Osoby omezené na svobodě, ať už de iure nebo de facto, jsou vystaveny zvýšenému riziku mučení anebo krutého, nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestání či jiného špatného zacházení (v důvodové zprávě dále jen „špatné zacházení“). Špatnému zacházení nelze úplně zabránit, ale zavedením účinných kontrolních mechanismů je možné mu předcházet nebo alespoň snižovat pravděpodobnost jeho výskytu. Za účinnou lze považovat kontrolu, která je vykonávána systematicky, s preventivním účinkem a která se nezaměřuje výlučně na dodržování formální zákonnosti, ale sleduje především hledisko důstojnosti podmínek v zařízeních a zacházení s tam umístěnými osobami ve smyslu mezinárodních závazků vyplývajících ze smluv o lidských právech. Důležitým předpokladem účinnosti kontroly je také zajištění její plné funkční i institucionální nezávislosti na kontrolovaných subjektech i jejich nadřízených orgánech.
Orgán, který by v tomto smyslu vykonával systematickou preventivní vnější kontrolu míst, kde se nacházejí osoby omezené na svobodě, v ČR neexistuje. V jednotlivých resortech působí různé mechanismy kontroly, které však nenaplňují výše popsaná kritéria.
V resortu spravedlnosti je uplatňován do značné míry propracovaný vícestupňový systém vnitřní kontroly výkonu trestu odnětí svobody a výkonu vazby ve věznicích a vazebních věznicích. S ohledem na roli státního zastupitelství v trestním řízení a s ohledem na zavěšení soustavy státních zastupitelství pod ministerstvo spravedlnosti je nutno v tomto případě mezi mechanismy vnitřní kontroly zařadit i dozor státního zastupitelství nad výkonem vazby a trestu podle § 29 zákona č. 293/1993 Sb., o výkonu vazby, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o výkonu vazby“), a podle § 78 zákona č. 169/1999 Sb., o výkonu trestu odnětí svobody a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o výkonu trestu odnětí svobody“), ve spojení s § 4 odst. 1 písm. b) zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o státním zastupitelství“). Vnější kontrolu věznic a vazebních věznic tak vykonává pouze ochránce (§ 1 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv) a vůči mladistvým ve výkonu trestu odnětí svobody a dětem, o které ve věznici pečují odsouzené matky, též orgán sociálně-právní ochrany dětí, který však má jen omezené pravomoci (§ 61 odst. 9 zákona o výkonu trestu odnětí svobody, § 34 odst. 3 a 4 zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí, ve znění pozdějších předpisů – dále jen „zákon o sociálně-právní ochraně dětí“).
V resortu vnitra existuje několik druhů zařízení, kde mohou být drženy osoby omezené na svobodě. K nejvýraznějšímu omezení osobní svobody dochází v zařízeních pro zajištění cizinců podle zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území ČR, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „cizinecký zákon“). K omezení osobní svobody dochází též v azylových zařízeních, zejména v přijímacích střediscích a pobytových střediscích podle § 46, § 77 odst. 3 a hlavy XI zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o azylu“). K dalším omezením svobody dochází v policejních celách, a to v souvislosti se zatčením (§ 69 trestního řádu), zadržením (§ 75 a 76 trestního řádu), předvedením a zajištěním (§ 13 odst. 5, § 14 a 15 zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů). Materiální podmínky pobytu žadatelů o azyl v azylových zařízeních jsou upraveny zejména v § 81, § 82 a § 88 zákona o azylu. Vnitřní kontrolní mechanismy v resortu fungují souběžně v rámci policie i v rámci ministerstva, jsou však zaměřeny na obecnou kontrolu a nezabývají se blíže otázkami omezení svobody. Vnější kontrola je zcela sporadická. Dozorová pravomoc státních zástupců je sice předpokládána ustanovením § 4 odst. 1 písm. b) zákona o státním zastupitelství, neexistuje však speciální zákon, podle něhož by bylo možné tento dozor provádět. Vnější kontrolní pravomoc vůči zařízením v resortu vnitra má tak pouze ochránce (podle § 1 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv se jeho působnost vztahuje na ministerstvo vnitra a na Policii ČR), vyskytly se však pochybnosti, zda podle stávající dikce § 15 odst. 1 písm. c) zákona o veřejném ochránci práv může ochránce rozmlouvat s osobami omezenými na svobodě v místech v působnosti ministerstva vnitra bez přítomnosti jiných osob.
K omezením svobody v resortu obrany může dojít zejména uložením kázeňského trestu vězení podle § 39 zákona č. 220/1999 Sb., o průběhu základní nebo náhradní služby a vojenských cvičení a o některých právních poměrech vojáků v záloze, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o základní vojenské službě“), který se vykonává ve věznicích vojenských útvarů, a zajištěním vojáka vojenskou policií podle § 14 zákona č. 124/1992 Sb., o Vojenské policii, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o vojenské policii“), a jeho umístěním do cely předběžného zajištění. V resortu obrany se uplatňuje poměrně účinný systém vnitřní kontroly - funkce hlavního inspektora ochrany lidských práv v resortu ministerstva obrany, který působí v rámci Inspekce ministra obrany. Vnější kontrola však v podstatě chybí. Dozorová pravomoc státních zástupců se sice na vojenské věznice vztahuje podle § 4 odst. 1 písm. b) zákona o státním zastupitelství, chybí však speciální zákon, podle něhož by se tento dozor prováděl. Na vojenské věznice se vztahuje i působnost ochránce, a to prostřednictvím působnosti vykonávané podle § 1 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv vůči ministerstvu obrany, Armádě ČR a Hradní stráži, avšak důležité kontrolní oprávnění rozmlouvat bez přítomnosti jiných osob s osobami umístěnými v těchto věznicích je s ohledem na dikci § 15 odst. 1 písm. c) zákona o veřejném ochránci práv zpochybňováno.
V resortu školství, mládeže a tělovýchovy působí v porovnání s ostatními resorty poměrně rozvinutý systém vícenásobné vnější kontroly. Práva a povinnosti dětí, kterým byla nařízena ústavní nebo ochranná výchova, jakož i podmínky pobytu ve školských zařízeních pro výkon ústavní výchovy a ochranné výchovy, jsou na zákonné úrovni upraveny zákonem č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o výkonu ústavní výchovy“). Dodržování práv dětí v těchto zařízeních sleduje orgán sociálně-právní ochrany dětí podle § 29 zákona o sociálně-právní ochraně dětí, avšak jen ve vztahu ke konkrétnímu dítěti. Na všechna tato zařízení se vztahuje i působnost ochránce podle § 1 odst. 2 zákona o veřejném ochránci práv. Dozor nad dodržováním právních předpisů v místech, kde se vykonává ochranná nebo ústavní výchova, vykonává též státní zastupitelství podle § 39 zákona o výkonu ústavní výchovy a ochranné výchovy, ve smyslu § 4 odst. 1 písm. b) zákona o státním zastupitelství. Pokud se však ústavní nebo ochranná výchova vykonává v ústavech sociální péče, zákon o výkonu ústavní výchovy a ochranné výchovy, zejména jeho ustanovení o právech a povinnostech svěřenců a o podmínkách pobytu ve školských zařízeních se neuplatní, a neuplatní se proto ani dozor státního zastupitelství.
Osoby omezené na svobodě na základě zákonného oprávnění anebo fakticky, v důsledku režimových opatření či závislosti na poskytované péči, pobývají také v různých zdravotnických zařízeních. Práva a povinnosti pacientů ani hmotné podmínky v těchto zařízeních nejsou upraveny ani ve vztahu k výkonu ochranného léčení ani ve vztahu k dalším situacím omezení svobody na základě zákonného oprávnění,(např. převzetí a držení nemocného v ústavu bez jeho souhlasu, umístění v protialkoholní záchytné stanici), natož v případech dobrovolného pobytu ve zdravotnickém zařízení (faktické omezení svobody u de iure dobrovolných hospitalizací může spočívat v režimových opatřeních u pacientů s duševními poruchami, v závislosti na zařízení a poskytované péči v léčebnách dlouhodobě nemocných, apod.). Vnitroresortní kontrola zdravotnických zařízení je zaměřena obecně na úroveň zdravotní péče a její výkon v praxi komplikuje přechod zřizovatelské funkce vůči těmto zařízením na samosprávu či soukromé subjekty. Vnější kontrola v této oblasti prakticky neexistuje. Působnost ochránce se vztahuje pouze na zařízení, v nichž se vykonává ochranné léčení. Dozorová pravomoc státních zástupců se neuplatní, neboť ani v tomto případě neexistuje zvláštní zákon, který by pro zdravotnická zařízení stanovoval rozsah, podmínky a způsob tohoto dozoru.
Obdobná je situace ve vztahu k nejrůznějším zařízením sociální péče, zejména k ústavům sociální péče (včetně domovů důchodců). Podmínky v ústavech a práva a povinnosti umístěných osob nejsou ani předepsány zákonem, pouze částečně tuto oblast reguluje podzákonná norma (vyhláška ministerstva práce a sociálních věcí č. 182/1991 Sb., kterou se provádí zákon o sociálním zabezpečení a zákon o působnosti orgánů ČR v sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů). Vnitřní kontrola, kterou vykonávají zřizovatelé ústavů anebo ministerstvo práce a sociálních věcí, je zaměřena především na zdravotní a hygienická pravidla a na hospodaření v těchto zařízeních. Vnější kontrola ve vztahu k postavení osob v těchto ústavech neexistuje. Nevztahuje se na ně ani dozor státního zastupitelství ani působnost veřejného ochránce práv. Výjimku tvoří povinný dohled orgánu sociálně-právní ochrany dětí nad výkonem ústavní nebo ochranné výchovy, pokud se vykonává v ústavech sociální péče (§ 29 odst. 1 zákona o sociálně-právní ochraně dětí), avšak jak již bylo uvedeno výše, jen ve vztahu ke konkrétnímu dítěti.
Z uvedeného shrnutí až na uvedené výjimky vyplývá, že ve většině míst, kde se mohou nacházet osoby omezené na svobodě, neexistuje žádná zákonná úprava materiálních podmínek, podmínek zacházení a práv a povinností těchto osob, nebo existuje jen úprava nedostatečná. Jen v některých z nich vykonává státní zastupitelství dozor. Státní zastupitelství však dozoruje pouze dodržování právních předpisů, což je problematické ze dvou důvodů. Takové vymezení jednak zcela pomíjí hledisko respektování lidské důstojnosti a jednak předpokládá existenci konkrétních právních předpisů, na jejichž dodržování by mělo státní zastupitelství dohlížet. Takové předpisy však v mnoha případech ani neexistují.
S výjimkou zařízení sociální péče a většiny zdravotnických zařízení se na místa, kde se mohou nacházet osoby zbavené svobody, vztahuje působnost ochránce. Jeho význam jako kontrolního orgánu však významně snižuje skutečnost, že ve vztahu k mnohým z nich se čas od času vyskytují pochybnosti, zda je oprávněn rozmlouvat s osobami omezenými na svobodě bez přítomnosti jiných osob (to platí zejména pro zařízení v působnosti ministerstva vnitra a ministerstva obrany). Dalším, akceschopnost ochránce výrazně podlamujícím faktorem je dikce ustanovení § 15 odst. 4 zákona o veřejném ochránci práv, které bývá některými úřady nesprávně a účelově interpretováno tak, aby ochránci nemusely poskytnout informace a zpřístupnit své spisy. Platná právní úprava obsahuje pouze oprávnění ochránce požádat o zproštění mlčenlivosti pracovníků kontrolovaných úřadů bez adekvátního vyvážení tohoto oprávnění ochránce. Aby však měla prováděná kontrola smysl, nemá být možné se dovolávat mlčenlivosti vůči žádnému kontrolnímu orgánu. Pokud tedy pracovníci úřadu nejsou zproštěni mlčenlivosti, postrádá kontrola prováděná ochráncem účel, protože ten nemá přístup k informacím, z nichž má podle zákona o veřejném ochránci práv při kontrole vycházet. Bez ohledu na tyto pochybnosti a interpretační obtíže však nelze působení ochránce považovat za výkon systematické kontroly. Úkol vykonávat systematickou kontrolu míst, kde se mohou nacházet osoby omezené na svobodě, nemá ochránce ve své věcné působnosti a navíc je za současné situace převážná část jeho činnosti založena na individuálních podnětech, jejichž vyřizováním je Kancelář ochránce zcela vytížena.
B. Hlavní principy navrhované právní úpravy
Navrhovaným zákonem se věcná působnost ochránce rozšiřuje o úkol provádět systematické návštěvy míst, v nichž se nacházejí osoby omezené na svobodě de iure nebo de facto, při nichž bude ochránce zjišťovat, jak je s těmito osobami zacházeno. Cílem navrhované právní úpravy je posílit ochranu těchto osob před špatným zacházením.
Systematická vnější kontrola prováděná ochráncem je z definice kontrolou nezávislou, neboť to vyplývá ze zvoleného řešení svěřit tuto působnost ochránci, jehož nezávislost je již funkčně i institucionálně zabezpečena.
Personální působnost ochránce se navrhovaným zákonem rozšiřuje na všechna místa, kde se nacházejí nebo mohou nacházet osoby omezené na svobodě de iure, tj. veřejnou mocí na základě zákonného oprávnění, ať už na základě příkazu orgánu veřejné moci nebo z jeho podnětu nebo s jeho souhlasem či tichým souhlasem, nebo osoby omezené na svobodě de facto, tedy v důsledku situace, v níž se konkrétní osoba nachází. Taková může být například situace osoby de iure dobrovolně pobývající v psychiatrickém zdravotnickém zařízení, avšak z terapeutických důvodů podrobené výrazným režimovým opatřením, kterými je její svoboda omezena fakticky. Obdobný je i případ osob umístěných v ústavech sociální péče anebo v léčebnách pro dlouhodobě nemocné. Klíčovým znakem faktického omezení svobody je tedy závislost osoby na institucionální péči, která dosahuje takové míry, že jí z jejího pohledu chybí svobodná možnost opustit zařízení, v němž je držena nebo umístěna, a to i v případě, že je vystavena špatnému zacházení.
Personální působnosti ochránce se v souvislosti s navrhovanou úpravou rozšiřuje i na správu státního zastupitelství. Rozšíření působnosti na správu státního zastupitelství představuje nápravu deficitu stávající úpravy, neboť neexistuje důvod, proč by ochránce neměl mít působnost ve vztahu ke správě státního zastupitelství, když ji má vůči státní správě soudů. Jinými slovy jde o srovnání kontrolních oprávnění ochránce vůči správě soudů a správě státního zastupitelství.
Základní metodou, jíž bude ochránce rozšířenou působnost vykonávat, je organizace a provádění návštěv zařízení, v nichž se nacházejí nebo mohou nacházet osoby omezené na svobodě. Půjde o návštěvy systematické, tedy takové, které ochránce bude vykonávat podle určitého systému, plánu. V tomto smyslu půjde též o návštěvy pravidelné, s výrazným preventivním zaměřením.
Ochránce se při návštěvách bude zaměřovat na odhalování systémových nedostatků, které vedou nebo by mohly vést ke špatnému zacházení s osobami umístěnými v zařízeních. Bude zkoumat jak hmotné podmínky pobytu v zařízeních, tak i jeho institucionální rámec, a zejména si bude všímat pojistek proti špatnému zacházení, tj. míry zabezpečení práv osob omezených na svobodě a jejich praktického uplatňování.
Špatným zacházením je třeba v obecném smyslu rozumět jednání, které nerespektuje lidskou důstojnost. Podle míry zásahu do lidské důstojnosti nebo dokonce do tělesné integrity může mít špatné zacházení konkrétně podobu mučení, krutého, nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestání, neúcty k člověku a jeho právům, nerespektování jeho sociální autonomie, soukromí nebo práva na spoluúčast v procesu rozhodování o jeho vlastním životě či zneužívání závislosti na poskytované péči nebo její prohlubování. Formálně může špatné zacházení spočívat nejen v porušování základních práv garantovaných Listinou základních práv a svobod nebo mezinárodním právem či v překračování zákonů a podzákonných právních předpisů, ale i v neplnění více či méně závazných instrukcí, pokynů, popřípadě standardů kvality zacházení, podpory a péče, dobré praxe nebo postupů lege artis. Zdaleka tedy nepůjde jen o právní posuzování, a proto má navrhovaný zákon umožnit, aby ochránci při návštěvách zařízení mohli pomáhat odborníci ze státní, akademické či nevládní sféry, tedy osoby, které svými pohledy z jiných úhlů či z hlediska jiných odborností přispějí ke kvalitě kontrolní činnosti ochránce. Lze předpokládat, že odborníky bude i nadále pověřovat ochránce podle svého uvážení a aktuální potřeby, aniž by pro jejich výběr byly stanoveny formální předpoklady.
Navrhovaný zákon se nijak významně nedotýká stávajících pravomocí ochránce. Ochránce nebude mít ani nadále rozhodovací nebo sankční pravomoci. Svou činnost bude ochránce vykonávat jen prostřednictvím svých stávajících šetřících oprávnění. Ochránce bude oprávněn bez předchozího ohlášení navštívit zařízení podle své volby, hovořit o samotě s osobami, které si vybere, prohlédnout si jakýkoliv prostor v zařízení, studovat spisy a jiné písemnosti, klást otázky a dostávat odpovědi, hodnotit, oceňovat nebo kritizovat, popřípadě doporučovat a navrhovat. Míra jeho úspěchu bude přímo závislá na kvalitě jeho práce, na důkladnosti jeho zjištění a zejména na přesvědčivosti jeho argumentů. Ochránce nebude mít k dispozici žádný jiný sankční mechanismus k prosazení svých pravomocí a pohledů než ten, který je mu k dispozici nyní, tj. oprávnění obracet se s žádostí o pomoc na jiné, především nadřízené úřady a zařízení, popřípadě na vládu a v poslední řadě na Poslaneckou sněmovnu, spolu s oprávněním obrátit se na veřejnost a prostřednictvím médií vyvíjet tlak na rezistentní instituci.
Vzhledem k tomu, že rozšířená působnost ochránce se má realizovat zejména prostřednictvím návštěv zařízení, navrhovaný zákon jednoznačně formuluje oprávnění ochránce hovořit bez přítomnosti jiných osob s osobami ve všech zařízeních, tedy nejen v těch, v nichž se vykonává vazba, trest odnětí svobody, ochranná nebo ústavní výchova anebo ochranné léčení. Odstraňují se tak pochybnosti stran tohoto oprávnění, které je klíčové pro naplnění úkolu ochránce zjišťovat, jak je skutečně zacházeno s osobami omezenými na svobodě. Pokud by byla pravomoc ochránce omezena jen na studium spisů, bylo by splnění tohoto úkolu znemožněno. Navrhovaný zákon také odstraňuje pochybnosti ohledně povinné mlčenlivosti zaměstnanců úřadů a zařízení vůči ochránci tak, aby bylo zřejmé, že postup podle zákona o veřejném ochránci práv ve spojení se zvláštními zákony neumožňuje kontrolovaným domáhat se mlčenlivosti vůči ochránci coby kontrolnímu orgánu. Ochránce by tak měl být jednoznačně oprávněn obdržet veškeré relevantní informace, které v zájmu objektivity svých zjištění potřebuje, aniž by vůči němu bylo možno namítat povinnost mlčenlivosti. Nic se však nemění na tom, že se tato úprava nedotýká ochrany utajovaných skutečností.
Vzhledem ke změnám v systému správního soudnictví se pravomoc ochránce rozšiřuje o oprávnění navrhnout nejvyššímu státnímu zástupci podání žaloby k ochraně veřejného zájmu ve správním soudnictví. Toto oprávnění dále zefektivní činnost ochránce podle navrhované i podle stávající působnosti.
C. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku
Mučení a kruté, nelidské či ponižující zacházení nebo trestání je považováno za závažný útok proti lidské důstojnosti, je popřením zásad Charty OSN a porušením lidských práv a svobod podle mezinárodního práva i ústavního pořádku ČR. Mimořádně účinným opatřením pro předcházení tomuto jevu je zavedení systematických kontrol nezávislého orgánu v místech, kde mohou být drženy osoby omezené na svobodě. Potřeba takové kontroly vychází ze dvou základních důvodů. Je jím jednak omezená možnost těchto osob brát se za svá práva a jednak zvýšené riziko zneužití jejich znevýhodněného postavení ze strany pracovníků zařízení, v nichž pobývají. Tyto důvody jsou přítomny bez ohledu na to, zda je svoboda omezena na základě zákonného oprávnění anebo zda omezení svobody vyplývá z faktické situace, ve které se konkrétní osoba nachází.
D. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem ČR
Navrhovaný zákon zavádí nezávislý kontrolní mechanismus nad všemi místy, kde se nacházejí osoby omezené na svobodě, které jsou vystaveny zvýšenému riziku mučení anebo krutého, nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestání, respektive špatného zacházení, což představuje závažný zásah do lidské důstojnosti. Je tedy zřejmé, že navrhovaná úprava účinným způsobem provádí řadu ustanovení Ústavy ČR (čl. 1 odst. 1) a Listiny základních práv a svobod (čl. 1, čl. 7, čl. 10 odst. 1), neboť posiluje ochranu lidské důstojnosti osob nacházejících se ve zranitelném postavení a působí preventivně proti výskytu případů mučení a špatnému zacházení. V tomto smyslu je navrhovaná úprava v souladu s ústavním pořádkem ČR.
Provádění systematických kontrol je svěřováno ochránci, tedy státnímu orgánu svého druhu, jehož působnost a pravomoc je upravena zákonem. V tomto smyslu je navrhovaná úprava v souladu i s čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR a s čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Zákonnou úpravou je tedy ochránce oprávněn vykonávat své pravomoci i vůči soukromým subjektům, pokud jsou provozovateli zařízení, na která se rozšířená působnost ochránce vztahuje.
E. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je ČR vázána, a její slučitelnosti s právními akty Evropských společenství
Navrhovaná právní úprava je v souladu s mezinárodními smlouvami, jimiž je ČR vázána, včetně smluv, jejichž smluvní stranou by se měla ČR v dohledné době stát. Závazek chránit důstojnost člověka a zákaz mučení a krutého, nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestání jsou obsahem zejména čl. 2 odst. 2, čl. 7 a čl. 10 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (vyhlášen pod č. 120/1976 Sb.), čl. 2 Úmluvy proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání (vyhlášena pod č. 143/1988 Sb.) a čl. 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (vyhlášena pod č. 209/1992 Sb.). Evropská úmluva o zabránění mučení a nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání (vyhlášena pod č. 9/1996 Sb., dále jen „Evropská úmluva o zabránění mučení“) zavedla účinný preventivní mechanismus tím, že zřídila Evropský výbor pro zabránění mučení a nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání (dále jen „CPT“), který prostřednictvím návštěv v jednotlivých smluvních státech zjišťuje, jak je zacházeno s osobami zbavenými svobody, s cílem posílit jejich ochranu před mučením a špatným zacházením.
Zatím poslední návštěvu v ČR vykonal CPT v dubnu roku 2002. V bodu 147 zprávy z této návštěvy, CPT (2002) 32 ze dne 13. prosince 2002, CPT doporučuje v zájmu prevence proti špatnému zacházení ustanovit mechanismus vnější kontroly nejen v policejních a vězeňských zařízeních, ale i v ústavech sociální péče a psychiatrických zdravotnických zařízeních. Podle CPT by tento orgán „měl být zejména oprávněn soukromě hovořit s pacienty/chovanci, přímo přebírat jejich případné stížnosti a předkládat nezbytná doporučení.“
V celosvětovém měřítku byly snahy o zavedení kontrolního mechanismu završeny přijetím Opčního protokolu k Úmluvě proti mučení dne 18. prosince 2002 (dále jen „Opční protokol“). Opční protokol vytváří dvousložkový systém prevence mučení a jiného krutého, nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestání. Opční protokol zřizuje mezinárodní mechanismus - Podvýbor pro prevenci, jehož úkolem bude vykonávat kontrolní návštěvy v místech, kde jsou drženy osoby omezené na svobodě, obdobným způsobem jako evropský CPT. Navíc však Opční protokol zavazuje smluvní státy, aby jeden nebo více obdobných mechanismů zavedly také na vnitrostátní úrovni. Země Evropské unie a kandidátské země včetně ČR vyjadřovaly návrhu protokolu po celou dobu schvalovacího procesu absolutní podporu. V současné době se ČR připravuje k jeho ratifikaci1. Ochránce vybavený navrhovanou působností bude splňovat všechna kritéria kladená Opčním protokolem na vnitrostátní preventivní mechanismy, a proto nebude po jeho ratifikaci nutné činit nějaké další kroky k jeho implementaci.
Otázkou dohledu nad dodržováním práv osob umístěných v pobytových zařízeních v souvislosti s využíváním služeb sociální péče se zabýval i Výbor expertů jako kontrolní orgán Evropské sociální charty (vyhlášena pod č. 14/2000 Sb.m.s.). Ve svých závěrech k první zprávě ČR o plnění Evropské sociální charty Výbor požaduje, aby příští zpráva obsahovala podrobné údaje o fungování dohledu nad dodržováním kvality sociálních služeb, včetně opatření k ochraně důstojnosti a soukromí osob, kterým se poskytují sociální služby v pobytových zařízeních.
Navrhovaná právní úprava nepatří mezi oblasti, na které se vztahují právní akty Evropských společenství. Je však v souladu se zásadami uvedenými v čl. 6 Smlouvy o Evropské unii, podle něhož je Unie založena na principech svobody, demokracie, respektu k lidským právům a základním svobodám a vládě práva, tedy principech společných všem členským státům.
F. Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované úpravy
Podle odhadu Kanceláře ochránce bude třeba zřídit patnáct nových pracovních míst jako minimální personální předpoklad pro zajištění úkolů vyplývajících z navrhovaného rozšíření působnosti ochránce.
Náklady na vybavení jednoho pracoviště nábytkem a kancelářskými potřebami a pomůckami činí podle podkladů Kanceláře ochránce cca 160.000,-Kč (včetně nákladů na výpočetní techniku). Investiční náklady na stavební úpravy jednoho pracoviště činí cca 83.000,-Kč. Náklady na plat jednoho zaměstnance včetně pojistného placeného zaměstnavatelem činí pro pracovní pozici právník na jeden rok cca 440.000,-Kč (bez pojistného 325.000,- Kč). Provozní náklady spojené s prací jednoho zaměstnance činí za kalendářní rok cca 80.000,- Kč. Ostatní osobní náklady, z nichž jsou pokrývány výdaje na externí spolupracovníky prostřednictvím dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr, popřípadě prostřednictvím jiných smluvních typů, vzrostou v souvislosti s předpokládanou účastí odborníků, znalců a tlumočníků při návštěvách zařízení přibližně o 1 milion Kč ročně.
Zřízením 15ti nových pracovišť si tedy navrhovaná úprava vyžádá průběžné roční náklady v celkové výši 8.800.000,- Kč a v prvním roce navíc jednorázové náklady v celkové výši 3.645.000,- Kč.
Hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy na ostatní veřejné rozpočty kromě výše uvedených nároků na státní rozpočet, hospodářské subjekty, sociální dopady a dopady na životní prostředí se nepředpokládají.