zákon č. 417/2023 Sb.

Návrhem se předkládá novela zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů, a dalších souvisejících zákonů. Důvodem jeho předložení je povinnost České republiky provést implementaci směrnice Rady (EU) 2020/284 ze dne 18. února 2020, kterou se mění směrnice 2006/112/ES, pokud jde o zavedení určitých požadavků na poskytovatele platebních služeb. Nejdůležitější částí je novela zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o DPH“). Zbývající dvě části návrhu zákona obsahují drobné změny zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních družstvech a některých opatřeních s tím souvisejících a o doplnění zákona České národní rady č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů. Tyto změny plně navazují na úpravy činěné v zákoně o DPH a jsou blíže popsány ve zvláštní části.

1. Zhodnocení platného právního stavu

Zákon o DPH v současné době neobsahuje speciální úpravu, která by ukládala poskytovatelům platebních služeb uchovávat a poskytovat správci daně údaje týkající se příchozích, příp. odchozích plateb a příjemců, resp. příkazců těchto plateb. Současná právní úprava nemá dopad ve vztahu k zákazu diskriminace ani ve vztahu k rovnosti mužů a žen.

2. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy a odůvodnění jejích hlavních principů

V oblasti elektronického obchodování byla v poslední době zavedena nová zjednodušení, která mají pomoci daňovým subjektům plnit povinnosti v oblasti daně z přidané hodnoty (dále jen „DPH“) při poskytování služeb, prodeji zboží na dálku a dovozu, včetně elektronické registrace k DPH a placení DPH prostřednictvím jednoho správního místa (registrace v jednom členském státě namísto ve všech členských státech spotřeby). Tato opatření mají za cíl posílit dodržování předpisů v oblasti DPH zjednodušením systému DPH, správci daně však musí být zároveň schopni odhalovat a kontrolovat podvodné aktivity. Při použití zásady zdanění v místě určení, jelikož spotřebitelé nemají povinnost vést účetnictví, potřebují členské státy spotřeby vhodné nástroje k odhalení a kontrole podniků zapojených do podvodů v oblasti DPH. I Evropský účetní dvůr poznamenal, že se právní předpisy v oblasti DPH, které se vztahují na elektronické obchodování, v zásadě spoléhají na ochotu daňových subjektů dobrovolně se zaregistrovat k DPH a odvádět splatnou DPH. S ohledem na způsob, jakým mohou členské státy využívat stávající právní rámec pro správní spolupráci, však existují určitá omezení. Pokud by výše uvedená zjednodušení při dodržování předpisů nebyla doprovázena opatřeními proti podvodům, měli by podvodníci jen malou pobídku k tomu, aby svůj postoj změnili a začali plnit své povinnosti v oblasti DPH. Úspěch opatření k dodržování předpisů v oblasti elektronického obchodu tudíž závisí rovněž na účinnosti opatření proti podvodům.

Evropský účetní dvůr, Background Paper, Collection of VAT and customs duties on cross-border e- commerce, červenec 2018.

Elektronické obchodování umožňuje nakupovat bez fyzické přítomnosti v kamenné prodejně, a to zboží a služby z celého světa prostřednictvím počítače nebo chytrého telefonu. Rozmach elektronického obchodování sice značně zjednodušuje propojení a nákup, avšak zároveň je tento způsob hojně využíván při podvodných aktivitách, čímž dochází k získání nespravedlivé výhody na trhu tím, že neplní své povinnosti v oblasti DPH. U naprosté většiny nákupů přes internet, které uskuteční spotřebitelé v Evropské unii, se platby provádějí prostřednictvím poskytovatelů platebních služeb. Za účelem poskytnutí platební služby disponuje poskytovatel platebních služeb určitými informacemi pro identifikaci příjemce této platby spolu s podrobnými údaji o částce a datu platby a členském státu původu platby, jakož i informacemi o tom, zda platba byla iniciována ve fyzických prostorách obchodníka. Tyto konkrétní informace jsou zejména důležité v případě přeshraniční platby, kdy se plátce nachází v jednom členském státě a příjemce v jiném členském státě nebo ve třetí zemi. Tyto informace jsou nezbytné k tomu, aby mohl správce daně plnit své základní úkoly spočívající v odhalování podniků zapojených do podvodů v oblasti DPH a kontrole povinností týkajících se DPH. Předloženým návrhem zákona se poskytovatelům platebních služeb ukládá povinnost vést evidenci o přeshraničních platbách a příjemcích, v níž budou vést údaje o přeshraničních platbách (platbách, které se uskutečňují mezi členskými státy, případně se třetími zeměmi), a to platbách příchozích v případě plateb z jiných členských států a platbách odchozích v případě plateb směřujících do třetích zemí, a příjemcích těchto plateb. Tato povinnost se bude aktivovat až při překročení 25 přeshraničních plateb týkajících se jednoho příjemce za kalendářní čtvrtletí. Zároveň se stanovuje povinnost poskytovat správci daně elektronicky údaje z této evidence, a to do konce měsíce následujícího po skončení kalendářního čtvrtletí. Takto získaná data budou předávána do Centrálního elektronického systému platebních informací (tzv. „CESOP“). Tento systém bude schopen agregovat pro jednotlivé příjemce všechny platební informace týkající se DPH a umožní získat úplnější přehled o platbách, které v Evropské unii příjemci plateb (tj. podniky) obdrželi od plátců (tj. spotřebitelů nakupujících on-line). Systém CESOP umožní kontaktním úředníkům Eurofiscu provádět křížovou kontrolu platebních údajů s informacemi o DPH vyměňovanými podle nařízení (EU) č. 904/2010 a uchovávat informace pouze po dobu nezbytnou k tomu, aby správci daně mohli provádět kontroly DPH. Systém CESOP bude přístupný pouze kontaktním úředníkům Eurofiscu z členských států a jediným účelem, pro který systém CESOP umožní dotazování, bude vyšetřování z důvodu podezření na podvod s DPH nebo zjištěného podvodu s DPH. Navrhovaná právní úprava nemá dopad ve vztahu k zákazu diskriminace ani ve vztahu k rovnosti mužů a žen.

3. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem

Základní meze pro uplatňování právních předpisů stanoví Ústava České republiky (dále jen „Ústava“) a Listina základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Návrh je v souladu s čl. 2 odst. 3 Ústavy, podle něhož slouží státní moc všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Navrhovaná právní úprava je rovněž v souladu s příslušnými ustanoveními Listiny. Podle čl. 2 odst. 2 Listiny lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Povinnosti mohou být také ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod (čl. 4 odst. 1 Listiny).

K tomu se v daňové oblasti uplatní ještě ustanovení čl. 11 odst. 5, které stanovuje, že daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona. Přezkumu ústavnosti zákonné úpravy daní, poplatků nebo jiných obdobných peněžitých plnění se Ústavní soud věnoval již mnohokrát, např. v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 3/02, Pl. ÚS 12/03 či Pl. ÚS 7/03 (vyhlášeném pod č. 512/2004 Sb.). Z této judikatury vyplývá, že: • Z ústavního principu dělby moci (čl. 2 odst. 1 Ústavy), jakož i z ústavního vymezení zákonodárné moci (čl. 15 odst. 1 Ústavy), plyne pro zákonodárce široký prostor pro rozhodování o předmětu, míře a rozsahu daní, poplatků a peněžitých sankcí. Zákonodárce přitom nese za důsledky tohoto rozhodování politickou odpovědnost. • Jakkoli je daň, poplatek, příp. peněžitá sankce veřejnoprávním povinným peněžitým plněním státu, a tedy zásahem do majetkového substrátu, a tudíž i vlastnického práva povinného subjektu, bez naplnění dalších podmínek nepředstavuje dotčení v, ústavním pořádkem chráněné, vlastnické pozici (čl. 11 Listiny, čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod). • Ústavní přezkum daní, poplatků a peněžitých sankcí zahrnuje posouzení z pohledu dodržení kautel plynoucích z ústavního principu rovnosti, a to jak neakcesorické (čl. 1 Listiny), tj. plynoucí z požadavku vyloučení svévole při odlišování subjektů a práv, tak i akcesorické v rozsahu vymezeném v čl. 3 odst. 1 Listiny. K principu rovnosti Ústavní soud ve své konstantní judikatuře uvádí, že se nejedná o kategorii absolutní, nýbrž relativní (srov. Pl. ÚS 22/92). • Je-li předmětem posouzení ústavnost akcesorické nerovnosti vzhledem k vyloučení majetkové diskriminace, případně toliko posouzení skutečnosti nepředstavuje-li daň, poplatek nebo jiná peněžitá sankce případný zásah do práva vlastnického (čl. 11 Listiny), je takový přezkum omezen na případy, v nichž hranice veřejnoprávního povinného peněžitého plnění jednotlivce státu, vůči majetkovému substrátu jednotlivce, nabývá škrtícího (rdousícího) působení. Jinými slovy ke škrtícímu (rdousícímu) působení dochází, má-li posuzovaná daň, poplatek nebo peněžitá sankce ve svých důsledcích konfiskační dopady ve vztahu k majetkové podstatě jednotlivce. Nad rámec výše uvedeného Ústavní soud zejména v novější judikatuře v určitých případech v daňové oblasti provádí test proporcionality (např. při zásahu do práva na ochranu soukromí), nebo test racionality (např. při zásahu do práva na podnikání). Navrhovaná právní úprava je z výše uvedených hledisek plně v souladu s ústavním pořádkem České republiky, a to i s judikaturou Ústavního soudu, vztahující se k této problematice.

4. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy se závazky vyplývajícími pro Českou republiku z jejího členství v Evropské unii

Navrhovaná právní úprava v oblasti daně z přidané hodnoty je plně slučitelná s právem Evropské unie a ustanovení navrhované právní úpravy nezakládají rozpor s primárním právem Evropské unie ve světle ustálené judikatury Soudního dvora Evropské unie. Předkládaný návrh zákona zapracovává do zákona o DPH následující směrnici Rady, kterou se mění směrnice 2006/112/ES ze dne 28. listopadu 2006 o společném systému daně z přidané hodnoty s účinností od 1. ledna 2024:

• směrnice Rady (EU) 2020/284 ze dne 18. února 2020, kterou se mění směrnice 2006/112/ES, pokud jde o zavedení určitých požadavků na poskytovatele platebních služeb. Předkládaný návrh dále bezprostředně souvisí s těmito přímo použitelnými právními předpisy Evropské unie: • nařízení Rady (EU) 2020/283 ze dne 18. února 2020, kterým se mění nařízení (EU) č. 904/2010, pokud jde o opatření k posílení správní spolupráce za účelem boje proti podvodům v oblasti DPH, které upravuje zřízení a fungování systému CESOP a předávání údajů z tohoto systému jednotlivým členským státům prostřednictvím Eurofiscu; • prováděcí nařízení Komise (EU) 2022/1504 ze dne 6. dubna 2022, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (EU) č. 904/2010, pokud jde o vytvoření centrálního elektronického systému platebních informací pro boj proti podvodům v oblasti DPH, které se týká bližších technických aspektů fungování systému CESOP. S poukazem na sekundární právo Evropské unie lze konstatovat, že také v tomto ohledu předkládaná právní úprava respektuje závazky, které pro Českou republiku v této oblasti z členství v Evropské unii vyplývají.

5. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Návrh zákona je plně v souladu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, a dále s obecně uznávanými zásadami mezinárodního práva. Vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána (tzv. prezidentské mezinárodní smlouvy), mají z hlediska hierarchie právních předpisů aplikační přednost před zákony a právními předpisy nižší právní síly. Vztah tzv. prezidentských mezinárodních smluv vůči vnitrostátním právním předpisům je vymezen v čl. 10 Ústavy, kde je princip aplikační přednosti těchto mezinárodních smluv výslovně stanoven. Stanoví-li tedy tzv. prezidentská mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se tato mezinárodní smlouva. Článek 10 Ústavy tak zaručuje, že při případném nesouladu vnitrostátního práva s tzv. prezidentskou mezinárodní smlouvou musí být respektována tzv. prezidentská mezinárodní smlouva. Mezinárodní smlouvy upravující daně přitom mají vždy povahu tzv. prezidentských mezinárodních smluv (čl. 49 písm. e) Ústavy ve spojení s čl. 11 odst. 5 Listiny). Ústavní soud navíc v nálezu publikovaném pod č. 403/2002 Sb. rozhodl, že si tehdy platné mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách zachovávají hierarchickou přednost před zákonem.

5.1. Úmluva o ochraně lidských práv

Pokud jde o aplikaci Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (viz sdělení č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“) v oblasti daní, poplatků a jiných obdobných peněžitých plnění plynoucích do veřejných rozpočtů, je třeba zajistit soulad daňových předpisů s touto úmluvou v následujících oblastech.

Právo na spravedlivý proces

Pokud jde o zajištění práva na spravedlivý proces, které je zaručeno ustanovením čl. 6 odst. 1 Úmluvy, lze poukázat na rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Ferrazzini proti Itálii ze dne 12. července 2001, stížnost č. 44759/98. Podle tohoto rozhodnutí daňové záležitosti dosud tvoří součást tvrdého jádra výsad veřejné moci, přičemž veřejný charakter vztahu mezi daňovým poplatníkem a daňovým úřadem nadále převládá. Ustanovení čl. 6 odst. 1 Úmluvy se tak podle názoru Evropského soudu pro lidská práva na samotné daňové řízení v rozsahu, v němž se týká zjištění a stanovení daně, nevztahuje, neboť se nejedná o řízení o občanských právech a závazcích. Jelikož však za nedodržení daňových povinností hrozí daňovému subjektu sankce, na hmotněprávní i procesní aspekty s ní související se použijí ustanovení Úmluvy, která se vztahují na trestní obvinění. Je proto třeba při posuzování souladu navrhované právní úpravy v oblasti daňových předpisů s Úmluvou přihlédnout i k trestním aspektům článku 6, ale i k článku 7 Úmluvy nebo k článku 2 a 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě. Tento přístup byl potvrzen i Evropským soudem pro lidská práva např. v rozsudku ve věci Jussila proti Finsku ze dne 23. listopadu 2006, stížnost č. 73053/01. Článek 6 odst. 1 Úmluvy sice hovoří o trestním obvinění, nikoliv o řízení o uložení sankce za nesplnění povinnosti, jde však o autonomní pojem práva Úmluvy, který může mít (a také má) jiný obsah než obdobný pojem vnitrostátního práva. Slučitelnost s tímto, ale i dalšími ustanoveními Úmluvy, zejména s požadavkem na uložení trestu (v tomto případě sankce) jen na základě zákona nebo na právo nebýt souzen nebo potrestán (sankciován) dvakrát v téže věci, je přitom zajištěna možností daňového subjektu bránit se takovému jednání jako nesprávnému postupu správce daně obdobně, jak je popsáno ve smyslu ochrany proti svévoli dle článku 1 Protokolu č. 1 Úmluvy. Jedná se tedy jak o využití řádných i mimořádných opravných prostředků, tak o možnost domoci se soudní ochrany ve správním soudnictví v případě, že dojde k vyčerpání všech opravných prostředků podle daňového řádu. Daňový subjekt se tedy může obrátit na soud s žalobou proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. Takové soudní řízení přitom v zásadě respektuje základní principy uvedené v článku 6 Úmluvy. Přestože tedy na daňové řízení v rozsahu, v němž se týká zjištění a stanovení daně, není možno aplikovat ustanovení čl. 6 odst. 1 Úmluvy, v řízení o sankci za nesplnění daňové povinnosti naopak musí být všechny aspekty práva na spravedlivý proces zachovány. Navrhovaná právní úprava nijak neomezuje možnost domoci se soudní ochrany, která proto zůstává i v tomto případě zajištěna. Lze tedy říci, že navrhovaná právní úprava je v souladu s požadavkem Úmluvy na zajištění práva na spravedlivý proces.

Ochrana majetku

Z výše uvedeného rozhodnutí ve věci Ferrazzini proti Itálii dále vyplývá, že článek 1 Protokolu č. 1, týkající se ochrany majetku, vyhrazuje státům právo přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní. Státům je tedy umožněno přijmout zákony, kterými ukládají povinnost platit daně, poplatky a jiná obdobná peněžitá plnění, avšak s určitým omezením vyplývajícím z požadavku na respektování samotné podstaty vlastnického práva, do kterého je uložením daně, poplatku nebo jiného obdobného peněžitého plnění zasahováno. Takový zásah do vlastnického práva proto musí odpovídat požadavkům zákonnosti, legitimity a proporcionality.

Požadavek zákonnosti je naplněn tehdy, pokud je zásah umožněn právním předpisem, který je

v souladu s ústavním pořádkem, je dostupný, předvídatelný a obsahuje záruky proti svévoli.

• Posouzení ústavnosti navrhované právní úpravy je provedeno výše v bodu 3 obecné

části důvodové zprávy. Z hlediska Úmluvy přitom hraje roli jen zjevná neústavnost, případně neústavnost potvrzená příslušným orgánem (Ústavním soudem), jehož rozhodnutí nejsou právním předpisem respektována (viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci R & L, s. r. o., a ostatní proti České republice ze dne 3. července 2014, stížnost č. 37926/05, 25784/09, 36002/09, 44410/09 a 65546/09).

• Dostupnost daňových předpisů (v širokém slova smyslu) je zajištěna vyhlášením

ve Sbírce zákonů. Vzhledem ke skutečnosti, že daně a poplatky (resp. jiná obdobná peněžitá plnění) lze ukládat pouze na základě zákona, což je zaručeno i na ústavní úrovni čl. 11 odst. 5 Listiny, resp. čl. 4 odst. 1 Listiny, lze konstatovat, že všechny základní povinnosti daňového subjektu jsou upraveny na zákonné úrovni, a požadavek dostupnosti je tudíž naplněn.

• Otázka předvídatelnosti tuzemských daňových předpisů (v širokém slova smyslu) byla

v minulosti opakovaně řešena Evropským soudem pro lidská práva (např. rozsudky ve věci AGRO-B, spol. s r. o., proti České republice ze dne 1. února 2011, stížnost č. 740/05 nebo CBC-Union, s. r. o., proti České republice ze dne 20. září 2005, stížnost č. 68741/01), kde byla jejich předvídatelnost potvrzena. Předvídatelnost daňového předpisu souvisí s tím, nakolik je povinnost v právním textu jednoznačně formulována. Navrhovaná úprava formuluje požadavky na jednotlivé daňové subjekty jednoznačně, a tedy i požadavek předvídatelnosti je naplněn.

• Záruku proti svévoli a účinnou obranu proti nesprávnému postupu správce daně

představují primárně řádné opravné prostředky podle daňového řádu. Povinností správce daně je přitom v souladu s ustanovením § 102 odst. 1 písm. f) daňového řádu uvést ve svém rozhodnutí poučení o tom, zda je možné proti danému rozhodnutí podat odvolání, v jaké lhůtě je tak možno učinit, u kterého správce daně se odvolání podává a zároveň upozornit na případné vyloučení odkladného účinku. Pokud by toto poučení bylo nesprávné, neúplné nebo by zcela chybělo, je to spojeno s důsledky pro bono daného daňového subjektu (srov. § 110 odst. 1 daňového řádu). Vedle řádných opravných prostředků lze využít i mimořádných opravných prostředků dle daňového řádu, upravených v § 117 a násl. Kromě toho připouští daňový řád i jiné prostředky ochrany, kterými je třeba rozumět: námitku (srov. § 159 daňového řádu), stížnost (srov. § 261 daňového řádu) a podnět na nečinnost (srov. § 38 daňového řádu). Teprve tehdy, dojde-li k vyčerpání všech opravných prostředků podle daňového řádu, může se daňový subjekt obrátit na soud s žalobou proti rozhodnutí správního orgánu. Riziko svévole je tak díky existenci opravných prostředků, ale i díky možnosti obrátit se na soud eliminováno v nejvyšší možné míře, což platí obecně pro všechny daňové předpisy. Lze tedy konstatovat, že navrhovaná právní úprava nemění možnost daňových subjektů využít opravných prostředků, a tím je zajištěna slučitelnost návrhu úpravy s tímto požadavkem Úmluvy.

Požadavek legitimity znamená, že je nezbytné zajistit, aby zásah, ke kterému má na základě

právního předpisu dojít, sledoval legitimní cíle ve veřejném nebo obecném zájmu. Aby byl požadavek legitimity naplněn, je třeba tyto cíle specifikovat. Legitimním cílem je přitom každý cíl, který zákonodárce za cíl prohlásí, neboť neexistuje žádný, ani příkladný výčet takových cílů, jež by zákonodárce omezoval. Cílem návrhu zákona je zejména povinná transpozice nových právních předpisů Evropské unie v oblasti daně z přidané hodnoty.

Proporcionalita (přiměřenost) jako poslední požadavek se na poli čl. 1 Protokolu č. 1 váže

k tomu, že jednotlivec nesmí být nucen nést nadměrné individuální břemeno, typicky takové, které ohrožuje samotnou jeho existenci v rovině majetkových poměrů (hrozba ukončení podnikání či úpadku u právnické nebo fyzické osoby), včetně zabezpečování obživy pro sebe a pro rodinu v případě fyzické osoby. Sazby daní, poplatků a jiných obdobných peněžitých plnění, stejně jako výše případných pokut, by proto neměly být likvidační (viz rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Mikrotechna, s. r. o., proti České republice ze dne 28. května 2008, stížnost č. 23177/04 nebo rozsudek ve věci ORION-Břeclav, s. r. o., proti České republice ze dne 13. ledna 2004, stížnost č. 43783/98). To, zda navrhovaná právní úprava nepovede k tzv. škrtícímu (rdousícímu) efektu, je přitom třeba posuzovat i ve vztahu k ústavnímu pořádku (viz výše). S ohledem na charakter navrhovaných opatření nelze ve vztahu k tomuto návrhu zákona hovořit o rdousícím účinku.

Zákaz diskriminace vyjádřený v článku 14 Úmluvy směřuje proti takovému zacházení, kdy by

s osobami, které jsou ve stejném nebo obdobném postavení, bylo zacházeno nerovně, nebo naopak, kdy by s osobami, které se nacházejí v odlišném postavení, bylo zacházeno stejně. Pokud by tento přístup neměl žádné opodstatnění, tedy pokud by nebyl opřen o žádný legitimní a objektivní důvod, byl by diskriminační. Návrh zákona nerozlišuje daňové subjekty podle jejich pohlaví, rasy, barvy pleti, jazyka, víry, náboženství, politického a jiného smýšlení, národního nebo sociálního původu, příslušnosti k národnostní nebo etnické menšině, majetku, rodu nebo jiného postavení. Navrhovaná právní úprava je tak v souladu s požadavkem Úmluvy zakazujícím diskriminaci. Lze tak konstatovat, že návrh zákona nezavádí žádné opatření, na základě kterého by byl zákaz diskriminace porušen. V rámci celkového zhodnocení navržené právní úpravy v kontextu Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod lze konstatovat, že s ohledem na všechny výše uvedené skutečnosti je navrhovaná právní úprava plně slučitelná s touto Úmluvou.

5.2. Mezinárodní pakt o občanských a politických právech

Mezinárodní pakt o občanských a politických právech ze dne 19. prosince 1966, vyhlášený ve Sbírce zákonů pod č. 120/1976 Sb. (dále jen „Pakt“), zakotvuje • v článku 2 odst. 3 právo domáhat se ochrany před případným zásahem do práv garantovaných Paktem, • v článku 3 zákaz diskriminace na základě pohlaví, • v článku 14 a 15 právo na spravedlivý proces v trestních věcech, • v článku 17 zákaz svévolných zásahů do soukromého života a • v článku 26 zákaz diskriminace na základě dalších důvodů. Tato práva mají zásadně stejný obsah jako obdobná práva zakotvená v Úmluvě, která byla posuzována výše. Výjimkou je zákaz diskriminace dle článku 26 Paktu. Zatímco zákaz diskriminace zakotvený v Úmluvě má povahu akcesorického práva (tedy se ho lze dovolat pouze spolu s porušením jiného práva), v případě Paktu má zákaz diskriminace povahu neakcesorickou, a tedy se jej lze dovolat přímo. Zhodnocení vztahu k zákazu diskriminace provedené v části 5. 1. však nezáviselo na tom, zda má toto právo akcesorickou nebo neakcesorickou povahu. Na základě tohoto zhodnocení tedy lze dovodit, že navržená právní úprava je v souladu s článkem 26 Paktu. S odkazem na výše uvedenou argumentaci k Úmluvě tedy lze konstatovat, že navrhovaná právní úprava je plně slučitelná s Paktem.

5.3. Závěr

S ohledem na to, že návrh zákona respektuje výše uvedené požadavky, lze jej považovat za slučitelný s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána.

6. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy

Navrhovaná úprava vyvolá negativní dopad v odhadované výši cca 14 mil. Kč na výdaje státního rozpočtu stran úpravy informačního systému Finanční správy České republiky. Nová agenda si rovněž vyžádá 4 systemizovaná místa, která budou pokryta ze současných kapacit orgánů Finanční správy ČR a žádná nová systemizovaná místa nevzniknou. Veškeré výdaje, včetně personálních a platových, budou pokryty v rámci schválených výdajových limitů na příslušný kalendářní rok a střednědobého výhledu kapitoly Ministerstva financí. Zavedení navrhované úpravy bude znamenat rovněž negativní dopad na poskytovatele platebních služeb v Českou bankovní asociací odhadované výši nejméně 100 mil. Kč. Navrhovanou právní úpravou nejsou vyvolány nové sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny a dopady na životní prostředí, nad rámec již dnes existujících dopadů v těchto oblastech.

7. Zhodnocení dopadu navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů

Návrh zákona ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů zavádí novou povinnost poskytovatelům platebních služeb poskytovat a uchovávat data o evidovaných přeshraničních platbách a příjemcích správci daně. Správce daně bude získaná data shromažďovat a poskytovat do unijního systému CESOP. Jedná se o údaje, které má poskytovatel platebních služeb k dispozici, nikoli o povinnost shromažďovat dosud neevidované údaje. Tato povinnost je stanovena jednotně pro všechny členské státy Evropské unie tak, aby mohl být zaveden systém CESOP na unijní úrovni, v rámci něhož budou příslušná data sbírána a analyzována.

7.1. Účel zpracování osobních údajů

Údaje o přeshraničních platbách budou využity pro vytvoření nového unijního nástroje pro boj s daňovými úniky v oblasti daně z přidané hodnoty, a to konkrétně v oblasti elektronického obchodování, kdy nepřítomnost prodejců v členském státě zdanění komplikuje možnosti správce daně při kontrole správného zjištění, stanovení a odvedení daně. I v případech, kdy si je členský stát vědom toho, že prodejci na webových stránkách nabízejí a dodávají zboží nebo služby směřující na jejich území, může být velmi obtížné identifikovat skutečnou společnost, která za webovou stránkou stojí. Tento nedostatek informací velmi ztěžuje členským státům vzájemné vyžádání nebo výměnu informací, protože nevědí, s kým by tyto informace měly sdílet nebo koho by o ně měly požádat. Získaná data a jejich analýza pomůže ověřit správnost deklarovaných transakcí. Boj proti podvodům v oblasti DPH představuje důležitý cíl obecného veřejného zájmu Evropské unie a členských států. Požadavek na sběr a získaní dat plyne z unijní úpravy, kterou je Česká republika povinna do národní právní úpravy provést.

7.2. Kategorie zpracování osobních údajů

Návrh zákona rozšiřuje okruh daňových subjektů a údajů, které budou orgány Finanční správy České republiky zpracovávat v důsledku zavedení evidence o přeshraničních platbách a příjemcích. Konkrétně budou zpracovávány pouze údaje, které správcům daně umožní

i) identifikovat dodavatele, ii) určit počet transakcí a jejich peněžní hodnotu a iii) ověřit původ plateb. Do zpracování nespadají údaje o spotřebitelích vyjma údajů o členských státech původu plateb (tj. členském státě, ve kterém se spotřebitelé nacházejí). Zpracovávány budou údaje týkající se transakcí nad prahovou hodnotou 25 přeshraničních plateb na jednoho příjemce. Prahová hodnota vyloučí z procesu zpracovávání osobních údajů platby, které s největší pravděpodobností nesouvisejí s ekonomickými činnostmi.

7.3. Způsob zpracování osobních údajů

Osobní údaje budou zpracovávány v elektronické podobě. Konkrétní podoba zpracovávání není návrhem zákona konkrétně stanovena. Orgány Finanční správy České republiky se v tomto ohledu budou řídit obecnou právní úpravou podle nařízení 2016/679, o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů), zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a vyhlášky č. 529/2006 Sb., o požadavcích na strukturu a obsah informační koncepce a provozní dokumentace a o požadavcích na řízení bezpečnosti a kvality informačních systémů veřejné správy (vyhláška o dlouhodobém řízení informačních systémů veřejné správy).

7.4. Veřejnost zpracování

Při správě daně se uplatňuje zásada neveřejnosti (§ 9 odst. 3 daňového řádu), která má svůj odraz v povinnosti osob zúčastněných na správě daní a úředních osob zachovávat mlčenlivost o všem, co se v souvislosti se správou daní dozvěděly. Osobní údaje shromažďované podle dosavadní ani navrhované úpravy tak nebudou zpracovávány veřejně.

7.5. Lhůty pro uchování osobních údajů

Návrh zákona nemění lhůty pro zpracování a uchování osobních údajů.

7.6. Oprávnění subjektu údajů

Subjektům údajů nedává dosavadní ani navrhovaná úprava zákona o dani z přidané hodnoty ve vztahu k jejich shromažďovaným a uchovávaným osobním údajů žádná zvláštní oprávnění, jejich práva podle obecného nařízení o ochraně osobních údajů budou zachována.

7.7. Posouzení nebezpečí neoprávněného přístupu k osobním údajům

Orgány Finanční správy České republiky budou postupovat obdobně, jako postupují dnes při shromažďování a zpracovávání osobních údajů, které získávají z titulu plnění povinností založených zákonem o DPH. Budou přijata odpovídající technická a organizační opatření k zamezení neoprávněného nebo nahodilého přístupu k osobním údajům, k jejich změně, zničení či ztrátě, neoprávněným přenosům nebo neoprávněnému zpracování. K osobním údajům budou oprávněny přistupovat pouze osoby oprávněné k jejich zpracování na základě organizačního řádu (organizační struktury).

7.8. Záruky ochrany osobních údajů

Obecně se ochrana osobních údajů řídí právní úpravou obecného nařízení o ochraně osobních údajů a souvisejících právních předpisů, např. zákona č. 110/2019 Sb., o zpracování osobních údajů, zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a vyhlášky č. 529/2006 Sb., o požadavcích na strukturu a obsah informační koncepce a provozní dokumentace a o požadavcích na řízení bezpečnosti a kvality informačních systémů veřejné správy (vyhláška o dlouhodobém řízení informačních systémů veřejné správy). Prostřednictvím naplnění požadavků těchto předpisů je zejména zajištěno, aby se získanými údaji nakládaly toliko úřední osoby, které vykonávají předmětné úkoly (zejména sledování, které osoby a v jakém rozsahu s údaji nakládají).

Další úroveň garancí práv subjektu údajů představuje skutečnost, že zpracování osobních údajů správcem daně podléhá dozorové kompetenci Úřadu pro ochranu osobních údajů, vůči němuž je v tomto rozsahu prolomena daňová mlčenlivost (§ 53 odst. 1 písm. g) daňového řádu). Skutečnost, že daný údaj je potřebný pro výkon dané působnosti (plnění konkrétního úkolu), je přezkoumatelná prostřednictvím interních postupů správců daně, které podléhají kontrolním mechanismům v souladu s právní úpravou ochrany osobních údajů. Osobní údaje zpracovávané podle zákona o DPH jsou chráněny striktně upravenou povinností mlčenlivosti, které podléhá každý, kdo se tyto informace dozví, a to pod hrozbou pokuty do výše 500 000 Kč. Tyto informace nemohou být zpřístupněny veřejnosti, aniž by správce daně byl povinnosti mlčenlivosti zproštěn daňovým subjektem, kterého se týkají, anebo aniž by tak stanovil zákon. Návrh nezavádí v zákoně o DPH nové sankce.

7.9. Závěr

Navrhovaná právní úprava nemění parametry zpracování osobních údajů a jejich ochrany, které jsou v rámci orgánů Finanční správy České republiky nastaveny v současné době. Dochází pouze k drobnému rozšíření zpracovávaných osobních údajů u některých povinných osob, ovšem vždy v mezích stanovených obecným nařízením o ochraně osobních údajů. Jde o přiměřené a relevantní zpracování osobních údajů omezené na nezbytný rozsah ve vztahu k účelu, pro který jsou zpracovávány. Právní úprava s sebou nenese jiné dopady na soukromí dotčených ani jiných osob.

8. Zhodnocení korupčních rizik navrhovaného řešení (CIA)

Na základě provedené analýzy navrhované regulace z hlediska identifikace korupčních rizik a jejich eliminace lze podle jednotlivých kritérií uvést následující.

Přiměřenost

Pokud jde o rozsah působnosti správního orgánu, je rozhodující jak zákonný okruh působností jako takový, tak míra diskrece, kterou zákon při výkonu jednotlivých působností správnímu orgánu umožňuje, resp. jakou míru diskrece zákon předpokládá. Jakýkoli normativní text zakotvující určitou míru diskrece sám o sobě představuje potenciální korupční riziko. Proto se při přípravě takového ustanovení vždy poměřuje nutnost zavedení takové diskrece daného orgánu s mírou zásahu do individuální sféry subjektu, o jehož právech a povinnostech by se v rámci této diskrece rozhodovalo. Navržená právní úprava v souladu s unijní úpravou stanovuje správci daně kompetenci k získávání údajů od poskytovatelů platebních služeb. Tyto údaje musí správce daně získat proto, aby mohl splnit povinnost stanovenou členským státům Evropské unie k zasílání dat do systému CESOP. Správci daně však není dána diskrece v tom, jaké údaje může sbírat, vše vyplývá z unijních předpisů.

Efektivita

K uložení, kontrole a vynucování splnění povinnosti při správě daní je věcně a místně příslušný správce daně. Správce daně obvykle disponuje podklady pro vydání daného rozhodnutí, ale i potřebnými odbornými znalostmi, čímž je zaručena efektivní implementace dané regulace i její efektivní kontrola, případně vynucování. Nástroje kontroly a vynucování jsou v oblasti správy daní upraveny jako obecné instituty daňového řádu.

Odpovědnost

Zvolená právní úprava vždy jasně reflektuje požadavek čl. 79 odst. 1 Ústavy, podle něhož musí být působnost správního orgánu stanovena zákonem. Odpovědnou osobou na straně správce daně, resp. jiného správního orgánu je v daňovém řízení vždy úřední osoba. Určení konkrétní úřední osoby je prováděno na základě vnitřních předpisů, resp. organizačního uspořádání konkrétního správního orgánu, přičemž popis své organizační struktury je správní orgán povinen zveřejnit na základě zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Totožnost konkrétní úřední osoby je přitom seznatelná zákonem předvídaným postupem (srov. § 12 odst. 4 daňového řádu); úřední osoba je povinna se při výkonu působnosti správního orgánu prokazovat příslušným služebním průkazem.

Opravné prostředky

Možnost účinné obrany proti nesprávnému postupu správce daně v tuzemsku zakotvuje v obecné rovině daňový řád. Z hlediska opravných prostředků existuje možnost účinné obrany proti nesprávnému postupu správce daně v první řadě v podobě řádného opravného prostředku, kterým je odvolání, resp. rozklad (srov. § 109 a násl. daňového řádu). V souladu s § 102 odst. 1 písm. f) daňového řádu má správce daně povinnost v rozhodnutí uvést poučení, zda je možné proti rozhodnutí podat odvolání, v jaké lhůtě je tak možno učinit, u kterého správce daně se odvolání podává, spolu s upozorněním na případné vyloučení odkladného účinku. Neúplné, nesprávné nebo chybějící poučení je spojeno s důsledky pro bono daného subjektu uvedenými v § 110 odst. 1 daňového řádu. Existuje také možnost užití mimořádných opravných prostředků dle daňového řádu (srov. § 117 a násl. daňového řádu). Vedle opravných prostředků daňový řád připouští rovněž jiné prostředky ochrany, kterými je třeba rozumět: námitku (srov. § 159 daňového řádu), stížnost (srov. § 261 daňového řádu), podnět na nečinnost (srov. § 38 daňového řádu).

Kontrolní mechanismy

Oblast daňového práva se pohybuje v procesním režimu daňového řádu, jenž obsahuje úpravu kontroly a přezkumu přijatých rozhodnutí. Soustavy orgánů vykonávajících správu daní současně disponují interním systémem kontroly v rámci hierarchie nadřízenosti a podřízenosti včetně navazujícího systému personální odpovědnosti. V případě vydání nezákonného rozhodnutí či nesprávného úředního postupu je s odpovědností konkrétní úřední osoby spojena eventuální povinnost regresní náhrady škody, za níž v důsledku nezákonného rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu odpovídá stát. Při správě daní se uplatňuje zásada neveřejnosti. Informace o poměrech daňových subjektů jsou tak chráněny povinností mlčenlivosti a nemohou být zpřístupněny veřejnosti. Tím ovšem nemůže být dotčeno právo samotného daňového subjektu na informace o něm soustřeďované. Toto právo je realizováno prostřednictvím nahlížení do spisu a osobních daňových účtů. Získání informací je daňovým subjektům umožněno také prostřednictvím daňové informační schránky podle § 69 daňového řádu. Navrhovanou právní úpravou nejsou zaváděny nové represivní nástroje zaměřené na eliminaci korupčních rizik. Z hlediska transparence a otevřenosti dat lze konstatovat, že navrhovaná úprava nemá vliv na dostupnost informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů.

Vedle obecného trestněprávního protikorupčního rámce lze blíže připomenout aspekty protikorupčního rámce spojené se státní službou. Účinná jsou také opatření daňového práva. Při správě daní se uplatňuje zásada neveřejnosti a daňové mlčenlivosti. Další represivní sankce jsou stanoveny trestním zákoníkem v případě, že jednání konkrétní úřední osoby nebo skupiny úředních osob naplní podstatu trestného činu, například trestný čin přijetí úplatku.

9. Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu

Navrhovaná právní úprava nemá dopad na bezpečnost nebo obranu státu ve smyslu usnesení vlády č. 343/D z roku 2015.

10. Zhodnocení souladu se zásadami pro tvorbu digitálně přívětivé legislativy (DPL)

V rámci této kapitoly je zhodnocen soulad navrhovaného právního předpisu s hlavními deseti zásadami pro tvorbu digitálně přívětivé legislativy.

10.1. Budování přednostně digitálních služeb (princip digital by default)

Navrhovaná úprava je již na unijní úrovni konstruována tak, že data jsou uchovávána i poskytována elektronicky. Takto je to zaváděno i do národního právního řádu.

10.2. Maximální opakovatelnost a znovupoužitelnost údajů a služeb (princip only once)

Navrhovaná úprava zakotvuje povinnost vést, poskytovat a uchovávat údaje, které se dosud pro účely daně z přidané hodnoty neevidují, nemůže tak dojít k vyžadování údajů, které má správce daně již k dispozici.

10.3. Budování služeb přístupných a použitelných pro všechny, včetně osob se zdravotním postižením (princip governance accessibility)

Tato zásada není návrhem zákona upravována, stávající právní úprava se řídí obecnými právními předpisy upravující tuto problematiku.

10.4. Sdílené služby veřejné správy

Navrhovaná právní úprava nepředpokládá odchylky od obecné právní úpravy při správě daní ani praxe orgánů Finanční správy České republiky.

10.5. Konsolidace a propojování informačních systémů veřejné správy

Navrhovaná právní úprava musí primárně splnit požadavky stanovené pro zřízení a fungování celounijního systému CESOP. Navrhovaná právní úprava nestanoví, jakým způsobem má příslušný orgán veřejné moci zajistit to, aby jím poskytované služby řádně fungovaly. Vzhledem k tomu, že většina údajů z daňové oblasti podléhá zákonem stanovené povinnosti zachovávat mlčenlivost, nelze očekávat absolutní míru propojení informačních systémů používaných při správě daní a informačních systémů jiných.

10.6. Mezinárodní interoperabilita - budování služeb propojitelných a využitelných v evropském prostoru

Navrhovaná úprava bude splňovat požadavky stanovené pro zřízení a fungování celounijního systému CESOP.

10.7. Ochrana osobních údajů v míře umožňující kvalitní služby (princip nařízení o ochraně osobních údajů)

Navrhovaná právní úprava je plně v souladu s touto zásadou. Blíže viz kapitola č. 7.

10.8. Otevřenost a transparentnost včetně otevřených dat a služeb (princip open government)

Zásada otevřenosti a transparentnosti je navrhovanou právní úpravou naplněna v mezích základních zásad správy daní podle daňového řádu. Navrhovaná právní úprava jako taková žádným způsobem neomezuje otevřenost a transparentnost.

10.9. Technologická neutralita

Návrh zákona jakkoli nestanovuje ani neupravuje technické či technologické prostředky.

10.10. Uživatelská přívětivost

Návrh zákona nepředpokládá v této oblasti odchylky od obecné právní úpravy při správě daní, poplatků a jiných obdobných peněžitých plnění ani praxe orgánů Finanční správy České republiky v roli správce daně.