zákon č. 418/2021 Sb.

1. Název právního předpisu

Předložený návrh, kterým se upravuje působnost Policie České republiky a orgánů Celní správy České republiky (dále jen „orgány celní správy“), je souborem novel těchto zákonů:

1) zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o Policii ČR“) a

2) zákona č. 17/2012 Sb., o Celní správě České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o Celní správě ČR“).

Současně se navrhuje i související novela

3) zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění zákona č. 307/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích“);

4) zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o silniční dopravě“);

5) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o silničním provozu“);

6) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“).

2. Popis a zhodnocení stávající právní úpravy

Za současné právní úpravy mohou orgány celní správy vymáhat pokutu pouze tehdy, pokud u přestupce zjistí majetek v České republice (např. mzda, účet u banky, nemovitost – viz „Daňová exekuce“, § 178 odst. 5 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „daňový řád“), což je u pokut uložených cizinci výjimečné. V první fázi řízení probíhá ověřování základních identifikačních údajů uvedených v nezaplacených příkazech. Velmi problematické je ověřování údajů především u cizinců vzhledem k tomu, že dostupné údaje z cestovního dokladu nejsou úplné, nelze z nich zjistit přesnou adresu a přestupce není povinen doložit adresu jiným dokladem (uvádí se pouze název státu, číslo cestovního dokladu a datum narození).

Policista nebo celník, mohou při kontrole vozidla využít institut kauce, případně zabránění v jízdě vozidla, ale pouze tehdy, je-li řidič podezřelý ze spáchání přestupku a je-li důvodné podezření, že se bude vyhýbat řízení o tomto konkrétním přestupku nebo v případě, že by vymáhání uložené pokuty za tento přestupek bylo spojeno s nepřiměřenými náklady, popřípadě nebylo možné vůbec.

Policista nemá v současné době přístup do evidence nezaplacených pokut uložených příkazem na místě a předaných do dělené správy, tj. nemůže při kontrole zjistit, zda řidič nebo provozovatel kontrolovaného vozidla má či nemá jiné nedoplatky. Současné legislativní řešení kauce a zabránění v jízdě vozidla se vztahuje pouze na právě řešený dopravní přestupek, nikoliv na vymahatelnost pravomocně uložených nezaplacených pokut.

Institut kaucí a zabránění v jízdě vozidla jsou upraveny v § 35c a násl. zákona o silniční dopravě, § 43a a násl. zákona o pozemních komunikacích a v § 124a a násl. zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu.

Obecní úřady obcí s rozšířenou působností projednávají nejvíce dopravních přestupků podle §124 odst. 5 písm. j) zákona o silničním provozu. V případě obcí, které využívají kamerové systémy, je značná část těchto přestupků dokumentována těmito automatizovanými systémy a řešena na základě objektivní odpovědnosti provozovatele vozidla podle § 10 odst. 3, resp. § 125f a násl. zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu.

Cca 56 - 62 % pokut pravomocně uložených obecním úřadem obce s rozšířenou působností je uhrazeno. Vymahatelnost práva v případě zahraničních subjektů, pokud byl učiněn alespoň jeden úkon ve věci (výzva k uhrazení určené částky, popř. výzva k podání vysvětlení za účelem zjištění totožnosti řidiče), se pohybuje mezi 28 až 57 %.

Unijní právní předpisy související s vymahatelností dopravních přestupků upravují pouze poskytování informací a s tím související spolupráci členských států EU. Z těchto předpisů lze uvést směrnici Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/413 ze dne 11. března 2015 o usnadnění přeshraniční výměny informací o dopravních přestupcích v oblasti bezpečnosti silničního provozu a směrnici Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/520 ze dne 19. března 2019 o interoperabilitě elektronických systémů pro výběr mýtného a usnadnění přeshraniční výměny informací týkajících se nezaplacení silničních poplatků v Unii. Směrnice upravují výměnu informací o osobách zapsaných v registru vozidel a povinnost zaslat informační dopis týkající se předmětného řízení. Transpoziční lhůta směrnice (EU) 2015/413 uplynula 6. května 2015, přičemž předmětná směrnice je transponována do českého právního řádu zejména zákonem o silničním provozu (viz § 125j odst. 1 a 2) a zákonem o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích (viz § 5 odst. 8).

Transpoziční lhůta směrnice (EU) 2019/520 uplyne až 19. října 2021, směrnice doposud nebyla do českého právního řádu transponována.

Jak vyplývá ze Zprávy Komise Evropskému Parlamentu a Radě o uplatňování směrnice (EU) 2015/413 o usnadnění přeshraniční výměny informací o dopravních deliktech v oblasti bezpečnosti silničního provozu, zpracované na základě bodu 18 Směrnice„přibližně u 50 %

Zprávu vydala Komise pod označením COM (2016)744 dne 29. 11. 2016. V té době bylo do modulu CBE připojeno 23 z 28 členských států.

(18) Komise by ve své zprávě určené Evropskému parlamentu a Radě o uplatňování této směrnice členskými státy měla přezkoumat, zda je v souladu s právními předpisy a postupy členských států třeba vypracovat společná kritéria pro následné postupy členských států v případě nezaplacení pokuty. V této zprávě by se měla Komise zaměřit zejména na postupy mezi příslušnými orgány členských států při předávání konečného rozhodnutí o uložení sankce nebo pokuty a rovněž na uznávání a vymáhání konečného rozhodnutí.

vyšetřovaných dopravních deliktů spáchaných zahraničními pachateli se v současnosti nedaří vymáhat sankce“. Za hlavní příčiny Komise uvedla fakt, že rozhodnutí o přestupcích vydaná členskými státy nespadají pod působnost rámcového rozhodnutí 2005/214/SVV v důsledku přetrvávající právní nejistoty výkladu pojmu „přezkum soudem, který je příslušný taktéž ve věcech trestních“, a nedostatečnou spolupráci mezi členskými státy při vyšetřování dopravních deliktů.

Zkušenosti ze zahraničí:

1) Většina zemí EU má nastavený systém, který motivuje přestupce sníženou sazbou pokuty, pokud pokutu zaplatí na místě přestupku (obdoba našeho příkazu na místě). V řadě států je rovněž legislativně upravena objektivní odpovědnost provozovatele vozidla (např. Nizozemsko, Řecko, Polsko, Estonsko, Francie, Irsko), která umožňuje subsidiárně přenést odpovědnost na provozovatele vozidla. V Německu je možné v případě nesdělení řidiče nařídit provozovateli vozidla vést knihu jízd. V některých zemích je povinnost vlastníka, resp. provozovatele vozidla sdělit řidiče, který vozidlo řídil v době přestupku (např. Francie, pokud se jedná o služební vozidla).

2) Pokud přestupce na místě dlužnou částku neuhradí, přistupuje oprávněný orgán k použití zajišťovacího, resp. donucovacího institutu – např. zadržení řidičského průkazu, tabulek státní poznávací značky (dále jen „registrační značka“), movitých věcí (např. vozidla, osobních věcí) nebo k použití institutu kauce.

Např. ve Slovenské republice existuje systém, který fungoval v minulosti i v České republice. Pokud nemá řidič na místě hotovost na zaplacení splatné pokuty, je mu přímo na místě zajištěn řidičský průkaz, vystaven náhradní doklad, který platí pouze na území Slovenské republiky, a stanovena 15ti denní lhůta, do kdy musí pokutu uhradit. Pokud pokutu do stanovené doby neuhradí, je mu řidičský průkaz do 30ti dnů zadržen rozhodnutím. (§ 71 a § 72 zákona č. 8/2009 Z.z., o cestnej premávke a o zmene a doplnení niektorých zákonov, ve znění pozdějších předpisů). V zákonem stanovených případech je možné zajistit i osvědčení o registraci vozidla nebo registrační značky vozidla (např. pokud řidič vozidla neuhradí mýto a je mu uložena pokuta, kterou nemůže na místě zaplatit; zajištění je možné i tehdy, pokud řidič poruší sociální předpisy, vozidlo přesáhne přípustnou celkovou hmotnost, řidič nepředloží potvrzení o povinném ručení apod.).

- Německo: Pokud nemá podezřelý z přestupku trvalé bydliště nebo pobyt na území Německa, musí zplnomocnit osobu v působnosti příslušného soudu k převzetí doručovaných písemností a složení peněžité záruky za uhrazení pokuty (§ 132 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 StPO i. V. m. § 46 OWiG). Pokud dotčená osoba odmítne uhradit pokutu, může jí být zabaven dopravní prostředek a jiné věci ve vlastnictví, které má u sebe (§ 132 Abs.. 2 S. 1 StPO i. V. m. § 46 OWiG). Musí být však dodržena zásada proporcionality (tj. hodnota zabavených věcí nesmí překročit očekávanou pokutu včetně poplatků a výdajů).

Pokud není pokuta dobrovolně zaplacena, je zahájeno exekuční řízení, které je vedeno finančními úřady. Pokud dotčená osoba nebude ochotna zaplatit stanovenou pokutu, může být osoba vzata do donucovací vazby v délce do 6ti týdnů, resp. 3 měsíců dle výše pokuty, pokud pokuta není uhrazena a osoba nepředložila důkazy o své platební neschopnosti (§ 95 a 96 OWiG).

- Obdobná úprava platí i v Rakousku. I podle § 37 rakouského zákona o trestním právu správním (VStG, 1991 ve znění z 8. 10. 2019) je možné nařídit složení kauce, existuje-li podezření, že se osoba bude vyhýbat potrestání nebo vymáhání trestu nebo pokud by stíhání nebo vymáhání trestu nebylo možné nebo by vyžadovalo úsilí nepřiměřené významu poškození či ohrožení chráněného právního zájmu. V případě, že není uhrazena pravomocně uložená pokuta, je dlužníku zaslána upomínka (zpoplatněná paušální částkou) peněžitá sankce je vymáhána. Není-li možné peněžitý trest vymoci, musí být stanoven náhradní trest odnětí svobody (§ 16 a § 54b a násl. VStG). Náhradní trest odnětí svobody nesmí překročit maximální trest odnětí svobody uložený za správní přestupek a, není-li stanoveno jinak, nesmí překročit dva týdny. Náhradní odnětí svobody delší než šest týdnů není přípustné. Na náklady spojené s výkonem trestu vězni přispívají, pokud ve výkonu nepracují. V případě, že osoba není schopna uhradit najednou celou částku, lze povolit splátkový kalendář.

3) Třetí systém je založený na uplatnění zásady vzájemného uznávání peněžitých trestů a pokut podle Rámcového rozhodnutí Rady 2005/214/SVV o uplatňování zásady vzájemného uznávání peněžitých trestů a pokut. Předmětem uznání a výkonu na území České republiky může být pravomocné rozhodnutí jiného členského státu EU, kterým byla uložena některá z těchto peněžitých sankcí nebo peněžitých plnění:

a) peněžitý trest (sankce za trestný čin) nebo pokuta (sankce za jiný přestupek),

b) povinnost odškodnit oběť trestného činu,

c) povinnost nahradit náklady řízení, v němž byla dotčená osoba odsouzena za trestný

čin nebo postižena za jiný přestupek, ve prospěch státu,

d) povinnost zaplatit peněžitou částku do veřejného fondu nebo ve prospěch organizace

na podporu obětí.

Rozhodnutí je sice možné použít i na pokuty ukládané za dopravní přestupky, ale z definice rozhodnutí vyplývá, že uvedený postup se vztahuje na pravomocné rozhodnutí jiného členského státu EU o peněžité sankci nebo jiném peněžitém plnění, které bylo vydáno

1. soudem v trestním řízení, 2. jiným orgánem než soudem v trestním řízení za předpokladu, že se lze domáhat

projednání věci před soudem v trestním řízení [týká se jen rozhodnutí podle odstavce 1 písm. a), c) nebo d)],

3. jiným orgánem než soudem v jiném než trestním řízení (např. správním orgánem)

za předpokladu, že se lze domáhat projednání věci před soudem v trestním řízení [týká se jen rozhodnutí podle odstavce 1 písm. a), c) nebo d)].

Rámcové rozhodnutí se vztahuje na peněžité tresty nebo pokuty od 70 Eur výše.

Rozsah tohoto průniku správní spolupráce do mezinárodní justiční spolupráce v trestních věcech byl dlouhou dobu nejasný z důvodu nevyřešení otázky, zda pojem trestní řízení, které má navazovat na řízení před správním orgánem, má být vykládán formálně (tj. je třeba, aby rozhodoval trestní soud podle trestního řádu), nebo materiálně (může rozhodovat i jiný než trestní soud podle jiného procesního předpisu než podle trestního řádu a stačí, když v takovém řízení jsou dodržovány trestněprávní záruky podle čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Jak vyplývá ze stanoviska Ministerstva spravedlnosti č. j.: MSP-35/2015-MOT-J/39 ze dne 21. 9. 2018 opírajícího se o rozsudek Soudního dvora ze dne 14. 11. 2013 ve věci C-60/12 Marián Baláž, příslušné orgány České republiky jsou povinny za splnění podmínek Rámcového rozhodnutí 2005/214/SVV uznat a vykonat rozhodnutí zahraničních (ve stanovisku konkrétně rakouských) orgánů, kterým je uložena peněžitá sankce za spáchání přestupku na úseku porušení pravidel silničního provozu, ale naopak není možné vymáhat pokuty za porušení pravidel silničního provozu uložené příslušným orgánem České republiky v rámci správního řízení, neboť není naplněna definice rozhodnutí podle čl. 1 písm. a) bod iii) Rámcového rozhodnutí. Správní právo trestní uplatňuje kromě Rakouska také Německo, Slovinsko, Švédsko.

3. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy a vysvětlení její nezbytnosti

Důvodem předložení návrhu je dlouhodobě nedostatečná vymahatelnost pravomocně uložených pokut, zejména pokut uložených příkazem na místě Policií České republiky a orgány celní správy, ale i pokut uložených obecními úřady obcí s rozšířenou působností či obecní policií. Nízká míra respektování právních předpisů v oblasti dopravy na území České republiky se podílí na nízké úrovni bezpečnosti silničního provozu České republiky oproti jiným státům Evropské unie, včetně počtu usmrcených osob z dopravních nehod.

Pokud je ukladatelem pokuty uložené příkazem na místě Policie České republiky, a pokuta není na místě uhrazena, jsou nezaplacené pokuty předávány v rámci tzv. dělené správy orgánům celní správy k vymožení. Neuhrazeno je cca 60 % předaných pokut. Cca 70 % pokut předaných Policií České republiky do dělené správy tvoří pokuty uložené dopravními inspektoráty Policie České republiky podle zákona o silničním provozu, zákona o silniční dopravě a zákona o pozemních komunikacích (dále jen „dopravní přestupky“).

Varianta 0

V případě nulové varianty by přetrvával stávající stav, kdy by účinnost legislativy a legislativně zakotvených sankcí za porušení právních předpisů byla snížena nedostatečnou vymahatelností práva, zejména u přestupků, jichž se opakovaně dopouštějí zahraniční řidiči či provozovatelé vozidla. Důsledkem nedostatečné vymahatelnosti práva v České republice jsou zejména:

Podle posledního dostupného evropského srovnání (za rok 2019) je počet úmrtí na silnicích na milion obyvatel v České republice stále nad průměrem EU Průměr zemí EU v roce 2019 51 usmrcených na milion obyvatel Česká republika v roce 2019 58 usmrcených na 1 milion obyvatel To Českou republiku řadí na 17. místo z 27 států Evropské unie. Za evropským průměrem zaostala o téměř 14 %. V období let 2012 - 2019 bylo do 30 dní od nehody usmrceno v České republice 5 285 osob, tj. oproti stanoveným předpokladům Národní strategie BESIP o 1 013 více (+24 %). (Zdroj: Centrum dopravního výzkumu.v.v.i)

- opakované porušování pravidel silničního provozu na pozemních komunikacích České republiky,

- porušování předpisů v silniční dopravě, především nedodržování tzv. sociálních předpisů (stanovené doby řízení, bezpečnostních přestávek nebo odpočinku), které má negativní vliv na bezpečnost a plynulost silničního provozu,

- snížení příjmů Státního fondu dopravní infrastruktury v systému časového zpoplatnění a elektronického mýta; (z těchto prostředků jsou hrazeny např. sanace nehodových úseků, výstavba, modernizace, opravy a údržba pozemních komunikací, zkvalitnění dopravní infrastruktury a další výdaje.)

- poškozování pozemních komunikací přetíženými vozidly, vyšší riziko závažných následků v případě dopravní nehody,

- negativní dopad na bezpečnost silničního provozu a respektování právních předpisů na území České republiky,

- negativní dopad na plynulost dopravy v případě dopravní nehody, jejíž příčinou bylo nerespektování právních předpisů v oblasti dopravy

- následky dopravních nehod na životě a zdraví účastníků silničního provozu a hmotné škody způsobené dopravními nehodami, včetně socioekonomických nákladů s tím spojených.

Potřeba legislativního řešení, které by přispělo k vyšší vymahatelnosti práva, vychází z opatření

- Ú 5.4 Akčního programu Národní strategie bezpečnosti silničního provozu do roku 2020 schváleného usnesením vlády č. 160 ze dne 27. 2. 2017: „Zefektivnění vymahatelnosti na místě nezaplacených příkazových pokut“,

- Ú5.2: „Pravidelně vyhodnocovat účinnost vymahatelnosti práva v oblasti dopravních přestupků. V případě, že stávající systém není dostatečným nástrojem pro vymožení práva, přijmout odpovídající legislativní úpravy“ a

- Ú5.3: „Zefektivnit přeshraniční vymáhání sankcí stanovených v souvislosti se spácháním vybraných dopravních přestupků (zprovoznění modulu CBE) EUCARIS“.

Vymahatelnost práva je i jednou z priorit připravované Národní strategie bezpečnosti silničního provozu 2021 – 2030.

Navrhované řešení bylo uvažováno (kromě varianty 0, která odpovídá zachování stávajícího stavu) ve dvou variantách, legislativně zpracována byla varianta I:

Varianta I

Cílem Varianty I (širší varianta) je zvýšení vymahatelnosti pravomocných a do splatnosti nezaplacených pokut za dopravní přestupky, které byly uloženy policejním orgánem, obecním úřadem obce s rozšířenou působností nebo obecní policií a předány k vymožení orgánům celní správy v rámci tzv. dělené správy, nebo které byly uložené celním úřadem. Neméně důležitým cílem je zájem státu na zvýšení bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích a respektu k dodržování právních předpisů.

Důvodem předložení Varianty I je požadavek Ministerstva dopravy, obcí a krajů na rozšíření návrhu o nevymožené pokuty uložené obecním úřadem obce s rozšířenou působností, případně obecní policií a předané orgánům celní správy v rámci tzv. dělené správy k vymožení, který vychází zejména z velkého množství nezaplacených pokut za dopravní přestupky. Z pravomocně uložených pokut za přestupek provozovatele vozidla podle zákona o silničním provozu bylo v průměru uhrazeno 56 - 62 %, vymahatelnost práva v případě zahraničních subjektů, pokud byl učiněn alespoň jeden úkon ve věci (výzva k uhrazení určené částky, popř. výzva k podání vysvětlení za účelem zjištění totožnosti řidiče), se pohybovala mezi 28 až 57 %.

Zároveň jde o variantu, u níž je zaručen stejný přístup k osobě, která má nedoplatek na pokutě uložené za dopravní přestupek bez ohledu na to, zda pokutu uložila např. Policie České republiky nebo obecní úřad obce s rozšířenou působností.

Po zvážení všech možností řešení, včetně implementace zahraniční úpravy (viz Závěrečná zpráva, kpt. „Možnosti využití zahraniční úpravy“), byla jako nejvhodnější řešení po konzultaci s Ministerstvem dopravy, přijata úprava založená na obdobném principu, jako je dnes platná a v praxi běžně používaná legislativní úprava kaucí podle zákona o silniční dopravě, zákona o silničním provozu a zákona o pozemních komunikacích. Pokud kauce nebyla složena, je použit technický prostředek k zabránění odjezdu vozidla (případně je vozidlo odtaženo), a to bez ohledu na to, zda je řidič, který se dopustil přestupku, provozovatelem kontrolovaného vozidla.

V navrhované právní úpravě tedy vycházíme z principu: „uhrazení nedoplatku nebo imobilizace vozidla“. Na rozdíl od kaucí ale řešíme v navrhovaném případě již pravomocnou pokutu, tj. nelze v navrhované právní úpravě použít podmínku, „že se osoba podezřelá z přestupku bude vyhýbat řízení o přestupku“ (neboť pokuta již byla uložena příkazem na místě nebo ve správním řízení a je pravomocná). Ze stejného důvodu není v případě nedoplatku na pokutě na místě ani posuzování podmínky důvodné obavy, „že by případné vymáhání pravomocné pokuty nebylo vůbec možné“ – tato podmínka již nastala: pokuta nebyla do splatnosti uhrazena a nedoplatek je exekučním titulem. Nedoplatek nebyl uhrazen ani na místě kontroly motorového vozidla.

Na rozdíl od kauce, která je peněžitou zárukou, že se podezřelý z přestupku nebude vyhýbat přestupkovému řízení, uložení nebo úhradě pokuty, a že tudíž náklady správního orgánu spojené s řízením o přestupku či vymáháním pokuty nebudou nepřiměřené, je zřejmé, že v případě navrhovaného postupu není posouzení důvodné obavy ohledně „nepřiměřenosti nákladů“ pro vymožení nedoplatku rozhodující.

V případě vymáhání nedoplatku na pokutě za dopravní přestupky „v provozu“ bude proto vždy bezpodmínečně požadováno, aby byl nedoplatek uhrazen, a to s ohledem na základní cíle předloženého návrhu, kterými jsou bezpečnost silničního provozu a uhrazení nedoplatků na pokutách.

Vzhledem k tomu, že použití nově upraveného oprávnění (zadržení tabulek registrační značky a použití technického prostředku) není vždy žádoucí a vhodné, je v návrhu upravena možnost celníka či policisty na základě posouzení případů hodných zvláštního zřetele toto oprávnění nepoužít.

V případě předkladatelem navrhovaného použití technického prostředku je fyzicky zabráněno odjezdu vozidla, nebo jsou zadrženy tabulky registrační značky vozidla. Bez tabulek registrační značky není možné vozidlo provozovat, vozidlo je v provozu „viditelné“. Současně hrozí za takovéto jednání pokuta 5000 až 10 000 Kč a zákaz činnosti od 6 měsíců do 1 roku. Za jízdu bez registračních značek je také možné požadovat složení kauce do 10 000 Kč.

Věcné řešení:

Věcné řešení předpokládá přístup Policie České republiky do evidence nedoplatků orgánů celní správy CEPAN za účelem zjištění případného nedoplatku za dopravní přestupky řidiče nebo provozovatele kontrolovaného vozidla. Celník a nově též policista mají právo požadovat na místě kontroly uhrazení nedoplatku, u kterého nebylo povoleno posečkání jeho úhrady nebo rozložení jeho úhrady na splátky, v hotovosti nebo prostřednictvím platebního terminálu. Úhrada poplatků spojených s platbou prostřednictvím platebního terminálu je hrazena kontrolním orgánem. Procesně se pak výkon této působnosti řídí daňovým řádem. V případě neuhrazení nedoplatku na místě kontroly, je policista nebo celník oprávněn nařídit řidiči jízdu na nejbližší vhodné místo z hlediska bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích. Podle okolností daného případu (např. způsobu uchycení registrační značky, řízení vozidla i přes zadržení registrační značky, velké množství nedoplatků apod.) pak rozhodne, zda zadrží registrační značku nebo zabrání vozidlu v jízdě použitím technického prostředku k zabránění odjezdu vozidla. O zadržení registračních značek či zabránění vozidlu v jízdě je informován provozovatel vozidla, je-li známa adresa jeho trvalého, dlouhodobého, přechodného nebo jiného pobytu nebo sídla nebo doručovací adresa. Adresu lze zjistit zejména z osvědčení o registraci vozidla, které by měl mít řidič vozidla u sebe, případně z dokladů k převáženému nákladu, v případě českých provozovatelů z registru vozidel. Tabulky registrační značky se vrátí, resp. vozidlo se uvolní, pokud je uhrazen nedoplatek. V případě, že provozovatelem vozidla je osoba, která nemá nedoplatek ani jako řidič vozidla, ani jako provozovatel vozidla, jsou registrační značky vozidla vráceny, resp. je možné domáhat se uvolnění vozidla v čase a místě stanoveném v úředním záznamu. Případné škody způsobené v souvislosti se zadržením tabulek registrační značky nebo použitím technického prostředku k zabránění odjezdu vozidla, zejména způsobené omezením užívání vozidla, náklady spojené s jízdou vozidla do místa odstavení a odstavením vozidla jdou k tíži osoby, která má nedoplatek na pokutě. Zároveň je však možné použít nástroje pro zmírnění dopadů nedoplatku řidiče na provozovatele vozidla, který nemá nedoplatek na pokutě za dopravní přestupek (viz kpt. „Identifikace dotčených subjektů“). Pokud se týká nedoplatků na pokutách předaných do dělené správy obecními úřady obcí s rozšířenou působností, je nutné konstatovat, že v poslední době významnou měrou vzrostl počet přestupků zadokumentovaných kamerovými systémy, které obecní úřady obcí s rozšířenou působností jen obtížně vymáhají a předávají tak nedoplatky do dělené správy k vymožení. V případě, že by tento trend pokračoval a v důsledku nově navrhované úpravy by došlo k výraznému navýšení počtu pokut předávaných do dělené správy, mohlo by dojít k zahlcení orgánů celní správy při výkonu kompetence obecného správce daně a potenciálně nespravovatelnému nárůstu této agendy. Předávání nedoplatků od obecních úřadů obcí s rozšířenou působností probíhá (až na výjimky) předáním exekučního titulu v papírové, nikoliv elektronické formě. Jejich zpracování a evidování v informačním systému Celní správy České republiky CEPAN, který je pro orgány celní správy při výkonu kompetencí postupem podle daňového řádu nezbytný, tak zvyšuje personální a finanční nároky na zpracování nedoplatků předávaných obcemi do dělené správy. Náklady na vymožení nedoplatku předaného do dělené správy jdou podle současné právní úpravy plně k tíži orgánů celní správy. Navrhovaná úprava zachová stávající způsob vymáhání těchto nedoplatků, který navíc rozšíří o postup navržený novou právní úpravou, s níž jsou nově spojeny náklady Policie České republiky a orgánů celní správy na vymáhání těchto nedoplatků (vymáhání „v provozu“). Náklady na vymáhání nedoplatků v případě pokut uložených Policií České republiky a orgány celní správy budou hradit tyto subjekty bez navýšení svých stávajících rozpočtů. V případě pokut uložených obecními úřady obcí s rozšířenou působností nebo obecní policií však nelze předjímat rozsah činnosti, která bude zavedením této nové kompetence na základě navrhované právní úpravy založena, a tím nelze zajistit rozpočtové krytí výkonu této kompetence. Z těchto důvodů se navrhuje změna stávající úpravy rozpočtového určení příjmů z vymožených pokut za dopravní přestupky částečně ve prospěch státního rozpočtu (blíže viz Závěrečná zpráva kpt. „Dopady na územní samosprávné celky“). Obecní úřad obce s rozšířenou působností má i nadále možnost si uložené a nezaplacené pokuty vymoci sám a nedoplatky do dělené správy nepředávat. Pokud však do dělené správy za účinnosti nové právní úpravy nedoplatky k vymožení předá, zvyšuje se na základě aplikace nové právní úpravy pravděpodobnost vymožení těchto nedoplatků, což ve svém důsledku povede k tomu, že ke snížení příjmů rozpočtu obcí fakticky nedojde.

Varianta II

Cílem Varianty II (užší varianta) je zvýšení vymahatelnosti pravomocných a do doby splatnosti neuhrazených pokut uložených policejním orgánem nebo celním úřadem za dopravní přestupky. Zároveň i zvýšení bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích a respektu k dodržování právních předpisů.

Věcné řešení: Je shodné jako u Varianty I., nejsou však zahrnuty pokuty uložené obecním úřadem obce s rozšířenou působností a obecní policií. Tato varianta nepředpokládá změnu v rozpočtovém určení příjmů z vymožených pokut – příjmy z vymožených nedoplatků pokut uložených celním úřadem nebo uložených Policií České republiky a předaných do dělené správy jsou i nadále příjmem státního rozpočtu.

Podvarianta A k variantě I a II

U legislativních variant I a II bylo z důvodu proporcionality zvažováno stanovení výše pokuty pro omezení použití navrhovaného nástroje.

Legislativní omezení výše pokuty pro použití navrhovaného zadržení registrační značky nebo použití technického prostředku by bylo s ohledem na průměrnou výši pokuty a podíl nejčastěji ukládaných pokut (průměrná výše pokuty uložená Policií České republiky příkazem na místě v roce 2019 byla 608 Kč, orgány celní správy ukládaly v roce 2019 většinu pokut do 2 000 Kč) v rozporu s cílem návrhu. Jinými slovy: policista nebo celník by zjistili nedoplatek u kontrolované osoby, ale v drtivé většině případů by nemohli použít zadržení tabulek registrační značky nebo použít technický prostředek, takže by se návrh úpravy zcela minul účinkem a navíc by přinesl odlišný přístup v téže věci. Tento postup by s vysokou mírou pravděpodobnosti též prohloubil despekt k dodržování zákonů nejen u osob, které porušují zákon, ale měl by negativní vliv i na ostatní účastníky silničního provozu, kteří zákony respektují. Vzhledem k tomu, že se ve většině případů jedná o nedoplatky, které lze uhradit na místě kontroly buď v hotovosti, nebo prostřednictvím platebního terminálu, což návrh výslovně stanoví, nebyla tato podvarianta zohledněna.

4. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Základní meze pro uplatňování právních předpisů stanoví Ústava a Listina základních práv a svobod (dále jen „Listina“).

Podle čl. 2 odst. 3 Ústavy slouží státní moc všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Podle čl. 2 odst. 2 Listiny lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Povinnosti mohou být také ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod (čl. 4 odst. 1 Listiny). Kromě toho je nutno dbát i mezí vyplývajících z ústavně zajištěné nedotknutelnosti vlastnictví a práva pokojně užívat svůj majetek (čl. 11 Listiny základních práva a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod). Podle čl. 26 Listiny, který zakotvuje hospodářská práva, má každý právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, přičemž stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností může pouze zákon. Navrhované právní řešení je v souladu s ústavním pořádkem České republiky. V souladu s čl. 2 odst. 2 Listiny je zákonem stanoveno, v jakých případech, mezích a způsobem lze uplatňovat státní moc, prezentovanou v daném případě Policii České republiky a orgány celní správy.

Z přezkumu ústavnosti zákonné úpravy vyplývá, že: 1. Navrhovaná úprava sleduje legitimní cíl, jímž je zajištění bezpečnosti silničního provozu a ochrany života a zdraví jednotlivců. Aby bylo možno dosáhnout sledovaného veřejného zájmu, je nutné zajistit respektování pravidel silničního provozu účastníky silničního provozu. Jedním z důsledků nerespektování pravidel silničního provozu je ukládání sankcí za jejich porušování účastníkům silničního provozu (tedy řidičům vozidel a provozovatelům vozidel). Zájmem společnosti rovněž je, aby se na pozemních komunikacích České republiky pohybovali řidiči (bez ohledu na to, zda se jedná o řidiče při jízdě v rámci závislé činnosti nebo řidiče soukromých vozidel), kteří dodržují právní předpisy. A v případě, že se dopustí protiprávního jednání, nesli za toto jednání odpovědnost, nejen v podobě uložení sankce, ale i jejího uhrazení.

2. Dalším z cílů předloženého návrhu je pak i řešení dlouhodobě nedostatečné vymahatelnosti pravomocně uložených pokut na přestupcích v oblasti silničního provozu. Stát nemůže rezignovat na to, aby sankce, které byly za protiprávní jednání uloženy, nebyly vynuceny. Zejména v případech, kdy protiprávní jednání ohrožuje bezpečnost a plynulost silničního provozu, včetně dopadů na životy a zdraví ostatních účastníků silničního provozu. Rezignace na řešení problematiky v oblasti vymáhání nedoplatků na pokutách vede k vytvoření nerovného postavení mezi účastníky silničního provozu.

Navrhovanou úpravou jsou tak postihována především práva těch účastníků silničního provozu, kteří sami nerespektují povinnosti stanovené zákonem a díky navrženým opatřením jsou práva a povinnosti všech účastníků silničního provozu postavena naroveň.

3. V souladu s čl. 11 odst. 3 Listiny vlastnictví zavazuje a nesmí být zneužito v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy a jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem. Oprávnění vlastníků užívat věci není proto bezbřehé a podléhá omezením stanoveným předpisy veřejného práva. Současně je nutné vycházet i z toho, že provozování vozidel je předmětem zvláštní cílené (na bezpečnost silničního provozu a ochranu života a zdraví účastníků silničního provozu zaměřené) veřejnoprávní regulace, která s sebou přináší, a to obdobně jako v jiných oblastech lidských činností, hospodaření a správy, různá omezení vlastnického práva, jež jsou pro adresáty právní regulace závazná. Za podstatné je nutno konečně považovat také to, že obsahem navrhované právní úpravy není odnímání vlastnického práva. Jak připomíná i Ústavní soud (sp. zn. Pl. ÚS 21/17 dne 12. února 2019), že vlastnické právo není absolutně neomezené. Přípustné je jeho omezení zákonem z důvodu ochrany práv druhých a ochrany veřejného zájmu (zejména ochrany lidského zdraví, přírody a životního prostředí). S ohledem na povinnost šetřit podstatu a smysl vlastnického práva (čl. 4 odst. 4 Listiny) však nesmí být vlastnické právo omezeno ve větší než přiměřené míře a pouze tehdy, když je to nezbytné. Je nutno posuzovat, zda omezení užívání majetku (vlastnického práva) z hlediska citovaného čl. 11 odst. 3 Listiny sleduje legitimní cíl, zda je v souladu s vnitrostátním právem a zda je přiměřené ve vztahu ke sledovanému cíli. Tento závěr vyplývá z judikatury Ústavního soudu [srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 268/06 ze dne 9. 1. 2008 (N 2/48 SbNU 9)] a uvádí ho i komentářová literatura (srov. Wagnerová, E., Šimíček, V., Langášek, T., Pospíšil, I. a kol. Listina základních práv a svobod. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2012, str. 312).

4. Navrhovaná právní úprava omezuje právo užívat motorové vozidlo, pokud není uhrazen nedoplatek na pravomocné pokutě za dopravní přestupek. Podle čl. 1 odst. druhý Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod má stát právo „přijímat zákony, které považuje za nezbytné, aby upravily užívání majetku

v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut“.

Navrhovaná úprava zajišťuje úhradu pravomocně uložených pokut za dopravní přestupky, tj. sleduje nejen „placení daní a jiných poplatků nebo pokut“, ale i zájem státu na tom, aby motorové vozidla bylo užíváno v souladu s právními předpisy upravujícími zejména bezpečný provoz na pozemních komunikacích, tj. „užívání majetku v souladu s obecným zájmem“. (Viz Závěrečná zpráva, kpt. „Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána“.)

5. Při posuzování zásady proporcionality (přiměřenosti v širším smyslu), tedy zákazu nadměrného zásahů do práv a svobod jednotlivce, z pohledu principu způsobilosti naplnění účelu (nebo také vhodnosti), je možné konstatovat, že navrhovaná právní úprava je schopna dosáhnout zamýšleného cíle, jímž je ochrana bezpečnosti silničního provozu a ochrany života a zdraví jednotlivců tím, že se odstraní neodůvodněné rozdíly mezi účastníky silničního provozu, z čehož těží zejména ti, kteří porušují právo a nehradí nedoplatky na pokutách, které byly uloženy za nedodržování pravidel silničního provozu.

6. Z pohledu potřebnosti, podle něhož je povoleno použití pouze nejšetrnějšího (ve vztahu k dotčeným základním právům a svobodám) z více možných prostředků, lze při posuzování návrhu zákona konstatovat, že předkladatelé zvažovali i možnosti využití některé ze zahraničních úprav. Tyto úpravy však představovaly daleko větší zásah do práv a svobod dotčených osob (např. německá a rakouská úprava, které umožňují v případě neuhrazení nedoplatku na pokutě i donucovací vazbu v délce několika týdnů až měsíců), nebo narážely na meze stanovené mezinárodními úmluvami (slovenská úprava založená na zadržení řidičského průkazu řidiče, který má nedoplatek na pokutě, s cílem eliminovat dopady na provozovatele vozidla, který nedoplatek na pokutě nemá).

Zvažována byla i možnost odnětí osvědčení o registraci vozidla, nicméně toto řešení nebylo způsobilé naplnit požadovaný účel (jednak nepostihuje řidiče, ale provozovatele vozidla, jednak může řidič bez osvědčení o registraci vozidla pokračovat v cestě a toto porušení by bylo možné zjistit jen při opakované kontrole vozidla). Po zvážení všech možností řešení, včetně implementace zahraniční úpravy (viz Závěrečná zpráva, kpt. „Možnosti využití zahraniční právní úpravy“), byla jako nejvhodnější řešení přijata úprava založená na obdobném principu, jako je dnes platná a v praxi běžně používaná legislativní úprava kaucí podle zákona o silniční dopravě, zákona o silničním provozu a zákona o pozemních komunikacích (tj. uhrazení kauce nebo imobilizace vozidla). Pokud kauce nebyla složena, je použit technický prostředek k zabránění odjezdu vozidla (případně je vozidlo odtaženo), a to bez ohledu na to, zda je řidič, který se dopustil přestupku, provozovatelem kontrolovaného vozidla. (Blíže viz Závěrečná zpráva, kpt. „Návrh variant řešení“.)

7. Návrh dopadá na provozovatele, který neuhradil pokutu, a na řidiče, který neuhradil pokutu, bez ohledu na to, zda je či není provozovatelem kontrolovaného vozidla. V praxi však může docházet k řadě situací, kdy v případě osobního vozidla je řidič spoluvlastníkem kontrolovaného vozidla (vozidlo je ve společném jmění manželů), nebo je řidič rodinným příslušníkem provozovatele kontrolovaného vozidla. Velmi často se také jedná o vozidlo, jehož vlastníkem či provozovatelem je leasingová společnost, případně firma, a řidič je jeho výhradním uživatelem.

8. Pokud se týká nedoplatku profesionálního řidiče, který řídí vozidlo provozované jinou osobou, je návrh zákona vystavěn tak, aby snížil dopady na provozovatele vozidla, tedy podnikající osobu, která nemá nedoplatek. Je ale nutné zdůraznit, že značnou část protiprávního jednání řidiče je možné považovat za jednání tzv. přičitatelné provozovateli vozidla (blíže viz Závěrečná zpráva, kpt. „Identifikace dotčených subjektů“). Předpokládá se, že provozovatel vozidla ví, kdo užívá jeho vozidlo, jakož i to, že bude na řidiče v rámci vzájemných vztahů působit takovým způsobem, aby neporušoval pravidla silničního provozu, což je i v jeho zájmu. Pokud by provozovatel vozidla na porušování povinností řidiče nebo pravidel provozu na pozemních komunikacích adekvátně nereagoval, nebo dokonce takové porušování pravidel sám předpokládal či navodil, vystavil by se riziku, že v budoucnu sám ponese případné sankční následky za jednání řidiče.

9. Za účelem právní jistoty třetích osob k přepravovanému nákladu byla regulace zúžena pouze na motorové vozidlo, čímž se výrazně sníží možnost poškození vlastníka předmětného nákladu. Současně nejde o zadržení nákladu (srovnej zadržení zboží podle zákona č. 242/2016 Sb.), ale pouze o zadržení motorového vozidla jako takového. Je tedy možné náklad přeložit, popř. odpojit tu část, která není motorovým vozidlem.

10. Aby byl naplněn princip použití co možná nejšetrnějších prostředků, navrhovaná úprava současně explicitně stanoví případy, kdy nelze navrhovaný postup použít. Explicitní úpravou však nelze postihnout všechny situace, které mohou nastat (spolucestující osoby, specifický druh nákladu apod.). Návrh proto obsahuje ustanovení, podle kterého je možné zákonem navrhovaný postup nepoužít z „důvodu hodného zvláštního zřetele“, přičemž v důvodové zprávě jsou tyto okolnosti fakultativně vyjmenovány. Interní akty řízení vydané Generálním ředitelstvím cel České republiky a Policií České republiky, které tyto okolnosti závazně upraví, jakož i sepsání úředního záznamu v případě nepoužití oprávnění pak zajistí, aby nedocházelo k neodůvodněnému zvýhodňování při uplatňování tohoto pravidla.

11. Hlavní důvod, proč se navržená právní úprava vztahuje jak na provozovatele motorového vozidla, tak na jeho řidiče, je skutečnost, že vynětí řidičů, kteří nejsou provozovateli kontrolovaného vozidla, by neumožnilo postihnout značnou část nedoplatků - nebylo by možné postihnout řidiče vozidel, která jsou ve vlastnictví firem nebo leasingových společností a řidič je jejich výhradním uživatelem. Nebylo by možné postihnout řidiče vozidel ve spoluvlastnictví manželů, kdy jako provozovatel je v registru silničních vozidel zapsán druhý z vlastníků či osoba blízká, která např. není řidičem. Nebylo by možné postihnout např. jedno z nejčastějších porušení zákona o silniční dopravě spočívající v nedodržování tzv. sociálních předpisů (nedodržování bezpečnostních přestávek řidiči nákladních vozidel, nedodržení denní doby řízení a doby odpočinku). Porušování těchto předpisů představuje konkurenční výhodu v oblasti silniční dopravy. Dodržování těchto předpisů má zároveň velký význam pro předcházení dopravním nehodám z únavy, nepozornosti a mikrospánku, které mají v případě nákladních vozidel fatální důsledky jak pro bezpečnost, tak pro plynulost silničního provozu, včetně ekonomických dopadů způsobených neprůjezdností komunikace. V oblasti porušování zákona o pozemních komunikacích jde např. o dodržování povolené hmotnosti vozidla s nákladem, které má rovněž vliv na bezpečnostně provozní vlastnosti vozidla – např. brzdnou dráhu apod. Kromě toho přetížená vozidla ničí povrch pozemní komunikace a zhoršují její technický stav, který rovněž ovlivňuje bezpečnostní vlastnosti dopravní infrastruktury. Pro provozovatele je ekonomicky výhodné provozovat plně naložená nákladní vozidla bez ohledu na povolené limity, neboť to představuje konkurenční výhodu v oblasti silniční dopravy. Pokud nebudou sankce za tyto přestupky důsledně vymáhány, bude to mít dopad i na devastování pozemních komunikací, na což v poslední době upozorňují zejména vlastníci silnic nižších tříd - kraje a obce v souvislosti s financováním jejich oprav. Z výše uvedeného vyplývá, že zahrnutí jak provozovatele vozidla, tak řidiče vozidla mezi subjekty, na které se právní úprava vztahuje, je odůvodněna důležitým právním zájmem, který vyváží omezení jejich práv pokojně užívat svůj majetek.

12. Z pohledu přiměřenosti (proporcionalita v užším smyslu), lze při porovnávání závažnosti v kolizi stojícího veřejného zájmu na bezpečnosti silničního provozu a ochraně života a zdraví jednotlivců a základního práva řidičů a provozovatelů používat motorová vozidla nebo realizovat své povolání vycházet z těchto východisek. Silniční doprava je natolik specifickou oblastí, že lze ve veřejném zájmu klást na všechny subjekty, jež na ni mají jakýkoli vliv, zvýšené nároky. Z právního hlediska dochází sice k zásahu do dispozičního oprávnění provozovatelů vozidla (vlastníků), nicméně za situace, kdy zakotvení daného oprávnění má za cíl přimět účastníky silničního provozu hradit nedoplatky na pokutách za porušování pravidel silničního provozu a tím vést ke změně jejich chování a tedy ke zvýšení bezpečnosti silničního provozu, lze navrhovanou regulaci považovat za přiměřenou.

4.1 Zákon o Polici ČR Navrhuje se zavést oprávnění policisty požadovat na místě kontroly uhrazení vymahatelného nedoplatku za dopravní přestupek řidiče nebo provozovatele kontrolovaného vozidla, a to v hotovosti nebo prostřednictvím platebního terminálu. Z ústavního pohledu tedy navržená úprava odpovídá principu minimalizace zásahu do majetkových a jiných práv subjektů, a je tedy plně v souladu s ústavním pořádkem České republiky, a to i s judikaturou Ústavního soudu, vztahující se k této problematice. Zásah do dispozičních práv subjektu nastupuje až poté, kdy povinný subjekt neuhradí na místě kontroly pravomocně uloženou a nezaplacenou pokutu.

4.2 Zákon o Celní správě ČR Navrhuje se zavést oprávnění celníka požadovat na místě kontroly uhrazení vymahatelného nedoplatku za dopravní přestupek řidiče nebo provozovatele kontrolovaného vozidla a to v hotovosti nebo prostřednictvím platebního terminálu. Z ústavního pohledu tedy navržená úprava odpovídá principu minimalizace zásahu do majetkových a jiných práv subjektů, a je tedy plně v souladu s ústavním pořádkem České republiky, a to i s judikaturou Ústavního soudu, vztahující se k této problematice. Zásah do dispozičních práv subjektu nastupuje až poté, kdy povinný subjekt neuhradí na místě kontroly pravomocně uloženou a nezaplacenou pokutu.

5. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy se závazky vyplývajícími pro Českou republiku z jejího členství v Evropské unii

Navrhovaná právní úprava je plně slučitelná s právem Evropské unie a ustanovení navrhované právní úpravy nezakládají rozpor s primárním právem Evropské unie ve světle ustálené judikatury Soudního dvora Evropské unie. Nejedná se o problematiku, která by byla regulována právem Evropské unie.

Navrhovaná úprava nebude aplikována diskriminačním způsobem. Zákaz diskriminace na základě státní příslušnosti je vyjádřen v čl. 18 Smlouvy o fungování Evropské unie a vztahuje se i na oblast dopravní politiky.

Návrhem zákona není do právního řádu České republiky zapracováváno právo Evropské unie a návrh není s právem Evropské unie v rozporu.

6. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Návrhem zákona upravená problematika není výslovně upravena mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána. Návrhem zákona není do právního řádu České republiky zapracováváno právo Evropské unie a návrh není s právem Evropské unie v rozporu. Vzhledem k tomu, že navrhovaná právní úprava sleduje vymožení již pravomocně uložených pokut za dopravní přestupky, které byly uloženy v souladu se zákonem o silničním provozu, zákonem o silniční dopravě a zákonem o pozemních komunikacích, lze konstatovat, že navrhovaná úprava je v souladu i s čl. 7 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a Protokolů na tuto Úmluvu navazujících (Sdělení č. 209/1992 Sb. Federálního ministerstva zahraničních věcí o sjednání Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod), který zakotvuje zásadu nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege. Zároveň není navrhovanou právní úpravou dotčeno ani právo zakotvené v čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, neboť před nabytím právní moci uložené pokuty měl dlužník možnost využít svého práva na účinné opravné prostředky. Proti samotnému zajištění tabulek registrační značky nebo použití technického prostředku lze uplatnit stížnost podle § 261 daňového řádu, Proti nedoplatku je možné uplatnit námitku podle § 159 daňového řádu. Případnou odpovědnost za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem je možné řešit podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). Navrhovaná právní úprava omezuje právo užívat motorové vozidlo, pokud není uhrazen nedoplatek na pravomocné pokutě za dopravní přestupek. Podle čl. 1 odst. druhý Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod má stát právo „přijímat zákony, které považuje za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem

a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut“. Navrhovaná úprava zajišťuje úhradu

pravomocně uložených pokut za dopravní přestupky, tj. sleduje nejen „placení daní a jiných poplatků nebo pokut“, ale i zájem státu na tom, aby motorové vozidla bylo užíváno v souladu s právními předpisy upravujícími zejména bezpečný provoz na pozemních komunikacích, tj. „užívání majetku v souladu s obecným zájmem“.

Např. sdělení Komise o uplatňování poplatků za vnitrostátní silniční infrastrukturu vybíraných u lehkých osobních vozidel (COM (2012) 199 final), které výslovně poukazuje na nutnost nediskriminačního přístupu při kontrole dodržování právních předpisů.

7. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy

Náklady spojené se zajištěním navrhovaného způsobu vymáhání nedoplatku (vymáhání „v provozu“) jdou k tíži orgánů celní správy a policejních orgánů, které by navrhovaný způsob vymáhání zajišťovaly, a byly by hrazeny ze státního rozpočtu (úpravy informačního systému pro evidenci nedoplatků a její zpřístupnění Policii České republiky, nákup technických prostředků pro zabránění vozidlu v jízdě, navýšení výdajů za bankovní poplatky, navýšení výdajů za pohonné hmoty apod.). Předpokládané náklady spojené s navrhovanou úpravou jsou odhadovány na 4,23 až 4,73 mil Kč. Tyto náklady budou uhrazeny v rámci schválených výdajů státního rozpočtu na příslušný rok bez nároků na dodatečné navyšování výdajů v příslušných kapitolách státního rozpočtu. Náklady spojené s „vymáháním v provozu“ nejsou v případě Celní správy České republiky zahrnuty do exekučních nákladů, v případě Policie České republiky nejsou kompenzovány vůbec. Vzhledem k tomu, že v poslední době významnou měrou vzrostl počet přestupků zadokumentovaných kamerovými systémy, které obecní úřady obcí s rozšířenou působností jen obtížně vymáhají, dochází k zahlcení orgánů celní správy a potenciálně nespravovatelnému nárůstu agendy. Předávání nedoplatků od obecních úřadů obcí s rozšířenou působností navíc probíhá (až na výjimky) předáním exekučního titulu v papírové, nikoliv elektronické formě, takže jejich zpracování a evidování v informačním systému Celní správy České republiky CEPAN, který je nezbytný pro postup Celní správy České republiky podle daňového řádu, zvyšuje personální a finanční nároky na zpracování nedoplatků předávaných obcemi do dělené správy. V případě nedoplatků na pokutách uložených obcemi s rozšířenou působností nebo obecní policií cizincům prakticky nevzniknou ani exekuční náklady, které by Celní správě České republiky kompenzovaly vynaloženou činnost v rámci dělené správy. Podle § 7 odst. 1 písm. d) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, tvoří obecně příjmy z vybraných pokut příjmy rozpočtu obce. V případě zachování stávajícího rozpočtového určení příjmů z pokut by tyto příjmy byly předány orgánu, který pokutu uložil. Z výše uvedených důvodů se v případě nedoplatků pokut za dopravní přestupky předaných do dělené správy obcemi s rozšířenou působností navrhuje změna rozpočtového určení, podle níž by se příjem z vymožených pokut za dopravní přestupky dělil mezi státní rozpočet a rozpočet orgánu, který pokutu uložil, a to v poměru 30 % do státního rozpočtu a 70 % do rozpočtu obcí. Navrhovaná změna rozpočtového určení sice upravuje částečné snížení prostředků určených do rozpočtu obecních úřadů obcí s rozšířenou působností, toto snížení by však mělo být kompenzováno snížením neuhrazenosti nedoplatků pokut předaných obecními úřady obcí s rozšířenou působností do dělené správy, které jsou jinak prakticky nevymahatelné. Příjem z pokut uložených Policií České republiky a celním úřadem je podle § 6 odst. 1 písm.

q) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, příjmem státního rozpočtu. Tato úprava se návrhem zákona nemění. V případě přijetí návrhu varianty I se předpokládá zvýšení příjmu státního rozpočtu. V případě zvýšení vymahatelnosti pokut o 5 - 10 % by do roku 2026 došlo k navýšení příjmů státního rozpočtu o minimálně 3,4 – 6,8 mil Kč jen v důsledku snížení neuhrazenosti pokut uložených Policií České republiky a orgány celní správy. K výpočtu příjmů za snížení neuhrazenosti nedoplatků pokut za dopravní přestupky předaných do dělené správy obecními úřady obcí s rozšířenou působností nejsou dostupná relevantní data, tento příjem je možné pouze odhadnout na 21,4 – 42,8 mil Kč za 5 let (blíže viz Závěrečná zpráva, kpt. „Vyhodnocení nákladů a přínosů“). Odhadovaný příjem státního rozpočtu by tedy tvořil příjem z pokut uložených celními úřady a Policií České republiky (3,4 – 6,8 mil. Kč za 5 let) a 30 % z příjmů z pokut předaných do dělené správy obecními úřady obcí s rozšířenou působností (tj. cca 6,42

– 12, 84 mil Kč za 5 let), celkem tedy cca 10 - 20 mil Kč za 5 let.

Příjem obcí v důsledku snížení neuhrazenosti pokut za dopravní přestupky je odhadován na cca 15 - 30 mil Kč.

Při zvýšení respektu k dodržování práva lze očekávat i zvýšení příjmů Státního fondu dopravní infrastruktury v systému časového zpoplatnění a elektronického mýta; (z těchto prostředků jsou hrazeny např. sanace nehodových úseků, výstavba, modernizace, opravy a údržba pozemních komunikací, zkvalitnění dopravní infrastruktury).

V důsledku rozšíření povědomí o navrhovaném způsobu vymáhání lze očekávat též zvýšení platební morálky i v případě určených výzev a pokut uložených obecním úřadem obcí s rozšířenou působností, resp. uložených příkazem na místě obecní policií. Jinými slovy ke zvýšení vymahatelnosti pokut a tedy i příjmů příslušných obecních úřadů bez toho, aby musely předávat nedoplatky do dělené správy.

V důsledku zvýšení bezpečnosti silničního provozu, by mohlo dojít i k částečnému snížení celospolečenských nákladů spojených s následky dopravních nehod. V roce 2018 činily tyto náklady 82 mld Kč (zdroj: Centrum dopravního výzkumu, v.v.i.). Pokud by v důsledku lepší vymahatelnosti sankcí za dopravní přestupky došlo i k významnějšímu dodržování pravidel silničního provozu a zachránilo to byť jen jeden lidský život, snížily by se celospolečenské ztráty v průměru o 22,5 mil Kč/rok. To není nereálné. Přibližně u třetiny smrtelných dopravních nehod je rychlostní chování řidiče rozhodujícím faktorem.

8. Zhodnocení dopadu navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů (DPIA)

Orgány Police České republiky a orgány celní správy, kterých se dotýká tento návrh zákona, zpracovávají při plnění svých zákonných povinností na úseku kontroly silničního provozu osobní údaje subjektů v míře nezbytné pro výkon jejich působností. Zákonnost tohoto zpracování obecně vyplývá z ustanovení čl. 6 písm. e) nařízení (EU) č. 2016/679 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů).

Změny obsažené v návrhu zákona ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů stávající úpravu orgánů celní správy nijak nemění. Policie České republiky bude nově na úseku správy daní zpracovávat osobní údaje daňových subjektů v míře nezbytné pro účinnou správu a výběr daní a na základě oprávnění vyplývajících z příslušného ustanovení § 42a a násl. zákona o Policii ČR.

9. Zhodnocení korupčních rizik navrhovaného řešení (CIA)

Obecně lze k navrhované úpravě ve vztahu ke vzniku korupčních rizik uvést následující:

9.1 Identifikace korupčních rizik

9.1.1 Přiměřenost Pokud jde o rozsah působnosti správního orgánu, je rozhodující jak zákonný okruh působností jako takový, tak míra diskrece, kterou zákon při výkonu jednotlivých působností správnímu orgánu umožňuje, resp. jakou míru diskrece zákon předpokládá. Jakýkoli normativní text zakotvující určitou míru diskrece sám o sobě představuje potenciální korupční riziko. Proto se při přípravě takového ustanovení vždy poměřuje nutnost zavedení takové diskrece daného orgánu s mírou zásahu do individuální sféry subjektu, o jehož právech a povinnostech by se v rámci této diskrece rozhodovalo. Navržená právní úprava mění kompetence správních orgánů takovým způsobem, který zavádí kompetenci novou, avšak pouze v rozsahu nezbytném pro úpravu vztahů, které mají být právní úpravou nově regulovány, přičemž míra diskrece je vzhledem k vymezení povinností minimální. Případné korupční riziko může vyplývat z volby mezi zadržením registrační značky či použitím technického prostředku k zabránění odjezdu vozidla, případně z možnosti nevyužití oprávnění jako takového v případech zvláštního zřetele (viz zásada přiměřenosti podle § 11 zákona o Policii ČR, § 19 zákona o Celní správě ČR).

9.1.2 Efektivita Návrh zákona vychází z poznatků a potřeby praxe, a proto lze očekávat, že dojde k efektivní implementaci právních norem obsažených v tomto návrhu.

9.1.3 Odpovědnost Zvolená právní úprava reflektuje požadavek čl. 79 odst. 1 Ústavy, podle něhož musí být působnost správního orgánu stanovena zákonem. Odpovědnou osobou na straně správce daně je vždy úřední osoba. Určení konkrétní úřední osoby je prováděno na základě vnitřních předpisů, resp. organizačního uspořádání konkrétního správního orgánu, přičemž popis své organizační struktury je správní orgán povinen zveřejnit na základě zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Totožnost konkrétní úřední osoby je přitom seznatelná zákonem předvídaným postupem (srov. § 12 odst. 4 daňového řádu); úřední osoba je povinna se při výkonu působnosti správního orgánu prokazovat příslušným služebním průkazem.

9.1.4 Opravné prostředky Z hlediska opravných prostředků existuje možnost účinné obrany proti nesprávnému postupu Policie České republiky nebo orgánů celní správy v podobě námitky (srov. § 159 daňového řádu) nebo stížnosti (srov. § 261 daňového řádu).

9.1.5 Kontrolní mechanismy Soustava orgánů celní správy nebo Policie České republiky disponuje interním systémem kontroly v rámci hierarchie nadřízenosti a podřízenosti včetně navazujícího systému personální odpovědnosti. V případě vydání nezákonného rozhodnutí či nesprávného úředního postupu je s odpovědností konkrétní úřední osoby spojena eventuální povinnost regresní náhrady škody, za níž v důsledku nezákonného rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu odpovídá stát. Při správě daní se uplatňuje zásada neveřejnosti. Informace o poměrech daňových subjektů jsou tak chráněny povinností mlčenlivosti pod hrozbou pokuty do výše 500 000 Kč a nemohou být zpřístupněny veřejnosti. Tím ovšem nemůže být dotčeno právo samotného daňového subjektu na informace o něm soustřeďované.

9.1.6 Transparentnost Z hlediska transparentnosti a otevřenosti dat lze konstatovat, že navrhovaná úprava nemá vliv na dostupnost informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů.

9.2 Eliminace korupčních rizik

Navržená regulace byla v kapitole 9.1 analyzována z hlediska šesti kritérií, pokud jde o identifikaci korupčních rizik. Byl prověřován potenciál korupčního rizika související nejen výhradně s agendou, která je předmětem navržené regulace (konkrétní klíčové změny), ale také širší rámec uvedené agendy.

V souvislosti s návrhem zákona nejsou zaváděny nové represivní nástroje zaměřené na eliminaci korupčních rizik. Vedle obecného trestněprávního protikorupčního rámce lze blíže připomenout zejména aspekty protikorupčního rámce spojené se službou v bezpečnostním sboru. Mezi účinnými opatřeními daňového práva lze jmenovat např. uplatnění zásady neveřejnosti. Další represivní sankce jsou stanoveny trestním zákoníkem v případě, že jednání konkrétní úřední osoby nebo skupiny úředních osob správce daně naplní podstatu trestného činu, například trestný čin přijetí úplatku.

Za další opatření k eliminaci korupčních rizik lze považovat odpovídající organizační zajištění výkonu a kontroly příslušné agendy. Postup těchto orgánů je upraven nejen zákonem, ale i metodicky a pomocí interních předpisů, které jsou pro tyto subjekty závazné. Takový přístup je v kontextu České republiky běžným standardem, který není potřeba upravovat na úrovni dalších právních předpisů.

10. Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu

Předpokládá se pozitivní dopad na zvýšení úrovně bezpečnosti silničního provozu v České republice a ochranu společnosti před opakovaným porušováním pravidel silničního provozu či jiných právních předpisů. (Potřeba řešit vymahatelnost práva v souvislosti s bezpečností silničního provozu byla zakotvena v Akčním programu Národní strategie bezpečnosti silničního provozu do roku 2020 schváleném usnesením vlády č. 160 ze dne 27. 2. 2017 a je i prioritním pilířem připravované Národní strategie bezpečnosti silničního provozu do roku 2030.) Nedostatečná vymahatelnost pokut vede ke snížení respektu k dodržování pravidel silničního provozu. Porušováním právních předpisů, zejména v oblasti silničního provozu, se zvyšuje riziko dopravní nehody, včetně následků na životě a zdraví. V důsledku dopravní nehody dochází též k omezení plynulosti nebo průjezdnosti pozemní komunikace (zejména v rekonstruovaných úsecích dálnic), což má negativní dopad na všechny řidiče, včetně ekonomických dopadů na přepravce.

Jedním z nejčastějších přestupků, které řeší Policie České republiky v souvislosti s porušováním zákona o silničním provozu, je překračování nejvyšší povolené rychlosti. Rychlostní delikty jsou také nejčastějším přestupkem, který řeší obce na základě dokumentace kamerovými systémy. Přibližně u třetiny smrtelných dopravních nehod je rychlostní chování řidiče rozhodujícím faktorem. S vyššími rychlostmi je spjato také vyšší riziko vzniku vážných zranění. Podle ETSC (European Transport Safety Council) by průměrná rychlost na všech evropských silnicích poklesla o 1 km/h, snížil by se počet úmrtí o více než 2 200. (Zdroj Centrum dopravního výzkumu, v.v.i). V roce 2019 bylo evidováno na území České republiky 12 933 dopravních nehod způsobených nepřiměřenou rychlostí, při nich bylo 188 osob usmrceno, 521 těžce zraněno a 5622 lehce zraněno. Rychlostní nehody jsou dlouhodobě nejčastější příčinou dopravních nehod s usmrcením. 99,5 % dotazů do zahraničí prostřednictvím modulu CBE – EUCARIS bylo na rychlostní přestupky zadokumentované kamerovými systémy. V oblasti porušování zákona o silniční dopravě je jedním z nejčastějších porušení tzv. sociálních předpisů (nedodržování bezpečnostních přestávek pro řidiče nákladních vozidel, nedodržení denní doby řízení a doby odpočinku). Dodržování těchto předpisů má význam pro předcházení dopravním nehodám z únavy, nepozornosti a mikrospánku. Pokud nebudou takováto porušení pokutována a sankce důsledně vymáhány, bude docházet k ještě častějšímu porušování těchto předpisů, neboť nedodržování tzv. sociálních předpisů je pro provozovatele ekonomicky výhodné a představuje konkurenční výhodu v oblasti silniční dopravy. V oblasti porušování zákona o pozemních komunikacích jde např. o dodržování povolené hmotnosti vozidla s nákladem, které má rovněž vliv na bezpečnostně provozní vlastnosti vozidla – např. brzdnou dráhu apod. Kromě toho přetížená vozidla ničí povrch pozemní komunikace a zhoršují její technický stav, který rovněž ovlivňuje bezpečnostní vlastnosti dopravní infrastruktury. V roce 2019 provedla Policie České republiky celkem 6 502 kontrol v rámci nízkorychlostního kontrolního vážení. V rámci těchto kontrol bylo zjištěno 3 592 porušení. Jinými slovy více jak 55 % kontrolovaných vozidel porušovalo předepsanou hmotnost nebo rozměry. Pokud nebudou uložené sankce důsledně vymáhány, je pro provozovatele ekonomicky výhodné provozovat plně naložená nákladní vozidla bez ohledu na povolené limity, neboť to představuje konkurenční výhodu v oblasti silniční dopravy. Dopravní nehody, zejména s následky na životě a zdraví jsou spojeny se značnými socioekonomickými náklady. V roce 2018 (poslední dostupná data) činily tyto náklady 80,1 mld Kč (zdroj: Centrum dopravního výzkumu, v.v.i, blíže viz Závěrečná zpráva, varianta 0).