1. Zhodnocení platného právního stavu, včetně zhodnocení současného stavu ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen
Podle čl. 14 odst. 2 Ústavy České republiky upraví užívání státních symbolů České republiky zákon. Tímto zákonem je v prvé řadě zákon č. 352/2001 Sb., o užívání státních symbolů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o užívání státních symbolů“), který stanoví hlavní pravidla pro užívání státních symbolů. Mnoho dalších právních předpisů pak upravuje užívání státních symbolů v různých konkrétních případech.
Zákon o užívání státních symbolů nabyl účinnosti dne 5. 10. 2001 a dosud byl třikrát novelizován. V praxi se lze při aplikaci zákona o užívání státních symbolů setkat s několika okruhy problémů. Jde především o: − nepřesné vymezení pojmu úřední razítko, − absenci právní úpravy pečetidla se státním znakem, − nevhodnou úpravu některých způsobů užití státní pečeti a − povinnost škol (vysokých škol, škol a školských zařízení zapsaných ve školském rejstříku) vyvěšovat státní vlajku o státních svátcích a jiných významných dnech v období hlavních (letních) prázdnin, tedy v době, kdy je řada těchto škol delší dobu zavřená.
Stávající právní úprava není diskriminační, pokud jde o otázku rovnosti mužů a žen, národnostních či etnických menšin, osob různého politického přesvědčení či náboženského vyznání či bez vyznání apod.
2. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy, včetně dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen
Navrhovanou právní úpravou zamýšlí předkladatel řešit tři základní okruhy problémů:
a. Odstranit dílčí formulační nejasnosti a věcné nepřesnosti ve stávající právní úpravě [přeformulování § 6 odst. 1 a změna § 11 písm. a)]
Ve stávajícím znění § 6 odst. 1 je pojem „úřední razítko“ použit pouze jako legislativní zkratka. To s sebou přináší praktické problémy zejména ve vazbě na jiné zákony, v nichž je pojem úřední razítko užíván. Za účelem odstranění těchto nejasností se navrhuje předmětné ustanovení přeformulovat. Ustanovení § 11 písm. a) je třeba doplnit o případy, kdy je státní pečeť nejčastěji skutečně užívána.
b. Zavést právní úpravu pečetidla s malým státním znakem, a to jako „pečetidla Ministerstva zahraničních věcí“ Chybí právní úprava pečetidla s malým státním znakem. Je přitom nutno odlišovat pečetidlo s malým státním znakem (zavádí se jako pečetidlo Ministerstva zahraničních věcí) od státní pečeti ve smyslu § 6 zákona č. 3/1993 Sb., o státních symbolech České republiky. Státní pečeť je sama o sobě jedním ze státních symbolů, zatímco pečetidlo Ministerstva zahraničních věcí je nástroj, jehož součástí je jeden ze státních symbolů – státní znak. Pečetidla s malým státním znakem se užívají k tak zásadním úkonům, jako je např. při sjednávání mezinárodních smluv uzavření jejich textu po tzv. technickém čtení, tedy za účelem potvrzení neporušitelnosti takto vzniklých výtisků mezinárodní smlouvy před jejím předáním k vnitrostátním schvalovacím procedurám. Je proto žádoucí, aby měla pokud možno stejný základní vzhled.
c. Omezit povinnosti škol vyvěšovat státní vlajku v období hlavních (letních) prázdnin Jde o povinnost, která školy zbytečně zatěžuje a v některých případech může vést i k nedůstojnému užívání státní vlajky.
Navrhovaná právní úprava není v žádném ohledu diskriminační. Nedotýká se nijak rovnosti mužů a žen.
3. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku
Účelem navrhované právní úpravy je odstranit dílčí nedostatky vážící se zejména k vymezení pojmu úřední razítko, k absenci úpravy užívání pečetidel s malým státním znakem a doplnit úpravu užívání státní pečeti.
Jejím účelem je též omezení nedůvodně zatěžující povinnosti škol vyvěšovat státní vlajku v období hlavních (letních) prázdnin.
4. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky
Čl. 14 odst. 1 Ústavy ČR v obecné rovině vymezuje, jaké jsou státní symboly České republiky. V odstavci 2 téhož článku je pak zakotveno, že podobu státních symbolů a podmínky jejich používání upraví zákon. Podobu státních symbolů konkretizuje zákon č. 3/1993 Sb., o státních symbolech České republiky, ve znění zákona č. 154/1998 Sb. (dále jen „zákon o státních symbolech“). Podmínky užívání státních symbolů upravuje v prvé řadě zákon o užívání státních symbolů, dále pak řada zvláštních zákonů.
Navrhovaná právní úprava nepřekračuje rámec ústavní úpravy státních symbolů a není ani v rozporu s žádnými ustanoveními Ústavy České republiky či Listiny základních práv a svobod.
Navrhovaná právní úprava je tedy slučitelná s ústavním pořádkem ČR.
5. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů EU a obecnými právními zásadami práva Evropské unie
Problematika užívání národních/státních symbolů není na úrovni Evropské unie regulována, její úprava je ponechána na vnitrostátní právní úpravě členských států.
Navrhovaná úprava je zcela slučitelná s právními předpisy EU, judikaturou Soudního dvora EU i obecnými zásadami práva EU.
6. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána
Problematika užívání státních symbolů České republiky je v oblasti mezinárodních smluv řešena řadou multilaterálních i bilaterálních smluv. Jedná se především o konzulární úmluvy, které upravují možnost užívání české státní symboliky zastupitelskými orgány České republiky v zahraničí - viz např. Vídeňská úmluva o diplomatických stycích (vyhlášená pod č. 157/1964 Sb.), Vídeňská úmluva o konzulárních stycích (vyhlášená pod č. 32/1969 Sb.).
Dále jde o úmluvy umožňující užívání české státní symboliky českými veřejnými orgány při různých jiných příležitostech – např. užívání českého státního znaku a vlajky zvláštními misemi (Úmluva o zvláštních misích vyhlášená pod č. 40/1987 Sb.) nebo třeba označování různých pracovišť (viz např. Ujednání mezi vládou České republiky a vládou Polské republiky o zřízení a zásadách činnosti společných pracovišť Chotěbuz a Kudowa Słone, vyhlášené pod č. 24/2009 Sb. m. s.).
Další mezinárodní úmluvou dotýkající se státní symboliky je Pařížská úmluva na ochranu průmyslového vlastnictví ze dne 20. března 1883, revidovaná v Bruselu dne 14. prosince 1900, ve Washingtonu dne 2. června 1911, v Haagu dne 6. listopadu 1925, v Londýně dne 2. června 1934, v Lisabonu dne 31. října 1958 a ve Stockholmu dne 14. července 1967, uveřejněná pod č. 64/1975 Sb., ve znění vyhlášky č. 81/1985 Sb., a to její článek 6ter. Řeší otázky ochranných známek obsahujících státní symboly nebo jejich napodobeniny.
Žádné z výše uvedených smluv se navrhovaná úprava nedotýká.
Navrhovaná právní úprava proto není v rozporu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána.
7. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, dále sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, a dopady na životní prostředí
Navrhovaná právní úprava nepředpokládá zvýšené nároky na státní rozpočet, či rozpočty obcí a krajů. Vzhledem k tomu, že pečetidla používaná Ministerstvem zahraničních věcí odpovídají navrhované podobě požadavků na pečetidla zaváděná v § 6a, nebudou s jejich uzákoněním spojeny žádné náklady. Návrh nebude mít žádné dopady na podnikatelské prostředí ani na specifické skupiny obyvatel, jako jsou osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny. S navrhovanou změnou nejsou spojeny ani žádné dopady na životní prostředí.
8. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů
Navrhovaná úprava nemá dopad na ochranu soukromí a osobních údajů, neboť navrhované změny se této problematiky vůbec nedotýkají.
9. Zhodnocení korupčních rizik
S navrhovanou právní úpravou nejsou spojena žádná korupční rizika.
10. Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu.
Navrhovaná úprava nemá dopady na bezpečnost ani obranu státu.
11. Hodnocení dopadů regulace
Vzhledem k tomu, že se jedná o novelu stávajícího zákona, která má „technický“ charakter a nepřináší žádné dopady na státní rozpočet ani ostatní veřejné rozpočty ani do žádných jiných hodnocených oblastí, udělil ministr spravedlnosti a předseda Legislativní rady vlády výjimku z provedení hodnocení dopadů regulace dopisem ze dne 12. března 2019, č.j. 9367/2019- UVCR.
K Čl. I
K bodu 1. - k § 1 odst. 3:
Navrhuje se doplnit nový odstavec, na základě kterého lze pečetidla a pečetě se státním znakem užívat pouze za podmínek stanovených tímto zákonem. Užívání státního znaku na pečetích by se mělo dít způsobem předvídaným zákonem. Pečetí se vesměs dokumenty většího významu a pečetí se krom jiného garantuje zabezpečení obsahu zapečetěných dokumentů. Proto by náležitosti pečetidel/pečetí, stejně jako kdo a za jakých podmínek je oprávněn k jejich užití, měl stanovit přímo zákon, neboť jde o důležité nakládání se státním znakem, které může mít i významné důsledky.
K bodu 2. - k § 6 odst. 1:
V praxi dochází k pochybnostem ohledně významu pojmu „úřední razítko“, který je v § 6 odst. 1 zaveden pouze jako legislativní zkratka. Přitom však § 6 obsahuje přesný popis parametrů razítka (tvar, rozměry, malý státní znak, atd.), které je považováno za úřední. V dalších právních předpisech, které užívají pojem úřední razítko, nejsou parametry úředního razítka nijak blíže definovány. Z tohoto důvodu je tedy navrhováno namísto legislativní zkratky v § 6 odst. 1 zavést definici pojmu „úřední razítko“.
K bodu 3. - k § 6a:
Navrhuje se zakotvit právní úpravu tzv. pečetidel Ministerstva zahraničních věcí. Nutno zdůraznit, že pečetidla Ministerstva zahraničních věcí nejsou státní pečetí ve smyslu § 6 zákona o státních symbolech a není jejich smyslem státní pečeť suplovat. Státní pečeť je sama o sobě státním symbolem, přičemž její pečetidlo uchovává podle § 6 odst. 3 zákona o státních symbolech prezident republiky. Pečetidla se státním znakem sama o sobě nejsou státním symbolem, jsou pouze nástrojem/předmětem, jehož součástí je státní znak. Pečetidla Ministerstva zahraničních věcí by měla mít v zásadě obdobné parametry jako úřední razítko (vymezené v § 6 odst. 1), neboť jejich účel je v základu obdobný – stvrzení vymezených úředních aktů jako aktů státní moci a znemožnění manipulace s předmětným dokumentem, např. výměny stránek (pečetění). Skutečnost, že půjde o akty směřované často „navenek“ na tom nic nemění, když malý státní znak je i na úředních razítkách Ministerstva zahraničních věcí a zastupitelských úřadů, jejichž otisky se opatřují např. diplomatické nóty předávané cizím státům. Pro užití malého státního znaku na pečetidle Ministerstva zahraničních věcí hovoří též snaha zabránit zaměňování pečetidla Ministerstva zahraničních věcí za státní pečeť (na níž je vyobrazen velký státní znak) a která je státním symbolem výjimečné povahy, když ji užívá v zásadě jen prezident republiky. Pokud by byl velký státní znak i na pečetidle Ministerstva zahraničních věcí, došlo by tím sekundárně k devalvaci významu státní pečeti. Z hlediska vzhledu je hlavní odchylkou od úředního razítka stanovení jednotného rozměru pečetidla Ministerstva zahraničních věcí. Důvodem je pokud možno zcela jednotný základní vzhled pečetidla. Další odchylkou je možnost, aby bylo místo názvu oprávněné osoby (jíž má být Ministerstvo zahraničních věcí) možno uvádět přímo název organizačního útvaru – zastupitelského úřadu - bez nutnosti uvádět též označení Ministerstva zahraničních věcí. Pečetidlo Ministerstva zahraničních věcí bude mít jiné využití než úřední razítko a v důsledku toho i jiný okruh subjektů oprávněných k jeho užití. Zatímco úřední razítka se používají na rozhodnutí a jiné listiny osvědčující důležité skutečnosti vydávané při výkonu státní správy, pečetidla Ministerstva zahraničních věcí jsou v prvé řadě určena pro pečetění všech dvoustranných mezinárodních smluv. Pečetí se svázání mezinárodních smluv do smluvních desek, přičemž smyslem pečetění je zajistit neměnnost dohodnutého textu, který je inkorporován do konkrétního výtisku smlouvy. Jinými slovy řečeno, jde o zamezení manipulace s výtiskem textu smlouvy (např. výměny jednotlivých stránek). Účelem úředního pečetění není jen deklarovat, že určitý dokument vydal, resp. přijal konkrétní subjekt vykonávající státní moc, ale též formálně (technicky) zabezpečit obsah pečetěné listiny. Pečetí se též např. diplomatická pošta. Pečetidla se státním znakem jsou užívána již nyní, a to třemi resorty - Ministerstvem zahraničních věcí (vč. zastupitelských úřadů), Ministerstvem průmyslu a obchodu a Ministerstvem obrany. Vzhledem k tomu, že platná právní úprava pečetidla se státním znakem nijak neupravuje, užívá každý z těchto resortů pečetidla zcela jiného vzhledu. Nejednotnost panuje dokonce i v tom, jaký státní znak je na pečeti užíván – Ministerstvo zahraničních věcí užívá malý státní znak, Ministerstvo průmyslu a obchodu a Ministerstvo obrany donedávna užívala velký státní znak. Rozchází se i rozměry pečetidel. Obecně nelze považovat za žádoucí, aby nesl stejný druh úkonů, navíc obvykle prezentovaných navenek (mimo Českou republiku) zásadně odchylnou pečeť. Tím spíše, že pečetěny jsou obvykle dokumenty velkého významu. V krajním případě by to mohlo vzbuzovat až pochybnosti o pravosti takové pečeti ze strany zahraničních subjektů, které s takovými dokumenty přicházejí do styku. Navrhuje se vymezit okruh subjektů oprávněných k užívání pečetidla s malým státním znakem maximálně restriktivně, tj. jen na ty subjekty/útvary, které jej ke své činnosti skutečně nezbytně potřebují, proto, aby nedocházelo ke zbytečné devalvaci významu tohoto nástroje. Reálně jde o Ministerstvo zahraničních věcí a o zastupitelské úřady. I z tohoto důvodu také pečetidlo ponese označení pečetidlo Ministerstva zahraničních věcí. Dosavadní praxe, kdy pečetidlo používá i resort obrany a resort průmyslu a obchodu, konstituuje nevhodnou a neodůvodněnou výjimku z pravidla, že mezinárodní smlouvy a další vybrané dokumenty pečetí Ministerstvo zahraničních věcí. Mezinárodní smlouvy v gesci všech ostatních resortů pečetí Ministerstvo zahraničních věcí. Je na místě, aby v rámci co nejlepšího naplnění koordinační úlohy Ministerstva zahraničních věcí v oblasti uzavírání mezinárodních smluv uložené mu § 6 odst. 3 písm. f) zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, bylo dáno oprávnění užívat pečetidlo s malým státním znakem pouze jemu a zastupitelským úřadům (které jsou organizačním útvarem tohoto ministerstva).
K bodu 4. - k § 7 odst. 1:
Podle stávající úpravy § 7 odst. 1 jsou oprávněné osoby vymezené v § 2 odst. 1 písm. a) až
t) zákona o užívání státních symbolů povinny o státních svátcích a při příležitostech celostátního významu vyhlášených vládou povinny vyvěsit státní vlajku. Tato povinnost tak dopadá i na vysoké školy a školy a školská zařízení zapsaná ve školském rejstříku, a to i po dobu tzv. hlavních prázdnin, tedy v měsících červenci a srpnu. V tomto období jsou však dva státní svátky (5.7. a 6.7.), navíc je též možno, že vláda vyhlásí v tuto dobu i příležitost celostátního významu. Po tuto dobu je ale podstatná část škol a školských zařízení uzavřena, často navíc procházejí různými opravami a rekonstrukcemi. Zabezpečení této povinnosti je pro řadu škol problematické. Některé školy řeší situaci tím, že vlajku vyvěsí na konci června a nechávají ji na budově školy až do konce srpna. Takový postup platné právní úpravě neodporuje. Vzhledem k absenci personálu v budově však není možno průběžně kontrolovat, zda je vlajka po celou dobu vyvěšení čistá a v neporušeném stavu, jak ukládá zákon o užívání státních symbolů. V případě různých prací na budovách školy se navíc vyvěšování státní vlajky jeví jako velmi nevhodné a fakticky jdoucí až do rozporu se základní zásadou užívání české státní symboliky vyjádřenou v § 1 odst. 2 zákona o užívání státních symbolů, podle níž je možno státní symboly užívat jen vhodným a důstojným způsobem. Vyvěšování státní vlajky na staveništi takovým způsobem nepochybně není. Z hlediska principů užívání české státní symboliky je přijatelnější, aby česká státní vlajka po dobu letních prázdnin na budovách škol nebyla vyvěšena, než aby byla vyvěšována na staveništích nebo visela několik týdnů poškozená či špinavá. V této souvislosti je vhodné upozornit, že vypuštění povinnosti vlajku vyvěšovat neznamená zákaz jejího vyvěšení. Školy, které mají zájem vlajku vyvěšovat i v období hlavních prázdnin, by tak samozřejmě mohly činit i nadále. S ohledem na skutečnost, že zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách, a o změně a doplnění dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, nemá, na rozdíl od zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů, vymezenu dobu hlavních prázdnin, navrhuje se stanovit dobu, kdy školy nemají povinnost státní vlajku vyvěšovat, obdobím měsíců červenec a srpen, kdy je uzavřena i převážná část vysokých škol.
K bodu 5. - k § 10 odst. 2:
Navrhuje se doplnit nový odstavec, který stanoví, že vlajku prezidenta republiky lze užít rovněž v souvislosti s výkonem jeho působnosti. Jde o přizpůsobení právní úpravy objektivním potřebám, kdy vlajku prezidenta republiky bude možno používat nejen v případech dosud vymezených v nově označeném odstavci 1, ale např. i při vojenských ceremoniálech nebo při ceremoniálech spojených s ústavními pravomocemi prezidenta republiky konanými v prostoru Pražského hradu nebo mimo něj.
K bodu 6. - k § 11 písm. a):
Podle stávající právní úpravy lze státní pečeť užít k pečetění mezinárodních smluv. Státní pečeti se však mnohem více než k pečetění mezinárodních smluv využívá k pečetění plných mocí k podpisu mezinárodních smluv tzv. prezidentské kategorie, ratifikačních listin, listin o výpovědi a dalších listin vydávaných v souvislosti se sjednáváním nebo ukončováním platnosti mezinárodních smluv. Z pohledu platného znění § 11 zákona o užívání státních symbolů se jedná o „obvyklou praxi“ ve smyslu jeho písmene c) in fine. Tuto skutečnost by však bylo vhodnější reflektovat přímo v zákoně, když, poněkud paradoxně, nejčastější způsoby užití státní pečeti nejsou v zákoně výslovně zmíněny a spadají jen pod „zbytkovou“ kategorii obvyklé praxe. Z tohoto důvodu se navrhuje doplnit ustanovení písm. a) o možnost užívat státní pečeť k pečetění listin vydávaných v souvislosti se sjednáváním mezinárodních smluv a ukončováním jejich platnosti.
K bodu 7. - k § 13 odst. 1 písm. d):
V návaznosti na zavedení nového instrumentu se státní symbolikou – pečetidla Ministerstva zahraničních věcí, je na místě zavést též postih za jeho neoprávněné. Tomu odpovídá nově doplňované písmeno d) obsahující skutkovou podstatu přestupku užití pečetidla Ministerstva zahraničních věcí neoprávněnou osobou, když předmětné pečetidlo mohou podle § 6a odst. 2 používat pouze Ministerstvo zahraničních věcí a zastupitelské úřady.
K bodu 8. - k § 13 odst. 2:
Úprava navazující na zavedení nové skutkové podstaty v § 13 odst. 1 písm. d). Z hlediska typové závažnosti jde o obdobné jednání, jako jsou jednání uvedená pod dosavadními písmeny
a) až d), když jde o svého druhu neoprávněné nakládání se státním znakem. Postih za toto jednání by měl být proto totožný.
K Čl. II
Navrhuje se, aby zákon nabyl účinnosti od 1. ledna 2021.
V Praze dne 6. ledna 2020
Předseda vlády:
Ing. Andrej Babiš v.r.
1. místopředseda vlády a ministr vnitra:
Jan Hamáček v.r.