zákon č. 319/2016 Sb.

SHRNUTÍ ZÁVĚREČNÉ ZPRÁVY RIA 1. Základní identifikační údaje

Název návrhu zákona:

Návrh zákona, kterým se mění zákon, kterým se mění zákon č. 266/1994 Sb.,

o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony.

Zpracovatel / zástupce předkladatele:Předpokládaný termín nabytí účinnosti, v

případě dělené účinnosti rozveďte:

Ministerstvo dopravy

Dělená účinnost – obecně 1. 1. 2016 (nutnost časového prostoru pro přípravu implementace), novelizace zákona o SFDI účinnost dnem vyhlášení

Implementace práva EU: Ano

2. Cíl návrhu zákona

Základním cílem návrhu je implementace směrnice 2012/34/EU a části směrnice 2004/49/ES. Návrh se dotýká různých oblastí zákona o dráhách, přičemž jednou z jeho hlavních oblastí je zajištění nediskriminačního přístupu a užívání drážní infrastruktury a zařízení služeb.

3. Agregované dopady návrhu zákona

3.1. Dopady na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty: Ne

Dopady se nepředpokládají, resp. budou spojeny primárně se zřízením Úřadu pro ochranu podnikání v dopravě.

3.2. Dopady na podnikatelské subjekty: Ano

Návrh zákona obecně zvyšuje transparenci a ochranu dopravce při přístupu k infrastruktuře a zařízení služeb. Návrh dále snižuje administrativní zátěž v oblasti vydávání licencí k provozování drážní opravy.

3.3. Dopady na územní samosprávné celky (obce, kraje): Ano

Návrh v určitých oblastech posiluje postavení krajů (projednávání plánu omezení a plánu pro odstranění přetížení dráhy).

3.4 Sociální dopady: Ne

3.5. Dopady na životní prostředí: Ne

A) Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace

1. Důvod předložení a cíle

1.1 Název

Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony.

Návrh zákona obsahuje změny v následujících právních předpisech:

1. Zákon č. 266/1994 Sb., o dráhách

2. Zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích

3. Zákon č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy, státní organizaci Správa železniční dopravní cesty a o změně zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 77/1997 Sb., o státním podniku

5. Zákon č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen

6. Zákon č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů

7. Zákon č. č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích

8. Zákon č. 114/1995 Sb., o ochraně přírody a krajiny

9. Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky

1.2 Definice problému

Oblast drážní dopravy je na úrovni práva Evropské unie silně harmonizovaným odvětvím, a to co se týče šíře i intenzity harmonizace. Unijní právo pokrývá široké spektrum jednotlivých oblastí, od technických aspektů (ve vztahu k drážní infrastruktuře, vozidlům i jiným zařízením), přes aspekty bezpečnostní, způsobilost k různým činnostem (obecná způsobilost i speciální požadavky na jednotlivé odborné činnosti), obecnou úpravu podnikání a postavení jednotlivých podnikatelských subjektů, speciální pravidla pro poskytování finančních prostředků z veřejných rozpočtů, vymezení obecných přístupových práv i speciálních postupů pro přístup na drážní infrastrukturu a cenovou regulaci až po vymezení práv cestujících. Ve srovnání s jinými druhy dopravy věnuje unijní právo dosti značnou pozornost úpravě podnikání v oblasti drážní dopravy – a to nejen na úrovni vymezení podmínek pro přístup k podnikání, ale i stanovení pravidel pro podnikání - a dále aspektům organizačním, institucionálním a procesním; v nebývalé míře zde tedy veřejnoprávní úprava proniká do soukromoprávních pravidel a dále unijní právo obsahuje v některých oblastech poměrně konkrétní a detailní požadavky a podobu a způsob výkonu státní správy.

Právo Evropské unie tedy v oblasti drážní dopravy zasahuje i do oblastí, které jsou v jiných druzích dopravy ponechány v mnohem větší míře v působnosti členských států, popřípadě obsahuje mnohem obsáhlejší a komplexnější úpravu tam, kde bývá obvyklé pouze vymezení základních zásad (např. výkon státní správy).

Uvedené kvantitativní i kvalitativní charakteristiky drážního unijního práva (rozsah a obsah) jsou dány řadou zejm. mimoprávních faktorů, které mají kořeny v historickém postavení drážní dopravy coby strategické činnosti se silnou veřejnoprávní regulací a zásahy, státním (veřejným) vlastnictvím, tendencí k vytváření přirozených monopolních a dominantních postavení a sledování jiných než podnikatelských cílů (sociálních, bezpečnostních atp.).

S ohledem na výše uvedené lze tedy vymezit určité oblasti unijní právní úpravy specifické pro drážní dopravu; jedná se o:

1. Liberalizace přístupu na dopravní trh. Přístup k trhu s poskytováním dopravních služeb není plně otevřen, tj. jednotlivé členské státy mají nadále možnost v určitém rozsahu zamezit přístupu k poskytování přepravních služeb dopravcům, kteří nejsou usazeni na jejich území. Postupná liberalizace probíhá od roku 1991, v současné době je v rámci Evropské unie plně otevřen přístup k poskytování služeb v nákladní drážní dopravě (mezinárodní a vnitrostátní) a k poskytování služeb k mezinárodní osobní drážní dopravě. Přístup k poskytování služeb v rámci vnitrostátní osobní drážní dopravy otevřen není.

2. Omezení vlivu státu na podnikání v drážní dopravě. Obecně se jedná o tendenci směřující k posilování standardních soutěžních a tržních mechanismů oproti vrchnostenským zásahům státní moci, ať už se jedná o zásahy dirigistické nebo protekcionistické. V tomto směru jdou (opět od roku 1991) postupné požadavky na určitý stupeň formálního a věcného oddělení drážních dopravců a provozovatelů infrastruktury od státu a posilování jejich postavení coby standardních podnikatelů, dnes již historické požadavky na jejich oddlužení, postupná preference smluvních instrumentů v oblasti zajišťování veřejných přepravních služeb nebo zpřísněné požadavky na nezávislost státních orgánů, v jejichž působnosti je dohled nad přístupem k trhu v drážní dopravě a řešením sporů v této oblasti. Volná soutěž v drážní dopravě ovšem není zdaleka jediným prosazovaným principem, unijní právo nadále vychází z určitých omezení soutěže (byť tato omezení jsou postupně odbourávána nebo omezována) a počítá i se státní ingerencí, zejm. v oblasti financování (drážní infrastruktury, veřejné dopravy) a připouští i některá ochranná opatření (zejm. v osobní drážní dopravě).

3. Regulace tržního prostředí. Souběžným pohybem s výše uvedeným omezováním a usměrňováním státního vlivu na drážní dopravu jsou opatření na podporu soutěže zasahující přímo do struktury dopravního trhu v tomto segmentu. Unijní právo zde rovněž dlouhodobě a postupně směřuje k narovnání soutěžních podmínek ve vztahu k přirozenému i historicky podmíněnému monopolnímu nebo dominantnímu postavení některých provozovatelů infrastruktury a (národních) dopravců. Základním konceptem je zde pojetí drážní dopravy coby síťového trhu s předpokladem vzniku přirozeného monopolu na straně správy infrastruktury a poskytování přístupu k ní a existence dominantního postavení státem vlastněného dopravce (zejm. v oblasti osobní dopravy). Tomu odpovídá požadavek na určitou formu oddělení správy infrastruktury a nakládání s ní od provozování drážní dopravy (drážní infrastruktury i infrastruktury související) a založení obsáhlé veřejnoprávní regulace výkonu podnikatelských činností souvisejících s poskytováním přístupu k infrastruktuře, jehož cílem je zejm. zamezení zneužití monopolního/dominantního postavení. Toto vedle obecného zákazu diskriminace s sebou nese i podrobnou regulaci předsmluvních jednání a uzavírání smluv (např. prohlášení o dráze, přidělování kapacity), značné omezení smluvní volnosti (např. zákaz vyjednávání o některých náležitostech smlouvy) nebo cenovou regulaci.

Výše uvedené obecné charakteristiky některých principů významných pro unijní právo v oblasti drážní dopravy jsou podstatné i pro předkládaný návrh zákona, kterým se mění zákon č. 266/1994 Sb., o dráhách a další související zákony. Základním cílem tohoto návrhu je provedení implementace unijního práva, zejména směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru a jejích prováděcích předpisů a dále směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/49/ES o bezpečnosti železnic Společenství (ve znění pozdějších předpisů) v oblasti vyšetřování nehod a mimořádných událostí na dráze.

Směrnice 2012/34/EU představuje sloučení, částečné přepracování a zrušení tří předchozích směrnic (a jejich novel) v oblasti liberalizace přístupu na trh, oddělení od státu a oddělení dopravce a provozovatele infrastruktury (směrnice 91/440/EHS), v oblasti licencování dopravců (směrnice 95/18/ES) a konečně v oblasti přístupu na drážní infrastrukturu (směrnice 2001/14/ES). Jde tedy o unijní úpravu, která je nová pouze částečně a dále navazuje na směrnice, které již byly do českého právního řádu transponovány - tato výchozí pozice by tedy nasvědčovala pouze dílčím a omezeným zásahům do stávajícího textu zákona o dráhách (popř. jiných dotčených zákonů). Proti tomuto závěru nicméně působí několik faktorů, a to jak úrovni unijní, tak na vnitrostátní.

Na úrovni unijní docházelo k posunu přístupu Komise v hodnocení úrovně transpozice dosavadních směrnic do právních řádů jednotlivých členských států a s tím spojené změny ve výkladu některých ustanovení dosavadních směrnic, zčásti podpořené i aktuální judikaturou Soudního dvora EU, včetně rozsudku proti České republice ve věci C-545/10 ze dne 11. července 2013. Tyto posuny vyvolávají potřebu precizace nebo doplnění stávající vnitrostátní implementační úpravy i tam, kde nedošlo ke změnám oproti textaci původních směrnic (91/440/EHS, 98/15/ES, 2001/14/ES) nebo tyto změny byly pouze nepatrné.

Na úrovni vnitrostátní je třeba zohlednit zkušenosti z aplikační praxe, kde některá ustanovení zákona o dráhách vyvolávají problémy svou nezáměrnou mezerovitostí nebo naopak přílišnou regulací, navyšující náklady zúčastněných stran. Zákon o dráhách rovněž doposud adekvátně nereaguje na elektronizaci výkonu některých agend státní správy a není plně sladěn se stávajícím zněním zejm. procesních předpisů. Při zapracování nových institutů směrnice 2012/34/EU se rovněž v některých případech ukázalo, že chybí dostatečný vnitrostátní rámec, do kterého by bylo možné novou úpravu zasadit.

S ohledem na výše uvedené unijní i vnitrostátní faktory si transpozice směrnice 2012/34/EU vyžádala širší zásahy do zákona č. 266/1994 Sb. o dráhách, kdy v některých případech došlo ke komplexnímu nahrazení stávající právní úpravy, a rovněž dílčí změny některých souvisejících zákonů. Ve vztahu k zásahům do organizace státní správy v oblasti drážní dopravy se dále navrhuje zřízení zvláštního úřadu, a to separátním návrhem nového zákona.

S ohledem na předchozí jednání s Komisí a zahájení sankčního řízení proti České republice v červenci 2014 byla do návrhu zařazena rovněž oprava transpozice směrnice 2004/49/ES, a to v oblasti vyšetřování nehod a mimořádných událostí na dráze.

Předložený návrh zákona tedy obsahuje změny a doplnění zákona o dráhách a některých dalších zákonů v návaznosti na implementaci směrnice 2012/34/EU a dílčí opravu implementace směrnice 2004/49/ES v následujících oblastech:

1. Kategorizace drah

2. Podnikání dopravce a provozovatele dráhy

3. Zařízení služeb

4. Systém odměňování výkonu

5. Licence

6. Přístup na dráhu a jeho omezení

7. Organizace státní správy v oblasti drážní dopravy

8. Financování drážní infrastruktury

9. Cenová regulace

10. Vyšetřování nehod a mimořádných událostí V zákoně o dráhách je vedle toho nad rámec uvedených témat navržena rovněž úprava postupu při kácení dřevin v obvodu a ochranném pásmu dráhy, reagující na stávající problémy vznikající z kolize úpravy zákona o dráhách a zákona o ochrany přírody a krajiny v této oblasti. Dále je navržena rovněž úprava možnosti dopravce požadovat náhradu zvýšených nákladů na provozování náhradní autobusové dopravy za přerušení veřejné osobní drážní dopravy, způsobené plánovanou činností provozovatele dráhy.

1.2.1 Kategorizace drah

Kategorizace drah je jak v rámci zákona o dráhách, tak v rámci směrnice 2012/34/EU spjata s vymezením rozdílných skupin práv a povinností, které se pojí s jednotlivými kategoriemi drah (technické požadavky, požadavky na provozovatele a uživatele dráhy, přístupnost dráhy apod.). Z tohoto hlediska tedy jde primárně o zhodnocení shody vnitrostátních a unijních kategorií drah a dále o zhodnocení možnosti využití výjimek, které směrnice 2012/34/EU pro některé kategorie drah připouští.

1.2.2 Podnikání dopravce a provozovatele dráhy

V této oblasti směrnice 2012/34/EU pokračuje ve výše popsaném pohybu k posilování soutěžních mechanismů, zejména dochází ke zpřísnění požadavků na oddělení provozování drážní infrastruktury a drážní dopravy. Na vnitrostátní úrovni je úprava v této oblasti vtělena jak do zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách, tak do zákona č. 77/2002 Sb., o akciové společnosti České dráhy a státní organizaci Správa železniční dopravní cesty. Vedle zapracování nových požadavků směrnice je tedy žádoucí provést i zhodnocení a odstranění nadbytečných duplicit v zákoně č. 266/1994 Sb. a zákoně č. 77/2002 Sb.

1.2.3 Zařízení služeb

Jedná se novou relativně komplexní úpravu směrnice 2012/34/EU, jejímž cílem je nastavit základní parametry pro zajištění nediskriminačního přístupu ke službám souvisejícím s provozováním drážní dopravy a omezení možnosti zneužití dominantního postavení. V dosavadní úpravě směrnice 2001/14/ES bylo poskytování služeb řešeno pouze rámcovým způsobem jako součást služeb poskytovaných provozovatelem drážní infrastruktury.

V rámci vnitrostátního práva tato oblast není na zákonné úrovni upravena, na úrovni prováděcího předpisu je přístup ke službám poskytovaným v zařízeních služeb zčásti zahrnut do rozsahu služeb poskytovaných provozovatelem dráhy dopravci.

1.2.4 Systém odměňování výkonu

Směrnice 2012/34/EU v rámci úpravy zpoplatnění užití drážní infrastruktury nastavuje podrobnější parametry tzv. systému odměňování výkonu. Přes jeho systematické zařazení i název se v jádru jedná o požadavek na povinnou náležitost smlouvy o provozování drážní dopravy v podobě smluvních pokut při zpoždění, které směrnice detailně kategorizuje. V rámci vnitrostátního práva je tento systém obecně zakotven jako povinná součást prohlášení o dráze, přičemž i s ohledem na rozsudek Soudního dvora EU C-545/10 je žádoucí provést doplnění transpozice i v návaznosti na obsah smlouvy o provozování drážní dopravy.

1.2.5 Licence

Licence coby úřední doklad potvrzující obecnou způsobilost k výkonu činnosti provozovatele drážní dopravy v rámci Evropské unie byla do směrnice 2012/34/EU přejata z dosavadní úpravy pouze s dílčími změnami. Posuny v unijní úpravě by tedy samy o sobě potřebu větších zásahů na úrovni vnitrostátního práva nevyvolávaly, nicméně úprava vydávání licencí v zákoně o dráhách se jeví jako zastaralá a nedostatečně provázaná se správním řádem, nadbytečně administrativně zatěžující (mj. s ohledem na nevyužití možností napojení na základní registry) a ne vždy dostatečně precizní (s ohledem na patrná rezidua pojetí licence coby dokladu vázaného na konkrétní dráhy a vozidla).

S ohledem na výše uvedené je tedy žádoucí provést celkovou revizi úpravy vydávání licencí v zákoně o dráhách s cílem její celkové modernizace a precizace.

1.2.6 Přístup na dráhu a jeho omezení

Směrnice 2012/34/EU přebírá z předchozí úpravy směrnice 91/440/EHS dosaženou úroveň liberalizace drážní dopravy (tj. obecná práva přístupu na drážní infrastrukturu) a rovněž možnosti členských států omezit tento přístup; s ohledem na úplnou liberalizaci v nákladní dopravě se možnosti omezení týkají pouze dopravy osobní. Konkrétní způsob realizace práva na přístup k drážní infrastruktuře je pak vymezen zejm. pravidly přidělování kapacity dráhy, převzatými ze směrnice 2001/14/ES. V této oblasti nedošlo na unijní úrovni ke koncepčním změnám, pouze k dílčím - byť někdy podstatným - úpravám (např. vymezení žadatele o přidělení kapacity).

Z hlediska vnitrostátního práva je žádoucí provést jak revizi úpravy obecných přístupových práv a jejich možných omezení, tak pravidel pro postup přidělování kapacity, a to i nad rámec nezbytných implementačních změn. Stávající právní úprava obecných přístupových práv totiž jde v některých ohledech nad rámec garantovaný směrnicí a rovněž nevyužívá všech možností omezení obecného přístupu daných směrnicí 2012/34/EU (zejm. omezení směřující k ochraně drážní dopravy dotované z veřejných prostředků). V jiných ohledech – zejm. ve vztahu k přístupu k vlečkám, kde je rovněž přímá souvislost s kategorizací drah a výjimkami podle směrnice 2012/34/EU – pak naopak výslovná úprava přístupu na některé druhy drah chybí, což vyvolává praktické problémy. Ve vztahu k pravidlům přidělování kapacity je žádoucí přistoupit k doplnění a precizaci úpravy tak, aby poskytovala kvalitnější a úplnější rámec aplikační praxi a rovněž adekvátním způsobem reflektovat vztah přidělování kapacity a utváření jízdního řádu a odstranit některá rezidua již překonané předchozí úpravy.

Zákon o dráhách obsahuje rovněž možnost provozovatele dráhy omezit její provozování s přímým dopadem na provozování drážní dopravy na této dráze – rovněž zde je třeba provést úpravy, které by zohlednily jak problémy při aplikaci tohoto ustanovení (nejasná kriteria pro omezování drážní dopravy a správní rozhodování), tak změny provedené v oblasti přidělování kapacity (třebaže se v tomto případě nejedná o přímo transpoziční úpravu).

V této souvislosti rovněž musí dojít k podstatnější úpravě kontrolních a rozhodovacích činností orgánů státní správy v této oblasti, zde primárně v návaznosti na změny v unijní úpravě (viz níže).

1.2.7 Organizace státní správy v oblasti drážní dopravy

Směrnice 2012/34/EU precizuje procesní i organizační úpravu výkonu státní správy v oblasti přístupu na dráhu a přidělování kapacity; jde zejm. o podrobnější vymezení nezávislosti, postavení a činnosti tzv. regulačního subjektu, tedy státního orgánu pověřeného výkonem státní kontroly a rozhodováním sporů mezi provozovatelem drážní infrastruktury a dopravci v této oblasti.

Ve stávajícím znění zákona o dráhách je těmito úkoly pověřen Drážní úřad; této oblasti se týkal i rozsudek C-545/10, byť jen velmi dílčím způsobem (přezkum rozhodnutí Drážního úřadu). S ohledem na novou úpravu směrnice 2012/34/EU, zejm. s ohledem na prohloubení požadavků na nezávislost a postavení regulačního subjektu, ovšem už takovéto rozložení výkonu státní správy není udržitelné. V této souvislosti je třeba odlišit organizační stránku věci, která je řešena souvisejícím návrhem samostatného zákona (zákon o Úřadu pro ochranu podnikání v dopravě), a nové vymezení pravomocí v této oblasti (zejm. přezkumná řízení), které je třeba provést v zákoně o dráhách pro jejich úzkou souvislost s pravidly pro přístup a přidělování kapacity.

1.2.8 Financování drážní infrastruktury

Směrnice 2012/34/EU upravuje rámcově otázku veřejného financování drážní infrastruktury převzetím úpravy směrnice 91/440/EHS bez větších změn; veřejného financování infrastruktury se nicméně dále týká i úprava systematicky zařazená do rámce zpoplatnění užití drážní infrastruktury, převzatá ze směrnice 2001/14/ES, kde došlo k podstatnějšímu rozšíření této úpravy, zejm. stanovením povinných náležitostí smlouvy (popř. rozhodnutí) o poskytnutí veřejných prostředků správci drážní infrastruktury.

V rámci vnitrostátního práva je tato úprava soustředěna v zákoně o Státním fondu dopravní infrastruktury, přičemž je dána dvojkolejnost tohoto financování - finanční prostředky na výstavbu a modernizaci jsou poskytovány ze SFDI na základě smlouvy, finanční prostředky na provoz drážní infrastruktury z rozpočtu Ministerstva dopravy prostřednictvím dotace podle rozpočtových pravidel. Vedle nezbytných implementačních úprav je tedy žádoucí zhodnotit účelnost rozdvojení způsobu financování drážní infrastruktury mezi různé instituce, rozpočty i pravidla financování.

1.2.9 Cenová regulace

Směrnice 2012/34/EU stanoví věcný rámec závazný pro tvorbu ceny za užití drážní infrastruktury dopravcem a v zásadě neumožňuje vyjednávání o ceně, obdobně jako směrnice 2001/14/ES. V rámci vnitrostátního práva je obsah a způsob cenové regulace určován výměrem Ministerstva financí navázaným na zákon o cenách - v tomto rámci je provedena i transpozice stávající směrnice 2001/14/ES a aktuálně byla změnou cenového výměru změněna i metoda cenové regulace (z maximální ceny na věcně usměrňovanou cenu) v návaznosti na rozsudek C-545/10. Tento rámec je i nadále použitelný pro zabezpečení transpozice směrnice 2012/34/EU a v této souvislosti nebude měněn zákon o dráhách. S ohledem na působnost regulačního subjektu je nicméně nutné přistoupit k doplnění zákona č. 265/1991 Sb.

1.2.10 Vyšetřování nehod a mimořádných událostí

Vyšetřování nehod a jiných mimořádných událostí na dráze je na unijní úrovni upraveno směrnicí 2004/49/ES, která předpokládá jejich nestranné šetření zvláštním orgánem, který nesmí vykonávat činnosti, které by jeho nestrannost ohrožovaly. Úprava směrnice byla ve vnitrostátním právu provedena zřízením drážní inspekce a úpravou jejího postavení a činnosti; Drážní inspekce má na základě zákona vedle šetření samotného působnost i v oblasti státní kontroly a ukládání některých sankcí. Komise v červenci 2014 zahájila proti České republice sankční řízení, vztahující se mj. k nesprávné transpozici směrnice 2004/49/ES v oblasti vyšetřování nehod, kde vůči České republice namítá neprovedení některých dílčích požadavků směrnice a dále nesprávné vymezení působnosti Drážní inspekce, která je pověřena i jinými činnostmi než pouze šetřením nehod (řízení č. 2013/2266).

Vzhledem k výše uvedenému (i s ohledem na zkušenosti s předchozím řízením, které vyústilo ve vydání rozsudku C-545/10) je tedy žádoucí provést revizi způsobu transpozice příslušných ustanovení směrnice 2004/49/ES v zákoně o dráhách a navrhnout potřebné úpravy a doplnění.

1.3 Popis stávajícího právního stavu

Jádrem předkládaného záměru je implementace směrnice 2012/34/EU a dílčí úprava již provedené implementace směrnice 2004/49/ES; v tomto smyslu je tedy plně navázán na obsah unijního práva. Z vymezení základních kontur problému v kapitole 1.2 je zároveň patrné, že při formulaci navrhovaných změn hrála podstatnou roli rovněž úroveň stávajícího textu dotčených zákonů (zejm. zákona o dráhách) a jeho dostatečnost nebo nedostatečnost z hlediska potřeb aplikace.

Popis stávajícího právního stavu tedy u jednotlivých tematických okruhů zahrne jak rámcové informace o obsahu unijního práva, tak práva vnitrostátního.

1.3.1 Kategorizace drah

1.3.1.1 Unijní úprava

Směrnice 2012/34/EU vymezuje obecně pojem železniční infrastruktury pomocí jejího technického popisu (čl. 3 a příloha I) a na této úrovni různé kategorie drah na základě jejich dopravního nebo jiného významu nerozlišuje.

Kategorizace drah je podstatná pro vymezení působnosti směrnice (čl. 2), kdy směrnice buď sama omezuje působnost některých svých ustanovení, nebo umožňuje členských státům při transpozici vyjmout některé dopravce nebo provozovatele infrastruktury z působnosti některých svých ustanovení. Směrnice tak rozlišuje:

1. Infrastrukturu určenou pouze pro provozování městské o příměstské osobní drážní dopravy – zde směrnice umožňuje výjimky z požadavků na nezávislost dopravců, oddělení dopravce a provozovatele infrastruktury, financování, licencování dopravců a cenové regulace a přidělování kapacity.

2. Místní a regionální nezávislá infrastruktura pro provozování osobní drážní dopravy

– zde směrnice umožňuje výjimky z požadavků na oddělení dopravce a provozovatele infrastruktury, financování, licencování dopravců a cenové regulace a přidělování kapacity.

3. Regionální infrastruktura pro nákladní drážní dopravu - zde směrnice umožňuje výjimku z požadavku na licencování a za určitých podmínek (pouze jeden uživatel infrastruktury) i výjimky z požadavků na oddělení dopravce a provozovatele infrastruktury, financování, cenové regulace a přidělování kapacity.

4. Soukromá infrastruktura sloužící výhradně potřebě vlastníka pro nákladní drážní dopravu - zde směrnice umožňuje výjimky z požadavků na oddělení dopravce a provozovatele infrastruktury, financování, licencování dopravců a cenové regulace a přidělování kapacity.

Vedle výše uvedených výjimek, které lze ze strany členských států využít bez dalšího, obsahuje směrnice i speciální povolovací režim pro výjimku z požadavku na oddělení funkcí dopravce a provozovatele infrastruktury pro infrastrukturu bez strategického významu pro železniční trh. Tuto výjimku lze využít pouze na základě povolení Komise (využití komitologického režimu).

S uvedenými výjimkami souvisí i otázka vymezení působnosti směrnice v oblasti drážní infrastruktury, tj. otázka, na jaké dráhy směrnice 2012/34/EU nedopadá. Zde je podstatná příloha I směrnice, která z obecného pojmu drážní infrastruktury vyjímá infrastrukturu uvnitř některých drážních zařízení (obecně zařízení služeb) a dále soukromé železniční přípojky a vlečky. Pojem „vlečka“ zde ovšem nemá totožný význam jako v právu vnitrostátním (a např. německé znění směrnice jej v příloze I vůbec nepoužívá); z porovnání různých jazykových verzí směrnice 2012/34/EU a při zohlednění preambule (bod 12) a čl. 13 směrnice je zřejmé, že se jedná o drážní infrastrukturu v průmyslových areálech, popř. sloužící pro napojení některých zařízení, zejm. zařízení služeb. Z čl. 13 směrnice, který obsahuje speciální úpravu přístupu a užívání drážní infrastruktury sloužící jako napojení zařízení služeb, je totiž zřejmé, že směrnice např. s přidělováním kapacity na těchto přípojkách výslovně nepočítá.

1.3.1.2 Vnitrostátní úprava

Zákon o dráhách obsahuje vymezení kategorií drah v § 1 a § 3; zákon v této souvislosti rozlišuje dvě úrovně členění. Základní členění je (1) dráhy železniční, (2) dráhy tramvajové, (3) dráhy trolejbusové a (4) dráhy lanové. Zákon dále v § 3 obsahuje bližší kategorizaci drah železničních, konkrétně na (1) dráhu celostátní, (2) dráhu regionální, (3) vlečku a (4) dráhu speciální; o zařazení železniční dráhy do příslušné kategorie rozhoduje příslušný drážní správní úřad.

Ve vztahu ke směrnici 2012/34/EU je pak podstatné, že zákon o dráhách v jednotlivých unijně relevantních oblastech (přístup na dráhu a oprávnění provozovat drážní dopravu - §§ 22, 23 a 24, vydávání licence - §§ 25 a násl., přidělování kapacity - §§ 34b a násl.) podrobuje režimu příslušných směrnic EU dráhy celostátní a regionální a ostatní dráhy z tohoto režimu vyjímá. Toto platí i pro požadavek na zajištění nediskriminačního přístupu ke službám poskytovaným dopravcům ze strany provozovatele dráhy podle § 22 odst. 1 písm. g) zákona – zde je sice zmiňován obecně provozovatel dráhy, ovšem z vyhlášky č. 351/2004 Sb. vymezující rozsah těchto služeb a z vazby na § 23 je zřejmé, že tato povinnost dopadá pouze na provozovatele dráhy celostátní a regionální. Rovněž ve vztahu k licencování je sice platná licence vyžadována i pro provozování drážní dopravy na dráze tramvajové a trolejbusové a vlečce, ovšem z § 25 zákona plyne, že požadavky na vydání této licence jsou odlišné od požadavků unijních (není požadována finanční způsobilost).

Při srovnání s výše uvedenými kategoriemi směrnice 2012/34/EU lze dráhu tramvajovou a trolejbusovou (popř. i lanovou) a dráhu speciální (metro) podřadit pod infrastrukturu určenou pouze pro provozování městské o příměstské osobní drážní dopravy. Vlečka pak v sobě zahrnuje kategorii regionální infrastruktury pro nákladní drážní dopravu a soukromé infrastruktury a zčásti i přípojky nespadající pod působnost směrnice 2012/34/EU; ne každá vlečka je ovšem soukromou infrastrukturou sloužící potřebě svého vlastníka, s ohledem na vymezení podle § 3 odst. 1 písm. c) zákona o dráhách. Kategorie místní a nezávislé regionální infrastruktury není v zákoně o dráhách zavedena a tato infrastruktura je zahrnuta do dráhy regionální.

Zákon o dráhách tedy z tohoto hlediska unijně konformní ve vztahu k dráhám celostátním a regionálním a dráhám městským a příměstským, není ovšem zcela konformní ve vztahu k pojmu vlečky, který nedostatečně rozlišuje, zda je vlečka užívána pouze pro potřeby svého vlastníka nebo nikoliv, a nezná kategorii místních oddělených drah, tj. nevyužívá tuto výjimku ze směrnice 2012/34/EU.

1.3.2 Podnikání dopravce a provozovatele dráhy

1.3.2.1 Unijní úprava

Směrnice 2012/34/EU obsahuje úpravu této oblasti zejm. v čl. 4 až 9, přičemž tato se zčásti prolíná s úpravou financování drážní infrastruktury. Směrnice obsahuje jednak požadavek na zajištění nezávislého postavení a podnikatelské řízení dopravců a provozovatelů infrastruktury ve vlastnictví státu, přičemž ve vztahu k dopravcům jsou tyto požadavky striktnější, což zahrnuje zejm. možnost rozhodovat o vlastních interních i externích záležitostech, spravovat svůj majetek a činit podnikatelská rozhodnutí.

Jak ve vztahu k dopravci, tak ve vztahu k provozovateli infrastruktury požaduje směrnice přijetí obchodního plánu, vymezující budoucí činnosti těchto subjektů a předpokládané finanční zdroje. U provozovatele infrastruktury směrnice dále předpokládá, že návrh obchodního plánu bude částečně veřejně přístupný a bude možné se k němu vyjádřit.

Další podstatnou oblastí je oddělení provozování drážní dopravy a drážní infrastruktury. Směrnice zde jednak předpokládá oddělené účetnictví, jednak požaduje tzv. nezávislost hlavních funkcí provozovatele infrastruktury. Cílem směrnice je zde zajistit nestranný a nediskriminační výkon činností klíčových pro přístup na drážní infrastrukturu (přidělování kapacity, určování ceny za užití infrastruktury). Směrnice tedy požaduje, aby činnosti spojené s přidělováním kapacity dráhy a určováním ceny vykonávala osoba, která neprovozuje drážní dopravu coby svou hlavní činnost. Není-li takto provozovatel infrastruktury oddělen od dopravce, musí zajistit výkon těchto činností třetí, nezávislou osobou.

1.3.2.2 Vnitrostátní úprava

Zákon o dráhách neobsahuje speciální úpravu ve vztahu k nezávislosti dopravců nebo provozovatelů dráhy na státu, v tomto smyslu mezi těmito subjekty nerozlišuje a přistupuje k nim stejně. Co se týče oddělení provozování drážní dopravy a provozování dráhy, obsahuje zákon o dráhách v § 62 požadavek na oddělené účetnictví; další požadavky neobsahuje, pouze v § 34b jako přídělce kapacity výslovně uvádí Správu železniční dopravní cesty.

Z hlediska této oblasti je tedy podstatnější zákon č. 77/2002 Sb., který transformoval České dráhy do podoby akciové společností a založil Správu železniční dopravní cesty, s. o. coby oddělený subjekt, který spravuje drážní infrastrukturu ve vlastnictví státu. Z tohoto hlediska jsou tedy požadavky směrnice 2012/34/EU směřující k nezávislosti dopravců popř. správců infrastruktury ve vlastnictví státu naplněny, neboť České dráhy mají standardní formu podnikatelského subjektu a rovněž Správa železniční dopravní cesty je samostatně existujícím subjektem. V této oblasti jsou rovněž naplněny požadavky na oddělení provozování drážní dopravy a drážní infrastruktury a nezávislost výkonu hlavních funkcí.

Ve vztahu k požadavkům unijní úpravy ve vnitrostátní úpravě chybí zejm. institut obchodního plánu, se kterým výslovně nepočítá zákon o dráhách ani zákon č. 77/2002 Sb. Dále nezávislost výkonu hlavních funkcí provozovatele drážní infrastruktury je sice zajištěna u drah ve vlastnictví státu (ČD – SŽDC), nicméně nikoliv u ostatních drah, neboť v tomto směru žádné zákonné požadavky nejsou.

1.3.3 Zařízení služeb

1.3.3.1 Unijní úprava

Směrnice 2012/34/EU upravuje problematiku zařízení služeb v čl. 13 a příloze II. Směrnice tuto oblast vyděluje ze služeb poskytovaných provozovatelem dráhy a upravuje samostatnou relativně komplexní úpravu poskytování služeb souvisejících s provozováním drážní dopravy v těchto zařízeních. Směrnice jednak vymezuje zařízení služeb, tj. materiální substrát poskytování služeb (nemovitosti a zařízení – např. nádraží, odstavné koleje, čerpací a jiná technická zařízení), přičemž tato zařízení jsou vymezena odděleně od dráhy samotné (tj. nejsou její součástí). Směrnice dále vymezuje kategorie služeb v těchto zařízeních poskytovaných; nečiní tak přitom uzavřeným výčtem, ale ze všech služeb, které souvisí s provozováním drážní dopravy, vymezuje speciální kategorie služeb pomocných a doplňkových, které mají zvláštní režim.

Základním principem ve vztahu k provozování zařízení služeb je zajištění nediskriminačního přístupu k poskytovaným službám (což zahrnuje i fyzický přístup k místu, kde jsou služby poskytovány). Toto je základní pravidlo, které platí v zásadě pro všechny služby poskytované v zařízení služeb – výjimku zde tvoří pomocné služby, které může provozovatel zařízení užívat pouze sám, a v takovém případě není povinen je nabízet nebo zpřístupňovat třetím osobám.

Ve vztahu k jiným než pomocným a doplňkovým službám je pak dále základní povinnost doplněna omezením možnosti odmítnout poskytnutí služby a povinností pokusit se vyhovět všem požadavkům na využití služby, pokud to kapacita zařízení umožňuje.

Poskytnutí služby je tedy možné odepřít jen tehdy, pokud lze za adekvátních podmínek získat službu jinde nebo pokud je vyčerpána kapacita zařízení služeb.

Směrnice 2012/34/EU obsahuje v čl. 13 odst. 6 úpravu týkající se znovuzprovoznění neužívaného zařízení služeb, která je ovšem poměrně nejasná – zejm. kvůli patrně zmatečnému vymezení adresátů povinností, mezi kterými je uveden provozovatel zařízení služeb, které ovšem provozováno není. Toto ustanovení zjevně nelze vykládat jako povinnost provozovat zařízení služeb; při využití důvodové zprávy k návrhu směrnice lze dovodit, že uvedená úprava míří na situaci, kdy zařízení služeb není určitou dobu provozováno (více než 2 roky), nicméně stále coby zařízení služeb fyzicky existuje a potenciálně může plnit svůj účel (tj. nezaniklo nebo se nezměnil účel jeho užití), má vlastník tohoto zařízení povinnost učinit kroky směřující k obnově provozu tohoto zařízení (ať už jím samým nebo prostřednictvím třetích osob) – zároveň je ale zjevné, že nemá povinnost toto zařízení zprovoznit za každou cenu (např. nenajde zájemce o jeho pronajmutí).

Spory ohledně užití a přístupu k zařízení služeb řeší dle směrnice regulační subjekt.

1.3.3.2 Vnitrostátní úprava

Stávající zákon o dráhách nezná pojem zařízení služeb, ani neobsahuje speciální úpravu k tomuto tématu. V souladu s dosavadní unijní úpravou je přístup k některým ze služeb souvisejících s provozováním drážní dopravy spojen s přístupem k drážní infrastruktuře, a to prostřednictvím § 22 odst. 1 písm. g) zákona a vyhlášky č. 351/2004 Sb., o rozsahu služeb poskytovaných provozovatelem dráhy dopravci, konkrétně v §§ 4 a 5.

Dosavadní systém tedy musel být v návrhu plně nahrazen novou úpravou v intencích směrnice 2012/34/EU.

1.3.4 Systém odměňování výkonu

1.3.4.1 Unijní úprava

Směrnice 2012/34/EU obsahuje úpravu tzv. systému odměňování výkonu v čl. 35 a příloze VI. Systematicky je tedy tato úprava zařazena do kapitoly IV mezi zpoplatnění použití železniční infrastruktury. Tomu odpovídá i obecná textace v čl. 35, který systém odměňování výkonu zařazuje jako součást systému zpoplatnění (tvorby cen), jehož cílem je minimalizace závad a zvyšování výkonu. Mezi možné nástroje systému směrnice uvádí sankce, kompenzace a odměny, přičemž čl. 35 odst. 2 se pro určení povinného rozsahu systému odměňování odvolává na přílohu VI. Z této přílohy pak plyne, že povinnou součást systému odměňování výkonu (tj. jeho povinný minimální rozsah) tvoří smluvní sankce při zpoždění, tedy smluvní pokuty.

Jedná se tedy v podstatě o povinno náležitost dohody podle čl. 28 směrnice, přičemž informace o konkrétním obsahu této náležitosti musí být obsažena rovněž ve zprávě o síti.

Příloha VI pak stanoví jednotlivé kategorie zpoždění, základní parametry pro komunikaci mezi stranami a požadavek na zakotvení dobrovolného smluvního systému řešení sporů.

1.3.4.2 Vnitrostátní úprava

Zákon o dráhách zmiňuje systém odměňování výkonu v § 34c odst. 2 písm. k) jakožto součást obsahu prohlášení o dráze. S ohledem na dosavadní znění směrnice 2001/14/ES je systém vymezen pouze obecně. Rovněž není zahrnut mezi náležitosti smlouvy o provozování drážní dopravy podle § 23 zákona (byť tato mezera je překonávána praxí).

Přestože tedy stávající vnitrostátní právní úprava institut odměňování výkonu zná, jedná se o úpravu, která již není s ohledem na znění směrnice 2012/34/EU dostatečná.

1.3.5 Licence

1.3.5.1 Unijní úprava

Směrnic 2012/34/EU upravuje vydávání licencí dopravcům v čl. 19 až 25 a příloze III. Tato úprava standardním způsobem vymezuje povinnost držet licenci pro dopravce, orgán, který licenci vydává (základní obecný požadavek na nezávislost tohoto orgánů vůči provozování drážní dopravy), nárokovost vydání licence při splnění podmínek, podmínky pro vydání licence, její územní a časovou platnost, přezkum a odnímání licence.

Podmínkou pro vydání licence je (1) usazení na území členského státu EU, který má licenci vydat, (2) dobrá pověst, zahrnující trestněprávní bezúhonnost, podnikatelskou zachovalost (úpadek) a plnění sociálních předpisů členského státu, (3) finanční způsobilost, včetně dokladů k prokázání finanční způsobilosti a jejich obsahu, (4) zcela rámcově vymezená odborná způsobilost a (5) krytí potenciální soukromoprávní odpovědnosti, zejm. prostřednictvím pojištění.

Licence platí na celém území Evropské unie, tj. směrnice stanoví její povinné uznávání mezi členskými státy; z toho zároveň plyne, že licence není vázána na konkrétní trať nebo konkrétní drážní vozidla a osvědčuje obecnou způsobilost dopravce coby podnikatele. Licence rovněž není časově omezena.

Orgán vydávající licenci má povinnost po jejím vydání provádět kontrolu, zda jsou nadále plněny podmínky pro její vydání; provedení kontroly je v zásadě ponecháno na jeho uvážení s tím, že by měl zohlednit některé nestandardní a podezřelé situace (např. delší přerušení podnikatelské činnosti, zahájení úpadkového řízení). V případě neplnění finanční způsobilosti směrnice umožňuje poskytnout dopravci lhůtu pro nápravu situace, která nepřesáhne 6 měsíců.

Licence se odebere v případě, že její držitel přestal splňovat podmínky pro její udělení.

Směrnice počítá rovněž s povinným přezkumem plnění podmínek pro vydání licence při zásadní změně činnosti držitele licence; při zohlednění návrhu prováděcího předpisu Komise, který stanoví vzor licence, směřuje toto ustanovení ke schvalování změny licence ve vztahu ke druhu provozované drážní dopravy (osobní, nákladní).

1.3.5.2 Vnitrostátní úprava

Oblast licencování je v zákoně o dráhách upravena v §§ 24 až 34a. § 24 v této souvislosti primárně stanoví podmínky pro provozování drážní dopravy na dráze, mezi nimiž je mj. platná licence, a stanoví rovněž působnost drážního správního úřadu k vydávání licencí. Licence je obecně požadována u provozování drážní dopravy na všech typech drah, s výjimkou dráhy lanové.

Podmínky pro vydání licence jsou obsaženy v §§ 25 až 27a zákona. Vedle obecných požadavků na věk způsobilost k právním úkonům žadatele jde o požadavky na bezúhonnost, odbornou způsobilost a finanční způsobilost žadatele (popř. jeho statutárního orgánu) a konečně požadavek na zohlednění technických možností dotčené dráhy. Požadavek na finanční způsobilost je omezen pouze na provozování drážní dopravy na dráze celostátní a regionální. Bezúhonnost je vymezena jako absence odsouzení za nedbalostní trestný čin související s licencí nebo úmyslný trestný čin; za účelem ověření bezúhonnosti si úřad může vyžádat výpis z evidence Rejstříku trestů. Odborná způsobilost je navázána získané vzdělání (vysokoškolské, středoškolské) a odbornou praxi žadatele nebo jeho odpovědného zástupce. Finanční způsobilost je vymezena schopností žadatele zabezpečit zahájení a provozování drážní dopravy po dobu alespoň 1 roku; finanční způsobilost je vyloučena v případě zahájení insolventního řízení a při existenci daňových nedoplatků. Finanční způsobilost je doplněna rovněž požadavkem na pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem drážní dopravy. Poslední podmínka (technické podmínky dráhy) není blíže vymezena.

Procesní úprava je stanovena v §§ 28 až 31 zákona o dráhách, kdy jsou stanoveny náležitosti žádosti a povinné doklady k žádosti; mezi povinné náležitosti patří rovněž konkrétní vymezení dráhy a trasy vlaku, kterou hodlá žadatel provozovat, u dráhy tramvajové, trolejbusové a speciální rovněž návrh časového vedení spojů a linek. Dále je stanovena šedesátidenní lhůta pro vydání rozhodnutí a náležitosti rozhodnutí o udělení licence, včetně požadavku na odůvodnění zamítavého rozhodnutí. V rozhodnutí má být mj. rovněž uvedena konkretizace dráhy (trasy, linky), na níž je žadatel oprávněn provozovat drážní dopravu; v rámci rozhodnutí mohou ukládány podmínky týkající se zajištění dopravní obslužnosti a bezpečnosti drážní dopravy. V návaznosti na případné stanovení podmínek v rozhodnutí o licenci omezuje zákon o dráhách dopravce a provozovatele dráhy při sjednávání smlouvy o provozování drážní dopravy tím, že stanoví vázanost dopravce i provozovatele dráhy podmínkami v licenci; spory vzniklé na základě této povinnosti při uzavírání smlouvy má řešit drážní správní úřad (§ 31 odst. 2 zákona).

V §§ 32 až 34 zákon o dráhách obsahuje úpravu změny a odebírání licence; § 32 odst. 2 přitom zjevně počítá i s možností změny licence ex offo, patrně zejm. s ohledem na případně stanovené podmínky. Odebírání licence zákon mj. využívá jako sankční mechanismus při neplnění zákonných povinností nebo podmínek stanovených v rozhodnutí o licenci. Z ustanovení o pozbytí platnosti licence mj. vyplývá, že licence může být udělena na dobu určitou, přestože zákon tuto dobu výslovně nestanoví.

§ 34a zákona o dráhách pak obsahuje pravidla uznávání licencí z jiných členských států Evropské unie a postup pro případ, kdy drážní správní úřad zjistí neplnění podmínek u takto vydané licence.

Z výše uvedeného je patrné, že v příslušných §§ zákona o dráhách zůstala částečně zachována zřejmě původní koncepce licence coby úředního aktu opravňujícího k užití konkrétní dráhy nebo její části, který může stanovit i konkrétní provozované trasy a linky (a s ohledem na tuto skutečnost hodnotí i technickou vhodnost užitých drážních vozidel) a může uložit i konkrétní povinnosti vztahující k provozování drážní dopravy, přičemž v zásadě zakládá nárok na přístup k drážní infrastruktuře (závaznost pro provozovatele drah). Toto pojetí je nicméně již zastaralé a minimálně z hlediska celostátních a regionálních drah a vleček pro stávající aplikační praxi již obsoletní, neboť není v souladu s unijní úpravou. Možnost ukládat závazky veřejné služby prostřednictvím licence je rovněž již nepoužitelné s ohledem na nařízení (ES) č. 1370/2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a zákon č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících.

Vedle výše uvedeného lze konstatovat i nadbytečnou duplicitu procesních ustanovení se správním řádem a nepropojení stávajícího textu zákona s úpravou základních registrů, což zbytečně zvyšuje administrativní nároky na žadatele i úřad (náležitosti a přílohy žádosti). Zákon rovněž užívá pojmu odpovědného zástupce, aniž by ovšem provozování drážní dopravy bylo živností a subsidiárně zde platil živnostenský zákon.

Ve vztahu k podmínkám pro udělení licence dle směrnice 2012/34/EU lze konstatovat, že podmínka dobré pověsti je co do svého obsahu na vnitrostátní úrovni rozdělena mezi podmínku bezúhonnosti a finanční způsobilosti. Zároveň lze konstatovat vedle výše uvedených koncepčních problémů i jisté dílčí nedostatky ve vztahu k textu směrnice, např. v oblasti finanční způsobilosti (zahájení insolventního řízení dle zákona o dráhách vylučuje finanční způsobilost, dle směrnice je pouze podnětem pro možné prověření finanční způsobilosti; neexistence lhůty pro obnovu finanční způsobilosti).

Z výše uvedeného je zřejmé, že stávající vnitrostátní právní úprava je problematická jak z hlediska slučitelnosti s textem směrnice (byť zde jsou potenciálně neslučitelná místa překonávána pomocí správní praxe), tak z hlediska napojení na ostatní relevantní zákony.

1.3.6 Přístup na dráhu a jeho omezení

1.3.6.1 Unijní úprava

Směrnice 2012/34/EU v oblasti přístupu k drážní infrastruktuře upravuje jednak obecné právo na provozování drážní dopravy na území členského státu Evropské unie (liberalizace) a možnosti jeho omezení (čl. 10 až 12) a dále postup při zajištění přístupu na drážní infrastrukturu (čl. 13 odst. 1, čl. 27, čl. 38 až 54, příloha II, IV a VII). Obecně lze říci, že oblast liberalizace klade požadavky na členský stát, aby umožnil provozování drážní dopravy za určitých podmínek na svém území, kdežto postup při zajištění přístupu na infrastrukturu obsahuje pravidla pro postup provozovatele infrastruktury směřující k uzavření smlouvy o provozování drážní dopravy na jím provozované infrastruktuře.

Co se týče práva na přístup k drážní infrastruktuře a provozování drážní dopravy, pak směrnice v čl. 10 garantuje dopravcům usazeným na území Evropské unie plný přístup k drážní infrastruktuře ve všech členských státech pro účely provozování nákladní dopravy (mezinárodní i vnitrostátní) a mezinárodní osobní dopravy (tj. dopravy překračující hranice členských států). Přístup k drážní infrastruktuře pro účely provozování vnitrostátní osobní dopravy unijním právem garantován není. Směrnice rovněž pro členský stát stanoví možnost přezkumu toho, zda má provozovaná trasa vlaku skutečně charakter mezinárodní dopravy (prostřednictvím regulačního subjektu).

Provozování mezinárodní osobní dopravy může členský stát Evropské unie na svém území omezit v intencích čl. 11 směrnice, a to v případě, že by tato doprava ohrožovala hospodářskou vyváženost osobní drážní dopravy provozované na základě smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících. Jedná se primárně o omezení počtu stanic (omezení možnosti nástupu a výstupu cestujících) na trase mezinárodní osobní dopravy (byť nelze plně vyloučit ani úplné zabránění provozu mezinárodní dopravy na dané trase). Posouzení, zda může být hospodářská vyváženost ohrožena, provádí regulační subjekt, a to pouze na žádost (primárně dopravce provozujícího dopravu na základě smlouvy o veřejných službách a objednatele). Směrnice je v této oblasti provedena prováděcím nařízením Komise (EU) č. 869/2014 o nových službách v osobní železniční dopravě, které poměrně komplexně stanoví procesní postup (lhůty, náležitosti žádosti a rozhodnutí atd.) a kritéria, podle kterých se posuzuje případné ohrožení hospodářské vyváženosti (obdobná pravidla jsou stanovena i pro posuzování mezinárodního charakteru osobní dopravy).

Směrnice 2012/34/EU dále v čl. 12 upravuje ještě jednu kategorii možného omezení osobní drážní dopravy na území členského státu Evropské unie. Toto omezení nicméně nespočívá v možnosti omezit nebo odepřít přístup k infrastruktuře, ale v možnosti zatížit její užívání správním poplatkem nad rámec ceny za užití infrastruktury. V případě, že se členský stát rozhodne toto omezení využít, ukládají tyto poplatky ve svých obvodech orgány, které uzavírají smlouvu o veřejných službách a výnosy z těchto poplatků slouží k financování veřejné dopravy provozované na základě smlouvy. Poplatek se přitom musí vztahovat na všechny dopravce provozující osobní dopravu na daném území. Podmínky pro uvalení a výši tohoto poplatku jsou poměrně restriktivní, tento poplatek zejm. nesmí představovat faktickou překážku pro provozování osobní drážní dopravy, tj. nesmí ohrozit její provoz.

Pravidla pro přístup na drážní infrastrukturu jednak ukládají provozovateli infrastruktury nediskriminačním způsobem poskytovat základní rozsah služeb spojených s provozováním drážní dopravy, jednak upravují postup přidělování kapacity infrastruktury (postup směřující k tomu, že se dopravci umožní na smluvním základě provozovat drážní dopravu na konkrétním úseku dráhy v konkrétním čase). Úprava přidělování kapacity je poměrně rozsáhlá a obsahuje řadu dílčích postupů, které mají zejm. zajistit transparenci celého postupu a minimalizovat možnost diskriminačního zacházení s jednotlivými žadateli. Směrnice tímto obecně velmi omezuje prostor pro vyjednávání mezi provozovatelem infrastruktury a žadatelem o přidělení kapacity (= zájemcem o uzavření smlouvy o provozování drážní dopravy), byť jej úplně nevylučuje (toto vyjednávání je připuštěno zejm. při koordinaci požadavků).

Transparenci zajišťuje jednak stanovení závazného sledu jednotlivých kroků při přidělování kapacity, jednak požadavek na předběžné zveřejnění tzv. zprávy o síti provozovatelem infrastruktury. Tento dokument obsahuje jednak popis infrastruktury a nabízené kapacity, konkrétní postup a podmínky pro přidělování kapacity a rovněž i zčásti postup při uzavírání smlouvy o provozování drážní dopravy (zejm. některé náležitosti smlouvy). Návrh tohoto dokumentu musí být projednán s potenciálními žadateli; žadatel je ve směrnici vymezen velmi široce (oproti dosavadnímu znění unijní úpravy, která zde připouštěla pouze dopravce) – v podstatě kdokoliv kdo má zájem (zejm. obchodní) na přidělení kapacity infrastruktury a uzavření smlouvy o provozování drážní dopravy. Vzhledem k tomu, že smlouva může být uzavřena pouze s dopravcem, musí žadatel- nedopravce uvést, který dopravce přidělenou kapacitu využije.

Základní zásada pro přidělení kapacity je ta, že je-li požadovaný díl kapacity infrastruktury k dispozici, přidělí se žadateli. Požaduje-li více žadatelů stejný díl kapacity, je povinnost pokusit se s žadateli takové rozvržení přidělované kapacity, které uspokojí každého z nich. Teprve nepodaří-li se toto dohodnout, nastupuje přidělení kapacity podle předem stanovených kriterií (zde již nemusí být uspokojeni všichni). Směrnice popisuje dva základní způsoby přidělování kapacity – (1) tzv. plánování, při kterém se standardně vyřizuje větší množství žádostí a sestavuje se v jeho rámci roční jízdní řád (zde se uplatní všechny výše popsané zásady) a přidělování ad hoc – tj. vyřizování jednotlivých žádostí standardně již za platnosti jízdního řádu, kdy se přiděluje zbylá kapacita infrastruktury.

Směrnice dále umožňuje uzavření rámcové dohody mezi provozovatelem infrastruktury a žadatelem, která dopadá na období více let a rámcově vymezuje požadavky na přidělení kapacity v daném období. Jedná se zejm. o nástroj předběžné informovanosti o možných nárocích na kapacitu, neboť nemá přímý dopad do procesu přidělování kapacity. Směrnice rovněž obsahuje úpravu činnosti provozovatele infrastruktury při přetížení infrastruktury a postup v případě údržby infrastruktury a v případě mimořádného narušení provozu.

1.3.6.2 Vnitrostátní úprava

Obecná úprava přístupu k drážní infrastruktuře ve smyslu čl. 10 směrnice 2012/34/EU je obsažena v § 24 zákona o dráhách, který obsahuje podmínky, za nichž je možné na území České republiky provozovat drážní dopravu. Z hlediska usazení je usazení dopravce na území České republiky požadováno u provozování osobní drážní dopravy, s výjimkou osobní drážní dopravy v rámci Evropské unie (přeprava mezi členskými státy), kde je požadováno usazení na území některého z členských států. Pro provozování nákladní drážní dopravy požadavek usazení na území České republiky nebo obecně Evropské unie stanoven není. Přezkum účelu osobní drážní dopravy (tj. zda je hlavním účelem přeprava osob mezi členskými státy) je v rámci drážního zákona zakotven v § 34j; přezkum provádí Drážní úřad.

Povinnost nediskriminačního poskytnutí základního rozsahu služeb ze strany provozovatele infrastruktury je v zákoně o dráhách upravena v § 22 odst. 1 písm. g) v návazné vyhlášce č. 351/2004 Sb. (§§ 2 a 3) a dále v § 23 odst. 1 písm. a) zákona. Jak již bylo uvedeno výše, týká se tato úprava dráhy celostátní a regionální.

Pravidla pro přidělování kapacity jsou upravena v §§ 34b až 34f zákona o dráhách. Terminologicky zde zákon hovoří o přidělování kapacity dopravní cesty na dráze, a vztahuje se na dráhy celostátní regionální. Pro tyto dráhy určuje osobu přídělce, kterým je u drah ve vlastnictví státu Správa železniční dopravní cesty a u ostatních drah jejich vlastník. Zákon dále upravuje zveřejňování a obsah prohlášení o dráze (zpráva o síti v terminologii směrnice), které je před přijetím třeba projednat s provozovatelem dráhy (s ohledem na skutečnost, že kapacitu přiděluje vlastník, nikoliv provozovatel dráhy); § 23 odst. 2 písm. a) zákona pak stanoví povinnost předat přídělci technické kapacitní údaje o dráze alespoň 2 měsíce před zveřejněním prohlášení o dráze.

Zákon o dráhách pak v §§ 34d až 34f upravuje postup při předělování kapacity dopravní cesty. Jednak vymezuje okruh žadatelů (držitelé platné licence dopravce) a lhůty pro podání žádosti – obecně lhůta 8 měsíců přede dnem nabytí platnosti jízdního řádu, dále pak zákon hovoří o mimořádných žádostech podaných po této lhůtě. Jako základní pravidla stanovuje zákon zásadu přidělení kapacity dopravní cesty v případě její dostupnosti, zákaz zvýhodnění některého z žadatelů a úplatnost přidělování kapacity. Zákon dále upravuje postup při koordinaci požadavků na přidělení kapacity v případě, že nelze uspokojit všechny žadatele. Jednak zakládá možnost přídělce navrhovat přidělení kapacity v jiném rozsahu, než byla požadována, jednak zakotvuje formální postup pro vyjádření nesouhlasu s výsledkem koordinačního procesu ze strany žadatele (lhůta pro vyjádření nesouhlasu, lhůta pro vyřízení nesouhlasu ze strany přídělce); zároveň zákon stanoví, že se na tento postup nepoužije správní řád. Způsob vyřízení svého nesouhlasu může žadatel napadnout u Drážního úřadu (§ 34g – viz níže). Zákon dále stanoví přednostní kriteria pro přidělování kapacity při přetížení, které je zde vymezeno jako stav, kdy počet žádostí přesáhne kapacitu dopravní cesty; zákon tento postup zachycuje jako možnost, nikoliv povinnost přídělce. Zákon dále zakazuje převádět přidělenou kapacitu na jiné osoby.

V § 34e odst. 7 a 8 zákona je pak dále upraven institut rámcové dohody.

S postupem přidělování kapacity souvisí i tvorba jízdního řádu veřejné osobní drážní dopravy na dráze celostátní a regionální, kterou zákon o dráhách upravuje v § 40. Zde je stanoveno, že jízdní řád zpracovává provozovatel dráhy podle přidělené kapacity dopravní cesty a zpracování jízdního řádu koordinuje s jízdním řádem v silniční dopravě. Návrh jízdního řádu má být zpracován do 2 měsíců od ukončení lhůty pro podávání žádostí o přidělení kapacity. Zákon dále upravuje projednávání návrhu jízdního řádu a jeho změn a předávání údajů z platného jízdního řádu do Celostátního informačního systému o jízdních řádech.

Ve vztahu ke směrnici 2012/34/EU vykazuje stávající úprava zákona o dráhách větší či menší nedostatky. Obecná přístupová práva jsou z hlediska usazení vymezena v souladu se směrnicí, u nákladní drážní dopravy je liberalizace dokonce širší, neboť se připouští i přístup dopravců usazených mimo Evropskou unii.

Ve vztahu k zajištění nediskriminačního přístupu ze strany provozovatele infrastruktury a přidělování kapacity představuje určitý problém vymezení kategorie vlečky (viz. kapitola 1.3.1).

U přidělování kapacity dopravní cesty je ne zcela souladných míst více. Obecně lze konstatovat ne zcela dostatečné promítnutí zákazu diskriminace do všech potřebných oblastí, zejm. ve vztahu k obsahu prohlášení o dráze. Vymezení osoby přídělce je odlišné od směrnice, která tyto činnosti svěřuje provozovateli infrastruktury. Z tohoto hlediska nepředstavuje problém postavení Správy železniční dopravní cesty (coby provozovatele dráhy podle zákona č. 77/2002 Sb.), nicméně u jiných než státem vlastněných drah se tato pozice svěřuje vlastníkovi dráhy. U prohlášení o dráze není zakotveno širší projednání jeho návrhu a rovněž jsou dílčí rozdíly v obsahu prohlášení. Okruh žadatelů je vymezen podstatně úžeji než ve směrnici 2012/34/EU. Ve vztahu k vlastnímu postupu přidělování kapacity je pak základním problémem návaznost jednotlivých postupů při přidělování kapacity v rámci tvorby jízdního řádu. Jednak je zde dílčí obsahový odklad ve vymezení koordinačního řízení, hlavně ale ze zákona není zcela zřejmá návaznost koordinačního řízení a prohlášení kapacity za přetíženou tak, jak jej požaduje směrnice. Z hlediska směrnice rovněž není zcela šťastné označení ad hoc žádostí za žádosti mimořádné, byť se po přijetí jízdního řádu jedná o standardní postup.

Vedle návaznosti na unijní úpravu vykazuje stávající úprava přidělování kapacity i jiné nedostatky. Na straně jedné jde o dílčí terminologické otázky (např. nadbytečné zavádění pojmu „dopravní cesta na dráze, a to i vzhledem k textaci směrnice), na straně druhé jsou zde závažnější problémy spojené s mezerovitostí úpravy (viz výše zmiňované nedostatečné propojení jednotlivých postupů při přidělování), nejasnost některých formulací umožňujících v některých případech více výkladů (výstupy koordinace požadavků, okamžik užití postupů při přetížení dráhy)a rovněž nevhodná systematika (např. úprava žádostí ve více §§, úprava zákazu převodu přidělené kapacity v paragrafu upravujícím přetížení, úprava rámcové dohody v § upravujícím postup při přidělování kapacity). Zde je třeba zmínit i návaznost na § 40 zákona o dráhách, kdy tvorba jízdního řádu v osobní dopravě evidentně není provázána na postupy při přidělování kapacity, nezohledňuje skutečnost, že jízdní řád je reálně vytvářen právě při přidělování kapacity a je i vnitřně rozporná (vytváření jízdní na řádu na základě výsledků přidělení kapacity x návrh jízdního řádu pře přidělením kapacity).

Z koncepčního hlediska lze rovněž uvést, že zejm. úprava § 34e zákona do značné míry zastírá soukromoprávní povahu celého procesu přidělování kapacity – zde srov. mj.

závěry Nejvyššího správního soudu v rozsudku 1 As 28/2014 (body 18 a následující odůvodnění). Je sice zřejmé, že postup sjednávání smlouvy o provozování drážní dopravy mezi provozovatelem dráhy a dopravcem, jehož je přidělování kapacity součástí) je do značné míry regulován veřejnoprávní úpravou s ohledem na síťový charakter tohoto odvětví, nicméně stále se jedná o vztah soukromoprávní (a to i s ohledem na úpravu směrnice 2012/34/EU).

V základu procesu přidělování kapacity je ochrana dopravce-žadatele před svévolným postupem provozovatele dráhy, který by mu z pozice přirozeného monopolisty mohl vnucovat své návrhy na využití dráhy nebo jeho požadavky bezdůvodně odmítat. Unijní právo vychází z toho, že požadavku na přidělení kapacity (a právě využití přidělené kapacity je následně pokryto smlouvou o provozování drážní dopravy) je třeba vyhovět, umožňuje-li to dostupná kapacita. Neumožňuje-li dostupná kapacita vyhovění požadavku, je třeba pokusit se projednat úpravy tohoto požadavku a teprve pokud se nepodaří dohodnout, je možné požadavek odmítnou, ovšem pouze na základě předem stanovených kriterií pro přetíženou dráhu. Unijní právo tedy neumožňuje bezdůvodné odmítnutí požadavku na přidělení kapacity, ani jednostranné vnucení jiné než požadované kapacity. „Přidělování“ kapacity tedy z tohoto hlediska není jednostranný úkon, provozovatele dráhy, ale záležitost jednání (nabídka- akceptace) mezi provozovatelem dráhy a žadatelem (= osoba poptávající nabízenou infrastrukturu).

Pojmy „přidělení“ a „žádost/žadatel“ jsou tak sice zažité a tradiční, zároveň ale mohou vyvolávat nesprávnou představu o charakteru celého postupu. Zákon o dráhách by tedy neměl tento nesprávný výklad směřující k veřejnoprávní povaze procesu přidělování kapacity podporovat, což bohužel ve stávajícím znění činí, zejm. ve vztahu ke koordinaci požadavků, kdy umožňuje výklad svědčící možnosti přídělce přidělit žadateli i jinou kapacitu, než požadoval, bez jeho souhlasu (§ 34e odst. 3 a 4 zákona) a problematická je i celá konstrukce projevování nesouhlasu a jeho vyřizování, která má silně veřejnoprávní ráz (včetně vyloučení správního řádu).

S ohledem na výše uvedené je tedy zřejmé, že úprava přidělování kapacity dopravní cesty na dráze si zaslouží hlubší revizi jak z hlediska souladnosti se směrnicí 2012/34/EU, tak z hlediska vnitrostátních návazností a koncepčních úvah, i při zohlednění zcela aktuální judikatury Nejvyššího správního soudu.

1.3.7 Organizace státní správy v oblasti drážní dopravy

1.3.7.1 Unijní úprava

Jedná se o působnost a pravomoc orgánu, který směrnice 2012/34/EU označuje jako regulační subjekt a který upravuje v čl. 55 až 57. Institucionální a organizační otázky, spojené s tímto orgánem jsou řešeny návrhem samostatného zákona. V souvislosti s předkládaným návrhem je podstatné vymezení působnosti a pravomoci tohoto orgánu, upravené zejm. čl. 56 směrnice souhrnným demonstrativním výčtem a zčásti i v některých jiných článcích – např.

čl. 10 až 13 směrnice. Tato ustanovení směrnice lze podle svěřené pravomoci členit na rozhodovací pravomoc (čl. 10 odst. 3, čl. 11 odst. 2, čl. 13 odst. 4 a 5, čl. 42 odst. 1, čl. 51 odst. 4, čl. 56 odst. 1), kontrolní pravomoc (čl. 31 odst. 2, čl. 32 odst. 1, čl. 36, čl. 56 odst. 2, 6 a 12) a ostatní – nikoliv vrchnostenské - činnosti (čl. 56 odst. 4 a 7). Některá z těchto ustanovení jsou fakultativní povahy (čl. 11 a 12, čl. 42 odst. 1, čl. 51 odst. 4, čl. 32 odst. 1, čl. 56 odst. 4). Směrnice rovněž obsahuje úpravu spolupráce regulačního subjektu s bezpečnostním orgánem (oblast interoperability) a orgánem vydávajícím licence dopravcům, a dále mezinárodní spolupráci regulačních subjektů v jednotlivých členských státech Evropské unie.

Směrnice 2012/34/EU tedy svěřuje regulačnímu subjektu kontrolní a rozhodovací pravomoci v oblastech provozování zařízení služeb, hodnocení převažujícího účelu osobní drážní dopravy (u mezinárodní dopravy) a hodnocení ohrožení hospodářské vyváženosti provozování osobní drážní dopravy na základě smlouvy o veřejných službách, kontroly tvorby a uplatňování cen, přidělování kapacity dráhy, včetně zprávy o síti a zčásti i smlouvy o provozování drážní dopravy (cena, nediskriminace).

Regulační subjekt je ve směrnici pověřen zejména řešením sporů mezi provozovateli infrastruktury (popř. zařízení služeb) a dopravci (popř. obecně žadateli o přidělení kapacity) o zákonnost jednotlivých postupů i dokumentů (zpráva o síti, smlouva); vedle řízení na návrh může regulační subjekt v této oblasti provádět i kontrolní činnost z vlastní iniciativy a přijímat opatření k nápravě zjištěných nedostatků. Vedle této jádrové pravomoci provádí regulační subjekt hodnocení povahy popř. dopadů osobní drážní dopravy (viz výše), to ovšem pouze na návrh popř. je-li mu tato kompetence svěřena.

Směrnice rovněž stanoví některé organizační a procesní požadavky na postup regulačního subjektu ve smyslu lhůt pro vydání rozhodnutí, oprávnění vyžadovat podklady v rámci rozhodování a kontrolní činnosti, závaznosti rozhodnutí a možností přezkumu rozhodnutí a spolupráce s jinými orgány.

Co se týče možnosti úpravy působnosti a pravomoci regulačního subjektu ze strany členských států Evropské unie, pak samozřejmě obecně platí, že je na zvážení členských států, zda využijí fakultativní ustanovení směrnice 201/34/EU o kompetenci regulačního subjektu, obligatorní rozsah kompetencí tohoto orgánu ovšem nemohou zužovat. S ohledem na čl. 55 odst. 1 a 2 směrnice rovněž nelze rozdělit pravomoci a působnost regulačního subjektu mezi více vnitrostátních orgánů. Určité rozšíření pravomoci a působnosti regulačního subjektu směrnice připouští, ovšem pouze jedná-li se výkon obdobných oprávnění v jiných regulovaných odvětvích; takovéto rozšíření nicméně nesmí ohrozit nezávislost postavení regulačního subjektu.

Směrnice rovněž připouští, aby byl působností a pravomocí regulačního subjektu nadán jiný již existující orgán, konkrétně orgán pro hospodářskou soutěž, bezpečnostní orgán nebo orgán vydávající licence v oblasti drah. V takovém případě ovšem musí mít tento orgán stejné postavení, jaké přiznává regulačnímu subjektu směrnice.

1.3.7.2 Vnitrostátní úprava

Zákon o dráhách svěřuje pravomoc a působnost regulačního subjektu dle směrnice 2012/34/EU Drážnímu úřadu. Konkrétně se jedná o posuzování převažujícího účelu osobní drážní dopravy (přeshraniční drážní doprava) dle § 34j zákona a dále rozhodování o žádostech o přezkum obsahu prohlášení o dráze (§ 34g odst. 1 zákona) a o žádostech o přezkum procesu přidělování kapacity, výsledků tohoto procesu a způsobu stanovení cen.

O přezkum přidělování kapacity a stanovení cen je možné požádat až po využití dohadovacího postupu s přídělcem (viz výše). Shledá-li úřad při přezkumu nezákonnost, sám svým rozhodnutím nahrazuje akt přídělce, tj. rozhodne o změně prohlášení o dráze nebo o novém přidělení kapacity nebo určení způsobu stanovení ceny.

Zákon o dráhách upravuje rozhodování sporů mezi provozovatelem dráhy a dopravcem rovněž v § 31 odst. 2, v rámci úpravy licencí. Toto řízení (vedené Drážním úřadem) má sice s ohledem na své systematické zařazení poněkud jiný účel, než je řešení sporů o přístup na dráhu (viz kapitola 1.3.5.2), nicméně i s ohledem na aplikační praxi s touto oblastí souvisí.

Na postup Drážního úřadu v těchto řízeních se použije správní řád, speciální úprava není stanovena, s výjimkou přezkumu rozhodnutí. Zákonem č. 180/2014 Sb. byl doplněn § 64 zákona o dráhách výjimku z možnosti přezkumu v odvolání vybraných rozhodnutí Drážního úřadu coby regulačního subjektu (odvolací řízení je vedeno Ministerstvem dopravy); jedná se reakci na rozsudek C-545/10, ve kterém Soudní dvůr Evropské unie takovýto přezkum ze strany jiného úřadu ve vztahu k rozhodnutím regulačního subjektu označil za rozporný s unijním právem (se směrnicí 2001/14/ES, dnes 2012/34/EU).

V oblasti působnosti regulačního subjektu vykonává státní kontrolu rovněž Drážní úřad, v návaznosti na § 58 zákona o dráhách a v intencích kontrolního řádu. Po změnách zákona o dráhách provedených v návaznosti na přijetí kontrolního řádu zákonem č. 64/2014 Sb. Neobsahuje zákon o dráhách speciální úpravu ukládání nápravných opatření. V mezích kontrolního řádu lze tedy tato opatření ukládat pouze v rámci kontroly výkonu státní správy (dle zákona o dráhách součást vrchního státní dozoru, který Drážní úřad nevykonává).

Institucionální zabezpečení výkonu kompetencí regulačního subjektu podle stávajícího znění zákona o dráhách není v souladu se zpřísněnými požadavky směrnice 2012/34/EU, ale jak už bylo uvedeno, je tato otázka řešena souběžně předkládaným návrhem zákona. Působnost a pravomoc Drážního úřadu coby regulačního subjektu ovšem rovněž není zcela souladná se směrnicí 2012/34/EU.

Co svého rozsahu není stávající působnost Drážního úřadu dostatečná. Logicky nezahrnuje doposud neupravenou oblast provozu zařízení služeb, nicméně nedostatky vykazuje i v oblasti cenové kontroly a řešení sporů v oblasti přístupu na dráhu po přidělení kapacity (spory týkající smlouvy o provozování drážní dopravy týkající se zejm. nediskriminace), byť zde nedostatky zákonného textu zčásti nahrazuje správní praxe.

Nedostatky vykazuje stávající právní úprava i ve vztahu ke svěřeným pravomocem a jejich výkonu, zejm. omezení možnosti podávat žádost o přezkum přidělení kapacity (pouze po využití předchozího dohadovacího řízení s přídělcem), nejasnosti v textu včetně chybějících zákonných mezí rozhodování (např. u prohlášení o dráze zákon jiné než obsahové požadavky neobsahuje), nahrazování vůle přídělce rozhodnutím Drážního úřadu nebo nemožnost ukládat nápravná opatření na základě výsledků správní kontroly.

Rovněž tedy vymezení působnosti a pravomoci regulačního subjektu vyžaduje s ohledem na unijní právo podstatné přepracování.

1.3.8 Financování drážní infrastruktury

1.3.8.1 Unijní úprava

Směrnice 2012/34/EU obsahuje ve vztahu k financování drážní infrastruktury jednak obecné pokyny směřující na členské státy Evropské unie ve vztahu k možnosti poskytovat provozovatelům infrastruktury veřejné prostředky (čl. 8 a 34 směrnice) – tato ustanovení z hlediska unijního práva zejm. představují titul pro poskytnutí veřejných prostředků z hlediska práva veřejných podpor a obecně tedy na unijní úrovní umožňují dotovat činnosti spojené s drážní infrastrukturou z veřejných rozpočtů. Úprava směrnice 2012/34/EU zde přistupuje k (nikoliv nahrazuje) úpravu poskytování veřejných podpor.

Vedle těchto obecných ustanovení obsahuje směrnice v čl. 30 a příloze V požadavek na náležitosti ujednání, na základě kterého členské státy poskytují provozovatelům infrastruktury veřejné prostředky. Směrnice preferuje poskytování veřejných prostředků na základě smlouvy, nicméně umožňuje i dotace poskytované na základě rozhodnutí. Z jednotlivých náležitostí tohoto ujednání směrnice zdůrazňuje zejm. délku tohoto ujednání (alespoň 5 let) a pobídky ke snižování nákladů na straně provozovatele infrastruktury.

Směrnice dále požaduje zveřejnění návrhu i již přijatého ujednání potenciálním žadatelům o přidělení kapacity s možností vyjádřit své připomínky – s ohledem na velmi široké vymezení žadatelů se fakticky jedná o požadavek na obecný přístup k těmto dokumentům.

1.3.8.2 Vnitrostátní úprava

Zákon o dráhách neobsahuje speciální ustanovení k poskytování veřejných prostředků provozovateli dráhy. Veřejné prostředky jsou poskytovány jednak z rozpočtu Ministerstva dopravy na základě dotačního rozhodnutí podle rozpočtových pravidel, jednak z rozpočtu Státního fondu dopravní infrastruktury podle zákona č. 104/2000 Sb. Tento zákon umožňuje v § 2 poskytování prostředků na výstavbu, modernizaci, opravu a údržbu (nikoliv na provoz) celostátních a regionálních drah. Prostředky SFDI jsou podle § 3 zákona poskytovány na základě soukromoprávní smlouvy (dnes dle občanského zákoníku). Bližší požadavky na tuto smlouvu stanoveny nejsou.

Vnitrostátní právo tedy umožňuje poskytovat veřejné prostředky provozovateli dráhy jak na základě rozhodnutí, tak na základě smlouvy a obě tyto varianty jsou využívány (standardně jsou dotačním rozhodnutím poskytovány prostředky z rozpočtu MD na provoz drah, na základě smlouvy pak prostředky ze SFDI na výstavbu, modernizaci etc.). Ani v jednom případě nejsou stanoveny požadavky na náležitosti těchto dokumentů nebo délka období, na něž jsou prostředky poskytnuty; na základě rozsudku C-545/10 byly nicméně dotační rozhodnutí i dotace upraveny tak, aby odpovídaly směrnici 2001/14/ES. Plné shody se směrnicí 2012/34/EU nicméně za stávajícího znění zákona č. 104/2000 Sb. Dosaženo není.

1.3.9 Cenová regulace

1.3.9.1 Unijní úprava

Směrnice 2012/34/EU obsahuje úpravu požadavků na konstrukci ceny za užití drážní infrastruktury a dále rovněž za užití zařízení služeb. Úprava ceny za užití drážní infrastruktury je obsažena zejm. v čl. 29, 31až 33 a čl. 36; úprava ceny za užití zařízení služeb je ve srovnání s cenou za užití infrastruktury podstatně stručnější e je obsažena v čl. 31 odst. 7 a 8 směrnice.

Provozovatel drážní infrastruktury tedy nemá úplnou volnost při návrhu ceny, kterou mu hradí uživatelé drážní infrastruktury, naopak je poměrně striktně omezen pravidly směrnice 2012/34/EU. Základním pravidlem je, že cena má pokrýt náklady přímo vynaložené na provoz. Vedle toho směrnice umožňuje do konstrukce ceny zahrnout i některé další položky ve speciálních případech – např. při přetížení infrastruktury, velkých infrastrukturních projektů nebo při různém rozchodu. Směrnice rovněž umožňuje cenu rozlišit např. s ohledem na dopady na životní prostředí nebo technického vybavení drah a drážních vozidel (podpora systému ETCS). Je rovněž umožněno zpoplatnit nevyužitou přidělenou kapacitu dráhy. Směrnice rovněž fakultativně umožňuje zavést speciální povolovací režim, který by na základě úředního povolení umožnil provozovateli dráhy zahrnout do ceny za užití drážní infrastruktury všechny náklady, nikoliv pouze náklady přímé.

Konstrukce ceny za užití zařízení služeb má mnohem méně striktní úpravu, zejména umožňuje vedle nákladů započíst do ceny i přiměřený zisk.

1.3.9.2 Vnitrostátní úprava

Zákon o dráhách cenu za užití drážní infrastruktury neupravuje, obsahuje pouze odkaz n zákon o cenách. Zákon o cenách obsahuje základní rámec pro stanovení regulované ceny, a to prostřednictvím výměru Ministerstva financí. V § 3 zákon o cenách stanoví, že regulací cen se rozumí mj. stanovení cen, usměrňování výše ceny a stanovení postupu při sjednávání a uplatňování cen. §§ 4 a 6 zákona o cenách pak ve vztahu k věcnému usměrňování cen mj. stanoví, že tímto způsobem lze určit závazný postup při tvorbě ceny.

Cena za užití drážní infrastruktury je cenou regulovanou, a to na základě výměru Ministerstva financí č. 01/2014 (popř. 01/2015) metodou věcného usměrňování cen. Tato metoda byla na rozdíl od předchozího stanovení maximální ceny zvolena na základě rozsudku C-545/10. Zčásti je rovněž regulována cena ve spojitosti ze zařízením služeb (cena za přístup k zařízení služeb).

Z hlediska směrnice 2012/34/EU je tento způsob transpozice odpovídající, nicméně bude nezbytné sladit obsah cenového výměru s obsahem směrnice a doplnit a upravit cenovou regulaci ceny za užití zařízení služeb.

1.3.10 Vyšetřování nehod a mimořádných událostí

1.3.10.1 Unijní úprava

Úpravu vyšetřování nehod a mimořádných událostí obsahuje směrnice 2004/49/ES. Unijní úprava zde obsahuje jak požadavky organizační a institucionální povahy na orgán, který vyšetřování provádí (inspekční orgán), jeho působnost a pravomoc a postup při vyšetřování, a to v čl. 19 až 25.

Směrnice 2004/49/ES požaduje ve vztahu k inspekčnímu orgánu jednak jeho nezávislost na soukromých subjektech, kterých se může vyšetřování dotýkat (standardně provozovatel drážní infrastruktury a dopravce, dále ovšem i přídělce, výrobci atd.) a funkční oddělení od ostatních orgánů státní správy v oblasti dopravy. Směrnice umožňuje rozšířit působnost inspekčního orgánu, ovšem pouze na výkon obdobných činností (vyšetřování) v jiných oblastech, než je drážní doprava.

Směrnice ukládat povinnost vyšetřování pouze u vážných nehod (vymezení pomocí závažných následků na majetku nebo na zdraví nebo úmrtím), u ostatních nehod a mimořádných událostí je zahájení vyšetřování na zvážení inspekčního orgánu. Vyšetřování má být vedeno odděleně od jiných úředních postupů spojených s nehodou, zejm. správních i trestních sankčních řízení nebo soudních řízení o náhradu škody. Požadavek na oddělení nemá pouze formální, ale i obsahový charakter, neboť vyšetřování inspekčního orgánu se nesmí zabývat otázkami odpovědnosti (zavinění) ve vztahu k vyšetřované události.

Směrnice vymezuje oprávnění inspekčního orgánu související s vyšetřováním, která jsou obecně nastavena tak, aby umožnila co nejefektivnější šetření. Vyšetřování má být vedeno bez zbytečných průtahů a otevřeně, tj. inspekční orgán má umožnit vyjádření se k události všem dotčeným osobám. O výsledku vyšetřování vydává inspekční orgán zprávu, která shrnuje výsledky a může obsahovat tzv. bezpečnostní doporučení. Tato bezpečnostní doporučení nejsou adresována soukromých osobám, ale orgánům veřejné správy, které mají povinnost se jimi zabývat a přijmout na jejich základě potřebná opatření. Rovněž bezpečnostní doporučení se nesmí zabývat odpovědnostními otázkami.

Z uvedeného je patrné, že vrchnostenské pravomoci svěřené inspekčnímu orgánu se omezují na úkoly přímo spojené s vyšetřování. Striktní požadavek na oddělení vyšetřování a jiných úředních řízení, která směřují k uložení sankce nebo jiného veřejnoprávní opatření na soukromé subjekty, prostupuje celý text směrnice a mj. vylučuje možnost ukládat prostřednictvím bezpečnostních doporučení nápravná opatření přímo dotčeným subjektům (v takovém případě by již muselo k určitému posuzování odpovědnosti docházet).

Ve vztahu k činnosti inspekčního orgánu obsahuje směrnice 2004/49/ES i ustanovení o případné spolupráci s inspekčními orgány z jiných členských států.

1.3.10.2 Vnitrostátní úprava

Zákon o dráhách obsahuje úpravu spojenou s vyšetřováním nehod a mimořádných události v §§ 49, 53a a 53b; na činnost Drážní inspekce se dále vztahuje i § 52a odst. 6 a § 58 odst. 1 zákona. Zákon zřizuje coby inspekční orgán podle směrnice 2004/49/ES Drážní inspekci jako samostatný správní úřad podřízený Ministerstvu dopravy a vymezuje její vnitřní poměry (§ 53a zákona).

Činnost Drážní inspekce a její oprávnění jsou upraveny v § 53b zákona a částečně rovněž v prováděcím předpise (vyhláška č. 376/2006 Sb., která v této souvislosti zejm. vymezuje povinně vyšetřované nehody a obsah zprávy o výsledcích šetření). Zákon zde jednak drážní inspekci a jejím zaměstnancům svěřuje pravomoci nezbytné k provádění vyšetřování (zjišťování příčin a okolností vzniku závažných nehod), dále konstatuje oddělení vyšetřování od trestního řízení, obsahuje požadavek na provádění úkonů Drážní inspekce bez průtahů a obsahuje rovněž úpravu komunikace mezi drážní inspekcí a dotčenými subjekty.

Zákon o dráhách dále obsahuje ustanovení ke spolupráci s inspekčními orgány z jiných členských států Evropské unie pro případ, kdy nelze přesně určit, zda k nehodě došlo na území České republiky nebo jiného státu. V takovém případě ponechává zákona postup vyšetřování na dohodě Drážní inspekce a inspekčním orgánem jiného státu.

Výstupem vyšetřování zpráva, která obsahuje případná bezpečností doporučení; v intencích zákona o dráhách jsou tato doporučení adresována přímo dotčeným subjektům, které jsou povinny se jimi řídit; bezpečnostní doporučení zde tedy mají charakter nápravných opatření. Drážní inspekce je dále povinna na základě výsledků vyšetřování podávat příslušnému drážnímu správnímu úřadu podněty na zahájení řízení o odnětí vydaných povolení vztahujících k provozovateli infrastruktury, dopravci, drážnímu vozidlu nebo jinému zařízení.

Vedle uvedených pravomocí je Drážní inspekci dále zákonem o dráhách svěřen výkon státní kontroly a ukládání sankcí u vybraných správních deliktů, týkajících se provozovatele dráhy a dopravce v oblasti bezpečnosti provozu na dráze.

Úprava zákona o dráhách v oblasti vyšetřování nehod a mimořádných událostí obsahuje ve vztahu ke směrnici 2004/49/ES některé dílčí nedostatky, na něž zčásti upozornila i Komise při zahájení sankčního řízení proti České republice v červenci t.r. Vedle těchto dílčích nedostatků je zde ve vztahu k vnitrostátní úpravě potenciální problém koncepční povahy, spočívající ve vymezení rozsahu působnosti a pravomocí Drážní inspekce a v povaze vyšetřování. Na rozdíl od směrnice totiž vnitrostátní úprava do značné míry směšuje vyšetřovací a kontrolní a sankční postupy – i na tuto skutečnost Komise upozornila.

V této souvislosti byla provedena i rešerše zahraniční právní úpravy, konkrétně německé a rakouské. V obou těchto státech se působnost inspekčního orgánu omezuje na vyšetřování mimořádných událostí.

Německá spolková republika: Eisenbahn-Unfalluntersuchugsstelle des Bundes, viz http://www.eisenbahn-unfalluntersuchung.de/EUB/DE/EUB/eub_node.html

Rakousko: Bundesanstalt fur Verkehr, viz http://versa.bmvit.gv.at/

1.4 Identifikace dotčených subjektů

Dotčenými subjekty, na které bude dopadat navrhovaná právní úprava, jsou zejména:

- provozovatelé drážní infrastruktury

- dopravci

- provozovatelé zařízení služeb

- drážní správní úřady (Drážní úřad, obecní úřady obcí s rozšířenou působností)

- Ministerstvo dopravy

- objednatelé veřejných služeb v oblasti osobní drážní dopravy (Ministerstvo

dopravy, kraje, obce)

- Drážní inspekce

- Státní fond dopravní infrastruktury

- Orgány vykonávající cenovou kontrolu v oblasti provozování dráhy

1.5 Popis cílového stavu

Popis cílového stavu vychází z vymezení problému v kapitole 1.2 a z popisu stávajícího právního stavu v kapitole 1.3. Vzhledem k tomu, že předkládaný návrh zákona

představuje ve své podstatné části implementaci práva Evropské unie, primární materiální cíle návrhu plynou přímo z unijního práva, tedy z cílů, které si stanovily příslušné

směrnice EU. Tyto cíle jsou standardně vymezeny v preambuli směrnice, zde tedy zejména směrnice 2012/34/EU. Tato směrnice si v bodech 2 a 3 preambule klade jako základní cíl

dosažení trvale udržitelné mobility a zlepšení výkonnosti železničního systému. Tyto

základní cíle jsou pak konkretizovány např. v podobě posílení soutěžních prvků v oblasti železnic, liberalizace přístupu k výkonu železniční dopravy nebo zachováním veřejného financování železniční infrastruktury.

Uvedené unijní cíle platí i pro předkládaný vnitrostátní návrh zákona. Přistupují k nim

další sekundární cíle, které jsou specifické pro vnitrostátní úroveň. Základním sekundárním cílem je zde zajištění řádné implementace unijního práva a tedy naplnění

povinností plynoucích z členství v Evropské unii. Konkrétním naplněním tohoto cíle je pak zejména odstranění a změna nesouladných míst vnitrostátních zákonů se směrnicí 2012/34/EU resp. 2004/49/ES, které jsou podrobněji vymezeny v kapitole 1.3.

Dalším sekundárním cílem je provedení implementace takovým způsobem, který

minimalizuje náklady na straně fyzických a právnických osob i dotčených orgánů státní správy a naopak maximalizuje dosažení primárních cílů; možnosti České republiky při

dosahování tohoto cíle jsou samozřejmě ovlivněny způsobem formulace pravidel ve směrnicích a významněji se projevují zejm. tam, kde směrnice dává členskému státu na výběr způsob provedení některého ze svých ustanovení. Níže jsou uvedené některé nejpodstatnější projevy tohoto cíle v jednotlivých dotčených oblastech transpozice.

V oblasti kategorizace drah tedy tento cíl souvisí s využitím nebo nevyužitím možností výjimek, které směrnice 2012/34/EU připouští ze svých pravidel. Toto platí zejm. pro vnitrostátní kategorii vleček a unijní kategorii místních oddělených drah. Vnitrostátní kategorie vleček je vymezena šířeji než odpovídající pojmy regionální a soukromé infrastruktury pro nákladní drážní dopravu ve směrnici 2012/34/EU, a to zejména co se týče povinností provozovatele takovéto infrastruktury. Zákon o dráhách tedy na vnitrostátní úrovni vyjímá z působnosti pravidel směrnice pro provozovatele infrastruktury (např. přidělování kapacity) i část vleček, které by měly být režimu směrnice podrobeny. Zde je tedy pro účely dosažení shody se směrnicí vnitřně diferenciovat kategorii vleček a na části z nich uložit jejich provozovatelům povinnosti plynoucí ze směrnice. Rozšíření působnosti příslušných §§ zákona o dráhách je nesporně spojeno s vyššími náklady jak na straně podnikatelů (nutnost zavedení nových postupů), tak na straně státní správy (rozšíření kontrolní a rozhodovací pravomoci). Vnitřní diferenciace kategorie vleček a vztažení standardního režimu směrnice 2012/34/EU pouze na část z nich je tedy jistě úspornějším postupem než vztažení unijního režimu na všechny vlečky, přestože by toto řešení bylo unijně konformní a technicky jednodušší.

Místní oddělené dráhy představují speciální subkategorii vnitrostátní kategorie drah. U nich je situace opačná, než u vleček, neboť zákon o dráhách na ně vztahuje standardní povinnosti správce drážní infrastruktury podle směrnice 2012/34/EU, přestože tato směrnice umožňuje jejich vynětí. Změny ve vnitrostátním právu tedy mohou jít opačným směrem, tedy u provozovatelů části regionálních drah, které odpovídají vymezení místních oddělených drah, zrušit některé dosavadní zákonné povinnosti. Tento krok je unijně konformní a zároveň s sebou nese snížení nákladů na straně provozovatelů drah i státní správy.

V oblasti podnikání provozovatele dráhy, financování drah a přidělování kapacity směrnice 2012/34/EU předepisuje zpřístupnění návrhu některých dokumentů široce a obecně vymezenému okruhu osob a umožnit jim se k těmto dokumentům vyjádřit. Zákon o dráhách doposud takovýto postup neobsahuje, opět je tedy nezbytné zvážení a nastavení tohoto postupu tak, aby pokud možno co nejméně zatěžoval provozovatele dráhy. S ohledem na velmi obecné vymezení okruhu dotčených osob, které netvoří uzavřenou skupinu a nemusí být ani provozovateli známi, se nejeví jako vhodný postup odpovídání na dotazy nebo aktivní oslovování těchto osob ze strany provozovatele dráhy (s ohledem na značné časové a administrativní náklady), ale naopak využití elektronických komunikačních prostředků a obecné on-line zpřístupnění předmětných dokumentů spolu s možnosti obecného se vyjádření k nim. Přestože tento postup jde do jisté míry nad rámec směrnice, je s ní konformní a klade na postup provozovatele podstatně nižší nároky.

V oblasti omezení přístupu na dráhu směrnice 2012/34/EU v čl. 12 umožňuje zatížit užití dráhy zvláštním poplatkem vedle ceny za užití dráhy (k podrobnostem viz kapitola 1.3.6.1). Vnitrostátní využití tohoto ustanovení by se mohlo jevit jako výhodné s ohledem na navýšení veřejných prostředků na provozování osobní drážní dopravy na základě smlouvy o veřejných službách. Při zohlednění parametrů čl. 12 směrnice a situace osobní drážní dopravy v podmínkách České republiky se ovšem ukazuje, že využití této možnosti by přineslo zvýšení finančních nákladů na straně všech dopravců a administrativních nákladů na straně veřejné správy, přičemž reálný přínos do systému financování veřejné dopravy by byl zanedbatelný. Zpoplatnění by totiž dle směrnice muselo být uloženo všem dopravcům - s ohledem na rozložení poměru osobní drážní dopravy provozované na základě smlouvy o veřejných službách a bez této smlouvy by naprosto převažujícími přispěvateli do systému byli dopravci již dotovaní z veřejných prostředků. Dále by poplatek musel být uložen v takové výši, aby nevytlačoval jednotlivé dopravce z trhu - spolu s uvedeným malým počtem "čistých" přispěvatelů se jedná o další faktor podstatně snižující možné výnosy ze zavedení takového poplatku. Převažujícím výsledkem zavedení poplatku by tedy byla nová cirkulace peněžních prostředků mezi dotovanými dopravci a veřejnými objednateli, která by nepřinesla nové finanční prostředky, pouze navýšila administrativní náklady na obou stranách. Vzhledem k tomu není toto fakultativní ustanovení směrnice 2012/34/EU návrhem transponováno.

U využití možnosti posuzování dopadů na hospodářskou vyváženost osobní drážní dopravy podle čl. 11 směrnice 2012/34/EU byly zvažovány různé varianty postupu; k jejich hodnocení viz níže.

V souvislosti s působností regulačního subjektu bylo zvažováno využití možnosti podle čl. 55 směrnice 2012/34/EU na rozšíření působnosti tohoto orgánu i na jiné obdobně regulované dopravní oblasti. Činnosti obdobné činnostem regulačního subjektu podle směrnice jsou vykonávány v oblasti civilního letectví - kontrola nediskriminačního nastavení ceny za užívání velkých letišť a řešení sporů v této oblasti - a v oblasti pozemních komunikací

- řešení spotů při uzavírání smluv týkajících se evropské služby mýta. V těchto oblastech má podle dosavadní právní úpravy působnost Ministerstvo dopravy. K zhodnocení této možnosti viz důvodová zpráva k návrhu zákona o Úřadu pro ochranu podnikání v dopravě.

V oblasti cenové regulace umožňuje čl. 32 směrnice 2012/34/EU fakultativní zavedení procedury k povolení úhrady všech nákladů provozovatele infrastruktury prostřednictvím ceny za užití dopravní infrastruktury. Využití této možnosti by nesporně znamenalo podstatné navýšení ceny za užití dráhy, přičemž zčásti (u dotované osobní drážní dopravy) by toto navýšení přímo ovlivnilo veřejné rozpočty, u nákladní drážní dopravy by zase tento postup mohl vést ke snížení konkurenceschopnosti a atraktivity drážní dopravy oproti dopravě silniční. Zavedení tohoto postupu do vnitrostátního práva by tedy na straně jedné mohlo vést k úsporám veřejných prostředků poskytovaných provozovateli dráhy (část dotací nahrazena zvýšením cen), na straně druhé by ovšem navyšovala požadavky na veřejné rozpočty (dotace na veřejnou osobní dopravu) a negativně ovlivňovala konkurenceschopnost drážní dopravy jako celku (což by opětovně mohlo vést ke snížení částky vybrané na cenách za užití dráhy). Při zvážení těchto faktorů se tedy provedení tohoto ustanovení směrnice 2012/34/EU - byť unijně konformní - nejeví jako efektivní.

Předložený návrh zákona sleduje vedle primárních a sekundárních cílů spojených

s implementací unijního práva i některé čistě vnitrostátní cíle. Těmi jsou v oblasti změn

zákona o dráhách zejm. vyšší srozumitelnost a přehlednost právní úpravy (provedení legislativně technických úprav a náprava systematiky zákona v dotčených oblastech, odstranění zastaralé a obsoletní úpravy), odstranění duplicitní a nesouladné úpravy ve vztahu ke správnímu řádu (zefektivnění vedení správního řízení), využití nástrojů elektronizace státní správy, které sníží náklady na straně orgánů státní správy i podnikatelů (zejm. přístup k základním registrům) a konečně zefektivnění výkonu státní kontroly (zavedení možnosti ukládat nápravná opatření souladné s novým kontrolním řádem). Dále bylo dílčím cílem zejm. v oblasti licencování odstranění nadbytečných administrativních požadavků na podnikatele.

2. Návrh variant řešení

Varianty řešení jsou zpracovány pouze u těch tematických okruhů, u kterých se při řešení nabízely jako reálné a byly zvažovány dostatečně rozdílné pozitivní alternativy (tj. nikoliv pouze varianta 0 a 1) z hlediska svého obsahu i dostatečně rozlišitelných dopadů. S ohledem na převažující implementační charakter předkládaného návrhu zejména není účelné zpracovávat varianty řešení tam, kde provádění ustanovení příslušných směrnic neumožňují různé postupy. Z tohoto hlediska je v kapitole 2 až 4 zpracován jeden tematický okruh, kterým je omezení přístupu na dráhu (hodnocení ohrožení hospodářské vyváženosti).

V této oblasti byly hodnoceny varianty provedení transpozice fakultativního ustanovení čl. 11 směrnice 2012/34/EU a možný rozsah transpozice tohoto článku. Jde o následující varianty:

Varianta 1:

Neprovedení článku 11 směrnice 2012/34/EU do vnitrostátního práva, tj. nezavádění postupu hodnocení ohrožení hospodářské vyváženosti do zákona o dráhách.

Varianta 2:

Provedení článku 11 směrnice 2012/34/EU do vnitrostátního práva v rozsahu dle směrnice, tj. zavedení postupu hodnocení ohrožení hospodářské vyváženosti do zákona o dráhách pouze pro mezinárodní (přeshraniční) osobní drážní dopravu.

Varianta 3:

Provedení článku 11 směrnice 2012/34/EU do vnitrostátního práva v přesahujícím rozsahu, tj. zavedení postupu hodnocení ohrožení hospodářské vyváženosti do zákona o dráhách pro všechnu (mezinárodní i vnitrostátní) osobní drážní dopravu.

3. Vyhodnocení nákladů a přínosů jednotlivých variant

Varianta 1:

Jde v podstatě o nulovou variantu, neboť stávající znění zákona o dráhách neobsahuje toto posuzování. Zachování tohoto stavu tedy znamená neumožnit omezení osobní drážní dopravy provozované bez smlouvy o veřejných službách (tj. bez dotací z veřejných rozpočtů - státního nebo z rozpočtu samospráv), která by mohla hospodářsky ohrozit provozování osobní drážní dopravy na základě smlouvy o veřejných službách (tj. s dotacemi z veřejných rozpočtů

- státního nebo z rozpočtu samospráv).

Tento stav tedy nikterak neochraňuje dotovanou veřejnou osobní drážní dopravu při přidělování kapacity (popř. při využití již přidělené kapacity). Základními výhodami této varianty jsou (1) preference zásad volné soutěže při poskytování přepravních služeb v osobní drážní dopravě a (2) úspora veřejných prostředků v případě zrušení dotovaných linek tam, kde budou nahrazeny linkami provozovanými bez dotace.

Tato varianta má nicméně i své nevýhody, které do značné míry snižují uvedené pozitivní dopady.

(1) Osobní drážní doprava poskytovaná bez dotací z veřejných rozpočtů není schopna sama v dostatečné míře (popř. kvalitě) uspokojit přepravní potřeby na relevantním území - tuto premisu ostatně uznává i unijní právo a je základním důvodem pro existenci možnosti veřejného financování osobní drážní dopravy mimo standardní rámec poskytování veřejných podpor. Plné nahrazení osobní drážní dopravy dotované dopravou nedotovanou tedy nelze očekávat.

(2) I při provozování osobní drážní dopravy bez veřejných dotací tedy musí být takováto doprava doplněna dopravou podporovanou veřejnými prostředky. Veřejná doprava provozovaná bez veřejných dotací se logicky soustřeďuje na takové linky a časové úseky, během kterých drážní dopravu užívá nejvíce cestujících a přináší tedy nejvyšší výnosy (frekventované tratě, dopravní špičky). S ohledem na zvolenou podnikatelskou strategii přitom jednotlivé vlaky mohou mít omezenější kapacitu (např. pouze místa k sezení) oproti vlakům dotovaným. Nasazené nedotované spoje tedy ani nemusí pokrýt veškerou přepravní poptávku na dané lince v daném čase, přičemž operativní zvyšování přepravní kapacity je obtížnější než u autobusové dopravy (z důvodů provozních i finančních). Dotované spoje by tedy musely být zachovány v čase mimo špičky a potenciálně i souběžně se spoji nedotovanými.

(3) Z bodu (2) vyplývá, že při nahrazení části dotovaných spojů spoji nedotovanými na určitém území (lince) dojde k poklesu tržeb dotované dopravy, a to s největší pravděpodobností v podstatně větším objemu, než je objem nahrazených spojů, neboť nedotovaná doprava se soustředí na nejlukrativnější úseky (časové i územní). S ohledem na smluvní základ poskytování veřejných prostředků na provozování osobní drážní dopravy budou dopady této skutečnosti odvislé od smluvního rozdělení rizik mezi smluvní strany. Bude-li riziko výpadku tržeb pokrývat převážně objednatel, nemusí mít nahrazení dotované dopravy dopravou nedotovanou za následek významné snížení nákladů na straně veřejného rozpočtu (dokonce tyto náklady mohou zůstat stejné nebo se zvýšit, podle výše výpadku tržeb). Bude-li riziko výpadku tržeb pokrývat převážně dopravce, pak pro něj vstup nedotované dopravy představuje nepředvídatelný rizikový faktor, který musí při uzavírání smlouvy zohlednit při konstrukci výše požadovaných finančních prostředků, popř. rizikový faktor, který obecně sníží zájem o provozování dotované veřejné dopravy a omezí možnosti potenciálního výběru mezi dopravci na straně objednatele. Možné výpadky tržeb spojené s nástupem nedotované drážní dopravy tedy z tohoto hlediska vytváří nestabilní prostředí (je- li riziko na straně dopravce, nemusí mu dotace zajistit, že provozovaná doprava nebude ztrátová, a to při smluvní povinnosti dopravu provozovat), což může významně snížit zájem o účast na výběrových řízeních.

Varianta 2:

Jde o provedení prosté transpozice čl. 11 směrnice 2012/34/EU, která by vztáhla režim možného omezení přístupu na dráhu u nedotované osobní drážní dopravy pouze na spoje, které překračují hranice České republiky a jejichž hlavním účelem je přeprava osob mezi Českou republikou a jiným členským státem Evropské unie.

Základní výhodou této varianty je určitá mírná stabilizace prostředí při zajišťování dopravní obslužnosti relevantního území a posílení efektivity dopravního plánování, neboť nedotovaný spoj z tohoto hlediska představuje faktor, který nelze ze strany objednatele plně ovlivnit ani předvídat. Tímto způsobem tedy lze předejít některým neplánovaným výpadkům tržeb u dotovaných spojů a s tím spojených dopadů na veřejné rozpočty popsané u varianty 1.

Nevýhodou této varianty je v obecné rovině nižší preference soutěžních principů v oblasti osobní drážní dopravy a nemožnost ušetření veřejných prostředků - byť s výhradami uvedenými u varianty 1.

Další nevýhodou této varianty je velmi omezený dopad jejích výhod s ohledem na malý rozsah zahrnuté nedotované dopravy (pouze přeshraniční), neboť přeshraniční dopravní služby tvoří jen velmi malou část trhu na železnici. Zde je velmi podstatné posouzení reálné podoby provozování osobní drážní dopravy na území ČR. Z hlediska směrnice 2012/34/EU je sice umožněno, aby dopravce usazený v kterémkoliv členském státě provozoval mezinárodní dopravy (linku) jako celek, tj. jeden dopravce bude provozovat mezinárodní osobní dopravu na trati, která vede více státy. Reálně je ovšem toto právo využíváno zcela minimálně (pokud vůbec), ať už ze strany dopravců usazených v ČR (na území jiného státu) nebo dopravců usazených např. v sousedních státech (na území ČR). Mezinárodní linky v osobní dopravě jsou v současné době standardně provozovány jako na sebe navazující koordinovaná vnitrostátní doprava (a takto je přidělována i kapacita), kterou v jednotlivých částech zajišťují různí dopravci. Tedy např. na lince Praha – Berlín je na území ČR tato doprava zabezpečována dopravcem českým (např. ČD a.s.), na území SRN dopravcem německým (např. Deutsche Bahn).

Z uvedeného tedy vyplývá, že omezení posuzování dopadů na hospodářskou vyváženost pouze na mezinárodní osobní dopravu podle čl. 11 směrnice by vedlo k tomu, že takovéto posuzování by nemělo praktický význam – mezinárodní doprava ve smyslu směrnice se u nás neprovozuje (popř. zcela minimálně). Navíc by to mohlo vést k tomu, že za zcela totožných podmínek (linka Praha – Berlín) by jednou mohl být posuzován dopad na hospodářskou vyváženost a jindy nikoliv, podle toho, zda by danou trasu zabezpečoval jeden dopravce (jakožto dopravu mezinárodní) nebo více dopravců (jakožto navazující dopravy vnitrostátní). To by znamenalo mj. nejednotný a potenciálně diskriminační přístup jak vůči dopravcům provozujícím dotovanou dopravu, tak vůči dopravcům provozujícím dopravu nedotovanou.

Varianta 3:

Jde o provedení přesahující transpozice čl. 11 směrnice 2012/34/EU, která by vztáhla režim možného omezení přístupu na dráhu u nedotované osobní drážní dopravy na všechny spoje na území České republiky (takto provedená transpozice je v souladu se směrnicí s ohledem na vynětí vnitrostátní osobní dopravy z liberalizace přístupu na dráhu podle čl. 10 směrnice - členské státy zde mají možnost zavést svoji vnitrostátní úpravu).

Základní výhody a nevýhody jsou stejné jako u varianty 2, nicméně dopad výhod zde není omezován omezením rozsahu zahrnuté nedotované dopravy. Základní výhodou této varianty je pak vytvoření stabilního prostředí pro poskytování dotovaných veřejných služeb v přepravě cestujících, což je jednou ze základních podmínek pro širší využití výběrových řízení o uzavření smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících a vyšší zájem o účast v těchto řízeních mezi dopravci („soutěž o trh“). Zároveň tento posun umožní přenést rizika spojená s výpadkem tržeb na dopravce při existenci soutěže o trh, což je podstatným motivačním prvkem pro zvyšování kvality služeb a péči o cestujícího. Stabilní prostředí (tedy prostředí do značné míry vylučující neovlivnitelné vnější zásahy) dále nebude na dopravce vytvářet tlak na započítávání těchto rizik do kalkulace svých nákladů a umožní tak zvýšit úspory plynoucí ze soutěže o trh.

4. Stanovení pořadí variant a výběr nejvhodnější varianty

Varianta 1 do značné míry podporuje soutěžní principy a podnikatelské prostředí při provozování osobní drážní dopravy. Její dopady na veřejné rozpočty ve smyslu úspor ovšem mohou být velmi omezené až negativní a rovněž může snižovat zájem dopravců o provozování dotované drážní dopravy v případě vypsání nabídkového řízení. Rovněž může snižovat efektivitu dopravního plánování.

Varianta 2 částečně podporuje dopravní plánování a veřejné zajišťování osobní drážní dopravy, přičemž snížením rizika výpadku tržeb usnadňuje pozici objednatele v případě vypsání nabídkového řízení. Vzhledem k tomu, že přeshraniční doprava činí však jen velmi malou část dopravních služeb na železnici, jsou výsledné dopady této varianty značně podobné jako u varianty č. 1 s tím, že dopady na veřejné rozpočty nemusí být nezbytně vyšší než u varianty 1, mohou být dokonce nižší. Pozitivní dopady této varianty jsou nicméně dosti omezeny malých rozsahem zahrnuté dopravy.

Varianta 3 má obdobné dopady jako varianta 2, ovšem bez omezení pozitivních dopadů na plánování dopravní obslužnosti a financování veřejných služeb v přepravě cestujících. Varianta usnadňuje pozici objednatele zejména v případě vypsání nabídkového řízení tím, že omezuje jinak vysoká rizika uchazečů o zajišťování veřejných služeb. V nabídkách na zajištění veřejných služeb by v případě nerealizace navržených ochranných mechanismů musely být započítány vysoké rizikové přirážky, plynoucí z rizik při stanovení výše výnosů, pokud veškerá rizika výnosů na sebe nepřevezme objednatel (což je v současné době velmi netypické rozdělení rizik u veřejných služeb v oblasti drážní dopravy). Tato varianta tedy významně zvyšuje potenciální úspory veřejných prostředků plynoucí z vypsání nabídkového řízení na provozování veřejné služby a zároveň prostřednictvím stabilizace prostředí a rozložením rizik vytváří motivační tlak na vybraného dopravce na zkvalitňování poskytovaných služeb.

S ohledem na výše uvedené byla k dalšímu zpracování vybrána varianta 3.

5. Implementace a vynucování

Implementace a vynucování navrhované právní úpravy bude probíhat v rámci výkonu dozoru nad provozováním drážní dopravy a dráhy a ukládání sankcí ze strany drážních správních úřadu a Úřadu pro přístup k dopravní infrastruktuře.

6. Přezkum účinnosti

Přezkum účinnosti navrhované právní úpravy bude probíhat jednak v rámci interních vyhodnocování výsledku kontrol v rámci státního dozoru a dále v rámci komunikace a metodického řízení ze strany Ministerstva dopravy a ostatních drážních správních úřadů popř. Drážní inspekcí a horizontální spolupráce s Úřadem pro přístup k dopravní infrastruktuře.

7. Konzultace a zdroje dat

Při přípravě návrhu právní úpravy transponující směrnici 2012/34/EU Ministerstvo dopravy využilo výstupů z konzultačního procesu s odbornou veřejností; konzultace probíhaly převážně písemnou formou (poskytnutí elektronických podkladů, shromáždění reakcí) ve dvou etapách od července do října 2014. Poskytnutá stanoviska byla vyhodnocena a v možné míře zapracována do předkládaného návrhu, přičemž subjekty oslovené v rámci konzultací jsou zahrnuty i do meziresortního připomínkového řízení. Do konzultačního procesu byli zapojeni mj. zástupci dopravců a provozovatelů dráhy (Svaz dopravy, České dráhy, a. s., Správa železniční dopravní cesty), odborových organizací působících v oblasti drážní dopravy a orgánů veřejné správy (Drážní úřad). Odborná veřejnost byla konzultována rovněž v rámci meziresortního připomínkového řízení.

8. Kontakt na zpracovatele RIA

Osoby, které zpracovaly závěrečnou zprávu z hodnocení dopadů regulace:

Mgr. Martin Vavřina, tel.: 225 131 425, martin.vavrina@mdcr.cz

Mgr. Jana Budíková, tel.: 225 131 201, jana.budikova@mdcr.cz

B) Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy je třeba provést zejm. ve vztahu k vybrané variantě omezení přístupu na dráhu (ohrožení hospodářské vyváženosti). Vybraná varianta totiž umožňuje omezit výkon podnikatelské činnosti určitých subjektů, je tedy na místě zhodnotit soulad tohoto řešení zejm. s čl. 26 (právo na podnikání), čl. 1 (rovnost) a čl. 3 (zákaz diskriminace) Listiny základních práv a svobod.

Dle čl. 26 má každý právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, přičemž zákon může stanovit podmínky nebo omezení tohoto práva; dle čl. 41 odst. 1 Listiny se tohoto práva lze domáhat pouze v mezích prováděcích zákonů. Z hlediska formálního tedy lze výkon práva na podnikání podmínit či omezit zákonem. Z hlediska materiálního je ovšem zákonodárce omezen při realizaci tohoto oprávnění zejm. souvisejícími zásadami rovnosti před zákonem a nediskriminace (čl. 1 a 3 Listiny). Tato skutečnost neznamená, že by nebylo možné přijmout omezující podmínky ve vztahu k realizaci práva na podnikání nebo rozdílná pravidla navázaná na určitá kriteria, ale rozdílné zacházení musí mít věcné a rozumné ospravedlnění. Zvláštní omezení pro určité druhy podnikatelských aktivit je tedy možné přijmout zejm. z důvodů ochrany veřejného pořádku, zdraví, morálky, bezpečnosti nebo z jiných důležitých důvodů veřejného zájmu.

Možnost omezit (popř. i vyloučit) přidělení kapacity dráhy úředním rozhodnutím (a tedy omezit možnost využití dráhy pro provozování drážní dopravy) je nesporně určitým omezením podnikatelské aktivity. Nejedná se ovšem o omezení přístupu k možnosti výkonu podnikání dopravce nebo úplný zákaz výkonu tohoto podnikání pro určité skupiny, ale o možnost omezení konkrétní podnikatelské aktivity v konkrétních podmínkách. Potenciálně zde dochází k rozdílnému zacházení se dvěma skupinami dopravců v osobní drážní dopravě – dopravce, který tuto drážní dopravu provozuje na základě smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících, je za určitých podmínek u konkrétní dopravní trasy vlaku upřednostněn před dopravcem, který tuto dopravu hodlá provozovat bez této smlouvy. Jde o situaci, kdy by se činnost druhého dopravce (bez smlouvy) nepříznivě projevila v hospodářských poměrech dopravce prvého (se smlouvou) – tedy v zásadě o ochranu jednoho podnikatele před soutěžními aktivitami podnikatele druhého.

Unijní právo (a následně i předložený návrh) tedy umožňuje poskytovat ochranu určitým podnikatelům v osobní drážní dopravě, která se jeví být jako neslučitelná se zásadou volné hospodářské soutěže. Unijní (a následně i vnitrostátní) právo zde nicméně vychází z právní i faktické skutečnosti, že v oblasti osobní drážní dopravy neexistuje v rámci EU volná hospodářská soutěž, ale soutěž regulovaná, tj. omezená státními zásahy, která sleduje i jin=é, veřejně prospěšné cíle, než pouze dosažení zisku. Tímto cílem je zajištění dopravní obsluhy určitého území prostřednictvím veřejné drážní (popř. i autobusové) dopravy v dostatečném rozsahu a kvalitě tak, aby měla provázaný a síťový charakter a představovala alternativu dopravě neveřejné. Dosažení tohoto cíle ovšem nelze očekávat pouhým působením volné hospodářské soutěže na trhu přepravních služeb, neboť náklady na dostatečné pokrytí území veřejnou dopravou standardně přesahují možné výnosy. Právo EU tedy umožňuje poskytování veřejných dotací na zajišťování veřejné drážní a autobusové dopravy, které mají vyrovnávat ztráty vznikající dopravcům, a zároveň umožňuje ochranu systému veřejné dopravy garantovanému smlouvami o rozsahu těchto služeb a veřejnými dotacemi na jejich poskytování před negativními dopady činnosti jiných dopravců (viz nařízení (ES) č. 1370/2007 a směrnice 2012/34/EU).

Omezující zásah do činnosti nedotovaného dopravce má přitom poměrně striktně nastavené meze, počínaje krátkými lhůtami pro podání žádosti o provedení posouzení dopadů, přes podrobné uvedení kriterií rozhodování, po omzení možnosti opětovného přezkumu (viz nařízení Komise (EU) č. 869/2014). Správní uvážení příslušných úřadů je tedy velmi omezeno.

Navrhovaná právní úprava tedy v uvedené oblasti sice obsahuje určité omezení výkonu konkrétních činností v rámci podnikání a při tom předpokládá rozdílné zacházení s jednotlivými podnikateli, tato skutečnost je ověšem odůvodněna důležitým důvodem veřejného zájmu a nejdená se tedy o porušení zásady rovnosti a nediskriminace.

Navrhovaná právní úprava je v souladu s ústavním pořádkem České republiky.

C) Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Navrhovaná právní úprava je v souladu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, přičemž jejím cílem ovšem není recepce mezinárodního práva. Navrhovaná úprava zejm. není v rozporu s Úmluvou o mezinárodní železniční přepravě (COTIF). K souladu s Úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod srov. výklad v části B).

D) Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s právem Evropské unie

Navrhovaná právní úprava představuje transpozici směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU ze dne 21. listopadu 2012 o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru a dílčí úpravu transpozice směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/49/ES ze dne 29. dubna 2004 o bezpečnosti železnic Společenství a o změně směrnice Rady 95/18/ES o vydávání licencí železničním podnikům a směrnice 2001/14/ES o přidělování kapacity železniční infrastruktury, zpoplatnění železniční infrastruktury a o vydávání osvědčení o bezpečnosti (k podrobnostem viz zejm. kapitola 1.3 a 1.5). Transpoziční lhůta směrnice 2012/34/EU je 16. června 2015. Při tvorbě návrhu byl zohledněn i rozsudek Soudního dvora Evropské unie C-545/10 a byla provedena i neformální konzultace se zástupci Evropské komise ohledně možnosti konstrukce odvolacího řízení (rozkladu) u rozhodnutí Úřadu pro ochranu podnikání v dopravě. Bylo zohledněno rovněž stanovisko Evropské komise vyjádřené ve formálním upozornění k problematice vyšetřování nehod a mimořádných událostí v dopravě (probíhající řízení o porušení smlouvy č. 2013/2266).

Navrhovaná úprava je tedy v souladu s právem Evropské unie.

E) Zhodnocení předpokládaného hospodářského a finančního dosahu navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, dále sociální dopady, včetně dopadů na specifické skupiny obyvatel a dopady na životní prostředí

Dopady na státní rozpočet nebo na ostatní veřejné rozpočty se ve vztahu k navrhované právní úpravě nepředpokládají, byť lze očekávat přesuny v rámci veřejných rozpočtů i přesuny mezi prostředky vyčleněnými pro jednotlivé orgány státní správy, zejm. ve vztahu ke změnám působnosti jednotlivých orgánů, které se týkají Drážního úřadu, drážní inspekce a nově vznikajícího Úřadu pro ochranu podnikání v dopravě. K dopadům vzniku tohoto samostatného úřadu viz související návrh zákona o jeho zřízení. V této souvislosti lze očekávat i jistou úsporu administrativních a popř. i finančních nákladů v souvislosti se zjednodušením řízení o vydávání licencí a omezení jeho rozsahu a zavedení možnosti přístupu k základním registrům pro řízení vedená podle zákona o dráhách.

Ve vztahu k zabezpečení dopravní obslužnosti a veřejným prostředkům vynakládaným v této oblasti se předpokládá dopad neutrální až pozitivní (viz kapitoly 2 a následující).

Dopady na podnikatelské prostředí se předpokládají u provozovatelů vleček, kde u určité části z nich dojde u nárůstu nákladů na zabezpečení nových povinností souvisejících s přístupem na vlečku (zejm. přidělování kapacity). Rozsah těchto činností ovšem s ohledem na rozsah provozované infrastruktury a počet zájemců o využití této infrastruktury a její vyhrazení pro nákladní dopravu bude významně nižší než u celostátních a regionálních drah a nižší tedy budou odpovídajícím způsobem i náklady. Vedle nákladů na provozovatele vleček lze ovšem očekávat v zásadě pozitivní dopady na dopravce ve vztahu k otevření přístupu k těmto vlečkám. Na území České republiky je provozováno ca 1600 vleček, nová pravidla by se vztáhla na ca polovinu z nich. Ve vztahu k provozovatelům místních oddělených drah (např. úzkokolejné dráhy) pak lze očekávat snížení nákladů.

Obecné dopady na dopravce a provozovatele drah lze očekávat s novými pravidly ve vztahu k přidělování kapacity a novou právní úpravou v této oblasti. Tyto dopady lze předpokládat vesměs pozitivní ve vztahu ke snížení počtu sporných míst v právní úpravě a ve vztahu ke zkvalitnění správního řešení sporů v této oblasti zřízením specializovaného úřadu.

Dopady na dopravce lze očekávat rovněž u nově navrhované úpravy licencování, a to v zásadě pozitivní (zjednodušení úpravy, vynětí některých dopravců z povinnosti licencování).

Dopady lze očekávat rovněž u provozovatelů zařízení služeb, jednak v podobě možného navýšení nákladů v souvislosti se stanovením pravidel pro provozování těchto zařízení, ale rovněž i pozitivní dopady vztahující se k jasnému vymezení úplatnosti užití těchto zařízení.

U návrhu se nepředpokládají dopady na životní prostředí ani podstatné sociální dopady.

F) Zhodnocení dopadů ve vztahu k zákazu diskriminace

Navrhovaná právní úprava nemá diskriminační dopady.

G) Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů

Navrhovaná právní úprava má dílčí dopady ochranko oblasti ochrany soukromí a osobních údajů. Jedná se zejm. o vedení správních řízení k vydání licence k provozování drážní dopravy a úředního povolení k provozování dráhy. V rámci těchto řízení jednak dochází k využití napojení na základní registry, tj. využití možností elektronizace výkonu státní správy. Jedná se nicméně o standardní postup, který nezvyšuje rizika spojená s ochranou soukromí a osobních údajů, neboť údaje z registrů bude možné využít pouze pro účely vedených správních řízení.

Dále se v rámci obou řízení nově nastavuje mechanismus ověřování bezúhonnosti žadatele o vydání licence popř. úředního povolení. V určitých případech nemusí pro ověření bezúhonnosti postačovat výpis z Rejstříku trestů, neboť je potřeba ověřit skutkové okolnosti spáchání trestního činu (trestné činy související s provozování dráhy nebo drážní dopravy). Pro tento účel je drážnímu správnímu úřadu umožněno vyžádat si opis příslušného pravomocného rozsudku a v něm si tyto údaje ověřit; vedle této možnosti byla zvažována i možnost nahlížení do trestního spisu, ale nakonec byla zvolena předchozí možnost jako méně riziková z hlediska ochrany soukromí a osobních údajů. Předmětná řízení se týkají podnikatelů (nahrazuje koncesi), probíhají na žádost a nemají vysoký nápad (v posledních letech v rozmezí 20 – 50 řízení ročně). Riziko zneužití osobních údajů nebo nechtěných zásahů do soukromí je tedy velmi malé.

H) Zhodnocení korupčních rizik

Navrhovaná právní úprava nezvyšuje korupční rizika.