zákon č. 438/2024 Sb.

1. Zhodnocení platného právního stavu

1.1 Nemožnost dostatečného přezkumu rozhodnutí kárného soudu

Nemožnost dostatečného přezkumu rozhodnutí kárného soudu je dána skutečností, že řízení vedená podle zákona č. 7/2002 Sb., o řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „kárný řád“), jsou vedena pouze v jednom stupni (na základě novely kárného řádu provedené zákonem č. 314/2008 Sb. účinné dnem 1. 10. 2008), srov. k tomu § 21 kárného řádu.

Jediným opravným prostředkem je návrh na obnovu řízení (§ 22 kárného řádu), který je pouze mimořádným opravným prostředkem. Dále je přípustná ústavní stížnost, která ovšem není opravným prostředkem, ale návrhem na zahájení nového speciálního soudního řízení, přičemž přezkum na základě ústavní stížnosti je prováděn v omezeném rozsahu, a to z hlediska ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod; nejde tedy o instanční přezkum v rámci řízení vedeného podle kárného řádu.

Předkladatel v roce 2008 předložil návrh zákona později publikovaného pod č. 314/2008 Sb., který stanovil jednoinstanční řízení za účelem zpřísnění kárného postihu, resp. za účelem vyloučení nežádoucího zmírňování postihu kárně obviněných soudců. Touto novelou byla též zpřísněna hmotněprávní úprava, tedy právní úprava kárných opatření, resp. byly provedeny další změny, které měly vést k adekvátní ochraně řádného výkonu soudní moci, státní správy soudů a výkonu působnosti státního zastupitelství.

Účelem zavedení jednoinstančního řízení ve věcech soudců byl v důvodové zprávě popsán takto: „Z dosavadní praxe odvolání ve věcech kárného postihu ve věcech soudců vyplývá, že odvolání je podáno v přibližně jedné třetině případů. Ve zbývajících případech je řízení de facto jednostupňové. Druhostupňový soud v podobě kárného senátu Nejvyššího soudu v praxi funguje jako jakýsi orgán „graciační“, který nepochybuje o skutkových zjištěních prvostupňového kárného soudu, tradičně však pouze uložené kárné opatření zmírní (sníží srážky z platu či úplně upustí od potrestání).“

Zpřísnění postihu by nemělo být chápáno jako samoúčelné. Účelem zavedení jednoinstančnosti bylo omezení rizika, že postih kárně obviněného bude uměle zmírněn (postihem myslíme nejen přísnost kárného opatření, ale též, zda vůbec je řízení meritorně skončeno odsuzujícím rozsudkem) oproti právní úpravě obsažené v hmotněprávní části kárného práva (tato hmotněprávní úprava byla zpřísněna také novelou provedenou zákonem č. 314/2008 Sb.). Účelem zavedení jednoinstančnosti tedy bylo dosáhnout přiměřeného (adekvátního) postihu

Srov. sněmovní tisk č. 425, část č. 1, str. 25.

kárně obviněných ve všech případech, tedy postihu odpovídajícího hmotněprávní části kárného práva.

Zrušení možnosti přezkumu na základě řádného opravného prostředku bylo spojeno s nevýhodou spočívající v tom, že bude zrušena jedna ze záruk zákonnosti (bude zrušen instanční přezkum), nicméně tato nevýhoda měla být vyvážena zpřísněním kárného postihu. Odvolání nebylo podáváno ani zdaleka ve všech řízeních, nicméně účastníci řízení, resp. další subjekty (srov. § 9 odst. 3 a § 21 odst. 2 kárného řádu ve znění účinném do 30. 9. 2008), možnost podání odvolání měli a v části řízení ji využívali.

K naplnění výše popsaného účelu mělo tedy dojít mj. zavedením jednostupňového řízení, mělo tak být řešeno (selektivní) zmírňování kárného postihu mj. daného okolností, že vícestupňové řízení trvá delší dobu.

Dosažení účelu novelizace ve věcech soudců, tedy zpřísnění kárného postihu kárně obviněných soudců, bylo podrobeno zkoumání v rámci výzkumu provedeného vedoucím Ústavu pro otázky soudnictví (dále také jen „ÚOS“) doc. JUDr. Davidem Kosařem, Ph.D., LL.M., J.S.D., a odborné pracovnice ÚOS Mgr. et Mgr. Terezy Papouškové, Ph.D., (dále také jen „výzkum ÚOS“).

Z výzkumu ÚOS přitom vyplývá, že podle kvantitativního výzkumu v drtivé většině ukazatelů ke zpřísnění kárného postihu po účinnosti zákona č. 314/2008 Sb. nedošlo. K mírnému zpřísnění mohlo dojít u intenzity kárných opatření, zejména u sankcí snížení platu, což bude ovšem třeba ověřit kvalitativním výzkumem.

V článku Bobek, M. Odpovědnost a disciplína soudce (v přerodu?), Právní rozhledy 14/2011, str. 502 a násl., jsou uvedeny dva hlavní důvody pro zavedení jednoinstančnosti a paritního složení senátu v řízeních ve věcech soudců. Autor článku je jeden z nynějších generálních advokátů Soudního dvora Evropské unie Mgr. et Mgr. Michal Bobek, Diploma (Cantab), M. Jur. (Oxon), M. Res. (EUI), který se coby zaměstnanec Nejvyššího správního soudu podílel na formulování koncepčních východisek nového modelu kárného řízení ve věcech soudců, jak byla zachycena v původním vládním návrhu zákona později publikovaném pod č. 314/2008 Sb. Prvním z důvodů byla snaha o koncepčně nové pojetí kárného řízení (kárné řízení ve věcech soudců má být koncepčně pojato jako primárně etický soud o tom, zda profese a společnost určité počínání soudce akceptují či nikoliv), a dále snaha předejít zmírňování postihu ve víceinstančním řízení. Dr. Bobek nicméně zároveň uzavírá, že problém kárných řízení vedených podle kárného řádu ve znění účinném do 30. 9. 2008 (tedy před nabytím účinnosti zákona č. 314/2008 Sb.) nebyla obecně přílišná mírnost, ale selektivní spravedlnost. Uvádí přitom, že rozhodování kárných senátů vrchních soudů bylo zpravidla solidní, nicméně bylo deformováno rozhodnutími v několika věcech, což mělo za následek ztrátu důvěry veřejnosti v systém kárné odpovědnosti soudce. Kosař, D., Papoušková, T. Kárná odpovědnost soudce v přerodu: Ponaučení z České republiky, Praha : Wolters Kluwer ČR, a.s., 2017, str. 25 a 26. Autoři výzkumu ÚOS přitom ovšem poukazují na okolnost, že lze těžko jednoznačně interpretovat vliv zavedení jednoinstančnosti na přísnost kárného řízení, a to zejména z důvodů více působících okolností, k tomu srov. zejména Kosař, D., Papoušková, T. Kárná odpovědnost soudce v přerodu: Ponaučení z České republiky, Praha : Wolters Kluwer ČR, a.s., 2017, str. 48 až 53. Kosař, D., Papoušková, T. Kárná odpovědnost soudce v přerodu: Ponaučení z České republiky, Praha : Wolters Kluwer ČR, a.s., 2017, str. 75. Předkladatel k tomu dodává, že výzkum ÚOS přezkoumával naplnění cílů novely č. 314/2008 Sb. jako celku, tedy včetně zpřísňování hmotněprávní úpravy kárných opatření.

Z dotazníkového šetření NSS vyplývá, že odborná veřejnost chápe absenci dostatečného přezkumu jako problém, jednoinstančnost je chápána negativně až diskriminačně, resp. jako největší problém současného kárného řízení, je namítáno, že jednoinstančnost vede k přílišné opatrnosti a zdrženlivosti kárných senátů. Toto hodnocení jednoinstančnosti se potvrdilo i v průběhu akce pořádané předkladatelem (kulatý stůl).

Jak je uvedeno výše, problém nemožnosti dostatečného přezkumu rozhodnutí kárného senátu je přitom problémem neexistence opravného řízení vedeného na základě řádného opravného prostředku. Jde tedy o problém absence jedné ze záruk zákonnosti.

Předkladatel dochází k závěru, že zavedení jednoinstančního řízení, resp. novela č. 314/2008 Sb., nevedlo ke zpřísnění postihu kárně obviněných (ve srovnání s hmotněprávní úpravou účinnou do 30. 9. 2008), některé z poznatků shromážděných předkladatelem v rámci hodnocení současné právní úpravy naopak nasvědčují tomu, že jednoinstančnost vede k mírnějšímu rozhodování kárných senátů, než k jakému by docházelo podle hmotněprávní úpravy po účinnosti zákona č. 314/2008 Sb., kdyby bylo po účinnosti novely č. 314/2008 Sb. vedeno řízení ve dvou stupních.

Soud prvního stupně (nalézací soud) je soudem, který provádí právní posouzení skutkového stavu, který sám zjistil. V systému jednoinstančního řízení to ovšem znamená, že neexistuje přezkum takového postupu, resp. rozhodnutí nalézacího soudu.

Z údajů předkladatele o řízeních vedených podle kárného řádu ve znění účinném před účinností novely č. 314/2008 Sb. vyplývá, že vedeno bylo celkem 221 řízení ve věcech soudců a 62 řízení ve věcech státních zástupců. Z tohoto celkového počtu řízení bylo podáno odvolání v celkem 84 řízeních ve věcech soudců, což představuje 38 % řízení, a v 21 řízeních ve věcech státních zástupců, což představuje 34 % řízení.

Tabulka 1: Řízení ve věcech soudců vedená podle kárného řádu ve znění účinném do 30. 9. 2008 (údaje k 18. 5. 2022)

ŘÍZENÍ VE VĚCECH SOUDCŮ

Počet řízení,Počet Počet

Zahájeníve kterýchpodanýchPočet

řízeníOdvolatel

řízeníbylo podánoodvoláníodvolání

celkem odvolánícelkem

kárně obviněný 4

Rok 2002 14 7 7

navrhovatel 3 kárně obviněný 8

Rok 2003 30 13 16navrhovatel 2

ministr spravedlnosti 6 kárně obviněný 3

Rok 2004 24 9 10navrhovatel 1

ministr spravedlnosti 6 kárně obviněný 12

Rok 2005 35 16 19navrhovatel 5

ministr spravedlnosti 2 kárně obviněný 9

Rok 2006 41 12 13

navrhovatel 4 kárně obviněný 11

Rok 2007 41 13 16

navrhovatel 5 kárně obviněný 11

Rok 2008 36 14 19navrhovatel 6

ministr spravedlnosti 2

CELKEM 221 84

Zdroj: předkladatel

Tabulka 2: Řízení ve věcech státních zástupců vedená podle kárného řádu ve znění účinném do 30. 9. 2008 (údaje k 18. 5. 2022)

ŘÍZENÍ VE VĚCECH STÁTNÍCH ZÁSTUPCŮ

Počet řízení, vePočet Počet

Zahájeníkterých bylopodanýchPočet

řízeníOdvolatel

řízenípodánoodvoláníodvolání

celkem

odvolánícelkem

kárně obviněný 4

Rok 2002 7 5 6

ministr spravedlnosti 2 kárně obviněný 3 ministr spravedlnosti 1

Rok 2003 7 4 5

nejvyšší státní zástupce kárně obviněný 3 navrhovatel 2

Rok 2004 13 5 8

ministr spravedlnosti 1 nejvyšší státní zástupce

Rok 2005 14 0 0 - - Rok 2006 10 2 2 ministr spravedlnosti 2

kárně obviněný 2 navrhovatel 3

Rok 2007 7 5 7

nejvyšší státní zástupce

Rok 2008 4 0 0 - -

CELKEM 62 21

Zdroj: předkladatel

Z výše uvedených přehledů (tabulek) vyplývá, že odvolání byla dříve běžně podávána, přičemž odvolání podávaly, kromě kárně obviněných a navrhovatelů, též další procesní subjekty k tomu oprávněné. V tabulkách jsou uvedena řízení vedená podle kárného řádu ve znění účinném do 30. 9. 2008 (tedy řízení o kárné odpovědnosti soudce a státního zástupce, řízení o způsobilosti soudce a státního zástupce vykonávat svou funkci a řízení o odpovědnosti soudce za přestupek).

Je tak zřejmé, že oprávnění podat odvolání využíváno bylo, přičemž za současné právní úpravy účastníci řízení, resp. další subjekty, tuto možnost nemají.

Absence možnosti instančního přezkumu na základě řádného opravného prostředku, tedy absence jedné ze záruk soudního rozhodování, je pak odbornou veřejností vnímána negativně, jako vada právní úpravy, která vede k neúměrnému snížení procesních standardů řízení vedených podle kárného řádu a která není v praxi ospravedlněna naplněním žádného legitimního cíle.

1.2 Nedostatečná efektivita kárných senátů

Dále byla identifikována skupina problémů spojených s činností kárných senátů. Jedná se o problémy spojené s účastí přísedících (přísedící jsou členové senátu z řad příslušníků nesoudcovských právnických profesí) na rozhodování kárných senátů a dále o problémy spojené s počtem členů senátu.

Nedostatečná efektivita kárných senátů je dána jejich složením. Senáty jsou šestičlenné. V řízeních ve věcech soudců jsou složeny (srov. § 4 odst. 1 kárného řádu) ze 3 soudců (předseda senátu, jeho zástupce a další soudce) a 3 přísedících (osoby vykonávající jinou právnickou profesi):

− předseda senátu je soudcem Nejvyššího správního soudu, jeho zástupce je soudcem Nejvyššího soudu,

− další člen senátu z řad soudců je soudcem vrchního, krajského nebo okresního soudu,

− jde-li o řízení ve věcech soudců rozhodujících ve správním soudnictví, je předsedou senátu soudce Nejvyššího soudu a jeho zástupcem soudce Nejvyššího správního soudu,

− mezi přísedícími musí být vždy nejméně jeden státní zástupce, jeden advokát a jedna osoba vykonávající jiné právnické povolání, je-li zapsána v seznamu přísedících pro řízení ve věcech soudců.

Ve věcech státních zástupců je složení senátu následující (§ 4a odst. 1 kárného řádu):

− 2 soudci (předseda senátu a jeho zástupce) a 4 přísedící (osoby vykonávající jinou právnickou profesi), − předseda senátu je soudcem Nejvyššího správního soudu a jeho zástupce je soudcem Nejvyššího soudu,

− dva z přísedících jsou státní zástupci,

− mezi přísedícími, kteří nejsou státními zástupci, musí být vždy nejméně jeden advokát a jedna osoba vykonávající jiné právnické povolání (akademik).

Ve věcech soudních exekutorů je složení senátu následující (§ 4b odst. 1 kárného řádu):

− dva soudci (předseda senátu a jeho zástupce) a 4 přísedící (osoby vykonávající jinou právnickou profesi),

− předseda senátu je soudcem Nejvyššího správního soudu a jeho zástupce je soudcem Nejvyššího soudu,

− dva z přísedících jsou soudní exekutoři,

− mezi přísedícími, kteří nejsou soudními exekutory, musí být vždy nejméně jeden advokát a jedna osoba navržená veřejným ochráncem práv.

Účast přísedících v kárných senátech je v oboru považována za prospěšnou pouze částečně.

Dále bylo zjištěno, že praxe považuje za problém skutečnost, že přísedící mají velmi omezenou znalost vnitřního chodu soudnictví. Přísedící tak sice přispívají k rozhodovací činnosti kárných senátů formou zpětné vazby (přispívají tedy pohledem člověka, který zná soudnictví zvenčí, a může proto posoudit, jaké dopady mimo soudnictví může mít jednání kárně obviněného soudce), nemají však věcnou znalost profese soudce, resp. znalost vnitřního justičního prostředí.

Zejména účast přísedících z řad členů akademické obce (ve věcech soudců, státních zástupců i soudních exekutorů) je považována za málo prospěšnou, a to pro omezený přínos teoretických znalostí těchto přísedících pro právní praxi.

S účastí přísedících je dále spojen ten problém, že je obtížné nařídit ústní jednání na termín, který vyhovuje účastníkům řízení, obhájci i současně všem členům senátu, zejména přísedícím.

Tento problém je dán jednak počtem členů senátu (v současnosti šest členů senátu), dále tím, že ze šesti členů senátu jsou přísedícími tři členové senátu (ve věcech soudců), resp. čtyři členové senátu (ve věcech státních zástupců a soudních exekutorů), tedy tři, případně čtyři osoby nejsou soudci a musejí své povinnosti člena senátu vykonávat s ohledem na svou další pracovní činnost.

Nejvyšší správní soud (v současnosti jediný kárný soud) má za to, že tyto okolnosti sice omezují operativnost kárných senátů, nicméně v praxi se daří činnost kárných senátů zajistit.

Dále je účast přísedících považována za příčinu příliš mírného postihu kárně obviněných. Příliš mírným postihem je míněn postih, který neodpovídá hmotněprávní části kárného práva. Ke zpřísnění hmotněprávní úpravy došlo novelou kárného řádu provedenou zákonem č. 314/2008 Sb. Jedním z opatření, které mělo tento přísnější postih zajistit, bylo též nové složení senátů tak, aby senáty byly složeny paritně. Parita je ve věcech soudců spatřována v poměru, podle kterého je senát z jedné poloviny tvořen soudci a z druhé poloviny přísedícími (osobami, které nejsou soudci). Ve věcech státních zástupců a soudních exekutorů je parita spatřována v poměru, podle kterého jsou 2 členové senátu soudci, 2 členové senátu přísedící státní zástupci (ve věcech státních zástupců) nebo soudní exekutoři (ve věcech soudních exekutorů) a 2 další přísedící, kteří také nejsou soudci, tak, aby žádná právnická profese neměla většinu.

Z výzkumu ÚOS, který se zabýval naplněním cílů novely č. 314/2008 Sb., vyplývá, zjednodušeně řečeno (v podrobnostech srov. výše), že ke zpřísnění postihu nedošlo (navzdory zpřísnění hmotněprávní úpravy).

Nejvyšší správní soud předložil v meziresortním připomínkovém řízení (konaném v roce 2019 v rámci legislativního procesu, který se týkal návrhu zákona později projednávaného Poslaneckou sněmovnou během 8. volebního období /2017 až 2021/ jako sněmovní tisk 683) stanovisko,ve kterém uvedl (srov. 2. a 3. odstavec na str. 7 stanoviska Nejvyššího správního soudu), že účast přísedících na rozhodování kárných senátů dle platné právní úpravy ke zmírňování postihu vede (Nejvyšší správní soud přitom tuto okolnost hodnotí pozitivně).

Předkladatel se zabýval možnými příčinami nedostatečné efektivity činnosti kárných senátů (jejich činnost je málo operativní, přínos přísedících omezený a senáty zmírňují výsledek řízení). Pokud jde o neoperativnost senátů (složitější nařizování ústního jednání apod.), je zřejmé, že senát o 6 členech (z nich 3 nebo 4 jsou přísedícími, tedy osobami, které nejsou soudci, přičemž soudcem kárného soudu je pouze jeden ze soudců, kteří jsou členy kárného senátu) je méně operativní. Předkladatel nicméně nepovažuje tuto omezenou operativnost senátů za neúnosnou, resp. za důvod pro novelizaci, a to také vzhledem k současné celkové délce řízení vedených podle kárného řádu, která není hodnocena negativně.

Pokud jde o přínos přísedících rozhodovací praxi kárných senátů, jde o problematiku, která je součástí širšího tématu účasti osob, které nejsou soudci, na rozhodování soudů. Vždy existuje určitý nesoulad mezi pohledem profesionálního soudce a pohledem přísedícího. Účelem zavedení přísedících (kteří ovšem nejsou v tomto případě právními laiky) v kárném soudnictví bylo umožnění určité formy zpětné vazby – srov. k tomu důvodovou zprávu k novele č. 314/2008 Sb.). Přísedícím by tedy měla být zejména osoba, která má s činností soudnictví, státního zastupitelství a soudních exekutorů vlastní rozsáhlé zkušenosti. V roce 2008 (s účinností dnem 1. 10. 2008) byla na základě novely provedené zákonem č. 314/2008 Sb. zavedena účast přísedících právníků – příslušníků jiných právnických profesí vč. osob znalých právní teorie. Ve věcech soudců byla zavedena parita, v rámci které soudci nemají v senátu většinu, čímž se mělo předcházet příliš mírnému výsledku řízení, resp. uzavírání se soudnictví

Stanovisko je dostupné online v systému eKLEP, v knihovně VeKLEP, pod identifikačním číslem materiálu PID: ALBSBBAD2VD2, dostupné z https://apps.odok.cz/veklep- detail?p_p_id=material_WAR_odokkpl&p_p_lifecycle=0&p_p_state=normal&p_p_mode=view&p_p_col_id=c olumn-1&p_p_col_count=3&_material_WAR_odokkpl_pid=ALBSBBAD2VD2&tab=remarks, citováno dne 19. 5. 2022.

do sebe a selektivní spravedlnosti. Ve věcech státních zástupců a ve věcech soudních exekutorů (novela č. 286/2009 Sb.) mají soudci menšinu (2 ze 6 členů senátu). Kromě účasti přísedících je tedy významný i jejich počet (soudci nemají většinu v žádném z řízení) a konkrétní složení.

Zároveň ovšem nelze přehlédnout, že reálně spíše dochází ke zmírňování postihu (poměřováno hmotněprávní částí kárného práva), přičemž z průběhu diskusí na toto téma vyplynulo, že soudci, kteří toto zmírňování hodnotí negativně, poukazují na okolnost, že se zmírňováním soudci nemohou nic dělat, jestliže nemají v senátu většinu. Novely č. 314/2008 Sb. a č. 286/2009 Sb. tak nastolily také určitou neodpovědnost soudců za výsledek řízení.

Předkladatel považuje za přínosné, pokud se na rozhodování senátů podílejí přísedící, kteří mají vlastní rozsáhlé zkušenosti s činností soudnictví, státního zastupitelství a soudních exekutorů a mohou zprostředkovat vhled jiné profese. Zároveň to může být důležitá pojistka proti uzavírání soudnictví do sebe a selektivní spravedlnosti. Zároveň však předkladatel vnímá i námitku zmírňování postihu související mj. s okolností, že vzhledem ke složení kárného senátu soudci za tento stav neodpovídají. Na základě výše uvedeného došel předkladatel k závěru, že je třeba revidovat právní úpravu složení senátu.

1.3 Neexistující procesní forma řešení věci v kárném řízení na základě dohody

Platný právní stav vychází z pojetí kárné odpovědnosti uplatňované v rámci výkonu státní správy soudů, srov. § 118 a násl. zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „zákon o soudech a soudcích“), správy státního zastupitelství, srov. § 13 a násl. zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „zákon o státním zastupitelství“), a samosprávy soudních exekutorů, resp. výkonu dohledu a státního dohledu nad soudními exekutory, srov. § 7 a § 109 a násl. zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti a o změně dalších zákonů (exekuční řád), ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „exekuční řád“ nebo také jen „ex. ř.“).

Koncepčně jsou kárné řízení a kárná odpovědnost určeny k ochraně řádného výkonu soudní moci (ve věcech soudců a soudních exekutorů) a k ochraně řádného výkonu působnosti státního zastupitelství. Ve vztahu k řízením ve věcech soudců k podstatě a smyslu kárného řízení srov. nález Ústavního soudu ze dne 21. 1. 2008, sp. zn. III. ÚS 1067/07 (odst. 24. odůvodnění in fine), a dále rozhodnutí kárného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 5. 2017, sp. zn. 16 Kss 1/2017 (odst. 15 odůvodnění), a ze dne 25. 5. 2011, č. j. 13 Kss 7/2010-137, a ve vztahu k řízením ve věcech státních zástupců srov. rozhodnutí kárného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 9. 2010, sp. zn. 12 Ksz 1/2010 (str. 6 rozhodnutí a tam citovaná judikatura).

V kárném řízení jsou ukládána kárná opatření (nikoliv tresty), tedy sankce, jejichž prostřednictvím má být prosazen řádný výkon funkce (případně úřadu) kárně obviněného.

Současná praxe připouští postup spočívající v tom, že je podán návrh na zahájení kárného řízení a pokud kárně obviněný dodatečně splní své povinnosti, jejichž porušení bylo důvodem podání návrhu (kárně obviněný např. zvýší pracovní výkon a odstraní průtahy), navrhovatel vezme návrh zpět a řízení je kárným soudem zastaveno podle § 14 písm. a) kárného řádu.

Dojde tak k řešení věci na základě dohody (dohody v materiálním smyslu), nicméně řízení není meritorně skončeno, případná vina kárně obviněného není zjištěna a kárný soud řízení zastaví, aniž by takovou dohodu mezi navrhovatelem a kárně obviněným posuzoval a případně schválil.

Podle platné právní úpravy přitom neexistuje výslovně upravený formalizovaný postup, který by umožnil meritorní řešení věci vč. zjištění viny kárně obviněného a který by podléhal posouzení ze strany kárného soudu.

Je pravdou, že praxe postupně akceptovala možnost uzavírání a schvalování dohod o vině a kárném opatření (srov. např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2019, č. j. 13 Kss 5/2018 – 116). Tato praxe je však založena na přiměřené aplikaci trestního řádu (srov. § 25 kárného řádu). Výslovná právní úprava v kárném řádu obsažena není.

Při analýze této problematiky lze vyjít z dostupných údajů o důvodech zastavení řízení.

Tabulka 3: Důvody zastavení řízení ve věcech soudců vedených podle kárného řádu ve znění účinném dnem 1. 10. 2008 (údaje k 25. 11. 2022)

ŘÍZENÍ VE VĚCECH SOUDCŮ

Zánik funkce – vzdání se funkce32

Zánik funkce – odvolání z funkce nebo nezpůsobilost

Zánik funkce – odsouzen pro trestný čin

Zánik funkce – úmrtí 3

Zpětvzetí kárného návrhu 26

Částečně zpětvzetí kárného návrhu 16

Opožděnost kárného návrhu 9

Částečná opožděnost kárného návrhu

Započtena i kárná řízení, která byla zastavena z důvodu zpětvzetí kárného návrhu, nicméně ke zpětvzetí došlo, protože kárně obviněný se vzdal funkce.

Částečná překážka ne bis in idem7

Kombinace důvodů pro částečné zastavení

CELKEM 123

Zdroj: Nejvyšší správní soud, zpracování: předkladatel

Tabulka 4: Důvody zastavení řízení ve věcech státních zástupců vedených podle kárného řádu ve znění účinném dnem 1. 10. 2008 (údaje k 25. 11. 2022)

ŘÍZENÍ VE VĚCECH STÁTNÍCH ZÁSTUPCŮ

Zánik funkce – vzdání se funkce 11

Zánik funkce – odsouzen pro trestný čin

Zánik funkce – úmrtí 1

Zpětvzetí kárného návrhu 4

Částečně zpětvzetí kárného návrhu 1

Opožděnost kárného návrhu 1

Částečná opožděnost kárného návrhu

Částečná překážka ne bis in idem 3

Kárný návrh podán neoprávněnou osobou

CELKEM 26

Zdroj: Nejvyšší správní soud, zpracování: předkladatel

Typicky z důvodu dřívějšího uložení výtky za část kárně žalovaného průtahového období.

Tabulka 5: Důvody zastavení řízení ve věcech soudních exekutorů vedených podle exekučního řádu a kárného řádu ve znění účinném dnem 26. 6. 2009 a vedených podle kárného řádu ve znění účinném dnem 1. 11. 2009 (údaje k 25. 11. 2022)

ŘÍZENÍ VE VĚCECH SOUDNÍCH EXEKUTORŮ

Zánik výkonu exekutorského úřadu – odvolání soudního27 exekutora

Zánik výkonu exekutorského úřadu – odsouzen pro trestný čin

Zpětvzetí kárné žaloby 38

Částečné zpětvzetí kárné žaloby 2

Opožděnost kárné žaloby 11

Překážka ne bis in idem 1

Kombinace důvodů pro částečné zastavení

Neúčelnost 4

CELKEM 85

Zdroj: Nejvyšší správní soud, zpracování: předkladatel

Z přehledů je patrné, že zpětvzetí nebo částečné zpětvzetí návrhu je poměrně častým důvodem zastavení řízení. Celkem jde v rozhodném období (od 1. 10. 2008, resp. od 26. 6. 2009 do 25. 11. 2022) o 87 věcí.

Bližší rozklad skutečností, které vedly ke zpětvzetí, je možný jen na základě příslušných spisů kárného soudu, resp. navrhovatelů. Důvody pro zpětvzetí jsou rozmanité.

Z dostupných údajů vyplývá, že část zpětvzetí je založena na tom, že kárně obviněný po podání kárného návrhu dodatečně splnil své povinnosti, pro jejichž porušení byl návrh podán, zvýšil své pracovní nasazení apod.

Dále je důvodem zpětvzetí např. vzdání se funkce kárně obviněným, nicméně navrhovatel vezme návrh zpět, takže procesně je důvodem zastavení právě zpětvzetí návrhu (ve věcech soudců je však tato skutečnost ve statistice zohledněna, takže tyto případy nejsou započteny – srov. výše). Dále může být důvodem zpětvzetí např. nová rozhodovací praxe ve skutkově nebo právně obdobné věci. Důvodem pro zpětvzetí byla také např. změna právního názoru navrhovatele na skutek kárně obviněného.

Bližší údaje o důvodech zpětvzetí nejsou v agregované podobě k dispozici.

Lze však uzavřít, že určitá část věcí je, popřípadě v minulosti byla, řešena kárným řízením a následným zpětvzetím jenom z toho důvodu, že v současnosti neexistuje procesní forma, jak řízení meritorně skončit na základě dohody (dohody v materiálním smyslu) mezi navrhovatelem a kárně obviněným, aniž by přitom došlo k nežádoucí dispozici s povinnostmi kárně obviněného a koneckonců i navrhovatele.

Předkladatel si je vědom, že v aplikační praxe postupně přikročila k uzavírání dohod o vině a kárném opatření, a to na základě subsidiární aplikace trestního řádu (§ 25 kárného řádu). Tato okolnost vede předkladatele k závěru, že v praxi je uzavírání dohod potřebné (účelné).

Dle statistik Nejvyššího správního soudu (údaje k 25. 11. 2022) byla dohoda o vině a kárném opatření schválena ve věcech soudců celkem v 26 věcech (z toho v 18 věcech došlo k uznání viny a v 8 věcech k uznání viny a zastavení řízení), ve věcech státních zástupců celkem v 10 věcech (z toho v 9 věcech došlo k uznání viny a v 1 věci k uznání viny a zastavení řízení) a ve věcech soudních exekutorů došlo ke schválení dohody o vině a kárném opatření v 1 věci (v této věci byla uznána vina).

Předkladatel má proto za to, že by měla existovat výslovně upravená možnost uzavření dohody o vině a kárném opatření s následným schvalováním dohody kárným soudem (protože navrhovatel a kárně obviněný nemohou předmětem takové dohody volně disponovat).

1.4 Nedostatečná aktivita některých navrhovatelů (kárných žalobců)

Podle platné právní úpravy existuje více orgánů oprávněných podat návrh na zahájení kárného řízení ve věcech soudců, srov. § 8 kárného řádu, resp. kárných žalob ve věcech soudních exekutorů, srov. § 117 odst. 2 ex. ř.

Tito navrhovatelé (kární žalobci) mají oprávnění podat návrh, což znamená, že je jejich povinností konat (podat návrh), pokud zjistí skutečnosti nasvědčující tomu, že se kárně obviněný dopustil kárného provinění, přičemž věc nelze řešit výtkou (srov. k tomu i výslovnou právní úpravu pro řízení ve věcech soudců podle § 128 zákona o soudech a soudcích a pro řízení ve věcech státních zástupců podle § 13i zákona o státním zastupitelství).

Zásadně má návrh na zahájení kárného řízení (kárnou žalobu) podat ten navrhovatel (kárný žalobce), který má nejlepší přehled o kárně obviněném, resp. jeho činnosti, tedy např. ve věcech soudců předseda příslušného soudu, srov. k tomu rozhodnutí kárného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 10. 2013, č. j. 16 Kss 8/2013 – 45. Takový postup je nejspíše z hlediska procesního racionální. Pouze v odůvodněných případech je vhodnější, aby návrh (kárná žaloba) byl podán někým jiným.

Vztahy mezi orgány oprávněnými podat návrh (kárnou žalobu) však nejsou v tomto ohledu blíže upraveny. V praxi přitom jsou kárné návrhy podávány i navrhovateli, kteří nejlepší přístup k rozhodným skutečnostem a důkazním prostředkům nemají.

Tabulka 6: Přehled počtu návrhů na zahájení kárného řízení ve věcech soudců, vedených podle kárného řádu ve znění účinném dnem 1. 10. 2008, podle navrhovatelů (údaje k 25. 11. 2022)

NAVRHOVATELÉ VE VĚCECH SOUDCŮ

Předsedové OS169

Předsedové KS85

Předsedové VS 1

Předseda NS 8

Ministr spravedlnosti 37

Veřejný ochránce práv 2

CELKEM 302

Zdroj: Nejvyšší správní soud, zpracování: předkladatel

Zahrnuta jsou řízení o kárné odpovědnosti soudce, předsedy nebo místopředsedy soudu a předsedy kolegia Nejvyššího soudu nebo Nejvyššího správního soudu vedená před Nejvyšším správním soudem.

Z přehledu je patrné, že nejvíce návrhů podali předsedové okresních soudů (celkem 169) a krajských soudů (celkem 85). Dohromady podali předsedové okresních soudů a krajských soudů 254 návrhů z celkových 302.

Dále je zřejmý poměrně vysoký počet návrhů podaných ministrem spravedlnosti, a to 37 z celkového počtu 302.

Včetně předsedy Městského soudu v Brně a předsedů obvodních soudů v Praze.

Včetně předsedy Městského soudu v Praze.

Tabulka 7: Přehled počtu návrhů na zahájení kárného řízení ve věcech státních zástupců vedených podle kárného řádu ve znění účinném dnem 1. 10. 2008, podle navrhovatelů (údaje k 25. 11. 2022)

NAVRHOVATELÉ VE VĚCECH STÁTNÍCH ZÁSTUPCŮ

Okresní státní zástupci60

Krajští státní zástupci41

Vrchní státní zástupci 15

Nejvyšší státní zástupce 5

Ministr spravedlnosti 8

CELKEM 129

Zdroj: Nejvyšší správní soud, zpracování: předkladatel

Také v případě státních zástupců je zřejmé, že nejvíce návrhů je podáváno státními zástupci stojícími v čele okresních (60 návrhů) a krajských státních zastupitelství (41 návrhů), kteří podali 101 návrhů z celkových 129. Počet návrhů podaných ministrem spravedlnosti je naopak poměrně nízký (8 návrhů).

Tabulka 8: Přehled počtu návrhů na zahájení kárného řízení ve věcech soudních exekutorů, vedených podle exekučního řádu a kárného řádu ve znění účinném dnem 26. 6. 2009 a vedených podle kárného řádu ve znění účinném dnem 1. 11. 2009, podle navrhovatelů (údaje k 25. 11. 2022)

NAVRHOVATELÉ VE VĚCECH SOUDNÍCH EXEKUTORŮ

Předsedové OS 15

Předseda Revizní komise EK ČR 22

Předseda Kontrolní komise EK ČR 30

Ministr spravedlnosti 148

Včetně městského státního zástupce v Brně a obvodních státních zástupců v Praze.

Včetně městského státního zástupce v Praze.

CELKEM 215

Zdroj: Nejvyšší správní soud, zpracování: předkladatel

Z výše uvedeného přehledu je zřejmé, že většinu návrhů, a to 148 z celkových 215, podal ministr spravedlnosti. Zbývající část je podávána předsedy okresních soudů a zástupci exekutorské samosprávy.

Předkladatel na základě výše uvedeného uzavírá, že ve věcech soudců a státních zástupců je v převažující míře dána aktivita předsedů krajských a okresních soudů, resp. krajských a okresních státních zástupců, což předkladatel považuje za přirozený stav.

Výše postavení navrhovatelé podávají návrhy na zahájení kárného řízení ve věcech soudců a státních zástupců jen v omezené míře.

Ve věcech soudních exekutorů naopak platí, že zahajování kárných řízení proti soudním exekutorům do značné míry závisí na aktivitě ministra spravedlnosti.

Informace, ze kterých by vyplýval počet věcí, ve kterých nebyl podán kárný návrh (kárná žaloba) v důsledku neaktivity orgánu oprávněného podat kárný návrh (kárnou žalobu), nejsou dostupné.

1.5 Nemožnost provedení důkazů opatřených pro účely kárného řízení v řízení o způsobilosti soudce a státního zástupce vykonávat svou funkci

Kárný řád výslovně neupravuje otázku přípustnosti provedení důkazu v řízení o způsobilosti soudce a státního zástupce vykonávat svou funkci (§ 26 kárného řádu) opatřeného pro účely kárného řízení (§ 9 a násl. kárného řádu), resp. převzetí skutkového zjištění z takového důkazu provedeného v kárném řízení.

1.6 Nesporné skutečnosti

Platná právní úprava výslovně neumožňuje, aby bylo upuštěno od dokazování skutečností, které jsou mezi účastníky kárného řízení nesporné. Právní úprava pouze umožňuje subsidiární aplikaci trestního řádu (§ 196 odst. 2 písm. d/, § 206 odst. 1 a § 206a odst. 1 a § 206d), přičemž v praxi je tento institut v kárných řízeních používán. Předkladatel má ovšem za to, že by tato otázka měla být upravena výslovně i v kárném řádu, protože z poznatků z aplikační praxe vyplývá, že o aplikovatelnost různých institutů trestního řízení jsou v kárném soudnictví vedeny spory. Tento problém se týká i skutečností, které vyplývají ze spisů, zejména v případě průtahů.

Platí přitom, že z kárných řízení zahájených v letech 2008 až 2022 ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů byly v až desítkách procent z nich projednávány průtahy (nejvíce ve věcech soudců – asi polovina, nejméně ve věcech státních zástupců – ve věcech státních zástupců více než desetina).

Průtahy jsou tedy poměrně častým důvodem podání návrhu na zahájení kárného řízení (kárné žaloby). Platí přitom, že v jednotlivých řízeních jsou projednávány průtahy i v desítkách spisů.

Dokazování v takových věcech (a zejména pak příprava kárného soudu na ústní jednání) je časově náročné. Dle sdělení Nejvyššího správního soudu (kárného soudu) u standardní průtahové věci (průtahy vytýkané ve 40 – 50 spisech) vyžaduje tato příprava minimálně týden práce, která se přitom neomezuje jen na pracovní dobu. Například ve věci, ve které jsou vytýkány průtahy ve 150 spisech, příprava vyžaduje i jeden měsíc práce.

1.7 Doplácení 50 % platu v případě zastavení kárného řízení v důsledku vzdání se funkce kárně obviněného, který byl dočasně zproštěn výkonu funkce

Pokud je kárně obviněnému ve věcech soudců nebo státních zástupců dočasně pozastaven výkon funkce, je mu vypláceno po dobu dočasného zproštění výkonu funkce 50 % platu, srov. podle § 100 odst. 2 zákona o soudech a soudcích, resp. podle § 9 odst. 1 zákona o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců.

Výkon funkce je pozastaven obligatorně, anebo fakultativně. Jeden z důvodů fakultativního pozastavení výkonu funkce se týká kárného stíhání. Ministr spravedlnosti může dočasně zprostit výkonu funkce soudce, je-li kárně stíhán pro takové kárné provinění, pro které je v kárné žalobě navrženo uložení kárného opatření odvolání z funkce, a to na dobu do pravomocného skončení kárného řízení (§ 100 odst. 1 písm. b/ zákona o soudech a soudcích). Stejně tak platí, že ministr spravedlnosti může dočasně zprostit výkonu funkce státního zástupce, je-li kárně stíhán pro takové kárné provinění, pro které je možno uložit kárné opatření odvolání z funkce, a to na dobu do skončení kárného řízení (§ 22 odst. 2 písm. b/ zákona o státním zastupitelství).

Nedošlo-li k zániku funkce, doplatí se soudci zbývající část platu, jestliže by mu na něj jinak vznikl nárok; to neplatí, byl-li soudce pravomocně odsouzen pro trestný čin (§ 100 odst. 2 věta druhá zákona o soudech a soudcích. Stejně tak v případě státních zástupců, nedošlo-li z důvodu, pro který byl státní zástupce dočasně zproštěn výkonu funkce, k zániku funkce státního zástupce, nevyplacená část platu včetně dalšího platu, pokud by na něj jinak státnímu zástupci vznikl nárok, se doplatí; to neplatí, byl-li státní zástupce pravomocně odsouzen pro trestný čin (§ 9 odst. 2 zákona o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců).

Podle současné právní úpravy je tedy kárně obviněnému soudci nebo státnímu zástupci, kterému byl dočasně pozastaven výkon funkce soudce nebo státního zástupce, plat následně většinou doplacen. Děje se tak i v případě odsouzení pro kárné provinění – pokud nedošlo k zániku funkce – a dále v případě zastavení kárného řízení včetně případu, kdy kárně obviněný přivodil zastavení kárného řízení vzdáním se funkce, a tím se vyhnul vydání odsuzujícího rozsudku.

Podle platné právní úpravy musí být kárné řízení zastaveno mj. v důsledku vzdání se funkce kárně obviněným, srov. § 14 písm. b) kárného řádu.

Je-li kárné řízení zastaveno, tedy nedošlo k zániku funkce z důvodu, pro který byl kárně obviněný dočasně zproštěn výkonu funkce, je kárně obviněnému doplácena nevyplacená část platu, srov. § 100 odst. 2 zákona o soudech a soudcích a § 9 odst. 2 zákona o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců.

Dochází tak k situaci, kdy kárně obviněný se vzdá funkce, tím přivodí zastavení řízení a vyplacení nezaplacené části platu. Vzdání se funkce sice nemusí být projevem taktizování kárně obviněného, nicméně v některých případech lze předpokládat, že tomu tak bylo.

Počet soudců a státních zástupců dočasně zproštěných výkonu funkce podle § 100 zákona o soudech a soudcích nebo podle § 22 odst. 2 zákona o státním zastupitelství je velmi nízký (jde o případy fakultativního dočasného zproštění výkonu funkce, které přichází do úvahy v případě, že je vedeno trestní nebo kárné řízení nebo řízení o způsobilosti vykonávat funkci, blíže k tomu srov. kapitolu o platném právním stavu).

Tabulka 9: Přehled počtu předsedů a místopředsedů soudu, soudců a státních zástupců dočasně zproštěných výkonu funkce, tzv. fakultativní dočasné zproštění výkonu funkce (údaje k 7. 11. 2022)

DOČASNÁ ZPROŠTĚNÍ VÝKONU FUNKCE

Předsedové soudu 0

Místopředsedové soudu 0

Soudci 4

Státní zástupci 2

CELKEM 6

Zdroj: předkladatel

Ze čtyř soudců dočasně zproštěných výkonu funkce soudce je jeden soudce okresního soudu, dva jsou soudci krajského soudu a jeden je soudcem vrchního soudu. Ze dvou státních zástupců dočasně zproštěných výkonu funkce státního zástupce je jeden státním zástupcem krajského státního zastupitelství a jeden státním zástupcem okresního státního zastupitelství.

Tři soudci jsou dočasně zproštěni výkonu funkce soudce podle § 100 odst. 1 písm. a) zákona o soudech a soudcích, tedy protože jsou trestně stíháni, a jeden soudce podle § 100 odst. 1 písm.

b) zákona o soudech a soudcích, tedy z důvodu kárného stíhání. Oba státní zástupci jsou dočasně zproštěni výkonu funkce státního zástupce podle § 22 odst. 2 písm. a) zákona o státním zastupitelství, tedy z důvodu trestního stíhání.

Celkový počet osob dočasně zproštěných výkonu funkce je počítán v jednotkách, takto tomu je dlouhodobě.

Z výše uvedeného přehledu je zřejmé, že daný problém se v současnosti týká jen jednoho případu, protože jen v jednom případě se týká kárného řízení.

Je nicméně zřejmé, že není v pořádku, pokud zákon umožňuje kárně obviněnému postupovat účelově tak, že se nejenom vyhne sankci, ale též dosáhne doplacení platu, na který by mu v případě odvolání z funkce nevznikl nárok.

1.8 Nedostatečný přezkum výtky

Podle platné právní úpravy

− drobné nedostatky v práci nebo drobné poklesky v chování může orgán státní správy soudů, který je oprávněn podat návrh na zahájení kárného řízení, vyřídit tím, že je soudci, předsedovi soudu, místopředsedovi soudu, předsedovi kolegia Nejvyššího soudu nebo Nejvyššího správního soudu vytkne, je-li to postačující (§ 88a zákona o soudech a soudcích),

− drobné nedostatky a poklesky může vedoucí státní zástupce státnímu zástupci písemně vytknout, aniž by podal návrh na zahájení kárného řízení (§ 30 odst. 3 zákona o státním zastupitelství),

− drobné nedostatky v exekuční a další činnosti soudního exekutora nebo drobné poklesky v chování Ministerstvo spravedlnosti, Exekutorská komora České republiky (dále také jen „exekutorská komora“) nebo předseda okresního soudu soudnímu exekutorovi písemně vytkne (§ 7a odst. 1 ex. ř.),

− neprokáže-li se, že soudní exekutor provedl veškerá opatření, která lze po něm spravedlivě požadovat při řízení exekutorského úřadu podle § 13 odst. 1 ex. ř., vytkne Ministerstvo spravedlnosti, exekutorská komora nebo předseda okresního soudu soudnímu exekutorovi i drobné nedostatky v činnosti nebo drobné poklesky v chování jeho zaměstnanců (§ 7a odst. 2 ex. ř.).

Výtka je podle judikatury Nejvyššího správního soudu přezkoumatelná soudem. Přezkoumatelná ovšem není v kárném soudnictví, ale v soudnictví správním na základě správní žaloby. (srov. zejména usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 10. července 2018, čj. 9 As 79/2016-41)

Výtka je tedy přezkoumávána správními soudy – nikoliv kárnými senáty (případně předsedy kárných senátů).

Výtka je přezkoumatelná na základě žaloby podané tím, komu byla výtka uložena. Výtka by mohla být dále napadena žalobou podanou nejvyšším státním zástupcem nebo veřejným ochráncem práv, jestliže k jejímu podání prokáže závažný veřejný zájem (§ 66 odst. 2 a 3 s. ř. s.). Uložením výtky vzniká překážka ne bis in idem, takže pro stejný skutek nelze vydat v kárném řízení odsuzující rozsudek (není tedy zjištěna vina za kárné provinění) a nelze uložit kárné opatření; kárné řízení musí být zastaveno.

Jestliže není zjištěna vina za kárné provinění, nelze požadovat zaplacení regresní úhrady ve smyslu zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci.

Z poznatků předkladatele plyne, že z nízké intenzity pochybení (drobné nedostatky, drobné poklesky) nelze dovodit, že z takto relativně méně závažného porušení povinnosti mohou vznikat toliko nevýznamné škody. Např. v případě přehlédnutí nebo nesprávné aplikace právní normy upravující doručování může dojít k nesprávnému vyznačení doložky právní moci na rozhodnutí. Následkem toho může vzniknout škoda ve formě náhrady nákladů řízení (protistrany, soudního exekutora). S takovými případy se předkladatel setkává několikrát ročně. Výše této náhrady se přitom ve většině případů odvíjí od hodnoty předmětu řízení (většinou od výše peněžní částky). Výše náhrady proto může být značná.

V současnosti nejsou k dispozici úplná data o uložených výtkách a jejich přezkumu.

Předkladatel uložil podle zákona o soudech a soudcích a podle zákona o státním zastupitelství v letech 2017 až 2021 celkem 5 výtek (1 výtka v roce 2017, 2 výtky v roce 2019 a 2 výtky v roce 2020).

Počty výtek, které předkladatel uložil soudním exekutorům jsou uvedeny v následující tabulce.

Tabulka 10: Výtky uložené Ministerstvem spravedlnosti soudním exekutorům v letech 2017 až 2021 (údaje k 18. 11. 2022)

VÝTKY ULOŽENÉ SOUDNÍM EXEKUTORŮM MINISTERSTVEM SPRAVEDLNOSTI

Rok Počet

2017 57

2018 106

2019 82

2020 66

2021 39

CELKEM 350

Zdroj: předkladatel

K důvodům, které vedly k uložení výtky, lze obecně sdělit, že předkladatel nejčastěji soudní exekutory postihuje za jejich nezákonný postup týkající se těchto oblastí:

− souběžně vedená exekuční a insolvenční řízení (v aplikační praxi je tato problematika označována jako „střet insolvence a exekuce“) – provádění exekuce navzdory povolenému oddlužení, prodlení se zastavením exekuce po osvobození povinného od placení pohledávek, vyplacení vymoženého plnění navzdory zahájení insolvenčního řízení, − průtahy – s administrativou spojenou s ukončením exekučního řízení – výmaz z Centrální evidence exekucí, odblokování majetku, vypořádání procesních návrhů povinných či třetích osob, vyplácení vymoženého plnění,

− náklady exekuce – kvalitativní vady – zejména odůvodňování v příkazu k úhradě nákladů exekuce; kvantitativní vady – chybně vypočtená odměna soudního exekutora po dražbě nemovitých věcí či jinak chybně vypočtené náklady soudního exekutora nebo oprávněného,

− nepřiměřenost vedení exekuce,

− imperfektní (či zcela chybějící) zvukově obrazový záznam z mobiliární exekuce,

− nedostatečná kontrola zaměstnanců ze strany soudního exekutora.

Pokud jde o případy zastavení kárných řízení z důvodu uložení výtky jsou k dispozici data, v kolika případech celkem bylo kárné řízení zastaveno pro překážku ne bis in idem, přičemž mezi tato řízení patří řízení zastavené z důvodu uložení výtky. Z tabulek 3 až 5 vyplývá, že pro překážku ne bis in idem bylo zastaveno přinejmenším částečně (za roky 2008 až 2022, údaje k 25. 11. 2022) celkem 11 řízení (z toho 7 ve věcech soudců, 3 ve věcech státních zástupců a 1 ve věcech soudních exekutorů).

Z hlediska předkladatele platí, že přezkum výtek není v současnosti dostatečný.

Neexistuje přesný přehled o tom, pro jaké skutky jsou ukládány výtky.

Přezkum výtek se děje pouze ve správním soudnictví (nikoliv v kárném soudnictví), čímž je založena nejednotnost (dvoukolejnost) posuzování vytknutých skutků a skutků, pro které je podáván kárný návrh. Platí přitom, že skutek, pro který je podán kárný návrh, se často liší od skutku, pro který je uložena výtka, toliko v materiálním prvku. Nadto se výtkou zakládá překážka ne bis in idem, takže kárný soud nemůže věcně rozhodnout o témže skutku. Též platí, že k dříve uložené výtce se přihlíží i v kárném řízení vedeném pro jiný skutek – výtka tedy má vliv na rozhodnutí o kárném opatření v případě jiných skutků. Navzdory těmto významným dopadům výtky v oblastí kárné odpovědnosti může výtku zpochybnit pouze ten, komu byla uložena.

Nadto v případě uložení výtky nelze požadovat zaplacení regresní úhrady, přestože výše škody může být nezanedbatelná.

1.9 Nemožnost provedení důkazu protokolem o hlasování soudního senátu o soudním rozhodnutí

Z poznatků z aplikační praxe plyne, že někteří soudci nerespektují závazný právní názor nadřízeného soudu. Nerespektování závazného právního názoru přitom může založit odpovědnost konkrétního soudce za kárné provinění. Vina za kárné provinění však není kolektivní – odsoudit pro kárné provinění lze pouze soudce, který se při hlasování neřídil závazným právním názorem nadřízeného soudu, nikoliv všechny členy soudního senátu z řad soudců.

Podle platné právní úpravy nelze protokol o hlasování otevřít pro účely zjištění, kteří členové senátu hlasovali v rozporu se závazným právním názorem nadřízeného soudu (srov. k tomu rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 26. ledna 2021, čj. 16 Kss 6/2020-119).

V praxi jsou kárné návrhy, podané z důvodu nerespektování závazného právního názoru nadřízeného soudu, ojedinělé. Soudnictví má dle výše uvedeného rozhodnutí (odst. 78 odůvodnění) k dispozici jiný postup – změnu rozvrhu práce a přeřazení dotyčného soudce na pozici samosoudce. Nejsou přitom k dispozici data, ze kterých by vyplývalo, v kolika případech nebyl podán kárný návrh právě z důvodu důkazní nouze způsobené nemožností zpřístupnit pro účely kárného řízení protokol o hlasování. Též nejsou k dispozici data o celkovém počtu případů nerespektování závazného právního názoru nadřízeného soudu ani o změnách rozvrhu práce z důvodu nedostatku rozhodovací disciplíny soudce.

Předkladatel považuje problém nemožnosti provedení důkazu protokolem o hlasování soudního senátu o rozhodnutí za závažný. Soudnictví je nuceno používat mimoprocesní postupy mimo rámec kárného soudnictví. Přestože je dána důkazní nouze, je provedena změna rozvrhu práce, která se týká konkrétního soudce, resp. má dopad i na další soudce příslušného soudu. Otázka případné viny není objasněna (vina není zjištěna, ani není daný soudce očištěn) a nelze požadovat regresní úhradu. Neudržitelnost tohoto stavu je dána tím spíše, že v případě samosoudců problém s důkazní nouzí nevzniká.

Předkladatel má proto za to, že zájem na zjištění skutkového stavu a na případném dovození kárné odpovědnosti a uložení kárného opatření je natolik silný, že je namístě protokol o hlasování pro účely posuzování kárné odpovědnosti zpřístupnit.

Výše uvedený problém se přitom týká i případů závaznosti právního názoru vysloveného i jiným soudem, než je soud instančně nadřízený (srov. k tomu § 235h odst. 2 věta druhá o. s. ř.).

Platí přitom, že protokol o hlasování nelze otevřít ani pro účely posouzení kárné odpovědnosti za jiné kárné provinění, než je nerespektování závazného právního názoru, ani pro účely posouzení způsobilosti soudce vykonávat svou funkci.

1.10 Nedostatek času pro posouzení, zda podat kárný návrh, a pro případnou přípravu kárného návrhu

Jednou z lhůt, kterou jsou kární navrhovatelé (kární žalobci) vázáni, je subjektivní lhůta v délce 6 měsíců. Návrh na zahájení kárného řízení totiž musí být podle § 9 odst. 1 kárného řádu podán nejpozději do 6 měsíců ode dne, kdy se navrhovatel dozvěděl o skutečnostech týkajících se kárného provinění, které jsou rozhodné pro podání návrhu.

Lhůty pro podání kárného návrhu (kárné žaloby) byly poprvé na území dnešní České republiky stanoveny v roce 1957, přičemž přetrvaly dodnes (od roku 1957 byla právní úprava opakovaně měněna – zejména pak délka lhůt).

Srov. k tomu zákon č. 37/1957 Sb., o kárné odpovědnosti soudců lidových a krajských soudů, a odborný článek Mazanec, M., Pipková, H. Soudcovská imunita a kárná odpovědnost soudců, Právní rozhledy 5/1999, str. 278 a násl.

Dle poznatků z aplikační praxe tato subjektivní lhůta neposkytuje ve všech případech dostatek času pro rozhodnutí, zda podat kárný návrh, a pro případnou přípravu kárného návrhu.

Návrh na zahájení kárného řízení musí být podán nejpozději do 6 měsíců ode dne, kdy se navrhovatel dozvěděl o skutečnostech týkajících se kárného provinění, které jsou rozhodné pro podání návrhu, nejpozději však do 3 let ode dne spáchání kárného provinění (§ 9 odst. 1 kárného řádu).

Subjektivní lhůta tedy činí 6 měsíců ode dne, kdy se navrhovatel dozvěděl o skutečnostech týkajících se kárného provinění, které jsou rozhodné pro podání návrhu. V této lhůtě je přitom třeba podat též kárnou žalobu proti soudnímu exekutorovi (srov. k tomu rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 10. září 2019, čj. 15 Kse 5/2018-135).

Okamžik, kdy se o skutečnostech týkajících se kárného provinění, které jsou rozhodné pro podání návrhu, kárný navrhovatel „dozvěděl“, je tedy v judikatuře kárného soudu (Nejvyššího správního soudu) vykládán v tom smyslu, že se jedná o okamžik, kdy se indicie svědčící o spáchání kárného provinění dostaly do sféry kárného navrhovatele. Tedy v případě ministra spravedlnosti postačuje, že se o těchto skutečnostech dozvědělo Ministerstvo spravedlnosti, v případě předsedy soudu postačuje, jestliže se o takových poznatcích dozvěděl místopředseda soudu vyřizující stížnost účastníka řízení (srov. k tomu rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 21. ledna 2019, čj. 11 Kss 7/2018-207).

K pojmu „indicie svědčící o spáchání kárného provinění“ judikatura uvádí, že dostatečné indicie jsou takové, jež svědčí o naplnění objektivní i subjektivní stránky kárného provinění (srov. k tomu výše uvedené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 21. ledna 2019, čj. 11 Kss 7/2018-207, a tam citované rozhodnutí Vrchního soudu v Olomouci ze dne 14. 3. 2008 sp. zn. 1 Ds 1/2008).

Počátek běhu této lhůty tedy není vázán na okamžik, kdy kárný navrhovatel nabyl dostatečnou jistotu o tom, že k určitému jednání, vykazujícímu znaky kárného provinění, skutečně došlo (srov. k tomu výše uvedené rozhodnutí kárného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 10. 2017, čj. 11 Kss 4/2017-49).

V praxi je však v některých případech obtížné během lhůty kárný návrh připravit, a to jak např. s ohledem na časovou náročnost kontrol, které mnohdy předchází podání kárné žaloby, tak ale i např. potřebu si obstarat doplňující poznatky či důkazy, které kárný navrhovatel po zjištění indicií svědčících o spáchání kárného provinění nemusí mít k dispozici. Tento problém je komplikací v oblasti justičního dohledu (dohled ve věcech soudců a státních zástupců), nejvíce se pak projevuje ve věcech soudních exekutorů.

S ohledem na aktuální judikaturu kárného soudu (Nejvyššího správního soudu), z níž lze dovodit, že pro úspěšnost žaloby je stěžejní identifikovat pochybení soudního exekutora nejen v určité kvalitě, ale rovněž kvantitě, předchází drtivé většině podaných kárných žalob proti soudním exekutorům (v posledních 5 letech) provedení kontroly exekutorského úřadu. Při takové kontrole je standardně shromážděno velké množství kontrolních podkladů, např. výpisy ze zvláštních účtů za několik měsíců, které čítají tisíce položek, několik desítek až stovek exekučních spisů či konkrétních rozhodnutí z mnoha exekučních spisů (uvedené je zřejmé z aktuálně podaných kárných žalob, řízení u Nejvyššího správní soudu sp. zn. 14 Kse 1/2021, sp. zn. 14 Kse 1/2022, a sp. zn. 14 Kse 3/2022).

Tyto podklady je potřeba vždy náležitě prostudovat. Kontrola by měla být ukončena co nejrychleji, pokud již je dáno podezření na kárné provinění a existuje vysoká pravděpodobnost, že bude ministrem spravedlnosti rozhodnuto o podání kárné žaloby. Jak uvedeno výše, pro úspěch kárné žaloby je totiž nezbytné ji podat v subjektivní lhůtě 6 měsíců od okamžiku, kdy se kárný žalobce dozvěděl o skutečnostech týkajících se kárného provinění, které jsou rozhodné pro podání návrhu. V případě kontroly exekutorského úřadu je velmi často za tento okamžik považováno právě datum provedení kontroly.

Kontrolní skupina by tedy v ideálním případě měla kontrolu uzavřít ještě před podáním kárné žaloby (ne vždy to však lze). V průběhu kontroly je potřeba také dát možnost vyjádřit se soudnímu exekutorovi ke kontrolním zjištěním a je potřeba se soudním exekutorem písemně vyjasnit jeho postup (mnohdy i opakovaně, často je také žádáno o prodloužení lhůty k vyjádření ze strany soudního exekutora, nebo jsou odpovědi soudního exekutora neúplné). Po provedení kontroly tedy nutně probíhá i komunikace se soudním exekutorem. Následně vypracovaný protokol o kontrole úřadu je standardně velmi obsáhlý, protože podrobně pokrývá jak skutková zjištění z kontroly a vyjádření exekutora, tak právní posouzení kontrolního orgánu a jeho závěry. Po doručení protokolu kontrolovanému exekutorovi v drtivé většině případů exekutor podává také námitky proti kontrolním zjištěním, které je potřeba vždy v zákonné lhůtě vypořádat. Je potřeba zdůraznit, že tato fáze již může kolidovat s přípravou na kárné žalobě.

Následuje vypracování samotné kárné žaloby, v níž musí být precizně označen skutek, kterého se exekutor dopustil, mnohdy je skutek formulován i na několik stran (v případě pokračující skutku složeného z jednotlivých dílčích útoků). V kárné žalobě nemůže chybět rovněž popis postupu kárného žalobce před podáním žaloby a uvedení jiných důležitých skutečností. Kárný návrh musí obsahovat také shrnutí skutkových zjištění a právní posouzení, jemuž předchází podrobná rešerše právní úpravy, relevantní judikatury a odborné literatury. K přípravě kárné žaloby neodmyslitelně patří také shromáždění důkazů, které je potřeba připojit ke kárné žalobě. Může se jednat i o stovky dokumentů či exekučních spisů. Příprava a sepis kárné žaloby, kompletace důkazů, následné připomínkování kárné žaloby představenými a aprobace tedy může trvat i tři měsíce.

V letech 2008 až 2022 byly zaznamenány řádově celkem desítky případů opožděnosti nebo částečné opožděnosti kárných návrhů (kárných žalob), srov. k tomu tabulky 4 až 6 výše. Návrhy byly v těchto případech opožděné ve velké většině případů z důvodu rozdílného právního posouzení běhu lhůty kárným navrhovatelem a kárným soudem (tedy právní názor kárného navrhovatele před soudem neobstál) Rozdílné posouzení běhu lhůt se může týkat i případné kárné odpovědnosti dozorového a dohledového státního zástupce, a to zejména tehdy, je-li třeba vyčkat výsledku trestního řízení, v rámci kterého jsou dozor a dohled vykonávány. Data o počtech nepodaných kárných návrhů (kárných žalob) nejsou k dispozici (statistiky nejsou vedeny).

1.11 Nutnost podání návrhu na zahájení kárného řízení (kárné žaloby) i v případě vedení trestního stíhání

Podle platné právní úpravy nemá zahájení trestního stíhání, proti téže osobě pro týž skutek vliv na běh lhůt pro zánik kárné odpovědnosti a lhůt pro podání návrhu na zahájení kárného řízení, resp. kárné žaloby, srov. § 89 zákona o soudech a soudcích, § 29 zákona o státním zastupitelství, § 116 odst. 14 ex. ř., § 9 odst. 1 kárného řádu a § 117 odst. 3 ex. ř.

Lhůty pro zánik kárné odpovědnosti i pro podání návrhu (kárné žaloby) tedy běží bez ohledu na případné trestní stíhání. Nově se mají lhůty přerušit v důsledku trestního stíhání.

1.12 Oprávnění předsedů soudů k podání návrhu na zahájení řízení o kárné odpovědnosti soudců

Návrh na zahájení kárného řízení je oprávněn podat také předseda vrchního soudu mj. proti kterémukoliv soudci krajského a okresního soudu, srov. § 8 odst. 2 písm. e) kárného řádu, a předseda krajského soudu mj. proti kterémukoliv soudci okresního soudu, § 8 odst. 2 písm. f) kárného řádu. Citovaná ustanovení neomezují oprávnění předsedy vrchního soudu na soudce krajských a okresních soudů v obvodu příslušného vrchního soudu, resp. neomezují oprávnění předsedy krajského soudu na soudce okresních soudů v obvodu příslušného krajského soudu.

Dále platí, že návrh na zahájení kárného řízení o kárné odpovědnosti soudce je oprávněn podat předseda okresního soudu proti soudci příslušného okresního soudu a proti soudci jiného okresního soudu, srov. § 8 odst. 2 písm. g) kárného řádu. Předseda okresního soudu je tedy oprávněn podat návrh proti kterémukoliv soudci téhož článku soustavy soudů a není omezen jen na okresní soud, jehož je předsedou.

Výše popsaná právní úprava není vhodná a není v praxi ani využívána.

1.13 Zrušení objektivní lhůty pro podání návrhu na zahájení kárného řízení ve věcech soudců a státních zástupců a pro podání kárné žaloby ve věcech soudních exekutorů a exekutorských kandidátů a koncipientů

Podle platné právní úpravy existuje objektivní lhůta v délce 3 let pro podání návrhu na zahájení řízení o kárné odpovědnosti soudce, předsedy a místopředsedy soudu, předsedy kolegia Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu a státního zástupce, srov. § 9 odst. 1 kárného řádu, a pro podání kárné žaloby proti soudnímu exekutorovi a exekutorskému kandidátovi a koncipientovi, srov. § 117 odst. 3 ex. ř.

Dále je stanovena lhůta pro zánik kárné odpovědnosti, srov. § 89 zákona o soudech a soudcích, § 29 zákona o státním zastupitelství a § 116 odst. 14 ex. ř. Lhůta pro zánik kárné odpovědnosti, stejně jako objektivní lhůta pro podání návrhu na zahájení kárného řízení (kárné žaloby), činí též 3 roky, počíná běžet od spáchání kárného provinění, je zachována, jeli v jejím průběhu podán návrh na zahájení kárného řízení (kárná žaloba), je-li lhůta zmeškána, je dán důvod pro zastavení kárného řízení (srov. § 14 písm. a/ a c/ kárného řádu a § 119 odst. 1 písm. a/ a c/ ex. ř.).

Objektivní lhůty pro podání návrhu na zahájení kárného řízení (kárné žaloby) a lhůty pro zánik kárné odpovědnosti jsou tudíž upraveny duplicitně a objektivní lhůty pro podání návrhu na zahájení kárného řízení (kárné žaloby) jsou zbytečné.

1.14 Stanovení právní úpravy odstraňování vad návrhu na zahájení kárného řízení (kárné žaloby)

Platná právní úprava nestanovuje výslovně, jakým způsobem mají být odstraněny vady návrhu na zahájení kárného řízení ve smyslu § 9 odst. 2 kárného řádu, resp. kárné žaloby podané proti soudnímu exekutorovi ve smyslu § 117 odst. 1 ex. ř.

1.15 Podání více návrhů na zahájení kárného řízení (kárné žaloby), přistoupení k návrhu na zahájení kárného řízení (kárné žalobě), spojení věcí, vyloučení věci ze společného řízení

Neexistuje výslovná právní úprava podání více kárných návrhů (kárných žalob proti soudním exekutorům) pro týž skutek proti téže osobě, přistoupení k návrhu (kárné žalobě) ani spojení věcí a vyloučení věci ze společného řízení.

Platná právní úprava upravuje jen některé aspekty této problematiky (srov. § 88 odst. 4 zákona o soudech a soudcích), resp. umožňuje přiměřenou aplikaci trestního řádu, přichází-li do úvahy, srov. § 25 kárného řádu.

1.16 Ukládání kárných opatření předsedovi a místopředsedovi soudu a předsedovi kolegia Nejvyššího soudu nebo Nejvyššího správního soudu

Platná právní úprava nestanovuje, že kárné opatření odvolání z funkce předsedy a místopředsedy soudu a předsedy kolegia Nejvyššího soudu nebo Nejvyššího správního soudu lze uložit vedle kárného opatření snížení platu.

1.17 Doba uplatnění kárného opatření snížení platu a odnětí zvýšení platového koeficientu

Podle ustanovení § 88 odst. 1 písm. b) zákona o soudech a soudcích lze uložit soudci kárné opatření snížení platu až o 30 % na dobu nejvíce 1 roku, případně, za splnění v ustanovení stanovených podmínek, až na dobu 2 roků.

Podle ustanovení § 88 odst. 5 zákona o soudech a soudcích se toto kárné opatření uplatní od prvního dne měsíce následujícího po dni právní moci rozhodnutí o uložení kárného opatření.

Není ovšem upraveno, jakým způsobem má být vykonáno kárné opatření v případě, že soudci plat nenáleží v době od 1. dne kalendářního měsíce následujícího po nabytí právní moci rozhodnutí kárného soudu o uložení tohoto kárného opatření do uplynutí období, po které má být plat podle rozhodnutí soudu snížen.

Plat soudce je vymezen v zákoně č. 236/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Jsou vymezeny také podmínky, za kterých plat soudci náleží a v jaké výši. Mechanická interpretace ustanovení § 88 odst. 5 zákona o soudech a soudcích vede k pouze formálnímu postihu soudce a vytváří nežádoucí prostor pro účelové vyhýbání se důsledkům rozhodnutí kárného soudu.

1.18 Postup při dočasném zproštění výkonu funkce podle zákona o soudech a soudcích a podle zákona o státním zastupitelství

Platná právní úprava dočasného zproštění výkonu funkce vyžaduje, aby ministr spravedlnosti rozhodl o dočasném zproštění výkonu funkce i v případech, kdy důvodem dočasného zproštění výkonu funkce jsou skutečnosti, ke kterým došlo na základě jiného rozhodnutí, resp. jiného aktu aplikace práva, srov. § 99 odst. 1 zákona o soudech a soudcích a § 22 odst. 1 zákona o státním zastupitelství. Platná právní úprava tedy vyžaduje vydání rozhodnutí, která však – z hlediska věcného – vydáváno být nemusí.

Dále právní úprava, v případě vydání rozhodnutí o dočasném zproštění výkonu funkce, stanovuje, že k dočasnému zproštění výkonu funkce soudce dojde dnem doručení rozhodnutí o dočasném zproštění, není-li v rozhodnutí uveden den pozdější, srov. § 99 odst. 2, § 100 odst. 3, § 100a odst. 3 a § 101 odst. 1 zákona o soudech a soudcích a § 22 odst. 4 zákona o státním zastupitelství. V praxi činí určení okamžiku dočasného zproštění potíže. V zájmu jistoty by mělo k dočasnému zproštění dojít až dnem následujícím po doručení, případně jiným dnem určeným v rozhodnutí.

1.19 Dočasné přidělování soudců k Ministerstvu spravedlnosti

Podle § 99 odst. 1 písm. c) zákona o soudech a soudcích platí, že ministr spravedlnosti dočasně zprostí výkonu funkce soudce byl-li dočasně přidělen k ministerstvu nebo Justiční akademii podle § 68 odst. 1 téhož zákona, a to na dobu tohoto dočasného přidělení.

Znění § 99 odst. 1 písm. c) zákona o soudech a soudcích tedy neodpovídá skutečnosti, že soudce již dočasně přidělit k Ministerstvu spravedlnosti nelze, srov. k tomu § 68 odst. 1 zákona o soudech a soudcích ve znění nálezu Ústavního soudu ze dne 6. října 2010, sp. zn. Pl. ÚS 39/08, publikovaný pod č. 294/2010 Sb.

1.20 Složení komise pro výběrové řízení na funkci předsedy vrchního, krajského a okresního soudu

Podle § 105e odst. 2 a 3 zákona o soudech a soudcích je členem výběrové komise na funkci předsedy vrchního, krajského a okresního soudu mj. náměstek ministra spravedlnosti pro řízení sekce.

Zákonem č. 384/2022 Sb., kterým se mění zákon č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, byly s účinností dnem 1. ledna 2023 zrušeny pozice náměstků pro řízení sekce a tito náměstci se ode dne účinnosti shora uvedené novely stali vrchními řediteli sekcí.

1.21 Využívání některých údajů soudem (údajů z informačních systémů veřejné správy, základních registrů a agendových informačních systémů podle zákona o základních registrech)

V § 175a až 175i zákona o soudech a soudcích jsou obsaženy taxativní výčty údajů, které mohou soudy využívat z jednotlivých základních registrů. K základním registrům srov. zákon č. 12/2020 Sb., o právu na digitální služby a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „zákon o právu na digitální služby), a zákon č. 111/2009 Sb., o základních registrech, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „zákon o základních registrech“).

Vzhledem k tomu, že se jedná o taxativní výčet, soudy nemohou jakékoli další údaje neuvedené v zákoně o soudech a soudcích aktuálně ze základních registrů využít.

Předkladatel však zaznamenal potřebu soudů využívat i jiné údaje, než jsou uvedeny ve výše zmíněných ustanoveních § 175a až 175i zákona o soudech a soudcích.

2. Odůvodnění hlavních principů právní úpravy

2.1 Nemožnost dostatečného přezkumu rozhodnutí kárného soudu

Jako řešení problému nedostatečného přezkumu rozhodnutí kárného soudu bylo zvoleno znovuzavedení řádného opravného prostředku, a to odvolání. Navrhovaná právní úprava vychází z právní úpravy obsažené v kárném řádu ve znění účinném do 30. 9. 2008 (do účinnosti novely provedené zákonem č. 314/2008 Sb.), přičemž obsahuje některé změny.

Tyto změny spočívají zejména v tom, že má být omezen okruh rozhodnutí, proti kterým lze odvolání podat (důvodem pro tyto změny je snaha omezit délku řízení), dále má být zohledněno, že v r. 2009 byli kárné pravomoci kárného soudu podřízeni také soudní exekutoři, bude též zohledněno navrhované zavedení dohody o vině a kárném opatření a bude též nově upraven okruh orgánů oprávněných podat odvolání (byť nebyly účastníky řízení před soudem prvního stupně).

Navrhovaná právní úprava tedy bude založena na odkladném a devolutivním účinku odvolání, odvolací lhůta má činit 15 dnů, odvolání má být přípustné proti odsuzujícímu a zprošťujícímu rozhodnutí senátu, proti rozhodnutí o náhradě nákladů řízení, proti rozhodnutí o návrhu na obnovu řízení, subjektivně přípustné bude odvolání pro kárně obviněného a ve prospěch i v neprospěch kárně obviněného pro navrhovatele a dle profese kárně obviněného i pro další subjekty. V otázce subjektivní přípustnosti se návrh v zásadě navrací k právní úpravě účinné do 30. 9. 2008. V omezeném okruhu případů (mají být omezeny důvody a okruh subjektů oprávněných k podání odvolání) má být přípustné též odvolání proti rozhodnutí o dohodě o vině a kárném opatření – tato omezení jsou odůvodněna povahou dohody o vině a kárném opatření.

Kárnými soudy pro řízení v prvním stupni mají být vrchní soudy. Tato navrhovaná úprava věcné příslušnosti vychází z relativně nízkého celkového počtu řízení (rozhodovat budou pouze dva soudy, takže relativně nízký celkový počet řízení nebude rozdělen mezi vyšší počet soudů) a významu těchto řízení, přičemž též usnadňuje sjednocování judikatury v řízení o odvolání (bude sjednocována judikatura pouze dvou soudů prvního stupně).

Navrhuje se, aby místně příslušným soudem v řízeních ve věcech soudců byl vrchní soud, v jehož obvodu je sídlo působiště soudce, státního zástupce nebo soudního exekutora, který je účastníkem řízení (tedy sídlo soudu, státního zastupitelství nebo exekutorského úřadu).

Z výše uvedeného pravidla však bude platit výjimka, a to v případě, že účastníkem řízení je soudce vrchního soudu nebo státní zástupce vrchního státního zastupitelství. V těchto případech bude místně příslušný vrchní soud, v jehož obvodu působiště takového soudce nebo státního zástupce není. Důvodem pro tuto úpravu je snaha o prevenci vlivu případných osobních vazeb mezi soudci a státními zástupci, se kterými je řízení vedeno, a členy kárných senátů.

Odvolacími kárnými soudy mají být Nejvyšší soud a Nejvyšší správní soud.

Funkční příslušnost má být upravena tak, že Nejvyšší soud bude rozhodovat o odvoláních v řízeních ve věcech soudců vykonávajících civilní soudnictví (kromě soudců Nejvyššího soudu) a trestní soudnictví a ve věcech soudců Nejvyššího správního soudu. Nejvyšší správní soud bude rozhodovat o odvoláních v řízeních ve věcech soudců vykonávajících správní soudnictví (kromě soudců Nejvyššího správního soudu), ve věcech soudců Nejvyššího soudu, ve věcech státních zástupců a ve věcech soudních exekutorů. Pokud bude Nejvyšší správní soud rozhodovat ve sjednocujícím kárném senátu (k tomu srov. níže) bude rozhodovat ve všech věcech, tedy i ve věcech, ve kterých jinak bude rozhodovat Nejvyšší soud.

Tato úprava umožňuje rozložení zátěže spojené s vedením řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů. Navrhovaná úprava též umožňuje omezení rizika plynoucího z případných nežádoucích vazeb mezi soudci nejvyšších soudů (v postavení účastníků řízení) a členů kárných senátů. Navrhovaná úprava přitom vychází z podoby soustavy soudů (konkrétně z okolnosti, že soustava soudů v České republice má dva nejvyšší soudy).

2.2 Nedostatečná efektivita kárných senátů

Cílovým stavem je dosáhnout takového složení senátů a způsobu jejich kreace, které umožní, při zachování dalších požadavků na soudní rozhodování, ve věci rozhodnout na základě znalosti profese kárně obviněného a pokud možno na základě náhledu osob, které dokáží posoudit dopady jednání kárně obviněného do sféry osob stojících mimo profesi kárně obviněného, resp. mimo justici v širším smyslu. Nová právní úprava přitom má umožnit soudcům, aby nesli odpovědnost za výsledek kárného řízení. Nové složení senátů tak má napomoci dosažení adekvátního postihu kárně obviněných.

Navrhuje se proto následující složení kárných senátů pro řízení v prvním stupni:

− ve věcech soudců 7 členů: předseda senátu, 3 soudci a 3 přísedící, a to

− 1 soudce příslušného vrchního soudu (předseda senátu), − 1 soudce Nejvyššího soudu, − 1 soudce Nejvyššího správního soudu, − 1 soudce krajského soudu v obvodu příslušného vrchního soudu, − 1 soudce okresního soudu v obvodu příslušného vrchního soudu, − 1 přísedící státní zástupce Nejvyššího státního zastupitelství nebo státní zástupce vrchního, krajského nebo okresního státního zastupitelství v obvodu příslušného vrchního soudu a − 1 přísedící advokát, − 1 přísedící z řad osob vykonávajících jiné právnické povolání,

− ve věcech státních zástupců 7 členů: předseda senátu, 2 soudci a 4 přísedící, a to

− 1 soudce příslušného vrchního soudu (předseda senátu), − 1 soudce Nejvyššího soudu, − 1 soudce Nejvyššího správního soudu, − 3 přísedící státní zástupci státního zastupitelství se sídlem v obvodu příslušného vrchního soudu, a to 1 státní zástupce vrchního státního zastupitelství, 1 státní zástupce krajského státního zastupitelství a 1 státní zástupce okresního státního zastupitelství a − 1 přísedící advokát a

− ve věcech soudních exekutorů 7 členů: předseda senátu, 2 soudci a 4 přísedící, a to

− 1 soudce příslušného vrchního soudu (předseda senátu), − 1 soudce Nejvyššího soudu, − 1 soudce Nejvyššího správního soudu, − 2 přísedící soudní exekutoři vykonávající exekutorský úřad v obvodu příslušného vrchního soudu, − 1 přísedící advokát a − 1 přísedící z řad osob navržených veřejným ochráncem práv.

Způsob kreace senátů má být v zásadě zachován. Bude tedy zachován systém nominací a losování. Členové senátů a jejich náhradníci budou navrženi do seznamů soudců předsedy příslušných soudů po projednání se soudcovskou radou příslušného soudu a do seznamů přísedících nejvyšším státním zástupcem, vrchním státním zástupcem, krajským státním zástupcem, prezidentem exekutorské komory, předsedou České advokátní komory, děkany právnických fakult a veřejným ochráncem práv. Ze seznamů budou členové senátu a jejich náhradníci losováni předsedou kárného soudu. Předpoklady pro navržení osoby do seznamu budou v zásadě zachovány.

Dále se navrhuje toto složení odvolacích kárných senátů:

− ve věcech soudců civilních a trestních soudů (kromě soudců Nejvyššího soudu) a soudců Nejvyššího správního soudu (tedy kárné senáty Nejvyššího soudu) 8 členů: předseda senátu, zástupce předsedy senátu, 4 soudci a 2 přísedící, a to

− 3 soudci Nejvyššího soudu (jeden z nich předsedou senátu), − 3 soudci Nejvyššího správního soudu (jeden z nich zástupce předsedy senátu) a − 2 přísedící advokáti,

− ve věcech soudců správních soudů a soudců Nejvyššího soudu (tedy kárné senáty Nejvyššího správního soudu) 8 členů: předseda senátu, zástupce předsedy senátu, 4 soudci a 2 přísedící, a to

− 3 soudci Nejvyššího správního soudu (jeden z nich předseda senátu), − 3 soudci Nejvyššího soudu (jeden z nich zástupce předsedy senátu) a − 2 přísedící advokáti,

− ve věcech nejvyššího státního zástupce (tedy senáty Nejvyššího správního soudu) 6 členů: předseda senátu, zástupce předsedy senátu a 4 soudci, a to

− 3 soudci Nejvyššího správního soudu (jeden z nich předseda senátu) a − 3 soudci Nejvyššího soudu (jeden z nich zástupce předsedy senátu),

− ve věcech ostatních státních zástupců (tedy senáty Nejvyššího správního soudu) 8 členů: předseda senátu, zástupce předsedy senátu, 4 soudci a 2 přísedící, a to

− 3 soudci Nejvyššího správního soudu (jeden z nich předseda senátu), − 3 soudci Nejvyššího soudu (jeden z nich zástupce předsedy senátu) a − 2 přísedící státní zástupci Nejvyššího státního zastupitelství a

− ve věcech soudních exekutorů (tedy senáty Nejvyššího správního soudu) 8 členů: předseda senátu, zástupce předsedy senátu, 4 soudci a 2 přísedící, a to

− 3 soudci Nejvyššího správního soudu (jeden z nich předseda senátu), − 3 soudci Nejvyššího soudu (jeden z nich zástupce předsedy senátu) a − 2 přísedící soudní exekutoři.

Způsob kreace senátů bude shodný jako v případě senátů vrchních soudů.

Navrhuje se nicméně, aby vždy stejní soudci (stejných šest soudců) Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu (tedy stejná trojice soudců Nejvyššího soudu a stejná trojice soudců Nejvyššího správního soudu) byli současně členy jednoho senátu Nejvyššího soudu a po jednom senátu Nejvyššího správního soudu pro řízení ve věcech soudců, ve věcech nejvyššího státního zástupce, ve věcech ostatních státních zástupců a ve věcech soudních exekutorů. Důvodem pro tento návrh je snaha omezit nedůvodné rozdíly v judikatuře odvolacích kárných senátů, usnadnit soudcům získání kazuistiky a omezit personální zatížení zejména Nejvyššího správního soudu. Ze stejných důvodů (kromě omezení personálního zatížení) se navrhuje, aby vždy dva stejní advokáti byli současně přísedícími členy jednoho senátu Nejvyššího soudu a jednoho senátu Nejvyššího správního soudu ve věcech soudců.

Počítá se přitom, že bude zřízeno 5 kárných senátů, a to 1 kárný senát Nejvyššího soudu (pro řízení ve věcech soudců) a 4 senáty Nejvyššího správního soudu (pro řízení ve věcech soudců, ve věcech nejvyššího státního zástupce, ve věcech ostatních státních zástupců a ve věcech soudních exekutorů). V této pětici senátů budou členy stejní tři soudci Nejvyššího soudu a stejní tři soudci Nejvyššího správního soudu (srov. výše) a členy dvou senátů ve věcech soudců dva stejní advokáti (též srov. výše).

Navrhuje se též zřízení sjednocujícího kárného senátu (bude se jednat o soudní senát Nejvyššího správního soudu, který má – jak označení napovídá – sjednocovat judikaturu a který by byl složen z 6 členů: předseda senátu, zástupce předsedy senátu a 4 soudci, a to

− 3 soudci Nejvyššího soudu a − 3 soudci Nejvyššího správního soudu.

Složení sjednocujícího kárného senátu je shodné pro všechna řízení.

V postavení předsedy sjednocujícího kárného senátu a zástupce předsedy sjednocujícího kárného senátu by se střídali soudci obou soudů. Předsedou a jeho zástupcem by nemohli být současně soudci téhož soudu. Zabezpečení chodu sjednocujícího kárného senátu (státní správa, sídlo apod.) a publikování rozhodnutí sjednocujícího kárného senátu (v příslušné sbírce) bude zajišťovat Nejvyšší správní soud. Výhodou tohoto řešení je možnost využití stávajícího zázemí kárných senátů Nejvyššího správního soudu.

2.3 Neexistující procesní forma řešení věci v kárném řízení na základě dohody

Navrhuje se převzít do právní úpravy dohodu o vině a kárném opatření (tedy v zásadě obdoba dohody o prohlášení viny a přijetí trestu), kdy kromě případů, kdy návrhem na schválení dohody o vině a kárném opatření bude zahájeno samotné kárné řízení, dále bude možné takovou dohodu uzavřít i v průběhu kárného řízení i v průběhu ústního jednání. Nezbytné úpravy (rozdíly) jsou navrhovány pouze za účelem přizpůsobení tohoto institutu kárnému řízení.

Se zavedením dohody o vině a kárném opatření souvisí i navrhovaná změna v § 17 odst. 2 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „zákon o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci“). Podle uvedeného ustanovení (v platném znění) stát může požadovat regresní úhradu pouze tehdy, pokud byla vina soudce nebo státního zástupce zjištěna v kárném nebo trestním řízení. Navrhuje se proto výslovně stanovit, že stát může požadovat regresní úhradu také v případech, kdy dosud nelze hovořit o zjištění viny v kárném nebo trestním řízení, tedy v případech, kdy bylo trestní řízení podmíněně zastaveno anebo byl v rámci trestního řízení podmíněně odložen návrh na potrestání nebo schváleno narovnání. V případech, kdy dojde ke schválení dohody o vině a kárném opatření v kárném řízení nebo dohody o prohlášení viny a přijetí trestu v trestním řízení, půjde též o zjištění viny v kárném nebo trestním řízení.

2.4 Nedostatečná aktivita některých navrhovatelů (kárných žalobců)

Předkladatel navrhuje, aby problém nedostatečné aktivity některých navrhovatelů (kárných žalobců) byl řešen tak, aby navrhovatel (kárný žalobce), který má nejlepší přístup k informacím o rozhodných skutečnostech a k důkazům, byl v zásadě tím, kdo podá návrh (kárnou žalobu). Musí však současně zůstat zachována možnost ostatních navrhovatelů (kárných žalobců) konat nezávisle na tomto navrhovateli (kárném žalobci).

Navrhuje se proto, aby navrhovatelé (kární žalobci), kteří jsou oprávněni k podání návrhu (žaloby) proti širšímu okruhu kárně obviněných, a Ministerstvo spravedlnosti byli oprávněni (nikoliv povinni) vyzvat jiného navrhovatele (kárného žalobce) ke sdělení, zda podal nebo podá návrh (žalobu) proti určité osobě pro určitý skutek. Má jít tedy o případy, kdy by již bylo možné podání návrhu (kárné žaloby), nicméně je třeba zkoordinovat činnost navrhovatelů (kárných žalobců) tak, aby návrh (kárnou žalobu) podal nejvhodnější navrhovatel (žalobce).

Navrhovatel (kárný žalobce), který ke sdělení vyzval, resp. ministr spravedlnosti, pokud ke sdělení vyzvalo Ministerstvo spravedlnosti, však nebude omezen sdělením adresáta výzvy, že návrh (kárnou žalobu) podal nebo podá, resp. není nucen vyčkávat, až bude sdělení doručeno.

Zároveň má platit, že povinnost adresáta výzvy podat návrh (kárnou žalobu) není výzvou limitována – adresát výzvy tedy nemá na výběr, zda návrh (kárnou žalobu) podá, ale má povinnost konat, nastanou-li skutečnosti – byť na základě výzvy – se kterými je spojena jeho povinnost podat návrh (kárnou žalobu).

V rámci řešení problematiky nedostatečné aktivity některých navrhovatelů (žalobců) má být též stanoveno, že lhůta pro podání návrhu na zahájení kárného řízení v důsledku doručení výzvy neběží (stavení lhůty).

2.5 Nemožnost provedení důkazů opatřených pro účely kárného řízení v řízení o způsobilosti soudce a státního zástupce vykonávat svou funkci

Navrhuje se, aby důkazy opatřené pro účely kárného řízení byly přípustné i v řízení o způsobilosti soudce a státního zástupce vykonávat svou funkci (a naopak).

2.6 Nesporné skutečnosti

Navrhuje se výslovně stanovit, že kárný soud může rozhodnout, že bude upuštěno od dokazování skutečností, které jsou mezi navrhovatelem a kárně obviněným nesporné, pokud není závažného důvodu pochybovat o prohlášení navrhovatele a kárně obviněného o nespornosti skutečností.

Touto úpravou se sleduje rychlost a tím i účinnost kárného řízení při současném šetření procesních práv subjektů řízení.

2.7 Doplácení 50 % platu v případě zastavení kárného řízení v důsledku vzdání se funkce kárně obviněného, který byl dočasně zproštěn výkonu funkce

Předkladatel navrhuje, aby soudcům a státním zástupcům, kteří byli dočasně zproštěni výkonu funkce, nebyl doplácen plat v případě, že

− kárné řízení bylo zastaveno v důsledku toho, že kárně obviněný se vzdal v průběhu řízení funkce, nebo − kárné řízení nebylo po zániku funkce zastaveno, nicméně kárný soud rozhodl, že pokud by funkce kárně obviněného trvala, bylo by uloženo kárné opatření odvolání z funkce.

Kárně obviněný bude mít právo požadovat, aby řízení nebylo zastaveno v důsledku vzdání se funkce. Kárně obviněný tak bude mít možnost předejít výše uvedenému důsledku – tedy nedoplacení platu.

Právo kárně obviněného požádat o pokračování v řízení je nicméně navrhováno pro všechny případy zániku funkce (kromě úmrtí a prohlášení za mrtvého – ze zřejmých důvodů, a kromě opožděnosti kárného návrhu – pokud by tato výjimka stanovena nebyla, došlo by de facto k oslabení významu lhůt), tedy nejen v případě vzdání se funkce. Důvodem je snaha zajistit, aby nevznikl nedůvodný rozdíl mezi jednotlivými případy zániku funkce. Tento nedůvodný rozdíl by spočíval v tom, že možnost usilovat o zprošťující rozhodnutí by byla dána jen v případě vzdání se funkce.

Pokud ovšem kárné řízení nebylo zastaveno navzdory zániku funkce kárně obviněného soudce nebo státního zástupce a pokud kárný soud v takovém řízení vydal rozhodnutí, podle kterého by kárně obviněný byl odvolán z funkce, pokud by se jí dříve nevzdal, pak dle navrhované právní úpravy nebude kárně obviněnému doplacen plat.

2.8 Nedostatečný přezkum výtky

Výtka bude přezkoumatelná kárným soudem, aby bylo zamezeno dvoukolejnosti posuzování odpovědnosti soudců, předsedů a místopředsedů soudů, předsedů kolegia Nejvyššího soudu nebo Nejvyššího správního soudu, státních zástupců a soudních exekutorů. Přezkoumatelná bude na základě námitek. Oprávněn podat námitky bude samozřejmě ten, komu byla uložena. Oprávněny ovšem budou i některé orgány, kterým bude výtka též doručována. Přezkum bude prováděn pouze v jednom stupni řízení, a to kárným senátem (nikoliv pouze předsedou kárného senátu).

Navrhuje se též, aby bylo možné v případě uložení výtky požadovat zaplacení regresní úhrady.

2.9 Nemožnost provedení důkazu protokolem o hlasování soudního senátu o soudním rozhodnutí

Navrhuje se, aby protokol o hlasování bylo možno otevřít za účelem posouzení, zda má být podán kárný návrh nebo návrh na zahájení řízení o způsobilosti soudce vykonávat svou funkci.

Před případným zahájením řízení ve věci samé však bude možné protokol otevřít pouze, pokud kárný soud rozhodne o zpřístupnění protokolu ve speciálním řízení (vedeném před případným zahájením řízení ve věci samé) zahájeném na návrh příslušného orgánu státní správy soudů. Podmínkou pro rozhodnutí o zpřístupnění je osvědčení skutečností nasvědčujících tomu, že se soudce mohl výše uvedeným způsobem dopustit kárného provinění.

Dále se navrhuje, aby protokol o hlasování bylo možné otevřít i v kárném řízení a v řízení o způsobilosti soudce vykonávat svou funkci, a to pro účely posouzení viny kárně obviněného soudce a případné sankce nebo pro účely posouzení způsobilosti soudce vykonávat svou funkci.

Navrhuje se též, aby pro výše uvedené účely nebyly osoby mající poznatky o poradě o hlasování vázány povinností zachovat mlčenlivost o obsahu porady, na které k hlasování došlo.

Navrhuje se tedy nejen zpřístupnění protokolu ale též odklizení překážky spočívající v povinnosti zachovat mlčenlivost o obsahu porady, na které došlo k hlasování o rozhodnutí. Z obsahu porady totiž mohou vyplynout skutečnosti mající vliv na posouzení případné povinnosti podat kárný návrh nebo případné kárné odpovědnosti dotčeného soudce.

2.10 Nedostatek času pro posouzení, zda podat kárný návrh, a pro případnou přípravu kárného návrhu

Navrhuje se, aby subjektivní lhůta pro podání kárného návrhu činila 9 měsíců. Tato délka lhůty by měla v přijatelné míře omezit řešený problém.

2.11 Nutnost podání návrhu na zahájení kárného řízení (kárné žaloby) i v případě vedení trestního stíhání

Předkladatel navrhuje, aby zahájením trestního stíhání proti téže osobě a pro týž skutek došlo k přerušení lhůty pro zánik kárné odpovědnosti dle § 89 zákona o soudech a soudcích a § 116 odst. 14 ex. ř. a subjektivní lhůty pro podání návrhu na zahájení kárného řízení (kárné žaloby) dle § 9 odst. 1 kárného řádu a § 117 odst. 3 ex. ř. (objektivní lhůtu pro podání kárného návrhu se navrhuje zrušit – srov. bod 2.13 níže). Skončením takového trestního stíhání počnou běžet lhůty nové.

Bude přitom navrženo přerušení subjektivní lhůty a nikoliv stavení, protože pro kárné navrhovatele subjektivní lhůta (byť je navrženo její prodloužení ze 6 na 9 měsíců) může představovat překážku pro přípravu kárného návrhu – pokud by měla po skončení trestního stíhání běžet pouze zbývající část lhůty (při stavení lhůty), bude tento problém ještě více citelný. Objektivní lhůta pro zánik kárné odpovědnosti má být též přerušena, protože subjektivní lhůta pro podání kárného návrhu běží každému navrhovateli zvlášť; nelze tedy např. stanovit, že objektivní lhůta pro zánik kárné odpovědnosti uplyne uplynutím (po přerušení nově běžící) subjektivní lhůty pro podání kárného návrhu.

Nebude tedy nutné – za účelem zachování lhůt – podávat návrh na zahájení kárného řízení (kárnou žalobu) a přerušit kárné řízení podle § 15 kárného řádu.

2.12 Oprávnění předsedů soudů k podání návrhu na zahájení řízení o kárné odpovědnosti soudců

Předkladatel navrhuje, aby předseda

− vrchního a krajského soudu byl oprávněn k podání návrhu, v případě soudců působících při soudech nižších článků soustavy soudů, jen proti soudcům v obvodu příslušného vrchního nebo krajského soudu,

− okresního soudu nebyl oprávněn podat návrh na zahájení řízení proti soudci jiného okresního soudu.

Praxe již nyní postupuje způsobem, který je uveden výše – nejsou tedy podávány kárné návrhy proti soudcům z obvodu jiných soudů. Předkladatel s takovým postupem souhlasí a navrhuje reflektovat tento postup v právní úpravě.

2.13 Zrušení objektivní lhůty pro podání návrhu na zahájení kárného řízení ve věcech soudců a státních zástupců a pro podání kárné žaloby ve věcech soudních exekutorů a exekutorských kandidátů a koncipientů

Předkladatel navrhuje zrušení objektivní lhůty pro podání návrhu na zahájení kárného řízení podle § 9 odst. 1 kárného řádu v délce 3 let od spáchání kárného provinění. Jde o lhůtu stanovenou pro řízení ve věcech soudců a státních zástupců.

Dále navrhuje zrušení objektivní lhůty pro podání kárné žaloby podle § 117 odst. 3 ex. ř. v délce 3 let od spáchání kárného provinění. Jde o lhůtu stanovenou pro řízení ve věcech soudních exekutorů a exekutorských kandidátů a koncipientů.

Zůstává tak zachována pouze lhůta pro zánik kárné odpovědnosti.

2.14 Stanovení právní úpravy odstraňování vad návrhu na zahájení kárného řízení (kárné žaloby)

Navrhuje se, aby předseda senátu mohl vyzvat navrhovatele k odstranění vad a k doplnění návrhu, jestliže pro tyto nedostatky nelze pokračovat v řízení. Pokud nejsou nedostatky odstraněny, je dán důvod pro zastavení řízení, o čemž rozhoduje senát.

Stejný postup je možný v případě, že se navrhuje schválení dohody o vině a kárném opatření.

2.15 Podání více návrhů na zahájení kárného řízení (kárné žaloby), přistoupení k návrhu na zahájení kárného řízení (kárné žalobě), spojení věcí, vyloučení věci ze společného řízení

Navrhuje se výslovně stanovit, že je možné podání více návrhů (kárných žalob) pro týž skutek proti téže osobě, resp. že lze k návrhu (kárné žalobě) jiného navrhovatele (kárného žalobce) přistoupit. Navrhuje se též stanovit, že k návrhu (kárné žalobě) lze přistoupit jen, dokud nebylo započato s dokazováním.

2.16 Ukládání kárných opatření předsedovi a místopředsedovi soudu a předsedovi kolegia Nejvyššího soudu nebo Nejvyššího správního soudu

Podle návrhu zákona má být stanoveno, že kárné opatření odvolání z funkce předsedy a místopředsedy soudu a předsedy kolegia Nejvyššího soudu nebo Nejvyššího správního soudu lze uložit vedle kárného opatření snížení platu.

2.17 Doba uplatnění kárného opatření snížení platu a odnětí zvýšení platového koeficientu

Podle návrhu zákona má být kárné opatření snížení platu a odnětí zvýšení platového koeficientu uplatněno pouze po dobu, za kterou kárně obviněnému plat náleží. Tato úprava má být stanovena podle zákona o soudech a soudcích a podle zákona o státním zastupitelství.

Má se tak vyloučit riziko, že se bude takové kárné opatření uplatňovat po dobu, kdy kárně obviněnému plat nenáleží, takže když uplyne doba, na kterou bylo kárné opatření uloženo, nelze již kárně obviněného postihnout.

2.18 Postup při dočasném zproštění výkonu funkce podle zákona o soudech a soudcích a podle zákona o státním zastupitelství

Podle návrhu zákona má být stanoveno, že k dočasnému zproštění výkonu funkce soudce a státního zástupce dochází ex lege a nikoliv rozhodnutím ministra spravedlnosti v těch případech, kdy důvod dočasného zproštění je vyjádřen již v jiném aktu aplikace práva (např. dočasné zproštění výkonu funkce soudce v důsledku jmenování soudcem Ústavního soudu).

Dále bude stanoveno, že v těch případech, kdy i nadále dojde ke zproštění výkonu funkce rozhodnutím ministra spravedlnosti, dojde k němu dnem následujícím po dni doručení rozhodnutí, není-li v rozhodnutí určen den pozdější.

2.19 Dočasné přidělování soudců k Ministerstvu spravedlnosti

Vzhledem k okolnosti, že podle platné právní úpravy obsažené v § 68 odst. 1 zákona o soudech a soudcích soudce k Ministerstvu spravedlnosti dočasně přidělit nelze, navrhuje se § 99 odst. 1 písm. c) zákona o soudech a soudcích uvést do souladu s touto právní úpravou (§ 68 odst. 1 téhož zákona).

2.20 Složení komise pro výběrové řízení na funkci předsedy vrchního, krajského a okresního soudu

S ohledem na okolnost, že s účinností dnem 1. ledna 2023 byly zrušeny pozice náměstků pro řízení sekce, přičemž dosavadní náměstci pro řízení sekce se stali vrchními řediteli sekce, navrhuje se terminologická změna v § 105e odst. 2 a 3 zákona o soudech a soudcích. Na základě této změny bude výslovně stanoveno, že členem komise není náměstek pro řízení sekce, ale vrchní ředitel sekce.

2.21 Využívání některých údajů soudem (údajů z informačních systémů veřejné správy, základních registrů a agendových informačních systémů podle zákona o základních registrech)

Taxativní výčet obsažený v zákoně o soudech a soudcích neumožňuje průběžně reagovat na postupnou digitalizaci jednotlivých údajů, stává se s ohledem na údaje obsažené v jednotlivých základních registrech a agendových informačních systémech v čase neaktuálním, což je – z důvodu specifického postavení soudů v rámci právního státu – nezbytné řešit.

Navrhuje se proto zakotvit obecné ustanovení v zákonu o soudech a soudcích upravující možnost soudů údaje z informačních systémů veřejné správy, základních registrů a agendových informačních systémů, využívat pro účely výkonu působnosti soudů dle zákona o soudech a soudcích nebo jiných právních předpisů, a to stále bez nutnosti správce příslušného základního registru nebo agendového informačního systému posuzovat vhodnost zpřístupnění navrhovaných údajů.

S ohledem na právní jistotu subjektů osobních údajů je však ponecháno v rámci druhého odstavce ustanovení upravené aktuálně v § 175i zákona o soudech a soudcích obsahující oprávnění soudu čerpat tyto údaje pouze v nezbytně nutném rozsahu.

3. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku

Navrhovaná právní úprava je výsledkem revize platného právního stavu. Návrh představuje řešení jednotlivých problémů identifikovaných předkladatelem na základě vyhodnocení současné aplikační praxe. Pokud by navrhovaná právní úprava nebyla přijata, tyto problémy by v praxi přetrvávaly.

4. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

4.1 Nemožnost dostatečného přezkumu rozhodnutí kárného soudu

Současná právní úprava, založená na novele kárného řádu provedené zákonem č. 314/2008 Sb., podle které jsou řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů vedena v jednom stupni, byla Ústavním soudem shledána jako souladná s ústavním pořádkem zejména z hlediska práva na spravedlivý proces podle čl. 36 Listiny základních práv a svobod (č. 2/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů), srov. k tomu rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 29. 9. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 33/09.

Z výše citovaného rozhodnutí vyvozuje předkladatel závěr, že není povinností zákonodárce stanovit přípustnost odvolání v řízeních ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, nýbrž jde pouze o možnost, ke které může zákonodárce přikročit.

Zavedení přípustnosti odvolání v řízeních ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů tedy je v souladu s ústavním pořádkem České republiky.

4.2 Nedostatečná efektivita kárných senátů

Předkladatel navrhuje řešit problém nedostatečné efektivity kárných senátů jejich jiným složením.

Ústavní soud se ve svém rozhodnutí ze dne 29. 9. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 33/09, zabýval též otázkou složení senátů a způsobem jejich kreace, jak jsou upraveny kárným řádem na základě novely kárného řádu provedené zákonem č. 314/2008 Sb. (dle názoru předkladatele se závěry vyplývající z tohoto rozhodnutí vztahují též na kárné senáty Nejvyššího správního soudu rozhodující ve věcech soudních exekutorů vč. právní úpravy stanovené na základě novely kárného řádu provedené zákonem č. 286/2009 Sb.). V uvedeném rozhodnutí dospěl Ústavní soud k těmto závěrům (odst. 60. odůvodnění):

„60. Kárný senát Nejvyššího správního soudu je dle názoru Ústavního soudu "soudem" ve smyslu ustanovení čl. 6 Úmluvy i (a to zejména) čl. 81 Ústavy, na kterémžto závěru nic nemění ani skutečnost, že jeho členy nejsou pouze soudci tohoto soudu, nýbrž i soudci jiných soudů a zástupci dalších právnických profesí. Kárný senát Nejvyššího správního soudu totiž naplňuje formální i materiální znaky soudu. Pokud jde o znaky formální, považuje Ústavní soud za nutné zmínit především to, že kárný senát je organizačně součástí Nejvyššího správního soudu a jeho předsedou je vždy soudce (Nejvyššího správního soudu či Nejvyššího soudu). Stran znaků materiálních pak Ústavní soud poukazuje na existenci systémových garancí nezávislosti a nestrannosti, jež se vztahují na kárný senát Nejvyššího správního soudu stejně jako na soud složený pouze ze soudců, což zákonodárce reflektuje zejména v ustanovení § 5 a § 6 napadeného zákona. Možnost, aby se rozhodování soudů účastnili vedle soudců i další občané, ostatně plyne již z ustanovení čl. 94 odst. 2 Ústavy; samotný fakt, že je soudní senát složen jak ze soudců, tak z přísedících, tudíž ex constitutione není způsobilý zamezit kvalifikaci takového senátu jako "soudu". Ani sám Ústavní soud nikdy v minulosti nezpochybnil kvalifikaci senátů složených ze soudců a přísedících jako "soudů" a z vyložených důvodů tak nečiní ani v této věci.“

Právní úprava navrhovaná předkladatelem je s výše citovanými závěry v souladu. Předsedou senátu je vždy soudce. Dále platí, že účast přísedících, kteří jsou příslušníky téže profese jako kárně obviněný, není na újmu nezávislosti a nestrannosti kárného soudu, v podrobnostech srov. rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 6. 9. 2005, sp. zn. I. ÚS 336/05. Pokud je tedy zachován prvek právní úpravy spočívající v tom, že ve věcech státních zástupců je členem senátu též přísedící státní zástupce (a ve věcech soudních exekutorů přísedící z řad soudních exekutorů), není taková právní úprava v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.

Navrhovaná právní úprava je tedy v souladu s ústavním pořádkem České republiky.

4.3 Neexistující procesní forma řešení věci v kárném řízení na základě dohody

Daný problém předkladatel navrhuje řešit prostřednictvím dohody o vině a kárném opatření.

Tento institut je převzat z trestního řízení a nelze v jeho případě hovořit o rozporu s ústavním pořádkem, neboť představují pouze odlišnou procesní formu realizace účelu trestního řízení, resp. kárného řízení.

Navrhovaná právní úprava je proto i v tomto ohledu v souladu s ústavním pořádkem České republiky.

4.4 Doplácení 50 % platu v případě zastavení kárného řízení v důsledku vzdání se funkce kárně obviněného, který byl dočasně zproštěn výkonu funkce

Nově nemá být dopláceno 50 % v případě soudců a státních zástupců V některých případech, ve kterých byl doposud plat doplácen. Jde tedy o zásah do vlastnického práva kárně obviněného, který nebyl odsouzen pro kárné provinění a plat mu nemá být doplacen, přestože vykonal své právo vzdát se funkce.

Tato okolnost je však řešena tak, že kárně obviněný má možnost dosáhnout pokračování kárného řízení a jeho dokončení. Kárně obviněný tedy má možnost usilovat o zprošťující rozhodnutí a o doplacení platu.

A pokud v takovém řízení kárný soud rozhodne, že za kárně provinění kárně obviněného by bylo uloženo kárné opatření odvolání z funkce, neměl by kárně obviněnému být plat doplácen

– dopustil se totiž – ještě před vzdáním se funkce – kárného provinění, které by bylo důvodem pro zánik funkce. Podle platné právní úpravy přitom při odvolání z funkce pro kárné provinění plat doplácen není.

Na základě výše uvedeného předkladatel uzavírá, že návrh je v souladu s ústavním pořádkem České republiky.

4.5 Nedostatečný přezkum výtky

Podle § 17 odst. 2 zákona o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci nahradil-li stát škodu, která vznikla z nezákonného rozhodnutí nebo z nesprávného úředního postupu, na nichž se podílel soudce nebo státní zástupce, nebo poskytl-li ze stejného důvodu zadostiučinění za vzniklou nemajetkovou újmu, může požadovat regresní úhradu pouze tehdy, pokud byla vina soudce nebo státního zástupce zjištěna v kárném nebo trestním řízení.

Původně se výše uvedená úprava vztahovala toliko na soudce. Podle důvodové zprávy se touto výjimkou se garantuje nezávislost soudců, která je upravena v čl. 82 odst. 1 Ústavy České republiky.

Novelou provedenou zákonem č. 160/2006 Sb. byla tato výjimka rozšířena na státní zástupce.

Při posuzování souladu návrhu zákona s ústavním pořádkem je třeba zabývat se právem na spravedlivý proces garantovaným čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod včetně všech jeho součástí (složek) a s ním souvisejícími dalšími procesními právy včetně požadavku na nezávislost soudců (srov. k tomu též čl. 82 odst. 1 Ústavy České republiky) a státních zástupců a právem vlastnit majetek garantované čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

Procesní práva jsou dotčena zejména ve dvou směrech. Jednak platí, že aby soudci a státní zástupci mohli postupovat způsobem souladným s čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, musí požívat určité míry ochrany. Současně ovšem též platí, že justice v širším smyslu včetně soudnictví a soustavy státního zastupitelství musí mít možnost uplatnit určité mechanismy, které jí umožní řešit pochybení i soudců a státních zástupců, a to mj. za tím účelem, aby justice mohla ochránit práva každého garantovaná Listinou základních práv a svobod včetně práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

Právo vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv svobod je též dotčeno ve dvou směrech. Jednak je dotčeno právo soudců a státních zástupců vlastnit majetek, přičemž je třeba připomenout, že materiální zabezpečení soudců a státních zástupců je jednou ze záruk jejich nezávislosti. Je ovšem též – materiálně nahlíženo – dotčeno právo i dalších osob vlastnit majetek, neboť pochybení soudce nebo státní zástupce může vést ke vzniku škody nebo újmy, přičemž stát vyplácí náhrady těmto osobám z veřejných prostředků.

Nelze přitom opomenout ani princip rovnosti v právech garantovaný čl. 1 Listiny základních práv a svobod (srov. k tomu též okolnost, že Česká republika je demokratický právní stát, čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky). Pokud je v otázce uplatnění náhrady škody nebo regresní úhrady nakládáno s příslušníky různých profesí různě, musí být pro toto rozdílné zacházení dán ústavně konformní důvod.

Nově se přitom navrhuje, aby bylo možné regresní úhradu požadovat od soudce a státního zástupce též tehdy, pokud mu byla uložena výtka. Cílem je mj. prevence pochybení, prevence vzniku škody nebo újmy ale též nahradit státu částky, které musel vyplatit poškozeným.

Předkladatel má za to, že institut obsažený v návrhu zákona – požadování regresní úhrady od soudců a státních zástupců i v případě uložení výtky – umožňuje těchto cílů dosáhnout, a je tedy v tomto smyslu institutem vhodným.

Navrhovaný institut je též potřebný, neboť neexistují jiné prostředky, které by umožnily cílů v požadované míře dosáhnout. Sice jsou uplatňována nelegislativní opatření, a to opatření zejména organizačního rázu, nicméně ta dle poznatků předkladatele nezajišťují dosažení požadovaných cílů dostatečně, případně vůbec.

Při porovnání závažnosti v kolizi stojících základních práv dochází předkladatel k následujícím závěrům.

Z hlediska empirického je třeba uvést, že z poznatků předkladatele (jak je uvedeno výše v důvodové zprávě, srov. bod 1.8) vyplývá, že z vytýkaných skutků mohou vzniknout škody, jejich výše není zanedbatelná. Nikoliv zanedbatelná by tedy byla i výše regresní úhrady, kterou ovšem podle platné právní úpravy požadovat nelze. Není tak vyvozena odpovědnost vůči dotyčnému soudci nebo státnímu zástupci a náklady nese stát.

Z hlediska systémového přitom platí, že požadavek na – zjednodušeně řečeno – řádný výkon soudnictví a řádný výkon působnosti soustavy státního zastupitelství je jedním z klíčových požadavků kladených na stát. Má-li být Česká republika skutečně státem, který je demokratickým právní státem, je zřejmé, že k ochraně práv každého jsou řádně fungující soudnictví a soustava státního zastupitelství klíčové. Stěží lze přitom nalézt důvod ospravedlňující úpravu, která na zjištěné nedostatky dostatečně nereaguje.

Systémový argument vede předkladatele k závěru, že sice nelze zcela vyloučit zneužití právní úpravy k nátlaku na soudce a státní zástupce (včetně nátlaku zpětného – odvety), nicméně o regresní úhradě – nebude-li uhrazena dobrovolně – rozhoduje nezávislý soud. Nadto výše regresní úhrady je (jako ve srovnatelných případech týkajících se jiných fyzických osob) – limitována podle zákoníku práce (srov. k tomu § 257 zákoníku práce a míru a předpoklady limitace tam stanovené). Pokud by přitom nátlak vykonáván byl, existují prostředky, jak zakročit proti osobám, které nátlak vykonávají.

Z hlediska hodnotového argumentu předkladatel připomíná, že usiluje pouze o rovnost v právech, o řádný výkon soudnictví a působnosti soustavy státního zastupitelství a o ochranu práv každého ve smyslu Listiny základních práv a svobod. Předkladatel plně respektuje práva a důstojnost soudců a státních zástupců. Předkladatel ovšem nevidí důvod, proč by určitá skupina obyvatel měla být vyňata z režimu náhrady škody, jestliže (srov. výše) není k této výjimce spravedlivého důvodu.

V ostatním předkladatel neshledává ústavněprávní přesah.

Navrhovaná právní úprava je v souladu s ústavním pořádkem České republiky.

4.6 Nemožnost provedení důkazu protokolem o hlasování soudního senátu o soudním rozhodnutí

Zpřístupnění protokolu o hlasování, jak je navrhováno, je v souladu s ústavním pořádkem České republiky.

Právní řád umožňuje v některých případech uveřejnění odlišného stanoviska člena soudního senátu (§ 14 a 22 zákona č. 183/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a § 55a zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů). Tato úprava není z hlediska své ústavnosti zpochybňována. Nadto rozhoduje-li samosoudce a nikoliv senát, je samozřejmě zřejmé, jak samosoudce rozhodl.

Předkladatel má tak za to, že je v diskreci zákonodárce, zda umožní přístup k informaci o hlasování jednotlivých členů senátu i dalším osobám.

Je pravdou, že výše uvedená právní úprava podmiňuje uveřejnění stanoviska soudce jeho vlastním požadavkem – odlišné stanovisko je uveřejněno, protože jeho uveřejnění požaduje dotyčný soudce – nicméně předkladateli není známo, že by uveřejňování odlišných stanovisek vedlo např. k nátlaku na soudce, k ohrožení jejich nezávislosti apod.

Není tedy důvodu předpokládat, že by k takovým negativním důsledkům mělo docházet v případě zpřístupnění protokolu o hlasování soudního senátu pro účely kárného řízení nebo řízení o způsobilosti soudce vykonávat svou funkci, tedy v situaci, kdy je dáno podezření, že soudce pochybil nebo není způsobilý svou funkci vykonávat.

V souvislosti s problematikou provedení důkazu protokolem o hlasování senátu o soudním rozhodnutí je třeba zmínit též otázku zákazu přítomnosti nepovolaných osob při poradě senátu.

Podle § 127 odst. 1 tr. řádu poradě a hlasování nesmí být kromě soudců a přísedících zúčastnivších se jednání, jež rozsudku bezprostředně předcházelo, a zapisovatele přítomen nikdo jiný, přičemž o obsahu porady je nutno zachovat mlčenlivost (daná úprava je přiměřeně použitelná rovněž pro poradu a hlasování o usnesení /srov. § 138 a 134 tr. řádu/). Podle § 37 odst. 1 o. s. ř. senát rozhoduje po poradě; kromě členů senátu a zapisovatele nesmí být nikdo jiný poradě přítomen. Podle § 54 odst. 1 s. ř. s. se na rozsudku usnáší senát nadpoloviční většinou hlasů v neveřejné poradě, při níž kromě členů senátu a zapisovatele nesmí být nikdo přítomen (platí přiměřeně o usnesení, srov. § 55 odst. 5 s. ř. s.).

Podle usnesení Ústavního soudu ze dne 18. října 2000, sp. zn. IV. ÚS 25/2000, je smyslem § 37 o.s.ř. zajištění nestrannosti při rozhodování soudu (k tomu závěru se Ústavní soud přihlásil též ve svém usnesení ze dne 11. února 2020, sp. zn. III. ÚS 437/19). Právě z tohoto důvodu nesmí být poradě senátu přítomny mimo zapisovatele žádné osoby, a to ani ze strany účastníků řízení, jejich zástupců a osob, které se jednání zúčastnily, ale ani jiné soudní osoby. V tomto rozhodnutí (sp. zn. IV. ÚS 25/2000) je ovšem posuzován skutkový děj spočívají v tom, že závěrečné porady před vynesením rozhodnutí se zúčastnili právní čekatelé v rámci probíhající soudní praxe. Možné porušení práv účastníka řízení způsobené takovýmto pochybením soudu tak dle ústavního soudu nelze spatřovat v pouhé samotné fyzické přítomnosti těchto osob, které se již jednání zúčastnily a které jsou s ohledem na § 62 zák. č. 335/1991 Sb., o soudech a soudcích (tehdy platný právní předpis), povinny zachovávat mlčenlivost, může ale vzniknout pochybnost o nepodjatosti soudu.

Z nálezu Ústavního soudu ze dne 31. července 2018, sp. zn. III. ÚS 4071/17, ve kterém se Ústavní soud zabýval výkladem mj. § 127 odst. 1 tr. řádu a posuzoval též přípustnost záznamu (nahrávky) průběhu porady, přičemž tento záznam byl opatřen způsobem, který nebyl objasněn. Ústavní soud přitom – ovšem samozřejmě na podkladě konkrétního skutkového stavu – došel k závěru, že důkaz takto opatřeným záznamem přípustný je.

Z literatury lze odkázat např. na komentář Drápal, L., Bureš, J. a kol. Občanský soudní řád I, II Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009 (komentář k § 37 o. s. ř.), který též dochází k závěru, že poradě senátu, v níž je přijímáno rozhodnutí, nesmí být přítomen nikdo jiný než členové senátu a zapisovatel (zapisovatel samozřejmě jen tehdy, nebylo-li upuštěno od jeho přítomnosti), a to za účelem zajištění nezávislost a nestrannost rozhodování soudů.

Předkladatel má ovšem za to, že zpřístupněním protokolu o hlasování se na výše uvedeném ničeho nemění. Zákaz přítomnosti nepovolaných osob při poradě senátu má za účel vyloučit možnost, že by bylo rozhodování senátu při jeho poradě nepřípustně ovlivněno.

Předkladatel ovšem navrhuje zpřístupnění protokolu pouze v případě podezření, že bylo spácháno kárné provinění nebo že soudce není způsobilý vykonávat svou funkci. A o splnění podmínek pro zpřístupnění protokolu má rozhodovat nezávislý soud (kárný soud).

4.7 Ostatní

Pokud jde o ostatní řešené problémy, předkladatel neshledává v navrhované právní úpravě žádný ústavněprávní přesah, navrhovaná právní úprava není v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.

5. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva Evropské unie

Návrhu zákona se na úrovni primárního práva Evropské unie dotýká zejména čl. 19 Smlouvy o Evropské unii, čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie a čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie.

Návrhu zákona se na úrovni primárního práva Evropské unie dále dotýká čl. 45 Smlouvy o fungování Evropské unie.

Návrhu zákona se na úrovni sekundárního práva Evropské unie dotýká nařízení Rady (EU) 2017/1939 ze dne 12. října 2017, kterým se provádí posílená spolupráce za účelem zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce.

Oblasti se jednak v širších souvislostech dotýká úprava volného pohybu pracovníků, kdy je možné v případě soudců a přísedících uplatňovat výhradu státního občanství, v souladu čl. 45 odst. 4 Smlouvy o fungování Evropské unie.

Specificky oblasti kárného režimu v případě justičních profesí byla v nedávné době věnována velká pozornost orgánů Evropské unie ve vztahu k Polsku. V několika návazných rozhodnutích (zejm. rozsudek Soudního dvora /velkého senátu/ ze dne 15. července 2021 ve věci C‑791/19, Komise proti Polsku a rozsudek Soudního dvora /velkého senátu/ ze dne 5. června 2023, Komise proti Polsku) Soudní dvůr vymezil, jakým způsobem je nutno organizovat disciplinární řízení ve věcech soudců, aby nebyly ohroženy zásady nezávislého a nestranného soudního rozhodování a účinné právní ochrany v oblastech pokrytých právem Evropské unie ve smyslu čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce Smlouvy o Evropské unii, stejně jako právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces ve smyslu čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie.

Mezi požadavky na kárný režim formulované Soudním dvorem patří:

• záruka nezávislosti a nestrannosti kárného orgánu,

• záruka nemožnosti kvalifikace obsahu soudních rozhodnutí (zejména ve smyslu čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie) jako kárného provinění soudců obecných soudů,

• záruka práva na zákonného kárného soudce,

• záruka projednávání kárných věcí v přiměřené lhůtě při dodržování práva na obhajobu.

K výše uvedeným požadavkům lze uvést, že kárným orgánem budou i nadále soudy (podle platné právní úpravy vykonává kárné soudnictví jeden kárný soud, podle návrhu dva kárné soudy prvního stupně a dva odvolací kárné senáty), takže se bude jednat o nezávislý a nestranný kárný orgán. Na vymezení kárného provinění (skutkové podstatě) návrh ničeho nemění, též problematika zákonného soudce není návrhem dotčena. Pokud se jedná o projednání kárných věcí v přiměřené lhůtě, návrh zavádí druhý stupeň řízení, nicméně řízení ve dvou stupních nelze považovat za rozporné s požadavkem na projednávání kárných věcí v přiměřené lhůtě při dodržování práva na obhajobu.

Návrh zákona tedy výše uvedené požadavky splňuje.

Ve vztahu k evropskému právu je nutné zabývat se výslovně též problematikou zpřístupnění protokolu o hlasování o rozhodnutí soudu pro účely posouzení kárné odpovědnosti nebo pro účely posouzení způsobilosti soudce vykonávat svou funkci (v podrobnostech srov. bod 1.9, 2.9 a 4.6 obecné části důvodové zprávy).

Ve výše uvedeném rozsudku ze dne 15. července 2021 ve věci C‑791/19, Komise proti Polsku, Soudní dvůr Evropské unie uvádí v bodech 137 a 138, že ochrana nezávislosti soudnictví nemůže mít za následek zejména úplné vyloučení možnosti vzniku kárné odpovědnosti soudce v některých zcela výjimečných případech z důvodu soudních rozhodnutí přijatých tímto soudcem. „Takový požadavek nezávislosti totiž zjevně nemá za cíl aprobovat případná závažná a naprosto neomluvitelná jednání soudců, která by spočívala například v porušení pravidel vnitrostátního a unijního práva, jejichž dodržování mají zajišťovat, kterého by se dopustili úmyslně a se zlým úmyslem nebo v důsledku zvlášť závažné a hrubé nedbalosti, nebo v uchýlení se ke svévoli či v odepření spravedlnosti, přestože mají jakožto nositelé rozhodovací funkce soudit spory, které jim jednotlivci předkládají.

Naproti tomu za účelem zachování této nezávislosti a zabránění tomu, aby kárný režim mohl být odkloněn od svého legitimního cíle a využit za účelem politické kontroly nad soudními rozhodnutími nebo nátlaku na soudce, se jeví jako zásadní, aby skutečnost, že soudní rozhodnutí obsahuje případné pochybení ve výkladu a uplatňování pravidel vnitrostátního a unijního práva nebo v posouzení skutkových okolností a hodnocení důkazů, nemohla sama o sobě vést ke vzniku kárné odpovědnosti dotyčného soudce.“

K výše citovaným požadavkům je třeba uvést, že návrhem zákona nemá dojít ke změně hmotněprávní části kárného práva, pokud se jedná o předpoklady nutné k závěru, že se soudce dopustil kárného provinění. Uvedené se týká též kárných provinění soudce, které je důsledkem skutečnosti, že soudní rozhodnutí obsahuje případné pochybení ve výkladu a uplatňování pravidel tímto soudcem. Stejně tak se nemění hmotněprávní důvody nezpůsobilosti soudce vykonávat svou funkci.

Zvláštní pozornost byla v české soudní praxi v této souvislosti věnována předpokladům, jejichž splnění se vyžaduje k závěru, že se soudce dopustil kárného provinění tím, že při svém rozhodování nerespektoval závazný právní názor.

K problematice vázanosti soudce právním názorem a kárného provinění spočívajícího v porušení povinnosti jej dodržet se Nejvyšší správní soud (současný kárný soud) vyjádřil např. ve svém rozhodnutí ze dne 26. května 2021, čj. 16 Kss 6/2020-119 (odst. [47] až [49]):

„[47] Z judikatury kárných senátů Nejvyššího správního soudu vyplývá a obecně není zpochybňováno, že kárným proviněním může být i nedodržení právního názoru, který je pro soudce závazný.

[48] V rozhodnutí ze dne 7. 3. 2018, č. j. 16 Kss 7/2017-223, k tomu kárný senát Nejvyššího správního soudu uvedl (zvýraznění provedl nyní kárný senát):

‚[65] Podle zákonů upravujících víceinstanční řízení před soudy platí, že za určitých okolností a v zákonem vymezeném rozsahu je soudce při rozhodování konkrétní věci vázán právním názorem vysloveným v této věci soudem vyšší instance, případně je povinen vykonat, co mu soud vyššího stupně uloží. Pro oblast trestního řízení je toto pravidlo zakotveno v § 149 odst. 6, § 264 odst. 1 a § 265s odst. 1 trestního řádu.

[66] Soudce podřízený ve svém rozhodování vyšší instanci je tedy na jedné straně oprávněn a povinen rozhodovat na základě toho, co sám svými smysly a svým rozumem v souladu se zákonem při řízení zjistí, na straně druhé je však v tomto ohledu omezen v té míře, v jaké mu vyšší instance uložila se na věc dívat či ji hodnotit úhlem pohledu odlišným od toho, k němuž dospěl předtím soudce samotný. Vázanost náhledem vyšší instance nelze brát samu o sobě jako zásah do soudcovské nezávislosti. Soudní systém je instančně uspořádaný právě proto, aby ve vzájemné interakci nižších a vyšších instancí soudů produkoval pokud možno co nejsprávnější výstupy – soudní rozhodnutí, která budou založena na přesvědčivých faktech a opřena o dobře promyšlené právní závěry. Těžištěm činnosti soudu při řešení konkrétního případu bývá pravidelně soud tzv. nalézací, tedy soud první instance, zatímco soudy instancí vyšších plní obvykle roli korektora postupu soudu prvoinstančního, případně sjednocují právní názory na určité právní otázky.

[67] V judikatuře kárných senátů je považováno za nesporné, že za určitých okolností může být nenásledování závazných pokynů soudu vyšší instance kárným proviněním soudce (viz rozhodnutí kárného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 5. 2011, č. j. 13 Kss 11/2010 – 51, ze dne 22. 3. 2013, č. j. 16 Kss 6/2012-114, bod 36, ze dne 10. 1. 2014, č. j. 16 Kss 10/2013 – 84, zejména bod 31, či ze dne 25. 6. 2015, č. j. 11 Kss 1/2015 – 85). Shoda však panuje též v tom, že má jít o případy výjimečné, v nichž ‚neposlušnost‘ soudce má povahu očividnou a ničím neospravedlnitelnou.

[68] Při bližším zkoumání toho, za jakých okolností může kárná odpovědnost soudce takto připadat v úvahu, se ukazuje následující: V první řadě musí být pokyn instančně nadřízeného soudu takové povahy, aby soudce, kterému je určen, nemohl být v žádném rozumném ohledu na pochybách, že jde o pokyn nějakým způsobem jednat a jak.

[69] I pokud bude podmínka popsaná v předchozí větě splněna, může být výjimečně neuposlechnutí pokynu ospravedlnitelné, a nebude tedy kárným proviněním. Po vydání rozhodnutí soudu vyšší instance se mohou relevantně změnit poměry, takže se jeho pokyn může stát z nějakého důvodu obsoletním. Jiným příkladem může být uložení pokynu natolik zjevně nezákonného, že postupovat podle něho by bylo v očividném rozporu se samou podstatou role soudce v ústavním systému. Dalším příkladem by za okolností, které na tomto místě není důvodu hlouběji rozebírat, mohla být výhrada svědomí. Jiným příkladem, který by za specifických okolností (typicky za podmínek totalitního režimu či ovládnutí justičního systému očividně nelegitimními silami) nejen že nebyl kárným proviněním, nýbrž naopak hrdinstvím, jež by měla historie ocenit, by bylo bránění naplnění zločinného příkazu vyšší instance lstí, ‚švejkováním‘, záměrnými průtahy apod.

(…)

[71] U vázanosti pokynem vyšší instance se vede odborná debata o tom, nakolik se vztahuje na právní názor a nakolik na hodnocení otázek skutkových. Tato debata ve skutečnosti řeší problém z větší části umělý. Soudní rozhodování je založeno na představě, přesněji řečeno ideálním typu (ve weberovském pojetí této sociologické kategorie), ‚objektivní pravdy‘. Má se za to, že soud je schopen najít ‚správnou odpověď‘ v řešené kauze nejen po stránce obsahu rozhodného práva (normativní), ale i po stránce skutkové – tedy zjistit, jak se rozhodné skutkové okolnosti opravdu (‚objektivně‘) měly. Připustíme-li, že něco jako ‚objektivní realita‘ existuje, je soud tím orgánem, který by se jí měl umět přiblížit. Jinak řečeno, skutkové úsudky soudu nemají být založeny na subjektivní představě či subjektivním přesvědčení soudce, nýbrž na pokud možno co nejvíce ‚objektivních‘ metodách zjišťování skutečnosti, takových, při jejichž použití prakticky vždy dospějí různé osoby ohledně týchž rozhodných skutkových okolností k týmž skutkovým závěrům. Z toho pak plyne i logický důsledek – dva soudci hodnotící tytéž skutkové otázky, jež mají být pro věc rozhodné, by je při dostatečně podrobné analýze a na základě podrobné vzájemné reflexe svých dílčích úsudků měli hodnotit shodně, tedy dospět k témuž skutkovému závěru. Případně – v hraničních situacích – by měli být schopni vymezit, kde už je (a vzhledem k okolnostem musí, neb ‚objektivnější‘ metody zjištění skutkového stavu již nejsou k dispozici) jejich skutkový úsudek založen na natolik apriorních (vlastně subjektivních, na soudcově individualitě založených) soudech, přesněji nuancích v úsudku, že mohou v téže věci dospět ke skutkovým závěrům navzájem odlišným. Typickým příkladem takovýchto hraničních situací bude hodnocení věrohodnosti výpovědi svědka za situace, kdy všechny dostupné možnosti jejího ověření byly již vyčerpány, takže zbývá jen vnitřní přesvědčení soudce založené na – nutně individuální, a tedy jedinečné – lidské zkušenosti při hodnocení jiných lidí dané osobní historií, náturou a jinými jen těžko postihnutelnými faktory.

[72] V instančním vztahu může být soudce nižší instance v oblasti hodnocení důkazů vázán, a je povinen jej respektovat, závěrem soudu vyšší instance ohledně postupu při provádění důkazu a metod hodnocení jeho věrohodnosti. Může být tedy vázán přesně v té míře, v jaké je zjišťování skutkového stavu pomocí daného důkazu ‚objektivní‘ (dva soudci dospějí ve vzájemné reflexi k témuž závěru). Nemůže však být vázán tehdy, jde-li o úsudek takříkajíc za hranicí ‚objektivna‘, tedy založený na apriorním soudu, vnitřním přesvědčení, pocitu. V praxi proto může být vyšší instancí zavázán revidovat svůj názor na hodnocení důkazů tehdy, pokud mu vyšší instance vytkne například chybu v logickém úsudku nebo jiné podobné myšlenkové operaci či opomenutí zohlednit okolnosti, které věrohodnost důkazu ‚objektivně‘ zpochybňují a které jsou patrné z dostupných procesně použitelných informací (typicky z jiných provedených důkazů) a stojí v podstatné míře na něčem jiném než na apriorním soudu, vnitřním přesvědčení či pocitu soudce. Výše uvedený náhled plně odpovídá i tomu, co vyjádřil Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 17. 4. 2017, sp. zn. I. ÚS 564/17, zejm. bodu 48: ‚Odvolací soud může zavázat soud prvního stupně, aby se vypořádal se všemi okolnostmi významnými pro rozhodnutí, odstranil nejasnosti nebo neúplnosti svých skutkových zjištění, případně aby některé důkazy zopakoval nebo provedl další důkazy, dostojí-li však rozhodnutí soudu prvního stupně těmto požadavkům, nemůže ho odvolací soud zrušit pouze z důvodu, aby prosadil své hodnocení takto provedených důkazů a z něho plynoucí závěry ohledně skutkových zjištění. Pokud má odvolací soud jiný pohled na skutková zjištění než soud prvního stupně, není totiž oprávněn sám vytvářet závěry o skutkovém stavu věci a nahrazovat tak hlavní líčení.‘

[73] Z výše uvedeného výkladu je zřejmé, že hranice mezi oprávněným požadavkem, aby soudce respektoval názor vyšší instance na to, jakou metodou a jakými myšlenkovými postupy má být zjišťován skutkový stav, a nepřípustným vnucováním apriorního soudu, vnitřního přesvědčení či pocitu soudci nižší instance soudem vyšší instance může být velmi tenká. Nelze připustit, aby se soudce nižší instance stal jakýmsi robotem dálkově řízeným vyšší instancí. Na druhé straně však soudce nižší instance musí akceptovat, samozřejmě vyjma výjimek v extrémních situacích, jež byly stručně zmíněny výše, že je to soud vyšší instance, který je v rovině právního názoru i v rovině volby metod a myšlenkových operací při zjišťování skutkového stavu nositelem finální institucionální pravdy.

[74] Dopad výše uvedených úvah do praxe kárných řízení je takový, že kárný postih za nerespektování pokynů vyšší soudní instance připadá v úvahu toliko v mimořádných situacích, jako poslední prostředek poté, co mírnější prostředky opakovaně selhávaly. Náprava nesprávností soudu nižší instance má být v první řadě provedena na základě opravných (či jiných podobných) prostředků, tedy v rámci instančních vztahů. Nestačí-li to, je na místě v odůvodněných případech odejmout věc příslušnému soudci či soudnímu senátu; procesní řády pro řízení před soudy s takovou eventualitou počítají (v trestním řízení viz § 149 odst. 5, § 262 trestního řádu). Teprve selžou-li tyto prostředky v případě konkrétního soudce nikoli ojediněle, nýbrž opakovaně, a celkové hodnocení jeho činnosti ukazuje, že daný soudce dlouhodobě není schopen rozhodovat tak, aby v prostřednictvím jeho osoby justiční systém poskytoval konzistentní výstupy, je na místě zvážit kárný postih.‘

[49] Podobně se vyslovil kárný senát Nejvyššího správního soudu v rozhodnutí ze dne 16. 9. 2019, č. j. 16 Kss 2/2019-87 (zvýraznění provedl nyní kárný senát):

‚[38] Justiční systém jako jeden ze subsystémů ústavního a politického systému je postaven na principech institucionální a zejména procesní hierarchie. Systém má podobu stupňovité pyramidy, jejíž vrchol má poslední slovo. Jeho instančně nižší články jsou zásadně vázány v dané konkrétní věci právním názorem instančně vyššího článku. V určitém ohledu tato vázanost zasahuje i do skutkového zjišťování (viz body 71-73 již zmíněného rozhodnutí č. j. 16 Kss 7/2017

– 223). Smyslem a účelem procesní hierarchie v justičním systému je to, aby produkoval pokud možno přesvědčivé, předvídatelné a jednoznačné výstupy, tedy rozhodnutí v konkrétních věcech, z nichž některá působí i jako precedenty do budoucna. Je nepochybné, že vyšší instance nemusí mít vždy objektivně nejlepší právní názor a že bez toho, aby se v rámci hierarchického systému střetly konkurující si přístupy k právu a právní názory, není možné docílit vývoje (a snad i ‚pokroku‘) ani v oblasti práva. Právní názor v konkrétní věci tedy může v rámci putování této věci instancemi doznat změny. Musí se tak však dít způsoby procesně předvídanými a tak, že každý z článků instančního systému respektuje svou roli v něm (v rovině precedenční srov. bod 11 usnesení kárného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 11. 2019, č. j. 16 Kss 5/2017 – 139).

[39] Rolí prvostupňového soudce je mimo jiné respektovat v konkrétním případě právní názor odvolacího soudu (příp. dalších instančně nadřízených soudů). Pokud by tak nečinil, třeba i z důvodů, jež mohou být nezaujatým vnějším pozorovatelem považovány za rozumné (byť nikoli nezbytně správné), rozbíjel by hierarchický systém soudního nalézání práva a s ním i jeho legitimitu. Soudní systém instančním postupem hledá ‚institucionální pravdu‘, nikoli jakousi ‚Pravdu s velkým P‘, která je mimo dějiny. Historie dává mnoho příkladů, že to, co později bylo shledáno samozřejmou pravdou, nebylo ve své době za pravdu považováno, jelikož k tomu vývoj zkrátka ‚ještě‘ nedospěl. Instanční systém je i se svou těžkopádností, někdy zdlouhavostí a pro vnějšího pozorovatele složitostí a občasnou nesrozumitelností z dlouhodobého hlediska tím nejlepším, co zatím lidstvo vymyslelo jako nástroj hledání a nalézání spravedlnosti. Zaručuje totiž rozumnou kombinaci stability (a tedy předvídatelnosti) a flexibility (schopnosti reagovat na nové potřeby) a dokáže poskytovat na otázky, jež mu jsou kladeny, v posledku jednoznačné odpovědi zaštítěné autoritou a legitimitou institucí, které systém tvoří.

[40] V nyní projednávané věci je nepochybné, že právní názor odvolacího soudu byl jednoznačně a srozumitelně vyjádřen. I pro někoho, kdo není zběhlý v rozhodování občanskoprávních sporů, je z odůvodnění prvního, druhého a koneckonců i třetího usnesení krajského soudu patrné, že krajský soud ukládá soudu prvního stupně vyzvat žalobce k upřesnění jím tvrzeného nároku tak, aby uvedl, ve vztahu k jaké z více dílčích služeb, o jejichž (ne)poskytnutí se jednalo, požaduje zaplatit jakou částku. Kárný soud nehodlá jakkoli hodnotit správnost právního názoru odvolacího soudu a posuzovat, zda náhodou kárně obviněný nemá větší ‚Pravdu s velkým P‘ než odvolací soud. To možná posoudí historie v podobě vyšších instancí soudů; možná neposoudí. Podstatné je, že odvolací soud v rámci svých pravomocí poskytl v dané fázi běhu věci soudními instancemi svoji ‚institucionální pravdu‘, kterou byl kárně obviněný povinen respektovat. To však kárně obviněný neučinil a poprvé i podruhé se odvolací instanci svým postupem vědomě vzepřel.‘ “

Z výše uvedených závěrů plyne, že platná hmotněprávní úprava umožňuje kárnému soudu rozhodovat v intencích požadavků vyplývajících z okolnosti, že Česká republika je demokratický právní stát. Takto rozhodovat přitom kárný soud může i v případě jiných kárných provinění i v případě způsobilosti soudce vykonávat svou funkci.

Návrh zákona ani nepředurčuje případný budoucí judikatorní vývoj v této věci včetně judikatury Soudního dvora Evropské unie. Návrhem zákona se toliko zpřístupňuje důkaz, aby bylo možné v konkrétním případě posoudit, zda jsou splněny (případně i v budoucnu judikované) předpoklady zakládající kárnou odpovědnost nebo předpoklady zakládající nezpůsobilost soudce vykonávat svou funkci.

Návrhem zákona není do právního řádu České republiky zapracováváno právo Evropské unie a návrh není s právem Evropské unie v rozporu.

6. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Pokud jde o soulad navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami závaznými pro Českou republiku, lze odkázat na bod 4. obecné části důvodové zprávy – navrhovaná právní úprava se dotýká zejména práva na spravedlivý proces, zásady ne bis in idem a práva vlastnit majetek, srov. Úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.), čl. 6 a čl. 1 dodatkového protokolu č. 1.

Kárná řízení nemají podle ustálené judikatury Evropského soudu pro lidská práva trestněprávní povahu, a nemusí proto splňovat záruky spravedlivého trestního procesu, jako jsou právo na odvolání v trestních věcech či zásada ne bis in idem (neexistuje zatím ani jeden případ, v němž by Evropský soud pro lidská práva dospěl k opačnému závěru). Z článku 53 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod nicméně zároveň plyne, že tato stanoví toliko minimální standardy ochrany lidských práv a že smluvní strany mohou jednotlivým právům a svobodám poskytnout ve svých právních řádech ochranu na vyšší úrovni. To je případ navrhované novely, která jde nad rámec požadavků, které pro Českou republiku vyplývají z Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.

I kdyby mohla být některá kárná řízení považována za kvazi trestní ve smyslu čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (k tomu viz kritéria, jimiž Evropský soud pro lidská práva zkoumá, zda jde o řízení o trestním obvinění, vypočtená ve věci Engel a ostatní proti Nizozemsku, č. 5100/71 a další, rozsudek pléna ze dne 23. listopadu 1976), navrhovaná právní úprava respektuje právo na odvolání v trestní věci a zásadu ne bis in idem.

Není též důvodu pro obavu, že by v důsledku navrhovaného složení kárných senátů kárných soudů prvního stupně ve věcech státních zástupců a ve věcech soudních exekutorů (ze 7 členů kárného senátu budou 3 soudci a 4 přísedící) neměly tyto senáty povahu soudu ve smyslu Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.

Z článku 6 Úmluvy totiž nelze dovodit požadavek, aby byl „soud“ složen pouze z profesionálních soudců (Taxquet proti Belgii, č. 926/05, rozsudek ze dne 13. ledna 2009, § 72; Dauti proti Albánii, č. 19206/05, rozsudek ze dne 3. února 2009, § 52, Luka proti Rumunsku, č. 34197/02, rozsudek ze dne 21. července 2009, § 41). ESLP při mnoha příležitostech potvrdil, že účast laiků bez právní kvalifikace v soudních orgánech není jako taková v rozporu s tímto ustanovením (Haarde proti Islandu, č. 66847/12, rozsudek ze dne 23. listopadu 2017, § 103– 108, kde trestní řízení bylo vedeno v prvním a jediném stupni před soudem s většinou přísedících; viz též Pabla Ky proti Finsku, č. 47221/99, rozsudek ze dne 22. června 2004, § 32, Ibrahim Gürkan proti Turecku, č. 10987/ 10, rozsudek ze dne 3. července 2012, §§ 18–20). Pouhá skutečnost, že přísedící laici zasedají, ba dokonce tvoří většinu, v soudním orgánu není sama o sobě v rozporu s článkem 6 odst. 1 Úmluvy (Ettl a ostatní proti Rakousku, č. 9273/81, rozsudek ze dne 23. dubna 1987, § 38). ESLP v minulosti uznal řadu konkrétních orgánů jako „soudů“ bez ohledu na skutečnost, že v nich laičtí přísedící tvořili většinu (viz např. Šrámek proti Rakousku, č. 8790/79, plénum rozsudek ze dne 22. října 1984, §§ 13 a 36: regionální úřad pro transakce s nemovitostmi; Argyrou a ostatní proti Řecku, č. 10468/04, rozsudek ze dne 15. ledna 2009, §§ 14 a 27: spory v oblasti lesnictví výbor pro řešení problémů, Rolf Gustafson proti Švédsku, č. 23196/94, rozsudek ze dne 1. července 1997, §§ 27 a 48: komise pro náhradu škody v trestním řízení).

Kromě toho je v mnoha smluvních stranách Úmluvy běžnou praxí, že různé disciplinární orgány jsou složeny z přísedících z řad laiků, a nikoli pouze ze soudců z povolání, a někdy mohou přísedící tvořit i většinu (např. ve Francii).

Navrhovaná právní úprava je v souladu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána.

Pokud jde o právně nezávazná mezinárodní doporučení, předkladatel odkazuje na IX. a XIV. doporučení Skupiny GRECO (Skupina států proti korupci) Rady Evropy (dle druhé zprávy o plnění doporučení České republiky /Prevence korupce ve vztahu ke členům Parlamentu, soudcům a státním zástupcům/, čtvrté hodnotící kolo). Podle těchto doporučení by Česká republika měla umožnit soudcům a státním zástupcům podat odvolání proti kárným rozhodnutím včetně rozhodnutí o odvolání z funkce (bod 50. a násl. a bod 76. a násl. zprávy). Požadavky vyplývající z těchto doporučení mají být na základě předloženého návrhu splněny.

7. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, dále sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, a dopady na životní prostředí

Předpokládaný hospodářský a finanční dopad na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty a na podnikatelské prostředí České republiky se odvíjí od poměrně nízkého počtu řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů (řádově desítky řízení ročně) a od poměrně nízkého počtu udělených výtek a provedených šetření (též řádově desítky případů ročně).

Dopady platné právní úpravy

Dosud bylo podle statistik Nejvyššího správního soudu podáno podle kárného řádu ve znění novely č. 314/2008 Sb. (účinná dnem 1. 10. 2008), resp. ve znění pozdějších předpisů, celkem 646 návrhů na zahájení kárného řízení (kárných žalob), z toho 302 ve věcech soudců, 129 ve věcech státních zástupců a 215 ve věcech soudních exekutorů (údaje ke dni 25. 11. 2022).

V níže uvedeném přehledu nápadu kárných věcí jsou uvedena řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů, a to řízení o jejich kárné odpovědnosti.

Tabulka 11: Nápad kárných věcí od 1. 10. 2008 (údaje k 25. 11. 2022)

NÁPAD KÁRNÝCH VĚCÍ

Ve věcechVe věcechPočet řízení Ve věcech Rok státníchsoudníchv daném soudců zástupcůexekutorůroce

2008 3 2 0 5

2009 22 5 61 88

2010 22 10 15 47

2011 40 5 22 67

2012 25 14 33 72

2013 33 9 12 54

2014 19 13 14 46

2015 14 10 25 49

2016 15 8 6 29

2017 24 14 6 44

2018 16 11 9 36

2019 14 10 3 27

2020 22 8 3 33

2021 19 5 3 27

2022 14 5 3 22

Započítán je každý kárný návrh bez ohledu na to, zda následně došlo ke spojení věcí. Několikrát byla část kárného návrhu naopak vyloučena k samostatnému projednání pod vlastní spisovou značkou (11 Kss 2/2012 vyloučeno z 11 Kss 18/2011; 16 Kss 2/2018 vyloučeno z 16 Kss 6/2017; 15 Kse 11/2011 vyloučeno z 15 Kse 3/2010; 14 Kse 8/2013 vyloučeno z 14 Kse 5/2012; 14 Kse 4/2017 vyloučeno z 14 Kse 1/2017) - tyto vyloučené věci naopak započítány nejsou. Celkem čtyřikrát pak byl kárný návrh podán proti více kárně obviněným (11 Kss 1/2017, 13 Kss 9/2017, 16 Kss 6/2020 a 12 Ksz 13/2012) – započítáno jako jeden kárný návrh.

CELKEM 302 129 215 646

Zdroj: Nejvyšší správní soud, zpracování: předkladatel

Když odhlédneme od počátečního nízkého počtu kárných věcí soudců a státních zástupců a naopak vysokého počtu řízení ve věcech soudních exekutorů daných tehdejšími změnami právní úpravy (novela exekučního řádu č. 183/2009 Sb. a kárného řádu č. 314/2008 Sb. a č. 286/2009 Sb.), lze konstatovat, že počty věcí se sice v jednotlivých letech liší, nicméně při nízkém celkovém počtu je obtížné určit, zda lze v těchto rozdílech vypozorovat jakýkoliv trend např. ve smyslu neustálého postupného nárůstu počtu věcí.

Nicméně v případě soudních exekutorů je počet podaných kárných žalob relativně nízký počínaje rokem 2016. S ohledem na aktuální judikaturu kárného soudu, z níž lze dovodit, že pro úspěšnost kárné žaloby je stěžejní identifikovat pochybení soudního exekutora nejen v určité kvalitě, ale rovněž kvantitě, předchází drtivé většině podaných kárných žalob proti soudním exekutorům (v posledních 5 letech) provedení kontroly exekutorského úřadu. Při takové kontrole je standardně shromážděno velké množství kontrolních podkladů, např. výpisy ze zvláštních účtů za několik měsíců, které čítají tisíce položek, několik desítek až stovek exekučních spisů či konkrétních rozhodnutí z mnoha exekučních spisů (uvedené je zřejmé z aktuálně podaných kárných žalob, řízení u Nejvyššího správního soudu sp. zn. 14 Kse 1/2021, sp. zn. 14 Kse 1/2022 a sp. zn. 14 Kse 3/2022).

Níže jsou uvedeny dostupné údaje o nákladech spojených s vedením kárných řízení. Jsou popsány jednak náklady finanční, jednak náklady další včetně nákladů časových.

S vedením těchto řízení a s rozhodováním v nich byly na straně Nejvyššího správního soudu spojeny níže popsané náklady.

Nejvyšší správní soud ve sledovaném období postupně navýšil počty kárných senátů až na 6, následně počet senátů snížil na 5.

Tabulka 12: Shrnutí vývoje počtu kárných senátů Nejvyššího správního soudu od r. 2008 (údaje k 25. 11. 2022)

Počet

RokkárnýchSoupis kárných senátů Poznámka

senátů

2008 2 11 Kss, 12 Ksz

rejstříková

2009 3 11 Kss, 12 Ksz, 13 Kssznačka Kse a

Kseo

2010 5 11 Kss, 12 Ksz, 13 Kss, 14 Kse, 15 Kse

17. 8. 2011

2011 5 11 Kss, 12 Ksz, 13 Kss, 14 Kse, 15 Ksevznik senátu

16 Kss

2012 6 11 Kss, 12 Ksz, 13 Kss, 14 Kse, 15 Kse, 16 Kss

2013 6 11 Kss, 12 Ksz, 13 Kss, 14 Kse, 15 Kse, 16 Kss

2014 6 11 Kss, 12 Ksz, 13 Kss, 14 Kse, 15 Kse, 16 Kss

2015 6 11 Kss, 12 Ksz, 13 Kss, 14 Kse, 15 Kse, 16 Kss

2016 6 11 Kss, 12 Ksz, 13 Kss, 14 Kse, 15 Kse, 16 Kss

2017 6 11 Kss, 12 Ksz, 13 Kss, 14 Kse, 15 Kse, 16 Kss

2018 6 11 Kss, 12 Ksz, 13 Kss, 14 Kse, 15 Kse, 16 Kss

9. 12. 2019

2019 11 Kss, 12 Ksz, 13 Kss, 14 Kse, 15 Kse, 16 Ksszrušení senátu

5 (od 9. 12.) 15 Kse

2020 4 11 Kss, 12 Ksz, 13 Kss, 14 Kse

2021 4 11 Kss, 12 Ksz, 13 Kss, 14 Kse

Zdroj: Nejvyšší správní soud, zpracování: předkladatel

Dále Nejvyšší správní soud poskytl předkladateli údaje o nákladech na náhradu hotových výdajů a odměnách přísedícím.

Tabulka 13: Náhrada hotových výdajů a odměna přísedícím (jiné právnické profese) za r. 2009 až 2021 (údaje k 25. 11. 2022)

Náhrady Odměny přísedícím (jiné

RokhotovýchCelkem v Kč

právnické profese) v Kč výdajů v Kč

2009 23 575,00 9 962,00 33 537,00

2010 55 806,00 267 388,00 323 194,00

2011 110 163,00 491 193,00 601 356,00

2012 130 788,00 595 154,00 725 942,00

2013 99 235,00 456 834,00 556 069,00 2014 119 007,00 519 984,00 638 991,00

2015 32 875,00 448 072,00 480 947,00

2016 33 012,00 394 690,00 427 702,00

2017 31 278,00 547 261,00 578 539,00

2018 36 260,00 531 432,00 567 692,00

2019 31 242,00 721 710,00 752 952,00

2020 16 204,00 406 778,00 422 982,00

2021 23 633,00 433 307,00 456 940,00

CELKEM 671 999,00 4 261 970,00 4 933 969,00

Zdroj: Nejvyšší správní soud, zpracování: předkladatel

Náklady spojené s kreací senátů jsou dle sdělení Nejvyššího správního soudu zanedbatelné.

Svědečné v letech 2009 až 2019 bylo dle sdělení Nejvyššího správního soudu, pokud jde o řízení vedená podle kárného řádu, vyplaceno v celkové výši asi 100 000 Kč, přičemž v roce 2019 se jednalo o částku 2 856 Kč. V roce 2020 nebylo vyplaceno žádné svědečné a v roce 2021 bylo na svědečném vyplaceno 1 080 Kč.

Výdaje na poštovném v r. 2018 činily dle sdělení Nejvyššího správního soudu v souvislosti s řízeními vedenými podle kárného řádu celkem téměř 27 000 Kč a v letech 2019 až 2021 tyto výdaje činily průměrně asi 10 000 Kč. Výše výdajů na poštovné se v jednotlivých letech vyvíjí zejména v závislosti na počtu věcí, cenách poštovních služeb a změnách ve způsobu doručování.

Výdaje na platy pracovníků soudních kanceláří, resp. další platové náklady, spojené s vedením řízení podle kárného řádu, činily v roce 2018 asi 1 710 000 Kč, v roce 2019 činily 1 696 705 Kč, v roce 2020 činily 1 506 462 Kč a v roce 2021 činily 1 542 424 Kč.

Nelze však přesně vyčíslit, jaká část těchto výdajů připadá na kárnou agendu, protože příslušní pracovníci zároveň vykonávají práci na dalších agendách.

Jedná se o agendu řízení ve věcech volebních (Vol), kasační agendu (Ars – řízení o kasačních stížnostech ve věcech místního a krajského referenda, ve věcech dohledu nad hospodařením politických stran a hnutí a ve věcech dohledu nad financováním volebních kampaní politických stran a hnutí), řízení ve věcech politických stran a politických hnutí (Pst), věci s podněty fyzických osob k zahájení kárného řízení (Nk), řízení o návrzích na určení lhůty k provedení procesního úkonu (Aprk, Aprn). Není přitom možné přesně určit, v jakém rozsahu se tito pracovnici zabývají agendou řízení podle kárného řádu a v jakém rozsahu další agendou.

Nejvyšší správní soud nicméně odhaduje, že zatížení těchto pracovníků kárnou agendou tvoří asi dvě třetiny jejich celkového zatížení.

Celkové výdaje na platy pracovníků kárných kanceláří alokované na samotnou činnost v agendě kárné lze dle sdělení Nejvyššího správního soudu velmi hrubě odhadnout na částku asi 1 000 000 Kč ročně.

Do platových výdajů vynaložených na činnost kárných senátů lze dle sdělení Nejvyššího správního soudu započítat také částečně úvazek mzdové účetní, která zpracovává podklady pro odměny přísedícím a podklady pro náhradu mzdy v rámci vyplácení svědečného, a to za rok 2018 ve výši cca 124 000 Kč (při úvazku 0,20 hod.), za rok 2019 ve výši 115 688 Kč, za rok 2020 ve výši 119 109 Kč a za rok 2021 ve výši 138 857 Kč.

Pokud jde o ústní jednání a neveřejná zasedání kárných senátů, lze náklady dle sdělení Nejvyššího správního soudu popsat takto.

V roce 2018 napadlo 36 návrhů na zahájení kárného řízení (16 ve věcech soudců, 11 ve věcech státních zástupců a 9 ve věcech soudních exekutorů). V roce 2018 proběhlo 36 ústních jednání kárných senátů (v několika málo případech proběhla u téhož kárného senátu dvě jednání v ten samý den). Na Nejvyšším správním soudě také probíhala neveřejná zasedání kárných senátů za účelem rozhodnutí ve věci (převážně zastavení řízení při zpětvzetí návrhu, vzdání se funkce kárně obviněného apod.) a také za účelem vydání procesního rozhodnutí o spojení věcí ke společnému projednání. Tato neveřejná zasedání probíhala ve většině případů v den ústního jednání, tj. senát zasedal po ukončení ústního jednání a v jiné věci pak rozhodl při neveřejném zasedání. Ve výjimečných případech senát byl svolán pouze na neveřejné zasedání samostatně mimo ústní jednání tohoto kárného senátu. V roce 2018 se uskutečnila 4 samostatná neveřejná zasedání.

V roce 2019 napadlo 27 návrhů na zahájení kárného řízení (14 ve věcech soudců, 10 ve věcech státních zástupců a 3 ve věcech exekutorů), v roce 2022 napadlo 33 návrhů na zahájení kárného řízení (22 ve věcech soudců, 8 ve věcech státních zástupců a 3 ve věcech exekutorů) a v roce 2021 napadlo 27 návrhů na zahájení kárného řízení (19 ve věcech soudců, 5 ve věcech státních zástupců a 3 ve věcech exekutorů). Údaj o počtu ústních jednání a neveřejných zasedání není dostupný (tyto údaje lze zjistit jen ze soudních spisů). Předkladatel nicméně nemá důvod domnívat se, že by počet ústních jednání a neveřejných zasedání neměl být do značné míry závislý na počtu podaných návrhů na zahájení kárného řízení. Počet ústních jednání a neveřejných zasedání tedy lze odhadnout v intencích počtu podaných návrhů.

Pokud jde o náklady spojené s přípravou na ústní jednání, vyplývá ze sdělení Nejvyššího správního soudu následující.

Vykonávat funkci předsedy kárného senátu souběžně s prací na běžné agendě správního soudce je mimořádně zatěžující. Napadající kárné věci jsou značně různorodé, takže nelze určit žádnou obvyklou časovou dotaci. Nejvyšší správní soud poukazuje na okolnost, že kárná agenda je velmi odlišná od běžné agendy v tom, že soud prakticky vždy koná ústní jednání.

Příprava na ústní jednání je proto individuální podle obsahu kárné žaloby a rozsahu spisu. Nelze jednoznačně určit, kolik úsilí a času musí přípravě předseda kárného senátu věnovat. Mezi úkony, které předcházejí nařízení ústního jednání, lze počítat seznámení se s věcí, rozeslání poučení účastníkům kárného řízení, obstarání podkladů pro rozhodnutí, vyžádání dotčených soudních spisů (především v průtahových věcech, které jsou nejčastější), vyžádání osobního spisu kárně obviněného, vyžádání prověrkových spisů a u soudců také vyjádření soudcovské rady, přehledů nápadu a vyřízených či nevyřízených věcí. Nejobtížnější fáze přípravy je nastudování zaslaných podkladů, zvláště spisů, ve kterých byly zjištěny průtahy. U standardní průtahové věci (průtahy vytýkané ve 40 až 50 spisech) vyžaduje tato příprava minimálně týden práce, přičemž tato příprava se rozhodně neomezuje jen na pracovní dobu. V případě průtahových věcí, jsou-li vytýkány průtahy ve 150 spisech, pak příprava vyžaduje i jeden měsíc práce. Mnoho času si vyžádá také průběžné informování členů kárného senátu a konzultace s nimi (vzhledem ke složení kárných senátů zejména prostřednictvím e-mailu).

Samotné jednání většinou lze konat během jednoho dne, v některých věcech dochází k odročení jednání.

Předseda kárného senátu potřebuje pro vyhotovení rozhodnutí v průměru jeden pracovní týden. Koncept rozhodnutí je následně zasílán ostatním členům kárného senátu k připomínkám, což vyžaduje několik dalších pracovních dnů.

Zvládat kárnou agendu souběžně s dalšími agendami vyžaduje od předsedů kárných senátů vysoké pracovní nasazení. Předsedové kárných senátů musí věnovat kárné agendě asi čtvrtinu jejich času. Za jednu kárnou žalobu je jim však zastaven nápad pro 5 dalších kol v rámci rotačního systému přidělování kasačních věcí. V letech 2019 až 2021, ve kterých průměrně napadlo 32 kárných věcí, tak nápad kárných žalob odpovídal nápadu 192 kasačních věcí (32krát 6 – nápadu jedné kárné žaloby odpovídá nápad 6 kasačních věcí), což představuje zatížení kasačním nápadem cca 1,5 až 2 soudce.

Pokud jde o nákladnost na straně navrhovatele (kárného žalobce), je pracnost postupu, dle poznatků předkladatele, značně závislá na charakteru skutku, kterého se měl kárně obviněný dopustit (průtahy, jiná pochybení). Je přitom charakteristické, že v téže věci mohou být předmětem návrhu průtahy a současně i jiná pochybení.

Pracnost přípravy návrhu (tedy samotné zjišťování rozhodných skutečností i sepisování návrhu) a postup v řízení lze však odhadnout v řádech desítek hodin práce pro každou věc.

Ve věcech soudních exekutorů je situace specifická. Jak uvedeno výše, s ohledem na aktuální judikaturu kárného soudu (Nejvyššího správního soudu), z níž lze dovodit, že pro úspěšnost kárné žaloby je stěžejní identifikovat pochybení soudního exekutora nejen v určité kvalitě, ale

Jinak ovšem považuje Nejvyšší správní soud kárnou agendu za tradiční součást veřejného práva, neboť Nejvyšší správní soud považuje otázky služebních poměrů a disciplinárního trestání za tradiční součást veřejného (správního) práva.

rovněž kvantitě, předchází drtivé většině podaných kárných žalob proti soudním exekutorům (v posledních 5 letech, tedy v letech 2018 až 2022) provedení kontroly exekutorského úřadu. Zjišťování rozhodných skutečností, příprava kárné žaloby a následný postup po zahájení řízení tedy často představují pro navrhovatele významnou zátěž. Do této činnosti jsou často spojeni všichni pracovníci příslušného organizačního útvaru předkladatele. Jen příprava a sepis kárné žaloby, kompletace důkazů, následné připomínkování kárné žaloby představenými a aprobace může trvat i tři měsíce.

Pokud jde o náklady na straně kárně obviněného, resp. obhájce, dle odhadu předkladatele se pracnost obhajoby, měřená počtem hodin práce, do značné míry odvíjí také od charakteru vytýkaného skutku (průtahy, jiná vytýkaná pochybení). Přípravu obhajoby (písemná podání, příprava na ústní jednání) lze odhadnout na desítky hodin práce. Samotná účast na jednání v zásadě odpovídá délce ústního jednání, přičemž do místa jednání a z něj je třeba se dopravit.

V případě, že obhájcem je advokát, lze předpokládat, že bude třeba vyšší míra součinnosti kárně obviněného (klienta) s advokátem, neboť kárně obviněný má detailní znalost podmínek výkonu své profese (soudce, státního zástupce, soudního exekutora), resp. daného pracoviště (zejména v případě soudců a státních zástupců). Tato okolnost snižuje nákladnost obhajoby, resp. náklady spojené přímo s činností obhájce.

Je přitom třeba také vzít v potaz, že řízení vedených podle kárného řádu je každý rok zahájeno jen několik desítek, což je poměrně nízký počet. Navzdory určité podobnosti řízení vedených podle kárného řádu (zejména kárného řízení) s řízením trestním, platí, že jde o poměrně specifickou oblast. Je proto obtížné odhadnout náklady spojené s obhajobou, resp. odhadnout typickou výši nákladů.

V případě mimosmluvní odměny má advokát, který je obhájcem, nárok na odměnu počítanou podle § 9 odst. 1 a § 7 bod 4. vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „advokátní tarif“), tedy odměnu ve výši 1 500 Kč bez DPH za jeden úkon právní služby dle § 11 advokátního tarifu. Dále má nárok na režijní paušál dle § 13 odst. 4 advokátního tarifu ve výši 300 Kč bez DPH za jeden úkon právní služby, na náhradu za promeškaný čas ve výši zpravidla 100 Kč bez DPH za každou započatou půlhodinu a případně na náhradu hotových výdajů dle § 13 odst. 1 a 5 advokátního tarifu. Má též nárok na náhradu DPH, je-li plátcem DPH.

Pokud by byla placena smluvní odměna, existuje více možností jejího sjednání. V případě časové odměny (§ 4 odst. 1 advokátního tarifu) při předpokládané sazbě 2.000 Kč až 4.000 Kč za jednu hodinu bez DPH, by náklady na odměnu při desítkách odpracovaných a vyúčtovaných hodin činily řádově desítky tisíc korun. Výše sazby se bude odvíjet zejména od složitosti a závažnosti věci. Bylo by též možné sjednat odměnu paušálně, dále za úkon, za výsledek, jejich kombinace apod. Dále má obhájce v případě sjednané odměny nárok též na náhrady (viz výše) ve sjednané výši (ta může odpovídat výši stanovení advokátním tarifem). K odměně a náhradám se připočítává náhrada za DPH, je-li advokát plátcem DPH.

V případě, že je kárně obviněný zproštěn obvinění podle § 19 odst. 2 kárného řádu, má podle § 19 odst. 3 kárného řádu kárně obviněný nárok na náhradu účelně vynaložených nákladů vč. odměny obhájce a náhrad určených obhájci ve výši stanovené advokátním tarifem (jako při mimosmluvní odměně).

V případě, že by obhájcem nebyl advokát (srov. § 12 odst. 1 kárného řádu), nelze obhajobu vykonávat za odměnu vůbec, a takový obhájce též nemá nárok na náhrady uvedené v advokátním tarifu.

Dopady spojené se zavedením dvojinstančního řízení

Při odhadu nákladů zavedení dvojinstančnosti vychází předkladatel z následujících předpokladů.

Není důvod předpokládat výraznou změnu počtu řízení vedených v prvním stupni. Dokud bylo přípustné odvolání, bylo podáváno v počtu řízení, které odpovídá asi jedné třetině až 40 % celkového počtu řízení.

Předkladatel proto předpokládá, že počet řízení v prvním stupni bude v zásadě stejný, a že s nimi budou spojeny i stejné náklady (pokud jde o náhradu hotových výdajů a odměnu přísedícím, jejich výše je závislá mj. na složení senátů, na tomto místě uvažujeme o složení podle platné právní úpravy). Stejně tak v zásadě stejnou výši nákladů předkladatel předpokládá v řízeních vedených v druhém stupni s tím, že počet těchto řízení by činil do 40 % z celkového počtu (viz výše). Náklady spojené s činností subjektů, které by nově byly oprávněny podat odvolání, byť dosud nebyly účastníky řízení, předpokládá předkladatel zanedbatelné, neboť těmito subjekty byla odvolání dříve podávána ojediněle (v rozsahu několika podání za rok).

Dopady spojené s návrhem řešení nedostatečné efektivity kárných senátů

Pokud jde o náklady spojené s kreací a činností senátů, lze odkázat na výše uvedený popis nákladů týkající se řízení před Nejvyšším správním soudem.

V případě soudů prvního stupně předkladatel předpokládá, že se celkový počet senátů nebude významně lišit (nyní je zřízeno 5 senátů – 3 pro řízení ve věcech soudců, 1 pro řízení ve věcech státních zástupců a 1 pro řízení ve věcech soudních exekutorů), neboť nic nenasvědčuje tomu, že by se měl zvyšovat nebo snižovat celkový počet řízení o kárné odpovědnosti a řízení o způsobilosti soudce a státního zástupce vykonávat svou funkci. Lze proto předpokládat zřízení celkem nejvýše 6 senátů (3 na každém vrchním soudu).

Pokud jde o řízení ve druhém stupni, při předpokládaném počtu řízení do 40 % počtu řízení vedených před soudem prvního stupně, předkladatel předpokládá zřízení 1 senátu na odvolacím soudu, náklady by tedy měly být nejvýše asi třetinové s tím, že v případě nižšího počtu členů senátu, zejména přísedících, se budou dále snižovat náklady na činnost těchto senátů.

Pokud jde o náklady subjektů, které se podílejí na kreaci senátů (předsedové soudů a soudcovské rady, nejvyšší státní zástupce, prezident exekutorské komory, předseda České advokátní komory), předkladatel u nich předpokládá náklady zanedbatelné, neboť zanedbatelné náklady jsou spojeny s kreací senátů již nyní.

Dopady spojené s návrhem řešení nedostatečné aktivity některých navrhovatelů (kárných žalobců)

Časové náklady navrhovatelů, jejichž aktivita by se zvýšila, odhaduje předkladatel v řádech desítek hodin práce, které vynaloží na každý případ, který by jinak řešil jiný navrhovatel. Bližší určení není možné, neboť jednotlivé věci se mezi sebou liší, pokud jde o pracnost ověření rozhodných skutečností, přípravu žaloby a úkony kárného řízení.

Úspora času ve vyšším (neboť pro výše postaveného navrhovatele je obtížnější šetření provést) rozsahu by měla být na straně ostatních navrhovatelů.

Dopady spojené s doplácením 50 % platu v případě zastavení kárného řízení v důsledku vzdání se funkce kárně obviněného, který byl dočasně zproštěn výkonu funkce

Pokud jde o dopady, ty budou spojeny s případy, kdy nedojde k dodatečnému vyplacení části platu v případech, kdy se kárně obviněný vzdá funkce za účelem předejití vydání odsuzujícího rozsudku v kárném řízení.

Pokud jde o úsporu na platech kárně obviněných, tuto úsporu předkladatel považuje za průvodní jev, nikoliv za účel návrhu.

Tuto úsporu lze ilustrovat na příkladu. Pokud by byl pozastaven výkon funkce soudce okresního soudu se 14 lety započtené doby, který není předsedou senátu, činí od 1. 1. 2022 jeho plat 106 986 Kč krát 1,22 rovná se 130 522,92 Kč měsíčně, po zaokrouhlení na celé 100 Kč nahoru 130 600 Kč, 50 % z toho činí 65 300 Kč, srov. k tomu § 3 a § 28 odst. 1 zákona o platech soudců a sdělení Ministerstva práce a sociálních věcí č. 493/2021 Sb. Při dočasném zproštění výkonu funkce po dobu 12 měsíců v roce 2022 činí 50 % platu 783 600 Kč.

Dalším příkladem může být státní zástupce okresního státního zastupitelství se 14 lety započtené doby, jehož plat činí od 1. 1. 2022 částku 90 784,80 Kč krát 1,22 rovná se 110 757,46 Kč, po zaokrouhlení na celé 100 Kč nahoru 110 800 Kč, 50 % z této částky činí 55 400 Kč, ročně 664 800 Kč, srov. § 3 a 3a zákona o platu a některých dalších náležitostech státních zástupců.

Výše platu se každý rok mění, neboť v průběhu času se mění platová základna, případně počet let započtené doby. Lze však uzavřít, že 50 % platu soudce nebo státního zástupce dle výše uvedeného příkladu je částka ve výši desítek tisíc korun českých měsíčně, ročně pak jde o částku v řádech stovek tisíců korun českých. Při více letech činí úspora řádově jednotky miliónů korun českých.

Ostatní Ohledně ostatních bodů předkladatel předpokládá dopady zanedbatelné, a to zejména vzhledem k relativně nízkému počtu řízení ve věcech soudců, státních zástupců a soudních exekutorů.

Shrnutí

Na základě výše uvedené lze shrnout, že předkladatel předpokládá dopad na statní rozpočet ve formě výdajů ve výši jednotek miliónů korun českých, přičemž dopady na ostatní veřejné rozpočty předkladatel nepředpokládá a dopady na podnikatelské prostředí (advokacii) v České republice předkladatel předpokládá zanedbatelné (určité dopady budou na advokacii v případě, že advokát bude vykonávat obhajobu nebo bude zastupovat účastníka řízení, a to nově též v odvolacím řízení).

Rozpočtové dopady připravovaného zákona budou zabezpečeny v rámci stávajících schválených finančních limitů kapitoly Ministerstva spravedlnosti, tj. bez požadavku na jejich navýšení. Rovněž veškeré vznikající potřeby v personální a platové oblasti vyplývající z přijetí tohoto materiálu budou zabezpečeny výhradně v rámci stanovených limitů počtu míst a objemu prostředků na platy v kapitole Ministerstvo spravedlnosti, tj. bez nároku na jejich jakékoliv navýšení.

Předkladatel nepředpokládá sociální dopady ani dopady na životní prostředí.

8. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů

Předkladatel nepředpokládá dopady navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů. Tento návrh zákona je tedy plně v souladu s právními předpisy České republiky i Evropské unie upravujícími ochranu soukromí a osobních údajů.

9. Zhodnocení korupčních rizik

Zhodnocení korupčních rizik provedené dle metodiky CIA:

(1) Přiměřenost

Navrhovaná novela je v souladu s ústavním zmocněním a odpovídá svým rozsahem právní úpravě předmětné problematiky, je tedy rozsahem a obsahem přiměřená předmětu úpravy.

Nedochází k neúměrnému rozšiřování kompetencí orgánů veřejné správy (veřejné moci), neboť navrhovaná právní úprava vychází z dosavadních kompetencí dotčených orgánů (např. navrhované zavedení dvoustupňovosti řízení vedených podle kárného řádu, kdy nové kárné soudy – vrchní soudy – budou rozhodovat nově v kárných věcech, nicméně stále se jedná o soudní rozhodování).

Navrhovaná právní úprava má přispět ke zvýšení objektivity a transparentnosti řízení vedených podle kárného řádu, má přispět k vyšší objektivitě při zjišťování a prokazování skutečností zakládajících kárné provinění a má přispět k potlačení negativních jevů spojených, v jednotlivých případech, s činností soudců, některých soudních funkcionářů, státních zástupců, soudních exekutorů, příp. exekutorských kandidátů a koncipientů, a to jevů případně i korupčního rázu.

(2) Efektivita

Regulace stanovené novelou zákona bude možné efektivně implementovat. Ministerstvo spravedlnosti je schopné kontrolovat a vynucovat dodržování takové regulace.

Největší rizika jsou spojována s případnými průtahy v řízeních vedených podle kárného řádu, čemuž se předkladatel snaží čelit zejména vhodnou úpravou koncentrace řízení a objektivní přípustnosti odvolání.

(3) Odpovědnost

Návrh určuje kompetentní orgány, které v dané věci rozhodují. Návrh přitom vychází z dosavadního právního stavu v maximální možné míře.

Kompetentními orgány jsou především navrhovatelé (kární žalobci), kteří jsou orgánem státní správy soudů, správy státního zastupitelství, resp. orgánem exekutorské samosprávy a státního dohledu a dohledu nad činností soudních exekutorů a exekutorských kandidátů a koncipientů, dále jsou kompetentními orgány kárné soudy.

(4) Opravné prostředky a kontrolní mechanismy

Možnost účinné obrany proti nesprávnému postupu se zásadně posiluje (zavedení dvoustupňovosti), kontrolní mechanismy jsou zachovány též v případě dohody o vině a kárném opatření, a to v podobě schvalování kárným soudem, případně i odvolání.

Fyzické osoby, které budou vykonávat činnosti na základě předloženého návrhu, jsou zejména soudci, zástupci některých dalších právnických profesí, funkcionáři státní správy soudů, státního zastupitelství a exekutorské samosprávy a pracovníci předkladatele ve služebním nebo pracovním poměru. Činnost těchto osob je podrobně upravena právními předpisy, případně dalšími – pro tyto osoby právně závaznými – pravidly. Vůči těmto osobám lze vyvozovat odpovědnost (trestní, kárnou, majetkoprávní apod.).

10. Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu

Navrhovaná úprava nemá dopady na bezpečnost nebo obranu státu.

11. Zhodnocení územních dopadů, včetně dopadů na územní samosprávné celky

Navrhovaná úprava nemá územní dopady, včetně dopadů na územní samosprávné celky.

12. Zhodnocení souladu navrhovaného řešení se zásadami tvorby digitálně přívětivé legislativy, včetně zhodnocení rizika vyloučení nebo omezení možnosti přístupu specifických skupin osob k některým službám v důsledku digitalizace jejich poskytování (digitální vyloučení)

Navrhované řešení je v souladu se zásadami tvorby digitálně přívětivé legislativy a není dáno riziko digitálního vyloučení.