Důvodová zpráva — zákon č. 430/2023 Sb.

1. Zhodnocení platného právního stavu, včetně zhodnocení současného stavu ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen

Problematiku rodných čísel upravuje zákon č. 133/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech a o změně některých zákonů (zákon o evidenci obyvatel), ve znění pozdějších předpisů.

Rodné číslo je identifikátorem fyzické osoby, která splňuje podmínky pro jeho přidělení podle zákona o evidenci obyvatel. Přestože je rodné číslo uváděno na různých dokladech (např. řidičský průkaz, průkaz zdravotní pojišťovny atd.), zákon o evidenci obyvatel v ustanovení § 15 jednoznačně stanoví, že dokladem o rodném čísle je kromě občanského průkazu také rodný list, oddací list, doklad o partnerství nebo úmrtní list, na němž je uvedeno rodné číslo nositele rodného čísla, dále samostatný doklad o přiděleném rodném čísle vydaný a potvrzený příslušným výdejovým místem nebo doklad o přiděleném rodném čísle vydaný Českou správou sociálního zabezpečení před 1. lednem 2003, cestovní doklad, pokud je v něm uvedeno rodné číslo, a doklad vydaný podle zvláštního právního předpisu, pokud je v něm rodné číslo uvedeno (tj. např. průkaz o povolení k pobytu cizince).

Ve vztahu k občanu České republiky a jeho možnosti prokázat rodné číslo jedním z výše uvedených dokladů o rodném čísle je nezbytné poukázat na skutečnost, že do matriční knihy narození, a tedy i do rodného listu, byla rodná čísla zapisována podle tehdy platné právní úpravy až u fyzických osob narozených na území tehdejší Československé socialistické republiky dne 1. ledna 1969 a později. Do matriční knihy manželství je rodné číslo zapisováno od 1. července 2001 a do matriční knihy registrovaného partnerství až od 1. července 2006. Cestovní doklad občana je též dokladem o rodném čísle, pokud je v něm rodné číslo uvedeno, nicméně platná právní úprava nestanoví občanu České republiky povinnost být jeho držitelem. Občanský průkaz je tak mnohdy jediným dokladem o rodném čísle, jehož je občan České republiky držitelem.

V souvislosti s budováním soustavy základních registrů a naplňováním obecné vize týkající se postupného utlumování rodných čísel jako jednoznačných identifikátorů fyzických osob při komunikaci mezi jednotlivými agendovými informačními systémy byly v roce 2010 zahájeny práce na přípravě zavedení tzv. „bezvýznamového identifikátoru“, který by byl jako neveřejný bezvýznamový identifikátor užíván výlučně k jednoznačnému určení fyzické osoby pro účely výkonu agendy, pro kterou byl přidělen. Při zavádění základních registrů bylo jednou ze stěžejních priorit právě potlačení významu rodného čísla při komunikaci mezi základními registry a mezi základními registry a agendovými informačními systémy. Pro tuto komunikaci byl v souladu s ustanovením § 9 odst. 1 zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech, ve znění pozdějších předpisů, zaveden agendový identifikátor fyzické osoby, který je pro každou agendu unikátní a je odvozen z jednoho zdrojového identifikátoru specifického pro konkrétní fyzickou osobu a kódu agendy. Tyto identifikátory jsou však neveřejné a slouží výhradně pro komunikaci mezi informačními systémy. S ohledem na již tehdy plánovaný projekt elektronických občanských průkazů panoval názor, že údaje vedené v informačních systémech veřejné správy by byly duplicitně vedeny též na samotném občanském průkazu, a proto byl předložen návrh zapisovat údaj o rodném čísle do občanského průkazu pouze do 31. prosince 2019. Ten byl obsažen v přechodných ustanoveních k části osmé zákona č. 424/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 111/2009 Sb., o základních registrech, ve znění zákona č. 100/2010 Sb., a další související zákony. Následně byl tento termín opakovaně prodlužován, a to

- zákonem č. 370/2019 Sb., kterým se mění zákon č. 424/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 111/2009 Sb., o základních registrech, ve znění zákona č. 100/2010 Sb., a další související zákony, ve znění pozdějších předpisů, kterým byl zápis rodného čísla do občanského průkazu prodloužen do 31. prosince 2021, a

- zákonem č. 261/2021 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s další elektronizací postupů orgánů veřejné moci, kterým byl zápis rodného čísla do občanského průkazu prodloužen do 31. prosince 2023.

Důvodem pro opakované odložení byla v obou případech nepřipravenost veřejného i soukromého sektoru na tuto změnu.

V současné době je úprava zapisování rodného čísla do občanského průkazu obsažena v zákoně č. 269/2021 Sb., o občanských průkazech, ve znění zákona č. 471/2022 Sb., a to v jeho přechodných ustanoveních, konkrétně v § 72 odst. 10. Na základě tohoto ustanovení jsou rodná čísla uváděna v občanském průkazu v podobě bezprostředně čitelné nebo vnímatelné člověkem a rovněž ve strojově čitelné podobě v nosiči dat, a to po časově omezenou dobu. Původní termín pro ukončení zápisu rodných čísel do občanských průkazů, který byl stanoven na 31. prosinec 2023, byl zákonem č. 471/2022 Sb., kterým se mění zákon č. 12/2020 Sb., o právu na digitální služby a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, prodloužen do 31. prosince 2024.

S postupným utlumováním rodných čísel jako jednoznačných identifikátorů souvisí současná právní úprava insolvenčního rejstříku v zákoně č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů, která byla zavedena zákonem č. 261/2021 Sb. Vyhledávání v insolvenčním rejstříku mělo být podle této úpravy umožněno s pomocí bezvýznamových klientských identifikátorů (BKI), které měly využívat soukromé osoby. Dále se počítalo s vyhledáváním osob také s použitím bezvýznamových směrových identifikátorů (BSI). Slabiny věcného řešení si však ještě před spuštěním vyžádaly urychlenou technickou novelu obsaženou v zákoně č. 416/2022 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s využíváním digitálních nástrojů a postupů v právu obchodních společností a fungováním veřejných rejstříků. Tímto zákonem byl prodloužen existující režim ztotožňování dlužníků v insolvenčních řízeních věřiteli založený na rodných číslech, a to do konce roku 2024. Za účelem snadnějšího přechodu na nový systém bezvýznamových klientských identifikátorů a bezvýznamových směrových identifikátorů se dále umožnilo, aby v průběhu roku 2024 bylo možné paralelní vyhledávání podle rodných čísel i nových identifikátorů.

Současný stav (uvádění rodného čísla do občanského průkazu) nemá ve vztahu k diskriminaci, či rovnosti mužů a žen žádný dopad. Rodné číslo je zapisováno do občanských průkazů obou pohlaví.

2. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy, včetně dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen, a vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku

Cílem navrhované změny zákona o občanských průkazech je i nadále zapisovat rodná čísla do občanských průkazů, a to bez časového omezení. Do zákona o občanských průkazech bude včleněna úprava zápisu rodného čísla do občanského průkazu jakožto jednoho z obligatorních údajů zapisovaných o držiteli občanského průkazu. Ze zákona o občanských průkazech bude naopak vypuštěno přechodné ustanovení (§ 72 odst. 10), na základě kterého jsou rodná čísla zapisována do občanských průkazů v současné době s časovým omezením do konce roku 2024.

Vypuštěním údaje o rodném čísle z občanských průkazů mělo dojít k postupnému uplatnění principů původního záměru zákona o základních registrech, a měla tím být zahájena identifikace fyzických osob prostřednictvím čísla osobních dokladů, případně klientských identifikátorů, namísto rodných čísel. Rodné číslo však stále plní nezastupitelnou roli, neboť splňuje podmínky pro spolehlivou identifikaci fyzické osoby. Rodné číslo je identifikačním údajem nejen ve vztahu k některým orgánům veřejné moci, ale rovněž slouží k identifikaci v rámci soukromoprávních vztahů fyzických a právnických osob. Řada stávajících informačních systémů soukromých subjektů funguje na bázi rodného čísla jako jednoznačného identifikátoru fyzické osoby a přechod na bezvýznamové identifikátory by znamenal značné investice do těchto informačních systémů. Rovněž některé agendy státu na přechod na bezvýznamové identifikátory stále nejsou připraveny.

Potřeba užívání rodného čísla jako jednoznačného identifikačního údaje osoby pak přetrvává i ve vztahu k plnění některých zákonných povinností soukromoprávních subjektů, zejména z oblasti finančních služeb a telekomunikací, nebo ve vztahu k jejich interním informačním systémům, které používají rodné číslo jako základní identifikační údaj ke ztotožnění osoby při výkonu jejich činnosti.

Pokud jde o navrhované změny týkající se insolvenčního rejstříku, jejich účelem je zachovat existující režim ztotožňování dlužníků v insolvenčních řízeních věřiteli založený na rodných číslech a nepřecházet na nový systém bezvýznamových klientských identifikátorů a bezvýznamových směrových identifikátorů, o nichž se uvažuje, že by mohly do budoucna zcela nahradit rodná čísla.

Na rozdíl od informačních systémů veřejného sektoru využívajících již nyní různé neveřejné agendové či klientské identifikátory fyzických osob (AIFO a KIFO) představuje rodné číslo reálně jediný, v soukromoprávních poměrech běžně využívaný, unikátní numerický identifikátor fyzických osob. Je přitom vhodné uvést, že pro moderní tržní ekonomiku je charakteristické, že vstupování do závazků s sebou často nese riziko selhání protistrany a vznik dluhu. Systémovým (sektorovým) i individuálním věřitelům potom z logiky věci vzniká právo své pohledávky po dlužnících vymáhat, což specificky v případě úpadku dlužníka znamená nutnost formálně uplatnit svou pohledávku v insolvenčním řízení.

Uplatnění práva v insolvenčním řízení vyžaduje učinění formálního procesního úkonu v rámci insolvenčního řízení, které je podmíněno dvěma klíčovými schopnostmi věřitele. Věřitel musí být především schopen spolehlivě ztotožnit osobu dlužníka, a to na základě údajů uvedených v seznamu dlužníků. V souladu s § 420 odst. 1 insolvenčního zákona se do seznamu dlužníků u fyzických osob zapisují pouze jméno, příjmení, bydliště a rodné číslo (a navíc IČO u podnikatelů a datum narození u cizinců bez rodného čísla). Ze všech uvedených údajů ovšem nepodléhá fluktuaci a možnosti změny právě pouze rodné číslo. Až po ztotožnění dlužníka typicky následuje podání přihlášky pohledávky, a to v prekluzivní lhůtě 2 měsíců od zjištění úpadku dlužníka. V kontextu jiných lhůt stanovených soukromým právem se jedná o relativně krátkou lhůtu, s jejímž zmeškáním jsou navíc spojeny fatální následky (při přiznání osvobození od placení neuspokojených pohledávek v oddlužení dojde k oslabení práva věřitele na úroveň naturální obligace).

Garance spolehlivosti vyhledávání dlužníků v insolvenčním rejstříku je přitom klíčovým prvkem fungování insolvenčního práva v České republice. Přechod z rodných čísel na bezvýznamové klientské a směrové identifikátory není pouze technickým problémem na straně správce informačního systému (tj. Ministerstva spravedlnosti), nýbrž s ohledem na výše uvedené také problémem věřitelů (zástupci systémových věřitelů avizovali, že nejsou schopni adaptovat se v krátké době na zrušení rodných čísel v insolvenčním rejstříku, přičemž se obávají zmeškání propadných lhůt k přihlášení svých pohledávek).

Ministerstvo spravedlnosti v současné době realizuje projekt nového elektronického Informačního systému insolvenčního rejstříku (eISIR), který přináší novou úroveň digitalizace insolvenční agendy a funkcionalitu plně elektronického spisu. Na nově vytvářený informační systém spojený se zásadními změnami v identifikaci dlužníků (např. kvůli veřejně nepřístupné technické dokumentaci webových služeb) se však systémoví věřitelé budou muset adaptovat. To si vyžádá vynaložení značných časových i finančních nákladů, a to nejen ve smyslu automatizovaného napojení na nové webové služby připravovaného insolvenčního rejstříku další generace, nýbrž také aktualizace interních databází a hromadného generování bezvýznamových směrových identifikátorů u všech klientů coby potenciálních dlužníků.

Další podrobnosti jsou uvedeny v Závěrečné zprávě z hodnocení dopadů regulace.

Navrhovaná právní úprava nemá ve vztahu k diskriminaci, či rovnosti mužů a žen žádný dopad.

3. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Navrhovaná právní úprava je v souladu s ústavním pořádkem České republiky, zejména s čl. 10 odst. 3 Listiny základních práv a svobod a s čl. 79 odst. 1 Ústavy České republiky.

4. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva Evropské unie a s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Návrh zákona nezapracovává do českého právního řádu právo Evropské unie.

Předmětu navrhované právní úpravy se dotýká nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/679 o ochraně fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů a o zrušení směrnice 95/46/ES (obecné nařízení o ochraně osobních údajů). Navrhovaná právní úprava není s tímto nařízením v rozporu. Rodná čísla nespadají do zvláštní kategorie osobních údajů ve smyslu obecného nařízení o ochraně osobních údajů, jejichž zpracování je až na výjimky zakázáno.

Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1157 ze dne 20. června 2019 o posílení zabezpečení průkazů totožnosti občanů Unie a povolení k pobytu vydávaných občanům Unie a jejich rodinným příslušníkům, kteří vykonávají své právo volného pohybu, umožňuje v průkazu členských států uvést podrobnosti a poznámky pro vnitrostátní užití požadované s ohledem na vnitrostátní právo, pokud je to nezbytné a přiměřené cíli, jehož má být dosaženo, a pokud v důsledku není snížena účinnost minimálních bezpečnostních norem ani omezena přeshraniční kompatibilita průkazů totožnosti. Zápis rodného čísla v občanském průkazu tyto podmínky splňuje (srov. čl. 3 odst. 8 uvedeného nařízení), neboť vede k opodstatněnému a přiměřenému cíli, kterým je identifikace osoby, jakož i právní jistota ve vztahu k rodnému číslu jako údaji, který se nemění v čase.

Návrh zákona je v souladu s judikaturou soudních institucí Evropské unie a obecnými právními zásadami práva Evropské unie, zejména se zásadou proporcionality a subsidiarity, se zásadou rovného zacházení, nediskriminace a právní jistoty.

5. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky a sociální dopady, včetně dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, dopady na ochranu práv dětí a dopady na životní prostředí

Dopady části návrhu zákona týkající se insolvenčního rejstříku na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty a podnikatelské prostředí jsou pozitivní, neboť nutnost vynaložení finančních prostředků na úpravy systémů odpadne. Podrobnosti jsou uvedeny v Závěrečné zprávě z hodnocení dopadů regulace.

6. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů

Z hlediska ochrany soukromí a osobních údajů návrh zákona přímo nezakládá nové zpracování osobních údajů a nezasahuje ani do existujících zpracování prováděných na základě zákona.

Pokud jde o vhodné záruky práv a svobod subjektu údajů v souvislosti s používáním národního identifikačního čísla podle čl. 87 obecného nařízení o ochraně osobních údajů, ty představuje zejména zákon o evidenci obyvatel, který upravuje podobu rodných čísel, způsob jejich přidělování, a především omezuje přípustné případy zpracování rodných čísel, z čehož lze dovozovat i vyšší míru ochrany tohoto osobního údaje. Za základ zvláštních podmínek zpracování rodných čísel ve smyslu obecného nařízení o ochraně osobních údajů lze považovat § 13c odst. 1 zákona o evidenci obyvatel, podle kterého je možné rodná čísla využívat jen

a) jde-li o činnost ministerstev, jiných správních úřadů, orgánů pověřených výkonem státní správy, soudů, vyplývající z jejich zákonem stanovené působnosti, nebo notářů pro potřebu vedení Centrální evidence závětí,

b) stanoví-li tak zvláštní zákon,

c) pokud je to nezbytné pro vymáhání soukromoprávních nároků nebo pro předcházení vzniku nesplácených pohledávek, jsou-li přijata konkrétní opatření k ochraně práv a svobod subjektu údajů, která odpovídají stavu techniky, nákladům na provedení, povaze, rozsahu, kontextu a účelům zpracování i různě pravděpodobným a závažným rizikům pro práva a svobody fyzických osob, nebo

d) se souhlasem nositele rodného čísla nebo jeho zákonného zástupce.

Pokud jde o konkrétní opatření k ochraně práv a svobod subjektu údajů, ty mohou podle § 13c odst. 3 zákona o evidenci obyvatel, zahrnovat zejména:

a) technická a organizační opatření zaměřená na důsledné uplatnění povinnosti podle čl. 5 odst. 1 písm. c) obecného nařízení o ochraně osobních údajů,

b) pořizování záznamů alespoň o všech operacích shromáždění, vložení, pozměnění a výmazu osobních údajů, které umožní určit a ověřit totožnost osoby provádějící operaci, a uchovávání těchto záznamů nejméně po dobu 2 let od provedení operace,

c) informování osob zpracovávajících osobní údaje o povinnostech v oblasti ochrany osobních údajů,

d) jmenování pověřence,

e) zvláštní omezení přístupu k osobním údajům v rámci správce nebo zpracovatele,

f) pseudonymizaci osobních údajů,

g) šifrování osobních údajů,

h) opatření k zajištění trvalé důvěrnosti, integrity, dostupnosti a odolnosti systémů a služeb zpracování,

i) opatření umožňující obnovení dostupnosti osobních údajů a včasný přístup k těmto údajům v případě incidentů,

j) proces pravidelného testování, posuzování a hodnocení účinnosti zavedených technických a organizačních opatření pro zajištění bezpečnosti zpracování, nebo

k) zvláštní omezení přenosu osobních údajů do třetí země.

7. Zhodnocení korupčních rizik

Navrhovaná právní úprava není spojena s žádnými korupčními riziky.

8. Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu

Navrhovaná právní úprava nemá vliv na bezpečnost nebo obranu státu.

9. Zhodnocení dopadů na rodiny, zejména s ohledem na plnění funkcí rodiny, s ohledem na počet vyživovaných členů, na případnou přítomnost hendikepovaných členů a rodiny samoživitelů, rodiny se třemi a více dětmi a další specifické životní situace, dále s ohledem na posílení integrity a stability rodiny a posílení rodinné harmonie, lepší rovnováhy mezi prací a rodinou a na posílení mezigeneračních a širších příbuzenských vztahů

Předkládaný návrh zákona nemá dopad na rodiny, rovnováhu mezi prací a rodinou a mezigenerační a širší příbuzenské vztahy.