Zhodnocení platného právního stavu
Problematika spojování soutěžitelů je v současné době komplexně upravena v Hlavě IV. zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže) a svým obsahem vychází z Nařízení Rady č. 4064/1989, o kontrole spojování podniků, ve znění Nařízení Rady č. 1310/1997.
Postupný vývoj komunitární legislativy v této oblasti však počátkem roku 2004 vyústil v přijetí nového Nařízení Rady (ES) č. 139/2004 ze dne 20. ledna 2004, o kontrole spojování podniků (dále jen „nové Nařízení“, „Nařízení o fúzích“ nebo „Nařízení“), které oproti předchozímu právnímu stavu zakotvuje některé zásadní změny, zejména pokud jde o oblast vymezení, posuzování a povolování takových spojení, která budou mít komunitární rozměr, tedy těch, které budou podléhat přímo pravomocím Evropské komise (dále jen „Komise“). Komunitární rozměr je v případě spojování soutěžitelů na rozdíl od obecně vymezeného komunitárního prvku pro oblast zakázaných dohod a zneužití dominantního postavení (viz čl. 81 a 82 Smlouvy ES a Nařízení Rady č. 1/2003) založen na přesném kvantifikačním vyjádření a odvozuje se od výše společného celkového obratu spojujících se soutěžitelů. Kontrola spojování podniků s komunitárním rozměrem je jedním z nástrojů, kterým Komise zajišťuje fungování jednotného vnitřního trhu a ochraňuje strukturu trhu a efektivní hospodářskou soutěž před negativními účinky spojování.
V průběhu roku 2003 byl Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže vypracován návrh zákona, kterým se mění zákon o ochraně hospodářské soutěže, a který reaguje na Nařízení Rady ES č. 1/2003 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v čl. 81 a 82 Smlouvy; tento zákon nabyl účinnosti dne 2. 6. 2004 a byl ve Sbírce zákonů vyhlášen pod číslem 340/2004 Sb. (dále též „první novela“).
Protože nové Nařízení o fúzích nabylo účinnosti již k 1. květnu 2004, je nezbytné, aby právní úprava, která provede jeho implementaci, byla přijata co nejdříve. Navrhuje se proto, aby předložený návrh zákona Poslanecká sněmovna Parlamentu schválila již v 1. čtení.
Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy
Přijetí navrhované právní úpravy je nezbytné ke splnění závazků, které má Česká republika v souvislosti se svým členstvím v Evropské unii. Vzhledem ke skutečnosti, že Nařízení je bezprostředně závazné a přímo aplikovatelné, cílem navrhované právní úpravy je pouze adaptace národního právního řádu na Nařízení. Z těchto důvodů jsou navrženy v normativním textu zákona dva druhy úprav. Jedná se především o změny, které vyplývají z potřeby transformovat ta ustanovení Nařízení, která stanovují práva a povinnosti členským státům a dále ta ustanovení, u kterých to komunitární právo výslovně vyžaduje. Nadto jsou v předkládaném návrhu zapracovány i další instituty, které primárně nemají za cíl konkretizovat povinnosti vyplývající pro členské státy, ale jejichž zakotvení v zákoně je po všech stránkách vhodné a žádoucí, neboť dále zkvalitní domácí právní úpravu posuzování spojování soutěžitelů. Zavedení nových principů obsažených v Nařízení přímo do zákona navíc přispěje k vzájemně koherentnímu posuzování koncentrací na národní i evropské úrovni. I když taková harmonizace z povinností České republiky jako člena Evropské unie výslovně nevyplývá, je logickým a legitimně očekávatelným krokem, neboť výrazným způsobem přispěje k právní jistotě soutěžitelů a potažmo i k účinné ochraně hospodářské soutěže na území České republiky.
Změny, které má nová právní úprava přinést, lze rozčlenit do následujících kategorií:
I. Otázky procedurální povahy
Nařízení ve svých jednotlivých ustanoveních zakládá povinnosti pro členské státy. Aby došlo k zajištění řádného plnění uvedených povinností, je nezbytné, aby zákon obsahoval některé procedurální a kompetenční normy. Jedná se zejména o ustanovení, která umožní vzájemný styk Úřadu a Komise při plnění jednotlivých povinností vyplývajících přímo z Nařízení. V konkrétní rovině půjde především o otázky týkající se postoupení určitého případu Komisi (za takové situace bude Úřad povinen řízení o povolení spojení zastavit) a postoupení případu od Komise (v takovém případě bude mít Úřad povinnost zahájit řízení podle vnitrostátních pravidel). Nově je v Nařízení zakotveno oprávnění samotných spojujících se soutěžitelů požádat ještě v prenotifikační fázi – tedy ve fázi před oznámením spojení - o předání případu s komunitární dimenzí k prošetření národnímu soutěžnímu úřadu, anebo naopak, požádat Evropskou komisi, aby případ bez komunitární dimenze posoudila sama podle komunitárního práva. Navrhovaná právní úprava proto v návaznosti na nově vymezená práva soutěžitelů stanovuje, že Úřad je oprávněn, resp. povinen vyjádřit se k návrhům soutěžitelů na postoupení případu ve fázi před oznámením spojení.
Mezi další zásadní změny, které jsou v návrhu zákona promítnuty, patří i otázky týkající se šetření prováděného Komisí. Nařízení vyžaduje, aby Komisi a jí pověřeným osobám bylo při šetřeních týkajících se narušení hospodářské soutěže v důsledku spojení umožněno provádět šetření v obchodních prostorách a soutěžitelé se budou povinni těmto šetřením podrobit. Za tímto účelem bude Úřad povinen jednak poskytovat Komisi asistenci při jí prováděném šetření a dále předávat jí veškeré relevantní informace týkající se dotčených soutěžitelů. Uvedené pravomoci Komise je třeba do zákona zapracovat pouze částečně, neboť jednotlivá ustanovení Nařízení upravující okruh těchto pravomocí mají v převážné většině přímý účinek. V některých případech lze rovněž přímo využít ustanovení obsažená v tzv. první novele zákona o ochraně hospodářské soutěže.
II. Změna koncepce posuzování dopadu spojení na hospodářskou soutěž
Nové Nařízení o fúzích rozšiřuje možnost Komise zasahovat proti určitým typům spojení, která nebylo možno doposud zakázat. Zatímco původní koncepce spočívala v tom, že bylo možno zasáhnout toliko proti spojením, jejichž výsledkem byl vznik nebo posílení dominantního postavení, navrhovaná právní úprava stanovuje, že lze zakázat spojení, které povedou k narušení hospodářské soutěže nejen v důsledku vzniku či posílení dominantního postavení, ale rovněž v důsledku nekoordinovaného chování soutěžitelů, kteří nezaujímají na příslušném relevantním trhu dominantní postavení (v soutěžní terminologii se takový případ označuje jako „nekoluzivní jednání oligopolů“). Oligopolní struktura trhu může mít totiž sama o sobě negativní účinky na trh. Je třeba říci, že nově formulovaná doktrína pro posouzení závažnosti spojení na soutěž není nijak ojedinělá, ale koncepčně plně koresponduje s mezinárodními trendy v oblasti ochrany hospodářské soutěže. Předkládaný návrh zákona tedy tuto koncepci po vzoru Nařízení přebírá.
III. Ostatní změny menšího rozsahu
Další kategorie harmonizačních změn, které návrh zákona upravuje, je sice obsahově méně rozsáhlá, avšak svým významem neméně podstatná. Dílčí změny v textu zákona jsou buď výsledkem transpozice jednotlivých institutů obsažených v Nařízení, anebo formulačním zpřesněním, které reaguje na aplikační a výkladové nejasnosti některých zákonných ustanovení. Tak například dochází k doplnění dalších kriterií, které Úřad bere při procesu povolování spojení v potaz, anebo k zapracování tzv. omezení souvisejících s uskutečněným spojení (tzv. „ancillary restraints“), což znamená, že vydá-li v budoucnu Úřad rozhodnutí prohlašující spojení za povolené, vztahuje se takové povolení i na omezení soutěže přímo související a nezbytná pro provedení spojení. Pozitivním způsobem se tato změna promítne ve vztahu k jednání samotných spojujících se soutěžitelů, kteří mají jistotu, že omezení související se spojením nebude Úřad postihovat.
IV. Problematika blokových výjimek
Úřad pro ochranu hospodářské soutěže vydal v roce 2001 soubor osmi vyhlášek, kterými pro určité skupiny dohod, které by byly jinak podle § 3 odst. 1 zákona zakázány, povolil obecné výjimky. Jedná se o tzv. blokové výjimky ze zákazu dohod narušujících soutěž, přičemž jejich obsah vychází, resp. je až na detaily zcela shodný s obsahem blokových výjimek komunitárních, které vydává Evropská Komise formou Nařízení, a které povolují kategorie dohod za jiných okolností komunitárním právem zakázaných. Rozdíly mezi českou a komunitární úpravou spočívají ve většině případů pouze v některých technických, eventuelně numerických odlišnostech, například rozdílně upravují výši obratů rozhodnou pro určení, zda se příslušná výjimka na konkrétního soutěžitele bude aplikovat či nikoliv. V ostatních aspektech se komunitární a národní blokové výjimky neliší.
Česká legislativa reflektuje soubor komunitárních blokových výjimek platných a účinných v roce 2001, avšak v průběhu posledních let došlo v komunitárním soutěžním právu k některým zásadním změnám a posunům, které buď již vyústily nebo v nejbližší budoucnosti vyústí v přijetí nové komunitární úpravy blokových výjimek pro určité segmenty trhu. Již nyní byla některá původně transponovaná Nařízení Komise změněna nebo přímo nahrazena novými, přičemž Úřad tyto změny zapracovával do českého právního řádu. Jako příklad lze uvést vyhlášku Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže č. 31/2003 Sb., která přebírá obsah Nařízení Komise č. 1400/2002 upravující výjimky pro kategorie dohod v oblasti distribuce a servisu motorových vozidel. Ačkoliv je zatím v převážné většině případů obsah českých blokových výjimek v zásadě slučitelný s výjimkami komunitárními, je pravděpodobné, že pokud by v budoucnu nedocházelo k soustavné a důsledné novelizaci české právní úpravy, rozdíl mezi komunitárními a českými blokovými výjimkami by se stále zvětšoval.
Nadto je třeba zdůraznit, že v souladu s novým Nařízením Rady č. 1/2003 je Úřad od 1.5. 2004 povinen na jednání, které je způsobilé ovlivnit obchod mezi členskými státy EU, aplikovat materii komunitárního soutěžního práva, tj. nejen příslušné články Smlouvy ES, ale i přímo aplikovatelná Nařízení. Tedy bude povinen na jednání s komunitárním prvkem aplikovat i komunitární blokové výjimky.
Za takového stavu by došlo k situaci, že by při posuzování dohod platil dvojí právní režim. Na jednání bez komunitárního prvku by se vztahovaly výlučně české blokové výjimky, a na jednání s komunitárním prvkem přímo komunitární blokové výjimky. Vzhledem k jejich vzájemným obsahovým odlišnostem, eventuelně vzhledem k neexistenci ekvivalentní české blokové výjimky pro určité druhy dohod, by mohlo dojít k tomu, že ryze vnitrostátní jednání by podléhalo jinému režimu než jednání s komunitárním prvkem. Je proto možné, že po obsahové stránce zcela totožná dohoda by mohla být například českým soutěžním právem zakázána, avšak komunitárním právem povolena. Ačkoliv takový stav není v přímém rozporu s požadavky práva ES - členské státy mohou pro jednání bez komunitárního prvku zavádět přísnější pravidla - je v zájmu zabezpečení jednotnosti a tím i rovnosti v právech žádoucí, aby se jak na jednání čistě vnitrostátní povahy, tak na jednání, jež může ovlivnit obchod mezi členskými státy, aplikovala stejně přísná kriteria. Ačkoliv tedy není Česká republika po vstupu do Evropské unie povinna blokové výjimky harmonizovat, z důvodu zajištění shodných pravidel i pro soutěžitele s vlivem toliko na lokální trhy by Úřad tak jako tak přistoupil k transformaci evropských blokových výjimek do jednotlivých národních vyhlášek. S ohledem na časovou náročnost celého procesu harmonizace, zejména pak na složitý legislativní proces, je tato varianta značně nevhodná, neboť jednotliví soutěžitelé by nemohli požívat výhod blokových výjimek dříve, než by tak stanovil vnitrostátní právní předpis. Proto navrhovaná právní úprava obsahuje recepční klauzuli, na základě které dojde k možnosti aplikace komunitárních blokových výjimek i na jednání, které neovlivňuje obchod mezi členskými státy. Do budoucna nebude Úřad provádět transformaci komunitárních blokových výjimek, tzn. nebude vydávat vyhlášky, do kterých by byl přesně přenesen text jednotlivých Nařízení, ale bude na soutěžní jednání bez komunitárního prvku příslušná Nařízení přímo aplikovat.
V. Odklad uskutečňování spojení
Návrh zákona reaguje na aktuální potřeby praxe a zpřesňuje dikci ustanovení, jež se dotýká zákazu uskutečňování spojení před právní mocí rozhodnutí o spojení.
V odstavci prvém § 18 dochází k nahrazení, resp. vypuštění nadbytečného normativního textu, přičemž navrhovanou úpravou se žádným způsobem nemění smysl ani význam tohoto ustanovení. Toto ustanovení zakazuje jakékoliv kroky směřující k uskutečnění spojení před tím, než je rozhodnutím Úřadu povoleno. Stejně jako doposud je Úřad v případě, že soutěžitelé uskuteční spojení ještě před právní mocí rozhodnutí o povolení spojení, oprávněn uložit podle § 22 odst. 2 pokutu. Nový odstavec 2 potom stanoví z tohoto obecného zákazu výjimku pro případ cenných papírů nabytých na burze, které je nabyvatel za splnění zákonem stanovených podmínek oprávněn držet ještě před právní mocí rozhodnutí Úřadu.
Pokud jde o doplnění § 18 odst. 5 zákona, návrh nově modeluje dvě situace. Jednak jde o variantu, kdy dojde k realizaci spojení, aniž by soutěžitelé podali návrh na povolení k Úřadu, a dále o variantu, kdy soutěžitelé uskuteční spojení v rozporu s pravomocným rozhodnutím Úřadu (nejčastěji v rozporu s rozhodnutím Úřadu o nepovolení spojení). V obou shora uvedených případech půjde o velmi závažný protiprávní delikt, proto je nezbytné, aby Úřad v těchto situacích odpovídajícím způsobem zasáhl a zjednal nápravu. Návrh proto výslovně stanovuje, že Úřad je povinen učinit opatření nezbytná k obnově účinné soutěže, zejména nařídit tzv. defúzi, která spočívá například v povinnosti soutěžitelů odprodat nabyté podíly či aktiva, na základě kterých ke spojení došlo. V Nařízení o fúzích je tato problematika obsažena v článku 8, podle kterého je Evropská komise - vydá-li rozhodnutí o nepovolení spojení - oprávněna nařídit zúčastněným stranám vrátit stav do situace, která existovala v době před spojením.
V návaznosti na povinnost Úřadu uložit soutěžitelům defúzi je upraven i § 22 odst. 2, který umožňuje Úřadu uložit pokutu až do výše 10% z čistého obratu soutěžitelům, kteří nesplní opatření k nápravě uložená Úřadem podle § 18 odst. 5.
Úřad tedy bude do budoucna disponovat dostatečně účinnými nástroji, kterými zajistí respektování svých pravomocných rozhodnutí ze strany dotčených soutěžitelů.
Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem
Navrhovaná právní úprava je v souladu s Ústavou České republiky a s Listinou základních práv a svobod.
Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, a její slučitelnost s právními akty Evropských společenství
Navrhovaná právní úprava je slučitelná s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána. Je plně slučitelná s právními akty Evropských společenství – v souladu s Nařízením upravuje otázky procedurální povahy, nezbyté k zajištění kompetencí Úřadu předat případ s komunitárním prvkem Komisi, anebo na základě postoupení Komise projednat případ podle vnitrostátních pravidel. Návrh provádí další harmonizaci českého práva s právem Evropských společenství.
Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, hospodářské subjekty, zejména na malé a střední podnikatele a sociální dopady a dopady na životní prostředí
Navrhovaná právní úprava nebude mít hospodářské a finanční dopady na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty.
Navrhovaná právní úprava nebude mít žádné sociální dopady ani dopady na životní prostředí.
K článku I. (změna zákona o ochraně hospodářské soutěže)
K bodu 1 (nadpis § 1)
Vzhledem k tomu, že § 1 neobsahuje pouze vymezení předmětu zákona, ale i některá další ustanovené, se navrhuje, aby byl jeho nadpis změněn na „Úvodní ustanovení“.
K bodu 2 (§ 1 odst. 2)
Toto ustanovení doplňuje dikci zákona o ochraně hospodářské soutěže ve vymezení jeho předmětu – vzhledem k bezprostřední aplikovatelnosti Nařízení o fúzích bude předmětem zákona o ochraně hospodářské soutěže i úprava některých otázek součinnosti Úřadu se soutěžními úřady jiných členských států a s Evropskou komisí při aplikaci tohoto Nařízení. Po vstupu České republiky do Evropské unie se na spojení, které má komunitární dimenzi, vztahuje přímo Nařízení, přičemž právní úprava spojení vymezená v § 12 a násl. zákona se v plném rozsahu vztahuje jen na spojení bez komunitární dimenze.
K bodu 3 ( § 4 )
Po přistoupení České republiky do Evropské unie se na soutěžní jednání s komunitárním prvkem, tedy na jednání, které by mohlo zřetelně ovlivnit obchod mezi členskými státy EU, vztahuje přímo komunitární soutěžní právo a stávající právní úprava, jejíž předmět je vymezen v ust. § 1 odst. 1 zákona o ochraně hospodářské soutěže, se bude v plném rozsahu vztahovat jen na soutěžní jednání bez komunitárního prvku, tj. v zásadě na jednání s dopadem výlučně na trh vnitrostátní.
Na jednání s komunitárním prvkem se budou aplikovat i Nařízení, kterými Komise nebo Rada stanovuje blokové výjimky pro určité skupiny dohod. Jak již bylo uvedeno v obecné části důvodové zprávy, nemá Úřad po vstupu do EU povinnost blokové výjimky do právního řádu nadále transformovat a na jednání výhradně vnitrostátní povahy může uplatňovat odlišná (tedy i přísnější) soutěžní pravidla. Aby však nedocházelo k tomu, že například jedna a táž dohoda by ve světle komunitárního práva byla povolena, avšak podle vnitrostátního práva zakázána – ať už z důvodu neexistence odpovídající národní blokové výjimky nebo z důvodu odlišného obsahu národní vyhlášky a komunitárního Nařízení – navrhuje se, aby byl systém českých blokových výjimek zrušen a aby se na jednání bez komunitárního prvku v plném rozsahu vztahovaly pouze komunitární blokové výjimky.
Je třeba podotknout, že materie komunitárních blokových výjimek je širší a dopadá tedy na více právních vztahů, než současných osm národních blokových výjimek, které Úřad vydal formou vyhlášek. Uvedeným krokem bude zajištěn jednotný, spravedlivý a nediskriminační právní standard jak pro soutěžitele, kteří z hlediska své velikosti, objemu výroby a území, na kterém působí, budou svým jednáním moci ovlivnit obchod mezi členskými státy, tak například pro lokální odběratele nebo dodavatele, jejichž schopnost ovlivnit svým jednáním obchod mezi státy EU je zcela nepravděpodobná.
K odstavci 1
Navrhovaná právní úprava vztahuje komunitární blokové výjimky i na jednání, které není způsobilé ovlivnit obchod mezi členskými státy. Na jednání s komunitárním prvkem bude Úřad aplikovat přímo jednotlivá nařízení o blokových výjimkách. Obdobným způsobem funguje tato koncepce v Nizozemí nebo na Slovensku, do budoucna tuto alternativu zvažují i další členské státy EU.
K odstavci 2
Pro případ, že by určité kategorie dohod, které nejsou způsobilé ovlivnit obchod mezi členskými státy, nesporně přinášely výhody a těmito výhodami by byl vyvážen jejich negativní dopad na soutěž v České republice, ponechává si Úřad možnost pro takové dohody (bez komunitárního prvku) povolit další blokové výjimky. Zvláštní národní úpravu blokových výjimek má ze současných členských států EU například Švédsko.
K odstavci 3
Úřad bude v budoucnu disponovat obdobným oprávněním, jako je v současné době zakotveno v ustanovení § 26 odst. 2 zákona. Bude moci svým rozhodnutím vůči jednotlivému soutěžiteli výhody obecné výjimky odejmout. Je třeba zdůraznit, že toto jeho právo se uplatní pouze ve vztahu k jednání bez komunitárního prvku. Na komunitární úrovni je Úřad rovněž oprávněn svým rozhodnutím odejmout soutěžiteli výhody vyplývající přímo z komunitárních Nařízení o blokových výjimkách. V takovém případě ale postupuje přímo podle čl. 29 odst. 2 Nařízení a navazujícího ustanovení § 20a odst. 2 zákona.
K bodu 4 (§ 6 odst. 1 písm. b)
Nově formulovaným ustanovením § 6 odst. 1 písm. b), ve kterém je obsaženo tzv. pravidlo de minimis,které ex lege vyjímá ze zákazu uvedeného v § 3 odst. 1 zákona určité kategorie dohod se zanedbatelným dopadem na hospodářskou soutěž, dochází pouze ke zpřesnění dikce zákona, neboť výklad původního znění vyvolával určité obtíže při stanovení velikosti společného podílu účastníků dohody na relevantním trhu. Vzhledem k tomu, že u vertikálních dohod působí každý z účastníků na jiném stupni výrobního nebo distribučního řetězce a jejich aktivity se tedy v podstatě nepřekrývají, nelze hovořit o jejich společném tržním podílu ve vztahu k určitému relevantním trhu. Z nového znění § 6, které je formulačně upraveno v souladu s Oznámením Komise1, by tedy mělo jednoznačně vyplývat, že dohoda bude automaticky vyňata ze zákazu, pokud tržní podíl žádného z účastníků příslušné dohody (tedy jak podíl dodavatele, tak podíl odběratele) nepřesáhne na relevantním trhu 15%.
K bodu 5 (§ 6 odst. 2 písm. a) )
Navrhovaná úprava zpřesňuje současné znění zákona, pokud jde o druhy dohod, které svou podstatou natolik závažně narušují soutěžní prostředí, že nemohou za žádných okolností požívat výhody vynětí ze zákazu, i když splňují prahové hodnoty tržních podílů stanovené zákonem v § 6 odst. 1 (viz pravidlo de minimis). Toto zpřesnění je provedeno zcela v souladu s Oznámením Komise. V případě horizontálních dohod nebudou napříště požívat výhody exempce kromě dohod o cenách a rozdělení trhu i dohody o kontrole, popř. omezení výroby nebo odbytu zboží a dohody o rozdělení zákazníků.
K bodu 6 (§ 6 odst. 2 písm. c) bod. 2)
Současný znění ustanovení § 6 odst. 2 písm. c) bod 2 stanovuje, že zákonné výjimky ze zákazu dohod (viz pravidlo de minimis) nemohou požívat takové dohody, které jsou součástí podobných vertikálních nebo smíšených dohod, které společně tvoří paralelní sítě. V takovém případě musí být dohody posuzovány nikoliv jednotlivě, ale jako celek, neboť hrozí reálné nebezpečí, že kumulativním účinkem těchto dohod dojde k jevu, který je v soutěžní terminologii označován jako „foreclosure effect“, tedy jinak řečeno k uzavření trhu, což může citelně narušit soutěž. Typickým příkladem takového souboru jsou dohody o distribuci zboží, s jejichž pomocí si výrobce vytváří vlastní distribuční síť. Nově je proto stanoveno, že hranice de minimis se pro vynětí dohod na „uzavřeném“ trhu snižuje na 5%. Tedy, aby mohla být příslušná dohoda, která je součástí souboru dohod, vyňata ex lege ze zákazu podle § 3 odst. 1 zákona, nesmí v případě vertikálních dohod tržní podíl žádného z účastníků dohody a v případě horizontálních dohod společný tržní podíl účastníků dohody přesáhnout na relevantním trhu 5%.
K bodu 7, 15 a 17 (§ 12 odst. 1)
V dosavadním znění § 12 odst. 1 se uvádí, že ke spojení soutěžitelů dochází přeměnou, přičemž se zároveň odkazuje na § 69 obchodního zákoníku. Mezi formy přeměny však obchodní zákoník zahrnuje nejen fúzi, ale i jiné formy, jako je například převedení jmění na společníka, popřípadě změna právní formy, kterými však nemůže ke spojení ve smyslu zákona o ochraně hospodářské soutěže dojít, neboť soutěžní právo chápe spojení jako kontrolně majetkové propojení dříve fakticky (nejen právně) samostatných subjektů, přesněji řečeno jako změnu kontroly z jednoho subjektu na druhý. Proto bude přesnější, bude-li v textu § 12 odst. 1 uvedeno namísto obecnějšího pojmu „přeměna“ slovo „fúze“. Shodná změna se provádí i v § 13 písm. b) bodě 1 (bod novely č. 16) a v § 15 odst. 2 (bod novely č. 18).
K bodu 8 (§ 12 odst. 2)
Pro účely soutěžního práva vzniká vymezení pojmu části podniku, která je širší než obecného pojetí části podniku, tak jak je chápána obchodním zákoníkem. V praxi se často vyskytují situace, kdy dochází k převodu aktiv, aniž by bylo možno tato aktiva vymezit jako část podniku dle obchodního zákoníku (§ 487), přičemž právo Úřadu posoudit takovou transakci bylo doposud dovozováno složitým výkladem. Přitom se může jednat o transakci označovanou jako assets acquisition, která je i Evropskou komisí chápána jako spojení soutěžitelů. Z těchto důvodů se do zákona zavádí definice, podle které se podstatnou částí podniku rozumí část obchodního majetku soutěžitele (neboli aktiva), která jsou schopna trvale generovat obrat.
Další dílčí změna spočívá v doplnění sousloví „nebo jiným způsobem“, přičemž potřeba této změny vyplynula z obavy z obcházení zákona. Pokud by byl jako způsob nabývání podniku uveden pouze smluvní princip, nevztahoval by se zákon např. na dražbu.
K bodům 9, 16 a 17 (§ 12 odst. 3, § 13 písm. b) bod 3, § 15 odst. 2)
Současné znění uvedeného paragrafu užívá ne zcela konzistentně s obchodním zákoníkem pojmy „podnik“ a „soutěžitel“ jako synonyma. Podnik ve smyslu § 5 ObchZ je pro potřeby kontroly fúzí příliš úzce pojatý, proto bylo nutné vztáhnout institut kontroly na širší pojem soutěžitel, což je plně v souladu s významem pojmu „undertaking“ užívaným v právu ES. Návrh tedy opouští pojem podnik a nadále užívá v kontextu ustanovení § 12 odst. 3, § 13 písm. b) bod 3 (novelizační bod č. 17) a § 15 odst. 2 (novelizační bod č. 18) pouze pojmu soutěžitel.
K bodům 10 a 11 (§ 12 odst 3 písm b) a odst. 4)
Z důvodu výkladových problémů, které se v aplikační praxi vyskytují, bylo zavedeno vymezení pojmu kontrola, které je plně v souladu nejen se zněním Nařízení Rady č. 139/2004, ale i s dalšími právními úpravami jednotlivých členských států EU. Kontrolou se rozumí možnost vykonávat rozhodující vliv na jiném soutěžiteli, přičemž kontrola může být založena mnoha různými způsoby (například držením účastnických cenných papírů, obchodních nebo členských podílů, personálním propojením soutěžitelů apod).
K bodu 12 a 13 (§ 12 odst. 7)
Návrh formulačně zpřesňuje dikci ustanovení, ve které jsou uvedeny případy negativního vymezení spojení. Termín „obchodník s cennými papíry“ je nahrazen pojmem „poskytovatel investičních služeb“, který lépe vyjadřuje subjekt, jež získává účast, resp. podíly na jiném soutěžiteli za účelem jejich prodeje. Pokud uplyne jednoroční lhůta, po kterou se nabytí této účasti nebo podílů nepovažuje za spojení podle § 12 a násl. zákona, vzniká soutěžiteli, v tomto případě bance nebo poskytovateli investičních služeb, povinnost požádat Úřad o prodloužení této doby. Aby mohl Úřad tuto dobu dále prodloužit, musí soutěžitelé prokázat, že v jednoroční lhůtě nebylo objektivně možno dosáhnout účelu, za kterým byla účast ne jiném subjektu nabyta. V opačném případě bude nabytí účasti považováno za spojení ve smyslu § 12 zákona se všemi z toho vyplývajícími důsledky (například povinnost podat návrh na povolení spojení, zákaz uskutečňovat spojení podle § 18 odst. 1 zákona, apod.)
K bodu 14 (§ 12 odst. 8)
Jde o formální změnu, kdy vypuštěním slov „podle odstavce 2“ bude zcela zřejmé, že přechod některých působností statutárních orgánů na likvidátora nebo správce konkurzní podstaty není obecně spojením (tj. nejen spojením ve smyslu § 12 odst.2)
K bodu 18 (nadpis § 16)
Mění se nadpis § 16, který ne zcela přesně vyjadřoval skutečný obsah tohoto ustanovení.
K bodu 19 (§ 16 odst. 2)
Návrh počítá se změnou týkající se ekonomických kriterií pro určování dopadu na hospodářskou soutěž. Dochází ke změně koncepce, dle které se spojení povolí či naopak nepovolí, přičemž změna spočívá v nahrazení dosavadního testu dominance novým systémem, který je kombinací testu dominance a SLC testu (Substantial Lessening of Competition), obdobně jako je tento princip zakotven v Nařízení č. 139/2004. Kontrola fůzí bude tedy do budoucna založena na nových ekonomických principech, které umožní zakázat spojení schopné způsobit negativní dopady na soutěž, bez ohledu na to, zda k nim došlo vytvořením nebo posílením jednoho dominantního soutěžitele, nebo zda taková situace vyplývá z oligopolní struktury trhu.
Tento princip posuzování spojení Úřad nicméně zohledňoval i ve své dosavadní praxi.
K bodu 20 (§16 odst. 4)
Navrhované ustanovení je kompetenční normou, která má základ v Nařízení. Podle čl. 22 odst. 1 Nařízení může členský stát požádat o přezkoumání spojení, které nemá komunitární rozměr přímo Komisi, přičemž bude záležet na rozhodnutí Komise, zda takové spojení posoudí či nikoliv. V zákoně je nezbytné upravit, jak bude Úřad postupovat, resp. jak naloží s již zahájeným správním řízením v případě, když takové spojení předá Komisi k posouzení. Úřad nejprve řízení přeruší a rozhodne-li Komise o tom, že spojení posoudí, bude Úřad povinen řízení zastavit.
K bodu 21 (§ 16 odst. 5)
S ohledem na zavedení zvláštní výjimky ze zákazu uskutečňování spojení (srovnej § 18 odst. 2) se z textu zákona vypouští speciální lhůta pro posuzování spojení, ke kterému dochází převzetím nabídky účastnických cenných papírů.
K bodu 22 (§ 16 odst. 6)
V § 16 byl vložen nový odstavec, a následkem toho bylo v odstavci 6 nahrazeno číslo 4 číslem 5.
K bodu 23 (§ 17 odst. 2)
Rozhodnutí o povolení spojení se rovněž vztahuje i na tzv. podružná omezení soutěže, která vzniknou v důsledku spojení soutěžitelů, se spojením soutěžitelů přímo souvisí a jsou nezbytná pro uskutečnění spojení. Jde o tzv. ancillary restraints, jež jsou upraveny i v čl. 8 odst. 1 Nařízení.
K bodu 24 (§ 17 odst. 3)
V tomto případě se jedná o formulační zpřesnění – Úřad nerozhoduje o zamítnutí návrhu, ale o povolení, resp. nepovolení spojení.
První část novelizačního bodu je reakcí na zavedení substantivního testu do posuzování vlivu spojení na hospodářskou soutěž (viz vysvětlení k § 16). Do odstavce se dále vkládá nová věta, která konstruuje vyvratitelnou právní domněnku, podle které nedojde k narušení hospodářské soutěže, pokud společný podíl spojujících se soutěžitelů nepřesáhne 25%. Uvedená prahová hodnota je obsažena přímo v Nařízení a vychází z rozhodovací praxe Komise, která ji stanovila na základě dlouhodobých analýz relevantních trhů každého jednotlivého případu. Závěry, podložené empirickými a statistickými údaji, ukázaly nepravděpodobnost negativního dopadu spojení na trh a hospodářskou soutěž jako celek v případě, že společný tržní podíl spojujících se stran nedosahuje 25%.
K bodu 25 (§ 17 odst. 4)
Ustanovení obsahuje podrobný postup týkající se navrhování závazků ze strany soutěžitelů, pokud hrozí, že by jinak spojení mohlo narušit soutěž. Nově je stanoveno, že pokud Úřad podmíní povolení spojení splněním takových závazků, může zároveň stanovit podmínky a povinnosti nutné k zajištění splnění těchto závazků. Jinými slovy, může přesně konkretizovat, jak má příslušný závazek vypadat.
Dalším krokem, který reaguje na potřeby aplikační praxe, je výslovné zakotvení pravomoci Úřadu stanovit ve výjimečných případech v rozhodnutí o povolení spojení podmínky k zachování účinné hospodářské soutěže (tedy ekvivalent k závazkům, které navrhují soutěžitelé), pokud účastníci spojení závazky podle předchozího bodu nenavrhli vůbec, nebo navrhli závazky nedostatečné pro zachování účinné soutěže.
K bodu 26 (§ 18 odst. 1)
Navrhovaná změna reaguje na skutečnost, že zákon i na jiných místech opouští pro účely vymezení pojmu kontroly sousloví „ovlivňovat nebo určovat soutěžní chování“. Proto i na tomto místě dochází ke zpřesnění dikce zákona pokud jde o zákaz implementovat spojení. V návaznosti na to návrh vypouští z důvodu přehlednosti normativního textu demonstrativní výčet případů, které bylo možno považovat za uskutečnění spojení.
Navrhuje se, aby byl zákaz implementace spojení formulován následujícím způsobem: Před podáním návrhu na zahájení řízení podle § 15 odst. 1 a před právní mocí rozhodnutí Úřadu, kterým se spojení povoluje, nesmí být spojení soutěžiteli uskutečňováno. Tento návrh je odůvodněn jednak snahou dosáhnout plné harmonizace mezi českým a komunitárním soutěžním právem, jednak praktickými zkušenosti, které Úřad získal při aplikaci dosavadního znění tohoto ustanovení.
Výše uvedený návrh je téměř doslovným převzetím práva komunitárního - podle čl. 7 odst. 1 Nařízení Rady (ES) č. 139/2004, které se týká spojení soutěžitelů s tzv. komunitární dimenzí, spojení … nesmí být implementováno ani před jeho notifikací, ani před jeho prohlášením za slučitelné se společným trhem … (v anglickém originále a concentration … shall not be implemented either before its notification or until it has been declared compatible with the common market …).
Je třeba jednoznačně stanovit, že uskutečňování spojení, které podléhá povolení Úřadu, je zakázáno bez ohledu na to, jestli byl návrh na jeho povolení podán či nikoliv, zvláště za situace, kdy byla tzv. první novelou (zákon č. 340/2004 Sb.) vypuštěna povinnost spojujících se soutěžitelů spojení notifikovat do 7 dnů od uzavření smlouvy. Výslovně se proto zakazuje uskutečňování spojení před podáním návrhu na zahájení řízení podle § 15 odst. 1. Do právního řádu se ale tímto ustanovením nevnáší žádný nový prvek (uskutečňování spojení je i před jeho notifikací zakázáno již nyní, pouze to není v zákoně výslovně uvedeno) a v žádném případě se tak nemůže jednat o ustanovení retroaktivní. Implementace spojení je přitom zakázána po celou dobu, dokud není Úřadem povolena, tedy, jak jednoznačně vyplývá z návrhu, před právní mocí rozhodnutí Úřadu, kterým se spojení povoluje.
Vymezení času, na který se zákaz implementace vztahuje, je tedy provedeno plně v soulad s komunitárním právem. Vymezení odlišné by naopak mohlo vést k výkladovým potížím, neboť rozdílná dikce zákona a Nařízení by mohla svádět k závěru, že praxe Úřadu je odlišná od praxe Evropské komise. Něco takového je však za situace, kdy Evropská komise může Úřadu postoupit nějaký případ, který by jinak byla oprávněna posuzovat sama, zcela nepřijatelné.
Pojem uskutečňováno, který je v návrhu obsažen jako ekvivalent anglického implement, umožní pokrýt všechny varianty zákazu, který je založen komunitárním právem (angl. shall not be implemented). Jak vyplývá z rozsáhlé judikatury Evropské komise i Soudu prvního stupně, případně Evropského soudního dvora, zahrnuje tento zákaz nejen vlastní uskutečnění spojení (tj. plnou realizaci fúze či akvizice, včetně např. zápisu do obchodního rejstříku), ale už jen získání možnosti kontrolovat jiného soutěžitele (např. pouhým držením jeho akcií, byť by nebyla vykonávána hlasovací práva s nimi spojená) nebo dokonce i pouhé faktické chování, které anticipuje budoucí uskutečnění spojení (např. společné marketingové postupy). Jak již bylo řečeno, Evropská komise může postoupit posouzení určitého spojení, ke kterému by jinak byla příslušná sama, národnímu soutěžnímu úřadu, a je tedy třeba, aby české soutěžní právo zajišťovalo stejný stupeň ochrany trhu jako právo komunitární; je tedy nezbytné, aby tzv. zákaz implementace spojení pokrýval všechna jednání, která jsou zakázána právem komunitárním.
K bodu 27 (§ 18 odst.2)
Návrh zakotvuje speciální režim pro zákaz uskutečňování spojení za předpokladu, že ke spojení dochází na základě veřejné nabídky převzetí účastnických cenných papírů nebo na základě postupného sledu transakcí s registrovanými cennými papíry. V takovém případě neplatí zákaz uskutečňovat spojení před právní mocí rozhodnutí Úřadu o povolení spojení absolutně, ale tento zákaz se vztahuje pouze na výkon hlasovacích práv spojených s účastnickými cennými papíry, které mohou v tomto případě spojující se soutěžitelé i před povolením spojení držet.
K bodu 28 ( § 18 odst. 4)
Nová věta odstavce 4 se týká rozhodování o povolení či nepovolení výjimky ze zákazu uskutečňování spojení. Do budoucna bude mít Úřad právo stanovit v rozhodnutí o povolení výjimky ze zákazu uskutečňování spojení podmínky a omezující opatření pro zachování efektivní soutěže.
K bodu 29 ( § 18 odst. 5)
Navrhovaná právní úprava expresiss verbis rozšiřuje možnost Úřadu uložit soutěžitelům opatření k nápravě i na situaci, kdy dojde ke spojení v rozporu s pravomocným rozhodnutím Úřadu. Taková změna je velmi žádoucí a odráží nejen aktuální potřeby Úřadu spočívající v zajištění důslednější a efektivnější kontroly spojování, ale reflektuje i co do obsahu totožné ustanovení čl. 8 bodu 4 Nařízení, čímž dochází k další harmonizaci zákona o ohraně hospodářské soutěže s komunitárním právem.
Napříště tedy bude zřejmé, že Úřad bude mít povinnost uložit defúzi v případě, že soutěžitelé sice podají návrh na povolení spojení, avšak ještě před vydáním rozhodnutí spojení uskuteční, přičemž Úřad následně takové spojení nepovolí. Úřad proto dostane k dispozici dostatečně účinný nástroj, kterým zajistí respektování svých pravomocných rozhodnutí ze strany dotčených soutěžitelů. Stejně bude Úřad postupovat i v případě, že by soutěžitelé uskutečnili spojení v rozporu s jeho pravomocným rozhodnutím, případně je vůbec nenotifikovali.
K bodu 30 (§ 20a odst. 2)
Jedná se pouze o formulační zpřesnění v důsledku zavedení legislativní zkratky „komunitární bloková výjimka“ v § 4 zákona. Úřad bude mít právo svým rozhodnutím vůči jednotlivému soutěžiteli výhody komunitární blokové výjimky, kterou se v souladu s § 4 odst. 1 zákona rozumí „výjimka přijatá na základě čl. 83 odst. 1 Smlouvy k provedení čl. 81 odst. 3 Smlouvy“, odejmout, pokud by příslušná dohoda, byť formálně splňující všechny podmínky pro aplikaci výjimky, měla závažné dopady na území České republiky. Na rozdíl od § 4 odst. 3 se toto ustanovení vztahuje pouze na jednání s komunitárním prvkem.
K bodům 31 až 36 obecně (§ 20a )
Nařízení o fúzích stanovuje členským státům určitá práva a povinnosti, která jsou v zájmu maximální právní jistoty adresátů právní normy transponována do ustanovení zákona o ochraně hospodářské soutěže.
K bodu 31 (§ 20a odst. 3)
Návrh ustanovení upravuje oprávnění Úřadu předkládat svá stanoviska k jednotlivým řízením na komunitární úrovni, které provádí Komise, obecně zmocňuje k vydávání rozhodnutí v případech, kdy tak stanoví komunitární právo, a v případě, kdy Úřadu tuto povinnost uloží Komise, přijímat opatření k nápravě, směřující k odstranění protisoutěžních následků jednání s komunitárním prvkem.
K bodu 32,33 a 36 (§ 20a odst. 4 písm. a) a b)
Obdobně jako v případě Nařízení č. 1/2003 je Úřad i podle Nařízení o fúzích povinen poskytovat Komisi na její žádost veškeré informace a potřebnou pomoc (zejména při šetření), které jsou nezbytné pro výkon jejích pravomocí.
K bodu 34 (§ 20a odst. 4 písm. d)
Jedná se toliko o formulační upřesnění, aby bylo zřejmé, k jakému rozhodnutí se toto ustanovení vztahuje.
K bodu 35 (§ 20a odst. 4 písm. e)
Ustanovení čl. 19 odst. 4 Nařízení vyžaduje, aby Úřad delegoval své zástupce do Poradního výboru pro spojení. Obdobná povinnost vyplývá z ust. čl. 29 Nařízení č. 659/1999 v souvislosti s Poradním výborem pro otázky státní podpory.
K bodu 36 (§ 20a odst. 5)
Podle navrhované právní úpravy bude Úřadu v budoucnu příslušet souhrn oprávnění, které zabezpečí důslednou kontrolu spojování podniků a zajistí dělbu kompetencí mezi ním a Komisí.
V souladu s čl. 4 odst. 4 mají soutěžitelé právo ještě před oznámením spojení požádat Komisi, aby v případě, že spojením dojde k významnému ovlivnění trhu některého z členských států, postoupila jejich případ k posouzení soutěžnímu úřadu tohoto státu. Za takové situace musí mít příslušný soutěžní úřad právo se k návrhu na postoupení vyjádřit a formulovat svůj postoj. Zcela shodné oprávnění bude mít Úřad i v opačném případě, kdy na základě čl. 4 odst. 5 Nařízení soutěžitelé požádají Komisi, aby posoudila jejich spojení sama, i když takové spojení nemá komunitární dimenzi. Nejen na základě žádostí soutěžitelů, ale i z vlastního rozhodnutí, může Úřad buď požádat Komisi o postoupení případu s komunitárním rozměrem, který by za normálních okolností řešila sama, anebo ji naopak požádat, aby případ bez komunitární dimenze posoudila namísto Úřadu; pokud povede řízení ve věci spojení s komunitární dimenzí Úřad, bude samozřejmě oprávněn vydat ve věci rozhodnutí.
K bodu 37 (§ 21 odst. 1)
Navrhuje se upřesnění vymezení účastníků řízení, kterými jsou v případě návrhových řízení (tj. řízení o povolení spojení podle § 15 odst. 1) i navrhovatelé.
K bodu 38 (§ 21 odst. 4)
Zavádí se přesnější dikce tohoto ustanovení, které v souladu s čl. 2 Nařízení č. 1/2003 stanoví, že pokud se účastník řízení dovolává aplikace výjimky ze zákazu dohod na základě aplikace § 3 odst. 4 zákona, případně čl. 81 odst. 3 smlouvy, musí prokázat, že jsou podmínky pro aplikaci těchto ustanovení jsou splněny.
K bodu 39 (§ 21 odst. 5)
Navrhovaná změna doplňuje § 21 odst. 5 v tom smyslu, že dává zaměstnancům Úřadu pravomoc zapečetit v nezbytném rozsahu skříně a schránky nacházející se v obchodních prostorách soutěžitele, u kterého provádí šetření. Oprávnění Úřadu uložit opatření takového rázu vychází jak z Nařízení o fúzích, tak z Nařízení č. 1/2003. Lze předpokládat, že ačkoliv bude uvedené oprávnění využíváno pouze ve výjimečných případech, přispěje k efektivnějšímu shromažďování informací a dokumentů týkajících se příslušného případu.
K bodu 40 (§ 21 odst. 7)
Jedná se pouze o legislativně technickou úpravu, kterou se reaguje na změnu v číslování odstavců.
K bodu 41 (§ 21 odst. 9)
Navrhuje se upřesnění dikce podmínek, za kterých Úřad nařídí ve věci ústní jednání; má se tak dít pouze tehdy, je-li to vzhledem k povaze věci potřebné, nikoliv pokaždé, kdy o to účastník řízení požádá.
K bodu 42 (§ 21a odst. 2)
Druhý odstavec § 21a se vztahuje k povinnosti Úřadu provést na žádost Komise šetření, popřípadě povinnosti asistovat při šetřeních prováděných Komisí (čl. 12 Nařízení). V obou případech bude Úřad postupovat podle totožných pravidel o šetření, tj. podle stejných procesních pravidel jako při šetření spojení ryze vnitrostátní povahy.
K bodu 43 (§ 21a odst. 4)
V souladu s Nařízením č. 1/2003 se nahrazuje povinnost Úřadu zastavit nebo přerušit řízení právem zastavit nebo přerušit řízení, neboť toto nařízení umožňuje vést paralelní řízení.
K bodu 44 (§ 22 odst. 1 písm. a)
Dochází ke změně horní hranice pokuty, kterou může Úřad uložit za pořádkové delikty, tedy za neplnění procesních povinností stanovených v zákoně o ohraně hospodářské soutěže. Doposud byl Úřad oprávněn uložit soutěžitelům pokutu až do výše 300 000 Kč, do budoucna se navrhuje, aby měl právo uložit pokutu až do výše 1% z čistého obratu dosaženého soutěžitelem za poslední ukončené účetní období. Z rozhodovací praxe Úřadu jsou známy případy, kdy soutěžitelé záměrně mařili průběh řízení tím, že odmítali Úřadu poskytnout informace nezbytné pro meritorní posouzení věci. Pořádková pokuta v maximální možné výši 300 000 Kč je oproti sankci podle § 22 odst. 2, která by velké soutěžitele postihla citelnějším způsobem, zcela zanedbatelná. Nově stanovená horní hranice pokuty za pořádkový delikt proto bude plnit především preventivní a výchovnou funkci.
K bodu 45 (§ 22 odst. 1 písm. a)
Ustanovení reaguje na nově zaváděné oprávnění Úřadu pečetit určité prostory; výslovně se proto zavádí sankce za porušení takové pečeti.
K bodu 46 (§ 22 odst. 2)
Dochází k upřesnění rozhodného období pro výpočet výše pokuty, kterou je Úřad za porušení zákona oprávněn soutěžitelům uložit. Namísto ukončeného kalendářního roku to bude poslední ukončené účetní období, což je zcela v souladu se zněním článku 5 Nařízení. Tímto krokem dojde i ke zvýšení právní jistoty účastníků řízení, neboť ne vždy musí být kalendářní rok zároveň účetním obdobím.
V druhé části novelizovaného ustanovení dochází pouze k legislativně technické úpravě.
K bodu 47 (§ 22 odst. 2)
Návrh upřesňuje sankci, kterou bude Úřad do budoucna ukládat za jednání v rozporu s jeho pravomocným rozhodnutím podle § 18 odst. 5. Jedná se o natolik závažné porušení soutěžního práva, že je namístě uvažovat o co nejpřísnějších sankcích, stanovených na základě obratů soutěžitelů.
K bodu 48 (§ 22 odst. 3)
V tomto případě se jedná pouze o upřesnění formulace a sladění s dikcí celého § 22.
K bodu 49 (§ 25a)
Zákon o ochraně hospodářské soutěže neobsahuje komplexní úpravu procesního práva; na řízení před Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže se subsidiárně použijí ustanovenísprávního řádu, pokud zákon o ochraně hospodářské soutěže nestanoví jinak. Jelikož má od 1. 1. 2006 platit nový správní řád, je nezbytné pravidla o subsidiární aplikaci správního řádu nově vymezit.
Toto ustanovení novely by mělo omezit subsidiární působnost správního řádu s tím, že aplikace některých institutů správního řádu, které jsou shrnuty níže a které by při neexistenci speciální právní úpravy v zákoně o ochraně hospodářské soutěže mohly činit značné obtíže, bude pro oblast ochrany hospodářské soutěže vyloučena. V řízeních ve věcech hospodářské soutěže by se proto neměla uplatnit následující ustanovení:
i. Řešení rozporů mezi Úřadem a jinými správními orgány při vedení řízení (§ 136 odst. 6 správního řádu).
Ustanovení správního řádu o řešení rozporů mezi správními orgány by představovalo principiálně nepřijatelný zásah do nezávislosti Úřadu v rozhodovací činnosti, která je jednoznačně a výlučně svěřena do jeho působnosti. Předně, k rozporům by vzhledem ke speciálně vymezené působnosti Úřadu nemělo vůbec docházet, avšak pokud by k němu přesto došlo, je vyloučeno, aby se na takto vzniklý rozpor aplikovala ustanovení správního řádu. Úřad je ve své rozhodovací činnosti zcela nezávislý a je proto zcela nepřijatelné, aby o případném rozporu s jiným správním úřadem rozhodovala vláda.
ii. Ukládání pořádkových pokut (§ 62 odst. 1 a 2 správního řádu)
Zákon o ochraně hospodářské soutěže obsahuje v ustanovení § 22 speciální úpravu ukládání pořádkových pokut, a to jak co do výše, tak co do důvodů jejich uložení. Aplikace obecných skutkových podstat obsažených ve správním řádu je tedy nadbytečná.
iii. Zásada zákazu reformatio in peius (§ 90 odst. 3 správního řádu)
Nemožnost změnit provostupňové rozhodnutí v neprospěch odvolatele, která obecně platí podle správního řádu, pokud nepodá opravný prostředek i jiný účastník řízení, by s ohledem na speciální charakter správních a sankčních řízení před Úřadem nebyla odůvodnitelná. V řízení před Úřadem je třeba posoudit velké množství rozhodných skutečností a nelze vyloučit, že z řízení ve druhém stupni vyplyne nutnost změnit správní akt v neprospěch odvolatele, tak, aby druhoinstanční rozhodnutí Úřadu, resp. předsedy Úřadu, bylo objektivní, správné a především adekvátní ku prokázané nebezpečnosti deliktního jednání.
iv. Složení a rozhodování rozkladové komise (§ 152 odst. 3)
Podle obecných ustanovení správního řádu má být rozkladová komise tvořena většinou externistů, přičemž komise má být oprávněna rozhodovat jen za přítomnosti většiny externistů. Již v současné době tvoří rozkladovou komisi předsedy Úřadu jak zaměstnanci Úřadu, tak externisté. Je třeba mít na zřeteli, že mohou nastat nemalé problémy při vyhledání dalších externích odborníků, neboť nezbytným předpokladem členství v rozkladové komisi je mimo obecné právní erudice i výborná znalost předpisů o ochraně hospodářské soutěže, a to jak na úrovni vnitrostátní, tak na úrovni komunitární. Úřad přitom nemá možnost výkon takové vysoce kvalifikované činnosti adekvátně ohodnotit. Dále je nutno vzít v potaz, že vzhledem k omezeným časovým dispozicím externistů se nezřídka stává, že někteří z nich, popřípadě všichni, se jednání rozkladové komise nemohou po delší dobu účastnit. Nepřítomnost jednoho či více externistů by tak mohla paralyzovat činnost celé rozkladové komise, což by v konečném důsledku představovalo obrovskou komplikaci pro rozhodovací činnost Úřadu.
v. Omezená možnost změny prvoinstančního rozhodnutí (§ 152 odst. 5 správního řádu)
Podle obecných ustanovení správního řádu by rozhodnutí mohlo být v druhém stupni změněno jen tehdy, pokud by správní orgán plně vyhověl podanému rozkladu. Pokud by se navrhované ustanovení vztahovalo i na řízení podle zákona o ochraně hospodářské soutěže, došlo by k výraznému omezení rozhodovací pravomoci předsedy Úřadu, jako vedoucího ústředního správního úřadu, a tím i k oslabení zásady dvouinstančnosti řízení. V konečném důsledku by například nemohlo být v druhém stupni vydáno takové rozhodnutí, které by reflektovalo skutečný stav věci a vyjadřovalo názor odborníků z rozkladové komise a potažmo i vedoucího ústředního správního úřadu.
vi. Vymezení účastníků řízení (§ 27 odst. 1 a 2 správního řádu)
Správní řád vymezuje účastníky řízení příliš široce, neboť za ně považuje i osoby, které mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech. Naproti tomu zákon o ochraně hospodářské soutěže z důvodu rychlosti a hospodárnosti řízení označuje za účastníka řízení pouze toho, o jehož právech nebo povinnostech má být v řízení rozhodnuto. Vzhledem k povaze řízení, která Úřad vede, je jakákoliv širší definice účastníků řízení nepřijatelná. Např. v případě řízení o zneužití dominantního postavení v oblasti telekomunikací by se mohl cítit rozhodnutím dotčen, a domáhat se proto účastenství, v podstatě každý. Konkrétně v případě řízení se společností ČESKÝ TELEKOM, a. s., které Úřad v současné době vede, by se účastníky řízení mohlo stát všech cca 3,5 milionů uživatelů pevných linek. Vzhledem k tomu, že žádné rozhodnutí Úřadu by nemohlo nabýt účinnosti dříve, než by bylo doručeno všem účastníkům řízení, by byla rozhodovací činnost Úřadu prakticky paralyzována. Nutnost vést řízení s obrovským množstvím účastníků by současně vedlo k zásadnímu zvýšení administrativních nákladů Úřadu a k nutnosti přijímat velké množství nových zaměstnanců, což by bylo naprosto neslučitelné s vládním programem úspor ve státní správě.
Definice účastníka by měla být, jak je tomu dosud, obsažena výhradně v zákoně o ochraně hospodářské soutěže; s možností speciální právní úpravy účastenství přitom správní řád výslovně počítá (§ 27 odst. 3).
vii. Postup v pochybnostech, zda je někdo účastníkem řízení (§ 28 správního řádu)
Podle správního řádu je třeba považovat za účastníka řízení do doby, než se prokáže opak, i osobu, která pouze tvrdí, že je účastníkem. K tomuto ustanovení lze uvést obdobné výhrady jako v předchozím bodě. Jestliže by měl Úřad za účastníky řízení do doby prokázání opaku považovat i osoby, které pouze tvrdí, že jsou účastníky, mohl by tento princip vést k ohrožení schopnosti Úřadu vydávat rozhodnutí, neboť by mohl být zahlcen spekulativními tvrzeními různých osob, že jsou účastníky řízení.
K bodu 50 (§ 26)
V důsledku zrušení systému národních blokových výjimek je nutno přepracovat i text těch ustanovení zákona, která upravují zmocnění Úřadu k vydávání blokových výjimek a zmocnění k odejmutí výhody obecné výjimky. Pokud jde o zmocnění Úřadu stanovit právním předpisem náležitosti návrhu na povolení spojení, takové právo zůstává do budoucna nezměněno a dochází toliko k formulačnímu zpřesnění dikce zákona.
Oprávnění k vydávání tzv. národních blokových výjimek bude obsaženo v § 4.
K článku II. (přechodná ustanovení)
Na základě Nařízení 139/2004 jsou rozlišována spojení, k jejichž posuzování je příslušná Komise, a spojení, k jejichž posuzování jsou příslušné národní soutěžní úřady. Aby nebylo v téže věci vydáváno více rozhodnutí, stanoví se, že pokud bylo u Úřadu zahájeno řízení ve věci spojení, k jehož posouzení je příslušná Komise, a takové spojení již bylo Komisi notifikováno, zastaví Úřad řízení, aniž by vydával rozhodnutí o povolení spojení.
K článku III. (zrušovací ustanovení)
Na základě druhé novely došlo k převzetí tzv. komunitárních blokových výjimek do českého právního řádu s tím, že tyto blokové výjimky se budou vztahovat i na tzv. jednání bez komunitárního prvku (srovnej komentář k § 4 ZOHS). Blokové výjimky vydávané dříve formou vyhlášky Úřadem, jejichž obsah odpovídal blokovým výjimkám komunitárním, se tak staly obsoletními, a druhou novelou proto byly zrušeny.
K článku IV. (zmocnění k vyhlášení úplného znění zákona)
Vzhledem k rozsahu změn se navrhuje, aby bylo ve Sbírce zákonů vyhlášeno úplné znění zákona o ochraně hospodářské soutěže.
K článku V. (účinnost)
Druhá novela zákona o ochraně hospodářské soutěže má nabýt účinnosti dnem vyhlášení. Výjimku tvoří novelizační bod 50, který se týká výjimek aplikovatelnosti nového správního řádu, který by měl nabýt účinnosti k 1. lednu 2006 (srovnej komentář k § 25a ZOHS) – účinnost tohoto ustanovení proto byla rovněž odložena až do 1. 1. 2006.
V Praze dne 12. ledna 2005
Předseda vlády
Místopředseda vlády pro ekonomiku
1 Commission Notice on agreements of minor importance which do not appreciably restrict competition under Article 81 (1) of the Treaty establishing the European Community (de minimis).