zákon č. 46/2020 Sb.

Zhodnocení platné právní úpravy

Nejvyšší kontrolní úřad je nezávislým kontrolním orgánem České republiky, který je zřízen Ústavou České republiky. Existence Nejvyššího kontrolního úřadu je zakotvena v samostatné hlavě páté Ústavy (čl. 97), odděleně od moci výkonné, zákonodárné a soudní.

Prezidenta NKÚ a viceprezidenta NKÚ, kteří jsou ústavními činiteli, jmenuje prezident republiky na návrh Poslanecké sněmovny. Členové NKÚ jsou veřejnými funkcionáři, které volí Poslanecká sněmovna na návrh prezidenta NKÚ. Platy a další náležitosti spojené s výkonem funkce prezidenta NKÚ, viceprezidenta NKÚ a členů NKÚ upravuje zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci.

Zaměstnanci NKÚ nejsou státními zaměstnanci ve správním úřadě ve smyslu čl. 79 odst. 2 Ústavy, neboť NKÚ není správním úřadem. Zákon o státní službě se proto na zaměstnance NKÚ (včetně kontrolorů) nevztahuje. Důvodem však není skutečnost, že by tito zaměstnanci, jejichž zaměstnavatelem je stát (ČR – NKÚ) vykonávali jinou práci nebo práci jiné hodnoty než vykonávají zaměstnanci, na které se vztahuje zákon o státní službě (jejichž zaměstnavatelem je také stát), ale skutečnost, že NKÚ není správním úřadem, na který dopadá zákon o státní službě. Důvodem výluky zákona o státní službě je tedy postavení NKÚ v systému dělby moci, nikoli odlišnost činností vykonávaných jeho zaměstnanci od činností vykonávaných státními úředníky. Většina zaměstnanců NKÚ vykonává kontrolu činnosti státních úředníků. Je tedy více než zřejmé, že požadovaná odbornost zaměstnanců NKÚ musí být minimálně stejná jako u státních úředníků.

Zaměstnanci NKÚ tak v současné době pobírají plat podle zákoníku práce a nařízení vlády vydaného k jeho provedení. Platové poměry zaměstnanců NKÚ jsou v současné době upraveny nařízením vlády č. 341/2017 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, které se vztahuje na ty zaměstnance ve veřejných službách a správě, kteří nejsou státními zaměstnanci.

Nejvyšší kontrolní úřad opakovaně upozorňoval v rámci legislativního procesu Ministerstvo práce a sociálních věcí (jakožto gestora problematiky odměňování ve veřejných službách a správě) na naléhavou potřebu řešit též odměňování zaměstnanců NKÚ, kteří vykonávají práci stejné hodnoty jako státní úředníci, avšak nespadají pod režim nařízení vlády č. 304/2014 Sb., o platových poměrech státních zaměstnanců, ale pod režim obecného nařízení vlády č. 341/2017 Sb. (dříve nařízení vlády č. 564/2006 Sb.).

Nařízení vlády č. 304/2014 Sb., o platových poměrech státních zaměstnanců, vydané k provedení zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, bylo oproti tomu již několikrát novelizováno, s cílem zajistit, aby systém odměňování více podporoval stabilizaci a platovou konkurenceschopnost státní služby, a rovněž rozvoj a dlouhodobou motivaci státních zaměstnanců pro její kvalitní výkon. Novelizacemi bylo způsobeno, že od 12. platové třídy výše se platové tarify státních zaměstnanců na straně jedné, a platové tarify ostatních zaměstnanců ve veřejných službách a správě, mezi něž patří i zaměstnanci NKÚ, na straně druhé, výrazně odlišují ve prospěch státních zaměstnanců, a to v řádech tisíců korun. Došlo ke zvýšení platových tarifů státních zaměstnanců a byl doplněn nový institut tzv. „klíčového místa“, který umožňuje vybraným státním zaměstnancům určit platový tarif až ve výši dvojnásobku platového tarifu nejvyššího platového stupně v platové třídě stanovené pro služební místo, na které je státní zaměstnanec zařazen. K obdobné novelizaci ve vztahu k zaměstnancům NKÚ však nedošlo. Dochází tak k neodůvodněnému narůstání rozdílů v odměňování mezi zaměstnanci NKÚ a státními zaměstnanci, na které se vztahuje nařízení vlády č. 304/2014 Sb., o platových poměrech státních zaměstnanců, vydané na základě zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě. Současný stav zcela zjevně prokazuje nevhodnost nastaveného mechanismu, kdy v důsledku nečinnosti orgánu moci výkonné dochází k diskriminaci části zaměstnanců státu, kteří vykonávají pro stát stejnou nebo srovnatelnou práci. Cílem navrhované změny právní úpravy je narovnat stav, který vznikl v oblasti odměňování zaměstnanců NKÚ v důsledku přijetí zákona o státní službě a nařízení vydaných vládou k jeho provedení. Je třeba zdůraznit, že k předložení poslanecké iniciativy dochází až poté, kdy Ministerstvo práce a sociálních věcí, jakožto gestor problematiky, dlouhodobě a opakovaně nereflektuje legitimní požadavky NKÚ na úpravu platových poměrů zaměstnanců NKÚ.

Odměňování ve veřejném sektoru má být dle judikatury Soudního dvora EU prováděno nediskriminačním způsobem tak, aby bylo zajištěno rovné zacházení v odměňování za stejnou práci stejné hodnoty, a to v rámci všech subjektů odměňovaných z jednoho zdroje – ze státního rozpočtu.

Plat není možné určit jiným způsobem, v jiném složení a jiné výši, než stanoví zákoník práce a právní předpisy vydané k jeho provedení, nestanoví-li zvláštní zákon jinak (srov. § 109 odst. 1,3,4 a 5 zák. č. 262/2006 Sb., zákoník práce). Zvláštní zákon, kterým je ve vztahu k zaměstnancům NKÚ zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, však platové podmínky zaměstnanců NKÚ neupravuje. Absence odpovídající právní úpravy v zákoně č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, je příčinou toho, že v současnosti platové poměry zaměstnanců NKÚ stanoví svým nařízením vrcholný orgán moci výkonné (vláda), přičemž však orgány výkonné moci jsou podrobeny kontrole NKÚ.

Je třeba legislativně upravit oblast odměňování zaměstnanců NKÚ tak, aby byly odstraněny neospravedlnitelné rozdíly ve výši platů mezi osobami odměňovanými ze státního rozpočtu, které vykonávají stejnou nebo srovnatelnou práci. Kontroloři Nejvyššího kontrolního úřadu, zaměstnanci NKÚ vykonávající audit, právní a legislativní činnosti, činnosti v oblasti informačních a komunikačních technologií, činnosti v oblasti financí a v oblasti veřejného investování a zadávání veřejných zakázek aj., jsou tak odměňováni jinak, než zaměstnanci ve srovnatelných pozicích vykonávající státní službu, aniž by k tomu byl jakýkoliv objektivní důvod. Pro zajištění působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu je vyžadována vysoká odborná kvalifikace těchto zaměstnanců minimálně na stejné úrovni, v případě kontrolorů i vyšší, než pro státní zaměstnance. Současný stav tedy zcela zjevně prokazuje nevhodnost nastaveného mechanismu. Vláda tak prostřednictvím svého nařízení činí z Nejvyššího kontrolního úřadu instituci, která nebude schopna platově konkurovat na trhu práce a do budoucna udržet požadovanou kvalitu a odbornost zaměstnanců, která je pro kvalitní výkon kontrolní činnosti NKÚ zcela klíčová. V této souvislosti lze zmínit, že pro zaměstnance orgánů v obdobném postavení, které nepodléhají exekutivní pravomoci vlády, již nyní existuje úprava předpokládající vydání zvláštních platových řádů. Plat a odměna za pracovní pohotovost zaměstnanců Kanceláře Poslanecké sněmovny se řídí zvláštním zákonem (zákoníkem práce) a Platovým řádem Kanceláře Poslanecké sněmovny, který vydá na návrh vedoucího Kanceláře rozpočtový výbor poslanecké sněmovny. Obdobně Platový řád Kanceláře Senátu vydá na návrh vedoucího Kanceláře Senátu výbor Senátu, do jehož působnosti náleží příprava podkladů k návrhu rozpočtu Senátu pro Poslaneckou sněmovnu. Platový řád Kanceláře prezidenta republiky vydává vedoucí Kanceláře prezidenta republiky po vyslovení souhlasu prezidentem republiky.

Návrh legislativní úpravy současně respektuje požadavek na zachování kontroly nad tvorbou rozpočtu kapitoly NKÚ, včetně platů zaměstnanců NKÚ rozpočtovým výborem Poslanecké sněmovny. Návrhem není dotčeno ani oprávnění kontrolovat hospodaření NKÚ Poslaneckou sněmovnou.

Pro ilustraci je dále uvedena tabulka porovnání platů podle platových tříd v jednotlivých stupních u zaměstnanců NKÚ a státních zaměstnanců s vyčíslením rozdílů. V tabulce nejsou zahrnuty osobní příplatky, příplatky za vedení ani příplatky za klíčové místo, které nelze u zaměstnanců NKÚ podle platné právní úpravy aplikovat.

Principy navrhované právní úpravy

Předložený návrh explicitně doplňuje platnou právní úpravu obsaženou v zákoně č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, o nastavení mechanismu odměňování zaměstnanců NKÚ podle tohoto právního předpisu.

Poskytování platu a odměn z dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr zaměstnancům NKÚ se tak bude řídit Platovým řádem NKÚ vydávaným prezidentem NKÚ po jeho schválení rozpočtovým výborem Poslanecké sněmovny. Předložený návrh současně respektuje požadavek na zachování kontroly nad hospodařením Nejvyššího kontrolního úřadu s majetkem státu včetně prostředků státního rozpočtu Poslaneckou sněmovnou.

NKÚ uplatňuje požadavky na financování své činnosti přímo vůči rozpočtovému výboru Poslanecké sněmovny postupem podle § 8 odst. 3 až 5 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla).

NKÚ předkládá návrh celkových příjmů a celkových výdajů své kapitoly rozpočtovému výboru Poslanecké sněmovny k rozhodnutí. Na základě usnesení č. 74 ze dne 29. 4. 2014 stanovil rozpočtový výbor Poslanecké sněmovny pro kapitolu NKÚ podrobnější pravidla pro předkládání návrhu celkových příjmů a celkových výdajů. Na základě tohoto usnesení tak schvaluje rozpočtový výbor Poslanecké sněmovny nejen celkové příjmy a celkové výdaje kapitoly NKÚ, ale i další ukazatele, které prakticky odpovídají závazným ukazatelům kapitol, schválených zákonem o státním rozpočtu, včetně prostředků na platy zaměstnanců NKÚ.

Navrhovaná právní úprava je v souladu s obecnými předpisy pracovního práva.

Z výsledků provedeného mezinárodního srovnání vyplývá, že rozhodování vedoucího představitele nejvyšší kontrolní instituce o postupech při stanovení platu zaměstnanců je zcela standardní.

Prezident polské Nejvyšší kontrolní komory jmenuje a odvolává zaměstnance; pravidla odměňování jsou samostatným dokumentem - nařízením, které připravuje prezident Nejvyšší kontrolní komory a předkládá jej Parlamentu.

Postup pro stanovení výše platů zaměstnanců úřadu a výplatu odměn stanoví generální auditor v souladu se schváleným rozpočtem, na základě zákona, postupem podle vnitřního předpisu (např. Velká Británie, Dánsko, Estonsko, Malta).

Prezident (předseda) Nejvyššího kontrolního úřadu určuje výši platu, příplatky a odměny v souladu a postupem podle zákona o Nejvyšším kontrolním úřadu (např. Slovensko, Maďarsko).

Nároky na státní rozpočet, rozpočty krajů a obcí a na podnikatelské prostředí České republiky, sociální dopady a dopady na životní prostředí.

Nároky na státní rozpočet se předpokládají ve výši 750 tis. Kč ročně. Tyto prostředky představují hodnotu rozdílu, o který jsou podhodnoceni zaměstnanci NKÚ zařazení do 13., 14. a 15. platové třídy (zejména kontroloři NKÚ, interní auditoři, právníci, IT specialisté) oproti státním zaměstnancům zařazeným do stejných platových tříd a vykonávajících srovnatelnou práci pro stejného zaměstnavatele, kterým je stát.

Navrhovanou právní úpravou dochází ke stanovení způsobu určení platu zaměstnanců NKÚ Platovým řádem NKÚ, který vydá prezident NKÚ po jeho schválení rozpočtovým výborem Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky

Na platy zaměstnanců NKÚ byla v roce 2017 čerpána částka ve výši 265 642,43 tis. Kč. Rozpočet na platy zaměstnanců v rámci kapitoly 381 - Nejvyšší kontrolní úřad na rok 2018 byl schválen ve výši 285 160,21 tis. Kč.

Níže uvedená tabulka uvádí přehled systemizovaných pracovních míst NKÚ v roce 2017 v členění dle zařazení zaměstnanců do platových tříd určených podle tehdy platného nařízení vlády č. 564/2006 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ve veřejných službách a správě, ve znění pozdějších předpisů.

PlatováPočet systemizovaných třídamíst

15 12 14 94 13 249 12 58 11 9 10 5 9 22 8 10 7 13 6 15 4 6 2 2

Celkem systemizovaných495 míst

Navrhovaná právní úprava nemá dopady na rozpočty krajů a obcí a na podnikatelské prostředí České republiky, sociální dopady ani dopady na životní prostředí, rovnost mužů a žen, bezpečnost nebo obranu státu a ochranu soukromí a osobních údajů. Navrhovaná úprava nemá dopad do oblasti korupčních rizik ani nevytváří jejich možnosti.

Soulad navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky, mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána.

Navrhovaná změna není v rozporu s ústavním pořádkem, ani neodporuje mezinárodním smlouvám, kterými je Česká republika vázána.