zákon č. 322/2016 Sb.

1. Zhodnocení platného právního stavu, včetně zhodnocení současného stavu ve vztahu k zákazu diskriminace

Ve stávající platné právní úpravě je volební kampaň upravena nejednotně a velmi kuse, když v jednotlivých volebních zákonech je stanoveno, že

- musí probíhat čestně a poctivě, zejména nesmí být o kandidujících subjektech

zveřejňovány nepravdivé údaje;

- starosta může 16 dnů přede dnem voleb vyhradit plochu pro vylepení volebních

plakátů; možnost jejího využívání musí odpovídat zásadě rovnosti kandidujících subjektů;

- v době počínající třetím dnem přede dnem voleb a končící ukončením hlasování

nesmějí být žádným způsobem zveřejňovány výsledky předvolebních a volebních průzkumů;

- v objektu, v němž je umístěna volební místnost, a v jeho bezprostředním okolí je

ve dnech, ve kterých probíhá hlasování, zakázána volební agitace pro kandidující subjekty;

- ve volbách do Poslanecké sněmovny, Evropského parlamentu a ve volbě prezidenta

republiky je v České televizi a Českém rozhlase vyhrazen bezplatně poskytnutý vysílací čas pro kandidující subjekty; tuto možnost mohou ve stanoveném časovém úseku před volbami využít pouze ty kandidující subjekty, jejichž kandidátní listina již byla zaregistrována.

Porušení zákazu zveřejňování předvolebních a volebních průzkumů je přestupkem, případně správním deliktem, za který lze uložit pokutu až do výše 30 000 Kč a u právnických osob či podnikajících fyzických osob až do výše 500 000 Kč. Výše popsaná právní úprava je obsažena v zákoně č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, v zákoně č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a v zákoně č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. V zákoně č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, je upraven pouze postih v rámci přestupkového řízení, resp. řízení o správních deliktech, za porušení zákazu zveřejňování předvolebních a volebních průzkumů, aniž by v tomto zákoně byla obsažena hmotněprávní úprava pravidel volební kampaně. V zákoně č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky a o změně některých zákonů (zákon o volbě prezidenta republiky), ve znění pozdějších předpisů, je naopak volební kampaň, včetně některých pravidel jejího financování, upravena zatím nejpodrobněji a tato pravidla již byla i prakticky aplikována v souvislosti s přímou volbou prezidenta republiky v roce 2013. Zákon o volbě prezidenta republiky, kromě výše uvedeného a definice volební kampaně, stanovuje, že:

- propagace nebo volební agitace šířená prostřednictvím komunikačních médií, a to

i v neprospěch kandidáta, musí obsahovat informaci o jejím zadavateli a zpracovateli;

- kandidát je povinen si nejpozději ke dni podání kandidátní listiny zřídit volební účet,

jehož prostřednictvím se uskutečňují veškeré finanční operace pro financování volební kampaně;

- údaje o finančních prostředcích na volebním účtu se evidují s uvedením přehledu

o jejich původu; totéž platí pro jiná plnění ocenitelná v penězích;

- výdaje na volební kampaň nesmí přesáhnout částku 40 mil. Kč nebo 50 mil. Kč,

účastní-li se kandidát i druhého kola volby;

- o financování volební kampaně se vede účetnictví;

- za financování volební kampaně odpovídají členové volebního výboru, které si

vybírá kandidát na funkci prezidenta republiky;

- volební výbor do 60 dnů po vyhlášení celkového výsledku volby zveřejní

na internetových stránkách kandidáta a současně zašle mandátovému a imunitnímu výboru Senátu veškeré účetnictví týkající se volební kampaně;

- finanční prostředky na volebním účtu nevyužité na volební kampaň se převedou

na sociální, zdravotní, sportovní, ekologický, kulturní nebo jinak veřejně prospěšný účel;

- jiný kandidát se může po volbách domáhat u soudu (příslušný je Městský soud

v Praze) rozhodnutí o tom, že došlo k porušení pravidel financování volební kampaně; soud může uložit povinnost zaplatit jeden a půl násobek částky, u které nebyl uveden její původ, o kterou byl překročen limit výdajů na volební kampaň, nebo které se týká porušení povinnosti vést o financování volební kampaně účetnictví.

Stávající právní úprava neporušuje princip rovného zacházení ve smyslu zákazu diskriminace.

2. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy, včetně dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace

Navrhuje se, aby ve volebních zákonech upravujících volby do Parlamentu, tj. Poslanecké sněmovny a Senátu, volbu prezidenta republiky, volby do zastupitelstev krajů a volby do Evropského parlamentu byla pravidla volební kampaně a jejího financování upravena v zásadě jednotně. Pravidla vedení volební kampaně a jejího financování, s výjimkou již nyní platných ustanovení (viz výše ad bod 1. obecné části důvodové zprávy), se nezavádějí pro volby do zastupitelstev obcí. Převážná část kandidujících subjektů v komunálních volbách jsou totiž sdružení nezávislých kandidátů a nezávislí kandidáti, pro které by nastavená opatření, jakými jsou povinnost zřízení transparentního volebního účtu, vedení účetnictví o financování volební kampaně, zveřejňování informací o financování volební kampaně na internetových stránkách a vyhotovování zprávy o financování volební kampaně, fakticky působila jako nepřiměřená zátěž a faktor odrazující kandidovat, což by v řadě, zejména menších obcí, mohlo být příčinou nekonání voleb pro nedostatek kandidátů. Navíc lze předpokládat, že na místní úrovni je transparentnost vedení volební kampaně do jisté míry kontrolována v důsledku osobní znalosti kandidátů a jejich poměrů. K diskusi je zavedení pravidel o transparentním financování volební kampaně v případě větších měst, či nepochybně u hlavního města Prahy, které je vedle obce i v postavení kraje. Hlavní otázky, které však v této souvislosti vyvstávají, spočívají v tom, jak se vypořádat s deliktní odpovědností u sdružení nezávislých kandidátů, resp. u sdružení nezávislých kandidátů a politických stran nebo politických hnutí, jestliže se jedná o subjekty, které nejsou ani fyzickou ani právnickou osobou. Z tohoto důvodu nemohou být ani účetní jednotkou a vést účetnictví, což pravidla financování volební kampaně vyžadují. V případě, že by byla zavedena pravidla financování volební kampaně také pro volby do zastupitelstva hlavního města Prahy, nevztahovala by se zřejmě na volby do zastupitelstev jednotlivých městských částí. V takovém případě však hrozí obcházení stanovených limitů na výdaje na volební kampaň způsobem, kdy by si kandidující subjekty zajistily volební kampaň prostřednictvím souběžně konaných voleb do zastupitelstev jednotlivých městských částí, která by nebyla žádným limitům podrobena, a obešly by tak limity financování pro volby do zastupitelstva hlavního města Prahy. Je přitom prakticky nemožné formulovat takové ustanovení, jež by takovému postupu mohlo zabránit, případně pak zajistit dohled jeho dodržování, zvláště vezme-li se v potaz možnost, že tatáž politická strana nebo politické hnutí může ve volbách do zastupitelstva hlavního města Prahy a ve volbách do zastupitelstev městských částí kandidovat v odlišném uskupení či pro jedny z těchto voleb samostatně a pro druhé např. v koalici. Dopady zavedení obdobné úpravy je proto třeba podrobit odpovídajícímu posouzení, a to právě s ohledem na rozsah úpravy, tj. pro které obce, resp. města, by úprava měla platit v plném rozsahu; pro všechny by pak mohly být nově zakotveny alespoň některé principy týkající se vedení volební kampaně. Jde například o definici volební kampaně a její časové vymezení, označení zadavatele reklamy nebo principu čestného a poctivého vedení volební kampaně. Uvedená úprava bude předmětem novely všech volebních zákonů zpracovávané v současné době tak, aby mohla být komplexně posouzena v rámci řádného připomínkového řízení. Zavádí se legální definice volební kampaně, která je převážně převzata z definice volební kampaně již obsažené v zákoně o volbě prezidenta republiky. Volební kampaní se pro účely tohoto zákona rozumí jakákoli propagace kandidujícího subjektu, volební agitace v jeho prospěch, avšak i sdělení v neprospěch kandidující politické strany, politického hnutí, koalice, jejich kandidáta nebo nezávislého kandidáta. Obsahem volební kampaně se z tohoto pohledu zabýval již v několika případech Ústavní soud. Např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 73/04 se uvádí: „Pokud jde o obsah volební kampaně, jsou voličům často velmi emocionální a vyostřenou formou předkládány argumenty, které mají ovlivnit jejich volební chování a rozhodnutí, koho budou volit. Smyslem volební kampaně v pluralitní demokracii však je nepochybně také to, aby byly posouzeny i ty nejkontroverznější otázky programu politických stran a kandidátů obecně, tak i jejich osobních vlastností a způsobilosti zastávat volenou veřejnou funkci. Jen v takovém případě budou moci voliči rozhodnout se znalostí věci a jen tak může být naplněna ústavní zásada, podle které je lid zdrojem veškeré státní moci.“. Volební kampaň se pro účely její úpravy ve volebních zákonech navíc vymezuje také časově; začíná dnem vyhlášením voleb a končí dnem vyhlášení celkových výsledků voleb. Z již shora citovaného nálezu Ústavního soudu se v souvislosti s časovým vymezením volební kampaně podává: „Volební kampaň však lze logicky a racionálně vzato vést z normativního pohledu jen tehdy, jsou-li vyhlášeny volby (z hlediska předmětu), popř. jsou-li již zaregistrovány kandidátky nebo kandidáti (z hlediska subjektu). To přirozeně neznamená, že voliče neovlivňuje množství dalších významných dlouhodobých faktorů z hlediska algoritmu – získávání informací pro volební rozhodnutí – uvědomování si vlastních zájmů – zaujetí stanoviska a vyhodnocení – rozhodnutí hlasovat pro určitou stranu nebo kandidáta.“. K větší transparentnosti volební kampaně by měl přispět požadavek na informaci o zadavateli a zpracovateli při využití komunikačních médií a velkoplošných zařízení pro volební kampaň, a to i v případě tzv. negativní volební kampaně v neprospěch kandidujícího subjektu. Také ostatní prostředky volební kampaně (inzerce, letáky apod.) jsou kandidující subjekty povinny označit svým jménem nebo názvem. S ohledem na již existující judikaturu se považuje za účelné jednoznačně vyloučit užití komunikačních médií, tzn. zejména místních tiskovin, rozhlasu, televize nebo internetového zpravodaje, s nimiž disponují kraje a obce, k volební kampani, aby se tak zabránilo zneužití veřejných prostředků pro účely vedení volební kampaně. Není sporu o tom, že tiskoviny vydávané jako obecní zpravodaje, tím, že jsou v rukou veřejné moci, musí zachovávat korektnost a neutralitu. Na druhou stranu nebudou považovány za volební kampaň informace týkající se obce, zastupitelů obcí a jiných osob veřejného života, kdy se prezentují jimi řízené instituce či činnost orgánů obce i v době kandidatury těchto osob. Rovněž vymezení pojmu volební kampaně včetně jejích zákonných limitů posuzoval předkladatel ve vazbě na zásadní nálezy Ústavního soudu. Vedle již shora citovaného je třeba odkázat zejména na aktuální nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 3673/14, shrnující judikaturu Ústavního soudu k čl. 21 a 22 Listiny základních práv a svobod (dále v textu jen „Listina“) a judikaturu Evropského soudu pro lidská práva k čl. 3 Protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále v textu jen „Úmluva“). Vazbou práva na svobodné volby a svobodu projevu s právem na informace podle čl. 17 odst. 1 až 3 Listiny a čl. 10 Úmluvy se zabýval Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. I. ÚS 526/98; konstatoval, že tato práva však nejsou bezbřehá. Jejich omezení určuje čl. 17 odst. 4 Listiny a čl. 10 odst. 2 Úmluvy. Takové omezení musí stanovit zákon, který sleduje legitimní cíle (v dané věci zájem na ochraně práv a svobod jiných) a musí jít o takové omezení, které je v demokratické společnosti nezbytné. Judikatura Evropského soudu vyžaduje, aby omezující zákon byl dostupný a aby jeho následky byly předvídatelné natolik, aby bylo občanu umožněno upravit své chování se zřetelem na ně. V úvahu byl vzat i čl. 4 Listiny (odstavce 2 až 4), podle něhož mohou být meze základních práv a svobod za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem; zákonná omezení základních práv a svobod musí platit stejně pro všechny případy, které splňují stanovené podmínky. Při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod pak musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu s tím, že taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena. Cílem nové právní úpravy vymezující financování volební kampaně ve smyslu užití poskytnutých prostředků (peněžních nebo formou jiných plnění) je zajistit pro kandidující subjekty srovnatelné podmínky z hlediska výše částky, kterou lze na volební kampaň v době vymezené před samotnými volbami použít. Ať již příjmy na volebním účtu tuto částku převýší nebo nebudou vyčerpány, půjde-li o nezávislého kandidáta, budou převedeny na veřejně prospěšný účel, půjde-li o politickou stranu, politické hnutí nebo koalici, na účet příslušné politické strany nebo politického hnutí. Nově se upravuje limit výdajů, které mohou kandidující subjekty vynaložit na volební kampaň, i pro volby do obou komor Parlamentu, Evropského parlamentu a zastupitelstev krajů. Pro volbu prezidenta se zachovává limit obsažený již ve stávající právní úpravě.

Úpravu zavedení limitů na volební kampaň považuje předkladatel za slučitelnou se shora zmiňovanými principy. Uvedenému svědčí i to, že omezení kandidujících subjektů ve formě určení stropu výdajů na volební náklady jsou v současné době uplatňovány v řadě zemí. Limity na výdaje volebních nákladů má v Evropě ve své právní úpravě zakotveno 21 států, což tvoří 47,7%. Následující tabulka zachycuje některé tyto státy, omezení volebních výdajů a způsob jejich stanovení.

Stát Omezení volebních výdajů

Belgie Omezení je stanoveno pouze pro volby do federálního parlamentu 

1 000 000 eur na volební kampaň pro politické strany a nezávislé kandidáty.

Bulharsko Výdaje na parlamentní volby jsou limitované 500 000 eur pro poltické

strany; 1 000 000 pro koalice.

Itálie Limit pro politické strany je stanoven 1 euro na voliče (přibližně 98 000

000 eur).

Litva Maximální výši výdajů stanovuje Centrální volební orgán pro každé

volby na základě počtu voličů.

Lotyško Výška výdajů je odvozena od průměrné hrubé mzdy v předcházejícím

roce zveřejněné Statistickým úřadem při koeficientu 0,0008 na voliče.

Maďarsko 1 000 000 forintů (3 328 eur) na kandidáta Polsko Omezení je závislé od počtu voličů a počtu mandátů na jeden volební

obvod.

Portugalsko Pro parlamentní volby je stanoven limit 60 násobku měsíčního

minimálního příjmu za každého kandidujícího kandidáta.

Rakousko 7 000 000 eur pro politickou stranu. Do sumy se nezapočítávají výdaje

kandidáta uvedeného na kandidátní listině strany na propagaci vlastní kandidatury do výše 15 000 eur.

Rumunsko Limit na politickou stranu se vypočte jako součet maximálního limitu

na jednoho kandidáta, který je stanoven pro každý druh voleb (od 2800 eur do 1 000 000 eur).

Rusko 250 000 000 rublů (4, 3 mil. eur) na politickou stranu anebo blok;

každým rokem se to zvyšuje o inflaci.

Řecko Výdaje nesmí překročit 20% celkového příjmu ze státního rozpočtu této

politické straně/ koalici v posledním období.

Slovensko Do Národní rady Slovenské republiky je limit 3 000 000 eur

pro politickou stranu/ politické hnutí. (úprava účinná k 1. 7. 2015)

Slovinsko Pro volby do zákonodárného sboru, Evropského parlamentu

a samosprávních celků je stanoven limit pro politickou stranu 0,40 eur na jednoho voliče.

Španělsko Všeobecné volby – 0,24 eur na obyvatele ve volebním obvodu, kde je

podána kandidátní listina; Evropský parlament – 0,12 eur na obyvatele; Obecní volby – 0,07 eur na obyvatele. Možnost navíc 96,162 eur v každé provincii, kde politická strana splní určité podmínky.

Velká Británie 30 000£ (41 809 eur) na každý volební obvod; maximálně však 810 000

£ (1 129 000 eur) pro Anglii, 120 000£ (167 000 eur) pro Skotsko a 60 000 £ (83 600 eur) pro Wales.

Při stanovení výše limitů na volební kampaň ve volbách do Poslanecké sněmovny, Senátu, zastupitelstev krajů a Evropského parlamentu vychází návrh z již stanovených limitů na volbu prezidenta republiky (jejíž výše se tímto návrhem nemění) V úvahu byly vzaty i částky navržené a diskutované v souvislosti s přípravou volebního kodexu. Návrh zákona vymezuje, co se rozumí výdaji na volební kampaň. Do výdajů na volební kampaň se zahrnují jak peněžní prostředky vynaložené na úhradu nákladů volební kampaně, tak i jiná plnění ocenitelná v penězích a započítávají se částky, které kandidát (jak nezávislý kandidát, tak kandidát politické strany, politického hnutí nebo koalice, kandidující na její kandidátní listině) a politická strana, politické hnutí nebo koalice uhradila nebo má uhradit, včetně částek, které se zavázaly za ně uhradit třetí osoby, a dále i plnění, která byla poskytnuta bezplatně nebo za nižší cenu, u nichž se do výdajů na volební kampaň započítá jejich obvyklá cena. Ke kontrole a sledování pohybu částek vynakládaných na volební kampaň návrh zakotvuje povinnost kandidujících subjektů zřídit nejpozději do 5 dnů ode dne vyhlášení voleb účet, který umožňuje bezplatný a nepřetržitý přístup třetích osob k zobrazování přehledu platebních transakcí na takovém účtu, tj. v podstatě transparentní účet určený pro financování volební kampaně, dále v textu zákona označovaný jako volební účet. Číslo a přístup k volebnímu účtu musí být po celou dobu trvání volební kampaně zveřejněny na internetových stránkách kandidujícího subjektu. Veškeré platební transakce, včetně případných výběrů a následného použití částek pro platbu v hotovosti, jimiž se financuje volební kampaň, musí probíhat přes volební účet. Již na podkladě zkušeností s uplatněním pravidel financování volební kampaně při volbě prezidenta republiky v roce 2013 se pro kandidující subjekty zavádí povinnost, aby nejpozději 3 dny před volbami, tj. dny hlasování, byly zveřejněny údaje o sponzorech jejich volební kampaně. Jde o to, aby transparentnost volební kampaně byla využitelná pro voliče už v době, kdy se na jejím základě mohou rozhodnout, komu dají ve volbách svůj hlas. Tzv. neuhrazené dluhy, tj. závazky kandidujícího subjektu, které se ještě nemohly promítnout v účetnictví, ani neprošly přes volební účet, pak budou součástí zprávy o financování volební kampaně, která musí být zveřejněna do 90 dnů po vyhlášení celkových výsledků voleb. Zařazení tohoto údaje do zprávy o financování volební kampaně má předejít tzv. financování volební kampaně na dluh, které by umožnilo obcházet jednak nastavená pravidla ohledně limitů výdajů na volební kampaň a jednak by znamenalo zneprůhlednění zdrojů financování volební kampaně. Odpovědnost za financování volební kampaně, tj. za dodržení pravidel ve volebních zákonech nastavených, mají kandidující subjekty. V zákoně o volbě prezidenta republiky se ruší institut volebního výboru a odpovědnost za financování volební kampaně se přenáší na kandidáta na funkci prezidenta republiky. O financování volební kampaně se vede účetnictví. Údaje o peněžních prostředích na volebním účtu se evidují s uvedením fyzické nebo právnické osoby, která prostředky poskytla; to platí i pro jiná plnění ocenitelná v penězích. Všechna nová pravidla je nezbytné podrobit nezávislému dohledu. Dosavadní úpravu provedenou zákonem o volbě prezidenta republiky, kdy je orgánem, kterému je zasíláno veškeré účetnictví týkající se volební kampaně, mandátový a imunitní výbor Senátu bez odpovídajících kontrolních a sankčních pravomocí, včetně soudního přezkumu, kdy vedení volební kampaně může napadnout pouze jiný kandidát, je třeba považovat za nedostatečnou a nerespektující i mezinárodní doporučení.

Navrhuje se proto svěřit dohled nad financováním volební kampaně Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí (dále v textu jen „Úřad“), který by měl být zřízen podle zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů (příslušná právní úprava je v současné době v legislativním procesu). Kandidující subjekty jsou povinny oznámit Úřadu adresu svých internetových stránek, kde zveřejňují informace o financování volební kampaně, a zřízení a přístup k volebnímu účtu. Ve stanovené lhůtě po vyhlášení celkových výsledků voleb jsou kandidující subjekty dále povinny zaslat Úřadu veškeré účetnictví týkající se volební kampaně a zprávu o financování volební kampaně, která bude současně zveřejněna na internetových stránkách kandidujícího subjektu. Úřad je oprávněn požadovat od kandidujících subjektů další účetní doklady potřebné ke kontrole financování jejich volební kampaně. Na internetových stránkách Úřadu pak bude uveřejněno účetnictví kandidujících subjektů vztahující se k financování volební kampaně. Úřadu přísluší projednávat přestupky a správní delikty a ukládat sankce za porušení pravidel při financování volební kampaně. Fyzické osobě bude možné podle závažnosti přestupku a právnické nebo podnikající fyzické osobě podle závažnosti správního deliktu uložit pokutu od 10 000 Kč do 500 000 Kč a v případě překročení limitů na výdaje na volební kampaň až do výše jeden a půl násobku částky, o kterou byl příslušný limit překročen. V souvislosti se zavedením kontrolních pravomocí Úřadu se v zákoně o volbě prezidenta republiky zrušuje soudní přezkum ve věci porušení pravidel financování volební kampaně. Tím však není vyloučen přezkum rozhodnutí Úřadu podle soudního řádu správního. Vedle navrhované právní úpravy pravidel volební kampaně a jejího financování se u voleb do Poslanecké sněmovny a voleb do Evropského parlamentu navyšuje politickým stranám, politickým hnutím a koalicím příspěvek na volební náklady z 15 000 Kč na 19 000 Kč. Navýšení odpovídá inflaci za dobu od zavedení tohoto příspěvku.

Navrhovaná právní úprava neporušuje s odkazem na shora uvedené princip rovného zacházení ve smyslu zákazu diskriminace.

3. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku

Stávající právní úprava týkající se problematiky nastavení pravidel volební kampaně, zejména ve vztahu k jejímu financování, nevytváří dostatečné předpoklady pro omezení výskytu nečestných jednání nebo dokonce korupce. Zcela nedostatečný rozsah veřejně dostupných informací o financování volební kampaně neumožňuje zejména potenciálním voličům získat reálný obraz o chování kandidujících subjektů. Navrhovaná právní úprava by tak měla zajistit vyšší míru transparentnosti financování volební kampaně, a to především v kontextu s finanční a věcnou podporou třetími osobami. Zprůhlednění postupů při vedení a financování volebních kampaní spolu přináší i nezbytnost vytvoření adekvátního kontrolního a sankčního mechanismu ze strany nezávislého orgánu vybaveného potřebnými pravomocemi. Neřešení výše popsané problematiky by posilovalo nedůvěru voličů zejména vůči politickým stranám a politickým hnutím (i když pravidla financování volební kampaně jsou stejně namířena i na nezávislé kandidáty na funkci prezidenta republiky a nezávislé kandidáty na funkci senátora, včetně kandidátů uvedených na kandidátních listinách politických stran, politických hnutí a jejich koalic, pokud se podílí na uhrazení výdajů na volební kampaň).

Přes výhrady o možnosti „obejít“ zákonná ustanovení o financování volební kampaně, vycházel předkladatel při zpracování návrhu novely volebních zákonů z toho, že alespoň základní vymezení a mantinely pro volební kampaň jsou nezbytné. Zároveň bude na kandidujících subjektech, zda k takové úpravě přistoupí „férově“ a dojde tak k postupné kultivaci prostředí při konání jednotlivých voleb. Rezignace na úpravu volební kampaně by nepochybně vyvolala též negativní odezvu ze strany Skupiny států proti korupci GRECO, která ve své hodnotící zprávě z října 2010 uvedla i závěry vztahující se k nezbytnosti nastavení některých pravidel volební kampaně a jejího financování k dosažení souladu stavu v České republice s Doporučeními Rady Evropy o obecných pravidlech financování politických stran a volebních kampaní. Obdobné náměty uplatňuje i Transparency International – Česká republika o.p.s., která poukazuje zejména na nezbytnost vedení transparentních volebních účtů v průběhu volebních kampaní, podávání závěrečných zpráv o veškerých nákladech na volební kampaň, přijetí opatření k zamezení tzv. černé předvolební kampaně, zavedení stropů na výdaje u kampaní a zavedení odpovídajícího kontrolního mechanismu a správních sankcí, zejména vysokých pokut. Odstranění výše uvedených zásadních problémů v oblasti problematiky pravidel vedení a financování volební kampaně lze realizovat pouze prostřednictvím přijetí nové právní úpravy v podobě zákona.

4. Výjimka z povinnosti provést hodnocení dopadů regulace (RIA)

Vzhledem k tomu, že předkládaný návrh zákona je koaliční prioritou a měl by být vládě předložen co možná nejdříve, předseda Legislativní rady vlády svým dopisem č. j.: 5167/2015 - OVL ze dne 30. března 2015 udělil výjimku z povinnosti provést hodnocení dopadů regulace (RIA) podle Obecných zásad pro hodnocení dopadů regulace schválených usnesením vlády č. 922 ze dne 14. prosince 2011.

5. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Při zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem je třeba vycházet především z čl. 5 Ústavy České republiky (dále v textu jen „Ústava“), který stanoví, že politický systém je založen na svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran respektujících základní demokratické principy a odmítající násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů. Podle čl. 22 Listiny dále platí, že zákonná úprava všech politických práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Relevantní je v této souvislosti též čl. 21 odst. 1 a 4 Listiny, který stanoví, že občané mají právo podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců a za rovných podmínek mají občané přístup k voleným a jiným veřejným funkcím. Snaha o podrobnější právní regulaci pravidel vedení volební kampaně a jejího financování má, mimo jiné, za cíl právě ochranu svobodné soutěže politických sil a rovné podmínky přístupu k voleným funkcím. Uvedená materie se dotýká též čl. 17 Listiny upravující svobodu projevu a právo na informace. Navrhovaná úprava takto zakotvenou svobodu projevu a právo na informace nenarušuje.

Navrhovaná právní úprava je v souladu s Ústavou a Listinou a plně respektuje výše uvedená politická práva zaručená ústavním pořádkem České republiky.

6. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních dvorů orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva Evropské unie

Předpisy Evropské unie, judikatura soudních orgánů Evropské unie ani obecné právní zásady práva Evropské unie se na problematiku volební kampaně nevztahují. V širším kontextu se však předmětu návrhu zákona dotýkají tyto právní akty EU:  Smlouva o fungování Evropské unie, čl. 18, čl. 20 odst. 2 písm. b), čl. 22 a čl. 56 až 59  článek 21 a 39 Listiny základních práv Evropské unie,  směrnice Rady 93/109/ES ze dne 6. prosince 1993, kterou se stanoví pravidla pro výkon práva volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu občanů Unie, kteří mají bydliště v některém členském státě a nejsou jeho státními příslušníky,  Akt o volbě zastupitelů v Evropském parlamentu ve všeobecných a přímých volbách, jenž je připojen k rozhodnutí 76/787/ESUO, EHS, Euratom a  nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 1141/2014 ze dne 22. října 2014 o statusu a financování evropských politických stran a evropských politických nadací. Vedle výše uvedených lze zmínit také zprávu Evropské komise o boji proti korupci EU Anti-Corruption Report COM(2014)38, ve které je mj. právě oblast financování politických stran považována za problematickou a náchylnou ke korupci (a to jak obecně, tak konkrétně v České republice). Nejen v případě České republiky zpráva do značné míry vychází z hodnotící zprávy Skupiny států proti korupci GRECO z roku 2010, která zmiňuje i otázky transparentnosti volební kampaně. Mohla by vzniknout určitá pochybnost, zda omezení obsažené v nově navrhovaném § 16a odst. 2 zákona o volbách do Parlamentu (a obdobných ustanoveních dalších novelizovaných volebních zákonů, která se týkají zřízení a vedení volebního účtu) nepředstavují omezení volného pohybu služeb, resp. volného pohybu kapitálu. V této souvislosti je nicméně nezbytné uvést následující. Zaprvé, organizace, potažmo uspořádání politického života členských států prostřednictvím politických stran nespadá do oblasti působnosti zakládacích Smluv. Konkrétně ve vztahu k ustanovením primárního práva týkajícím se svobod vnitřního trhu nepředstavují politické strany subjekty, kterých by se dotýkala opatření „k vytvoření nebo zajištění fungování vnitřního trhu“ (čl. 26 odst. 1 Smlouvy o fungování EU; dále jen „SFEU“). Tento závěr podporují oba stěžejní předpisy sekundárního práva provádějící zmiňované svobody vnitřního trhu, tedy směrnice 88/361/EHS, kterou se provádí současný článek 63 a násl. SFEU (volný pohyb kapitálu a plateb), a směrnice 2006/123/ES provádějící ustanovení čl. 56 a násl. SFEU (volný pohyb služeb). Z úvodních ustanovení obou těchto předpisů jednoznačně vyplývá, že opatření v nich stanovená jsou jasně vymezena potřebou vytvoření společného trhu. Organizace a činnost politických stran, včetně vedení volebních kampaní, je přitom vnitřní (politickou) záležitostí každého členského státu nesouvisející s (ekonomickou) organizací společného trhu.

Navíc, podle čl. 4 odst. 2 Smlouvy o EU (dále jen „SEU“) „Unie ctí rovnost členských států před Smlouvami a jejich národní identitu, která spočívá v jejich základních politických a ústavních systémech, včetně místní a regionální samosprávy. Respektuje základní funkce státu, zejména ty, které souvisejí se zajištěním územní celistvosti, udržením veřejného pořádku a ochranou národní bezpečnosti. Zejména národní bezpečnost zůstává výhradní odpovědností každého členského státu.“. Organizace a uspořádání politických stran, včetně jejich činnosti související s volbami, tvoří nepochybně samotné jádro politického systému každého členského státu. Vztažení ustanovení o svobodách vnitřního trhu na pravidla volební kampaně a jejího financování by přitom mohlo volnost členského státu uspořádat si svůj vlastní politický systém, garantovanou čl. 4 odst. 2 SEU, omezit, resp. ji učinit neúčinnou. V této souvislosti je navíc potřeba si uvědomit, že volnosti garantované čl. 4 odst. 2 SEU odpovídá odpovědnost členského státu za vlastní vnitřní politický systém. Vztažení ustanovení o ekonomických svobodách vnitřního trhu na organizaci a činnost politických stran při volbách by mohlo v rozporu s čl. 4 odst. 2 SEU značně ztížit či dokonce zcela zamezit členským státům tuto odpovědnost realizovat. Zadruhé, i kdybychom úpravu pravidel financování volebních kampaní považovali – quod non – za spadající do oblasti působnosti zakládacích Smluv, konkrétně do oblasti ustanovení svobod vnitřního trhu, byla by omezení upravená ve zmiňovaných ustanoveních návrhu zákona odůvodnitelná požadavkem zajištění veřejného pořádku. Snaha o transparentnost prostředků, jimiž se financují volební kampaně, a tedy zabezpečení fungujícího demokratického zřízení státu jako takového, nepochybně představuje takový naléhavý požadavek, kterým lze podle konstantní judikatury Soudního dvora ospravedlnit případná omezení svobod vnitřního trhu. Ostatně, samy zakládací Smlouvy jsou založeny na zastupitelské demokracii, jejímž nedílným prvkem je zajištění volné soutěže politických stran a uskupení (srov. zejména čl. 10 SEU). Zároveň zvolená opatření nepřekračují meze toho, co je pro dosažení uvedeného cíle nezbytné. Ačkoli byla na unijní úrovni zavedena řada opatření týkající se bankovního dohledu [např. nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1093/2010 ze dne 24. listopadu 2010 o zřízení Evropského orgánu dohledu (Evropského orgánu pro bankovnictví), o změně rozhodnutí č. 716/2009/ES a o zrušení rozhodnutí Komise 2009/78/ES], potažmo dohledu nad určitými finančními toky (např. směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/60/ES o předcházení zneužití finančního systému k praní peněz a financování terorismu), sledují dotčené předpisy jiný účel, než účinnou kontrolu financování volebních kampaní. Žádné z existujících unijních opatření v oblasti dohledu nad bankami, resp. nad finančními transakcemi neumožňuje efektivní kontrolní činnost ze strany takového subjektu, jako je nově zřizovaný Úřad pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí, včetně spolupráce takového subjektu s bankovními institucemi, za účelem dosažení sledovaného cíle vysoké míry kontroly, resp. transparentnosti financování politických stran. Aby přitom bylo zajištěno, že omezení skutečně nejde nad nezbytnou míru, umožňuje zákon zřizovat volební účty u poboček zahraničních bank, tedy v rámci tzv. sekundárního usazení. Ve vztahu k takovým subjektům lze totiž uložit stejné požadavky co do efektivního dohledu nad financováním volebních kampaní, včetně spolupráce s Úřadem, jako tuzemským bankám, a není proto z hlediska sledovaného cíle důvod v dané situaci tyto bankovní instituce, potažmo související finanční transakce omezovat.

7. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Návrh zákona je v souladu s mezinárodními úmluvami, jimiž je Česká republika vázána.

Ve vazbě na předkládanou úpravu jde zejména o Mezinárodní pakt o občanských a politických právech (vyhlášený pod č. 120/1976 Sb.) a čl. 3 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a svobod (vyhlášené pod č. 209/1992 Sb.). Podle uvedeného protokolu se vysoké smluvní strany zavazují konat v rozumných intervalech svobodné volby s tajným hlasováním za podmínek, které zajistí svobodné vyjádření názorů lidu při volbě zákonodárného sboru. Závazek České republiky na svobodné vyjádření vůle lidu včetně zajištění možnosti kandidujících subjektů prezentovat svoji kandidaturu při volbách je v kontextu citovaného článku a ve světle shora uvedených nálezů Ústavního soudu plně respektován. V souladu s článkem 13 Úmluvy každý, jehož práva a svobody přiznané touto Úmluvou byly porušeny, musí mít účinné právní prostředky nápravy před národním orgánem, i když se porušení dopustily osoby při plnění úředních povinností. Řízení týkající se pravidel financování volební kampaně povede Úřad plně podle správního řádu s možností přezkoumání jeho rozhodnutí správním soudem. Daného okruhu úpravy se dotýká i článek 6 Úmluvy, a to s ohledem na zavádění sankčních oprávnění Úřadu a volebních orgánů. Jejich rozhodnutí mohou být následně předmětem řízení u správních soudů. Podle citovaného článku má každý právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem.

8. Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, dále sociální dopady, včetně dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, a dopady na životní prostředí

Mezi náklady, se kterými je třeba v souvislosti s navrhovanou právní úpravou počítat, patří zejména náklady spojené s fungováním Úřadu, který by měl být zřízen podle zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutích pro účely dohledu nad hospodařením politických stran a politických hnutí a který bude rovněž dohlížet nad financováním volební kampaně kandidujících subjektů. Podrobné vyčíslení nároků na státní rozpočet související se zřízením úřadu, který bude plnit též úkoly na úseku kontroly financování volební kampaně, obsahuje novela zákona o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, kterou se tento Úřad zřizuje. Potenciální finanční příjmy plynoucí z navrhované právní úpravy lze spatřovat v případných pokutách ukládaných za porušení pravidel při financování volební kampaně. Pokuty za tento přestupek, resp. správní delikt, ukládané Úřadem, které mohou dosáhnout až výše 500 000 Kč, resp. jeden a půl násobku částky, o kterou byl překročen limit výdajů na volební kampaň, by byly příjmem státního rozpočtu. Pro kandidáty na funkci prezidenta republiky nebo nezávislé kandidáty na funkci senátora platí, že peněžní prostředky na volebním účtu nevyužité na volební kampaň se převedou na sociální, zdravotní, sportovní, ekologický, kulturní nebo jinak veřejně prospěšný účel; v některých případech by se mohlo jednat o příjem do jiného veřejného rozpočtu. Navýšení příspěvku na volební náklady z 15 000 Kč na 19 000 Kč pro politické strany, politická hnutí a jejich koalice kandidující ve volbách do Poslanecké sněmovny a Evropského parlamentu, odpovídající inflaci od doby jejich zavedení, navýší příjem státního rozpočtu o 4 000 Kč na jeden kandidující subjekt a každý volební kraj do Poslanecké sněmovny, ve kterém kandiduje. Ve volbách do Evropského parlamentu, kde území celého státu tvoří jeden volební obvod, platí kandidující politické strany, politická hnutí nebo koalice tento příspěvek pouze jednou. Navrhovaná právní úprava nemá dopad na podnikatelské prostředí České republiky ani žádné sociální dopady, včetně dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, ani dopady na životní prostředí.

9. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů

Nedotknutelnost osoby a jejího soukromí (čl. 7 odst. 1 a čl. 10 Listiny) je navrhovanou právní úpravou respektována. Např. ustanoveními o volební kampani, která musí probíhat čestně a poctivě, zejména nesmí být o kandidátech zveřejňovány nepravdivé údaje, je chráněna lidská důstojnost, čest a dobrá pověst člověka – kandidáta. Uvádění osobních údajů na volebním účtu u fyzické osoby, která poskytla peněžní prostředky na volební kampaň, je důsledkem snahy o transparentnost tohoto procesu a není tak v rozporu s principem proporcionality ochrany soukromí a právem na informace.

10. Zhodnocení korupčních rizik

Vzhledem k tomu, že v současné době se v souvislosti s financováním volebních kampaní objevuje vždy řada podezření na netransparentní jednání kandidujících subjektů, je navrhovaná právní úprava vedena snahou o dosažení co možná největší průhlednosti při vynakládání peněžních prostředků, případně jiného plnění ocenitelného v penězích, na volební kampaň. Kandidujícími subjekty, na které se regulace vztahuje, jsou nejen politické strany, politická hnutí a jejich koalice, ale též kandidáti, kandidující na kandidátních listinách těchto subjektů, a nezávislí kandidáti na funkci prezidenta republiky nebo na funkci senátora. Zmiňované transparentnosti financování volební kampaně má být dosaženo zejména těmito prostředky.

- zřízení, zveřejnění a zpřístupnění transparentního volebního účtu;

- propagace a agitace v médiích a na billboardech musí obsahovat informace

o zadavateli a zpracovateli;

- vedení účetnictví o financování volební kampaně a jeho zveřejnění Úřadem;

- zveřejňování zprávy o financování volební kampaně;

- oznamování adresy internetových stránek kandidujících subjektů, na kterých jsou

zveřejňovány informace vztahující se k financování volební kampaně.

Na dodržování těchto pravidel má dohlížet nezávislý Úřad, který je pro tento účel vybaven odpovídajícími pravomocemi, včetně ukládání sankcí v podobě pokut, jejichž výše je nastavena dostatečně vysoko, aby měly odrazující efekt. Přestože žádná právní úprava nemůže předvídat všechny situace, které mohou v reálném životě nastat, lze ve snaze o maximální transparentnost v podobě výše uvedených nástrojů založených na zveřejňování a podléhajících kontrole nejen Úřadu, ale i veřejnosti samotné, spatřovat prevenci korupčního jednání a minimalizaci případných korupčních rizik.