Právo ES vstupuje do této oblasti v té míře, která je nezbytná pro regulaci cílů, které Evropská unie sleduje. Těmi jsou v dané souvislosti zejména zajištění volného pohybu osob, resp. pracovníků na jednotném vnitřním trhu Evropské unie, důraz na zachování jejich sociální ochrany a evropského sociálního modelu obecně a regulace finančních institucí jako nezbytné složky fungování jednotného vnitřního trhu s plným využitím výhod, které koncept nadnárodního jednotného vnitřního trhu Evropské unie umožňuje.
Proto oblast tzv. prvního pilíře právo ES pouze koordinuje (platí zde koordinační nařízení ES a uplatňují se zásady primárního práva ES), tzv. třetí pilíř je upraven zejména směrnicemi ES (regulace činností finančních institucí na jednotném vnitřním trhu Evropské unie) a tzv. druhý pilíř byl upraven (pokud jde o činnost institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění jako finančních institucí) naposled, a to Směrnicí, která však konstatuje, že její použití v dané oblasti je pouze subsidiární (nezasahuje tedy do kompetencí členského státu k úpravě důchodového systému). Nicméně vedle zdůraznění aspektu sociální ochrany zaměstnanců při jejich volném pohybu v rámci Evropské unie si směrnice též klade za cíl umožnit finančním institucím s tímto druhem činnosti podnikat s využitím výhod jednotného vnitřního trhu Evropské unie (směrnice proto klade důraz na úpravu dohledu nad činností těchto institucí).
Směrnice je sice v systematice acquis communautaire řazena tematicky do oddílu Sociální politika/zaměstnanost/ochrana pracovníků, jelikož však tento tzv. druhý pilíř není právem ES plně regulován, tj. jeho úprava je do značné míry v kompetenci národních legislativ, úprava Směrnicí se soustřeďuje na zajištění volného poskytování služeb a svobody investovat na jednotném vnitřním trhu EU a na koordinaci pravidel obezřetnostního dohledu nad činností finančních institucí, za které jsou instituce zaměstnaneckého penzijního pojištění považovány.
Je věcí členského státu, zda zavede na svém území doplňkový systém důchodového pojištění, který by spadal do vymezení odpovídajícího tzv. druhému pilíři, a stanovil pro něj právní úpravu, kterou by pak instituce členských států vyvíjející svou činnost v rámci tohoto druhého pilíře byly pro účely svého působení na území příslušného členského státu povinny respektovat.
V České republice neexistuje typická třípilířová struktura důchodového systému. K prvnímu povinnému pilíři (zákon č. 155/1995 Sb.) byl zákonem č. 42/1994 Sb. zaveden další systém – soukromé, dobrovolné penzijní připojištění se státním příspěvkem.
Penzijní připojištění se státním příspěvkem (upravené zákonem č. 42/1994 Sb., o penzijním připojištění se státním příspěvkem a o změnách některých zákonů souvisejících s jeho zavedením, ve znění pozdějších předpisů) je specifickým systémem České republiky. Již v důvodové zprávě k zákonu č. 42/1994 Sb. byl tento systém jasně vymezen vůči systému zaměstnaneckého penzijního pojištění, když bylo konstatováno, že tento systém je důsledně založen na občanském, individualistickém principu a nikoliv na zaměstnaneckém (odvětvovém, profesním apod.), korporativistickém principu. Penzijní připojištění spočívá důsledně na vztahu penzijní fond – fyzická osoba, nikoliv na vztahu penzijní fond – zaměstnavatel – zaměstnanec. Pojištění vzniká a trvá výlučně na základě vlastního rozhodnutí účastníka a na základě konkurenčních nabídek penzijních fondů a za přímé podpory státu. Penzijní připojištění se státním příspěvkem je tedy systémem založeným na dobrovolném občanském principu, tzn. na smluvním vztahu mezi penzijním fondem, který je akciovou společností, a účastníkem, kterým může být každá fyzická osoba starší 18 let s trvalým pobytem na území České republiky a dále fyzická osoba starší 18 let s bydlištěm na území jiného členského státu EU, pokud je účastna důchodového pojištění nebo veřejného zdravotního pojištění v České republice. Příspěvky platí penzijnímu fondu účastník. Stát poskytuje ze státního rozpočtu k příspěvku účastníka státní příspěvek a systém podporuje též prostřednictvím určitých daňových úlev. Na účet účastníka může s jeho souhlasem za něho přispívat i další osoba, kterou může být též jeho zaměstnavatel. Systém penzijního připojištění se státním příspěvkem vyhovuje požadavkům kladeným v terminologii EU a OECD na třetí pilíř. Právní úprava tohoto systému je kompatibilní s právem EU.
Zaměstnaneckým penzijním pojištěním, které tvoří dle terminologie EU druhý pilíř důchodového systému, se rozumí pojištění organizované zaměstnavateli za jediným účelem – poskytovat penze svým zaměstnancům. Účast v něm je podmíněna zaměstnaneckým poměrem a příspěvky platí zaměstnavatelé. Z příspěvků zaměstnavatelů, případně též jejich zaměstnanců, a z výnosů získaných investováním těchto příspěvků jsou vytvářeny zaměstnanecké penzijní fondy, které jsou oddělené účetně i právně od svých zakladatelů. Tato charakteristika zaměstnaneckého penzijního systému je podána např. i v rozsudku Evropského soudního dvora ve věci D. H. Barber v. Guardian Royal Exchange Assurance Group ze 17. 5. 1990. Zaměstnanecké penzijní pojištění jako druhý pilíř představuje kolektivní systém, na rozdíl od třetího pilíře, který je individuální. Zaměstnanecké penzijní pojištění není v České republice zavedeno. Pokus o zavedení zaměstnaneckého penzijního pojištění v České republice byl učiněn v roce 2001 (jednalo se o sněmovní tisk č. 1098, 3. volební období), avšak vládní návrh zákona o zaměstnaneckém penzijním připojištění a o změně některých zákonů byl 29. 11. 2001 v prvém čtení Poslaneckou sněmovnou zamítnut. Od myšlenky zavést tento systém v České republice pak vláda ustoupila v roce 2004, kdy usnesením č. 97 ze dne 28. 1. 2004 byl úkol připravit zákon o zaměstnaneckém penzijním pojištění zrušen.
Zaměstnanecké penzijní pojištění a penzijní připojištění se státním příspěvkem představují tedy dva různé pilíře důchodového systému s různou právní úpravou. Každý z těchto systémů je založen na jiném základě; jeden na základě kolektivním, druhý na základě individuálním. V obou systémech je nutno plně respektovat zákaz jakékoli diskriminace účastníků (z důvodu rasy, barvy pleti, pohlaví, jazyka, víry atd.). Jde však o odlišné doplňkové důchodové systémy a není tudíž nutno mezi účastníky v těchto systémech uplatňovat princip rovného zacházení, tj. může být různá podpora či zvýhodnění v každém pilíři.
V České republice vznikla specifická situace, což je dáno tím, že se má transponovat předpis upravující činnost institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění, ačkoliv v České republice zaměstnanecké penzijní pojištění neexistuje; přitom je nutno respektovat to, že zahraniční instituce zaměstnaneckého penzijního pojištění mohou ve smyslu Směrnice působit i v České republice v rámci tzv. přeshraniční činnosti. Situace je o to složitější, že Směrnice předpokládá, že v členských státech je zaměstnanecké penzijní pojištění zavedeno (v roce 2003, kdy byla Směrnice schválena, tomu také tak bylo, neboť ve všech 15 členských státech v různé podobě zaměstnanecké penzijní pojištění bylo upraveno). Česká republika, v níž není zaměstnanecké penzijní pojištění zavedeno, nemůže být tedy z pohledu Směrnice domovským členským státem (tj. státem, v němž má instituce zaměstnaneckého penzijního pojištění své sídlo, popřípadě správní ústředí, a v němž obdržela povolení ke své činnosti), a proto řadu ustanovení Směrnice nelze transponovat.
Zákon vychází z požadavků definovaných především v článku 20 Směrnice. Článek 20 upravuje přeshraniční činnost institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění. Je tedy východiskem pro transpozici směrnice v případě, kdy členský stát nemá zavedeno zaměstnanecké penzijní pojištění a pouze umožňuje na svém území činnost takovým institucím z jiných členských států z titulu svého členství v Evropské unii, tedy jako odraz povinnosti členského státu respektovat zásady fungování jednotného vnitřního trhu EU (zde zásada volného poskytování služeb). Zákonem je v rámci České republiky transponován čl. 20 Směrnice s příslušnými vazbami na další ustanovení Směrnice. Zákon přitom nemůže jít nad rámec Směrnice; na druhé straně však musí zajistit ochranu účastníkům, kteří jsou zaměstnanci českého přispěvatele. Z tohoto důvodu se stanoví v zákoně základní požadavky na penzijní plány a základní podmínky důchodových nároků (v rámci „sociálních a pracovně právních předpisů platných pro zaměstnanecké penzijní pojištění“) a povinnost podávat účastníkům stanovený minimální rozsah informací (čl. 11 a čl. 20 odst. 6 a 7 Směrnice).
Směrnice určuje, že instituce, která chce být financována podnikem sídlícím na území jiného členského státu, podléhá předchozímu povolení vydanému dozorovými orgány svého domovského členského státu. Rovněž činnost instituce (včetně investičních pravidel, technických rezerv) podléhá prioritně dozoru státu, na jehož území má sídlo, tedy státu domovskému (uplatňuje se princip jednoho dozorového místa). Dozor nad institucemi působícími v rámci přeshraniční činnosti v České republice však bude ve stanoveném rozsahu vykonávat též příslušný orgán v České republice, který bude plnit ty úkoly, které Směrnice svěřuje obecně členským státům a které lze vztáhnout i na Českou republiku (jedná se o právo dohledu, jak instituce dodržuje povinnosti vyplývající pro ni z navrhovaného zákona, o právo požádat příslušný orgán domovského členského státu o zásah až po omezení nebo zákaz činnosti instituce na území České republiky jako krajní opatření ve smyslu čl. 20 odst. 10 Směrnice). Úkolem českého dozoru dále bude shromažďování informací o zahraničních institucích působících v České republice, případná výměna informací s příslušným úřadem domovského členského státu, jakož i plnění dalších svěřených úkolů (např. ve smyslu čl. 21 odst. 1 a 2 Směrnice se jedná o spolupráci s příslušnými orgány ostatních členských států). Působnost ve věcech institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění je v návrhu zákona svěřena Ministerstvu financí.
Zákon dává podnikům se sídlem na území České republiky možnost přispívat institucím zaměstnaneckého penzijního pojištění se sídlem v některém členském státě Evropské unie ve prospěch svých zaměstnanců, což bude ve vztahu zaměstnavatelů a zaměstnanců mít význam jednak motivační, jednak stabilizační a věrnostní. Příspěvky zaměstnavatelů budou dobrovolné; zaměstnavatelé však mohou v tomto směru činit závazky v kolektivních smlouvách. Příspěvky zaměstnavatelů placené institucím nebudou podléhat v České republice daňovému zvýhodnění. Příspěvky institucím zaměstnaneckého penzijního pojištění budou moci vedle zaměstnavatelů platit i zaměstnanci, pokud to penzijní plány budou umožňovat; zákon tuto možnost nijak nezakazuje.
Ochrana práv zaměstnanců v České republice ve smyslu směrnice Rady 98/49/ES ze dne 29. 6. 1998 o ochraně nároků zaměstnanců a samostatně výdělečně činných osob, kteří se pohybují ve Společenství, na penzijní připojištění je zajištěna v rámci penzijních plánů institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění domovských členských států. Tyto penzijní plány vycházejí z právních předpisů příslušného domovského členského státu, kde uvedená směrnice musí být uplatněna, a jsou také schvalovány příslušnými orgány domovského členského státu instituce. Není tedy potřebné promítat ustanovení této směrnice do navrhovaného zákona, neboť by se jednalo o duplicitní úpravu.
Návrh zákona je v souladu s ústavním pořádkem České republiky i s právem Evropské unie.
Zákon nebude mít dopad na státní rozpočet ani na ostatní veřejné rozpočty. Zákon nemá dopad na životní prostředí.
Zákon je z hlediska rovnosti mužů a žen neutrální. Zákon bude mít příznivé sociální dopady, neboť přispěje k vylepšení sociální situace účastníka zaměstnaneckého penzijního pojištění po odchodu do starobního důchodu nebo v případě jiné, v penzijním plánu stanovené sociální události (například invalidita).
Navrhuje se, aby s návrhem zákona na základě § 90 odst. 2 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny vyslovila Poslanecká sněmovna souhlas již v prvém čtení. Tento návrh je odůvodněn tím, že předložený návrh zákona je pouze implementační (do právního řádu České republiky se promítají příslušná ustanovení Směrnice), co do obsahu jednoduchý a ani jeho rozsah není velký (návrh zákona má jen 11 paragrafů včetně ustanovení o účinnosti).