A. Zhodnocení platného právního stavu
Návrh novely zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, a novely zákona č. 114/1988 Sb., o působnosti orgánů České republiky v sociálním zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů, navazuje na novelu zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, schválenou vládou usnesením č. 263 ze dne 9. března 2005. Uvedeným usnesením vlády bylo uloženo Ministerstvu práce a sociálních věcí zpracovat a předložit vládě do 30. dubna 2005 novely zákonů č. 100/1988 Sb. a č. 114/1988 Sb. a v nich upravit institut neodůvodnitelné zátěže systému sociální péče České republiky a působnost orgánů sociálního zabezpečení.
Podle dosavadní právní úpravy je sama skutečnost, že občan Evropské unie požádal o dávku sociální péče, důvodem ke zrušení práva pobytu. Tato právní úprava je v rozporu s rozsudkem Evropského soudního dvora ze dne 7. září 2004 ve věci C-456/02 (M.Trojani). Proto se navrhuje provést úpravu zákona č. 326/1999 Sb. a v návaznosti na tuto novelu též novelu předpisů v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí tak, aby právní úprava byla v souladu s právem Evropské unie. Novela zákona č. 326/1999 Sb. byla 24. června 2005 schválena Poslaneckou sněmovnou Parlamentu a 11. července 2005 byla doručena Senátu. Účinnosti by měla nabýt 30. dnem po dni jejího vyhlášení. Navazující právní úprava stanoví, za jakých podmínek bude možné zrušit občanu EU povolení k pobytu v souvislosti s čerpáním dávek sociální péče.
Návrh zákona obsahuje také novelu zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, která byla vypracována a do materiálu zařazena na základě požadavku Ministerstva zdravotnictví. Jedná se o úpravu, kterou se řeší stávající problém, jenž spočívá ve skutečnosti, že plně invalidní osoby jsou zákonem č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, vyřazeny z evidence uchazečů o zaměstnání a ke dni 1. října 2004 tak za ně přestal být stát plátcem pojistného na veřejné zdravotní pojištění. Tím vznikla těmto osobám povinnost platit si zdravotní pojištění, ačkoli nemají možnost být výdělečně činné, neboť sama skutečnost, že je osoba plně invalidní, nezakládá povinnost státu toto pojistné hradit, a to přesto, že je jim zpravidla z důvodu hmotné nouze poskytována fakultativní sociální dávka. S ohledem na naléhavost této úpravy byla novela zařazena do předloženého zákona i přesto, že s upravovanou problematikou nesouvisí.
B. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy
Právní úprava je nezbytná k uvedení právních předpisů do souladu s právem Evropské unie.
C. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy
Právní úprava stanoví především skupinu osob, které není možné považovat za neodůvodnitelnou zátěž systému, i když čerpají dávky sociální péče, neboť jsou na území České republiky výdělečně činné, popřípadě byly delší dobu výdělečně činné. U ostatních osob se navrhuje vycházet z bodového ohodnocení, které část osob označí za neodůvodnitelnou zátěž a u části ponechá posouzení na příslušném orgánu. Ponechává se přitom dostatečný prostor pro výjimečné situace.
D. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem Českérepubliky a s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána
Navrhované řešení je v souladu s ústavním pořádkem ČR. Navrhovaná právní úprava je v souladu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána.
E. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s právními akty Evropských společenství
Navrhované změny nejsou v rozporu s právem Evropských společenství, platná právní úprava se jimi dává do souladu s právem Evropské unie.
Návrh zákona se týká jedné ze základních svobod - volného pohybu osob. Pokud jde o ustanovení Smlouvy o založení ES, jedná se především o články 43 a 39 (nového číslování). Na uvedená ustanovení Smlouvy navazuje řada sekundárních předpisů, např. směrnice Rady ze dne 15. října 1968 o odstranění omezení pohybu a pobytu pracovníků členských států a jejich rodinných příslušníků uvnitř Společenství (68/360/EHS), směrnice Rady ze dne 25. února 1964 o koordinaci zvláštních opatření týkajících se pohybu a pobytu cizích státních příslušníků, která byla přijata z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti nebo veřejného zdraví (64/221/EHS), směrnice Rady ze dne 28. června 1990 o právu pobytu pro zaměstnance a osoby samostatně výdělečně činné po skončení jejich pracovní činnosti (90/365/EHS), směrnice Rady ze dne 28. června 1990 o právu pobytu (90/364/EHS), směrnice Rady ze dne 29. října 1993 o právu pobytu studentů (93/96/EHS), nařízení Rady (EHS) č. 1612/68 ze dne 15. října 1968 o volném pohybu pracovníků uvnitř Společenství nebo nařízení Komise (EHS) č. 1251/1970 ze dne 29. června 1970 o právu pracovníků zůstat na území členského státu poté, co v něm byli zaměstnáni.
V současné době je však již platná nová směrnice 2004/38/ES, o právu státních příslušníků Evropské Unie a členů jejich rodin pohybovat se a pobývat svobodně v rámci území členských států. Tato směrnice, která má transpoziční lhůtu do 30. dubna 2006, konsoliduje úpravu v oblasti pobytu a usazování, ruší staré směrnice z oblasti volného pohybu, a novelizuje rovněž článek 10 a 11 nařízení 1612/68.
Uvedené právní předpisy ES používají pojem „neodůvodnitelná zátěž“ sociálního systému členského státu pro posouzení trvání práva pobytu některých kategorií osob v daném členském státě, tento pojem však blíže nedefinují (viz např. článek 7 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/38).
Na ustanovení primárního a sekundárního práva pak navazuje četná judikatura ESD, týkající se jednak pojmu „pracovník“ a pobytových práv z toho vyplývajících, v poslední době však stále více zejména institutu občanství EU, který byl do evropského práva zahrnut Maastrichtskou smlouvou. Zavedení institutu občanství EU umožnilo chápat volný pohyb osob v novém rozměru. Na základě judikatury ESD, popř. nové směrnice 2004/38/ES o právu státních příslušníků EU a členů jejich rodin pohybovat se a usazovat v rámci EU, tedy již není možné zabývat se pouze pojmem „pracovník“ ve smyslu ustanovení primárního a sekundárního práva ES.
Vodítkem jsou v tomto případě judikáty ESD, které se opírají o článek 12 (rovnost nakládání), popř. 18 (právo usadit se v jiném členském státě) Smlouvy o založení ES, které započaly rozsudkem č. C-85/1996 ve věci Martínez Sala a dále následovaly rozsudky č. C-184/99 Rudy Grzelczyk, č. C- 224/1998 d´Hoop, č. C-456/02 Trojani a č. C-209/03 Bidar. Zejména nedávná výše uvedená judikatura ESD v pobytových záležitostech dokládá, že se ESD stále více přiklání k názoru, že přístup k dávkám na nediskriminačním základě existuje nejen u osob výdělečně činných, ale na základě primárního práva i u osob, které v daném státě pouze legálně pobývají – resp. mají v něm na základě pobytových předpisů právo pobytu – např. studenti. U těchto kategorií osob trvá jejich oprávnění k pobytu po tu dobu, po kterou splňují podmínky jeho vzniku (viz článek 14 odst. 2 směrnice 2004/38/ES) – tzn. mají dostatečné prostředky, aby se nestali zátěží systému sociální pomoci v hostitelském státě. Pokud se jí stanou, má dle práva ES stát možnost přijmout opatření k ukončení práva pobytu dotčené osoby.
Na základě výše uvedeného předkládaný návrh zákona reaguje jednak na existující primární komunitární právo, jednak na stávající pobytové směrnice a zároveň na směrnici 2004/38/ES, která jím bude v oblasti posuzování míry zátěže pro systém sociální péče ČR částečně již v současné době implementována. Současně zohledňuje i výše uvedenou judikaturu ESD, která na členských státech při rozhodování o míře zátěže vyžaduje individuální hodnocení situací jednotlivých osob, přiměřenost přijímaných rozhodnutí a za tím účelem i určitou míru správního uvážení dotčených orgánů, aby bylo možné zohlednit různé životní situace daných osob.
F. Předpokládané hospodářské a sociální důsledky navrhované právní úpravy a zhodnocení dopadu ve vztahu k rovnosti žen a mužů
Právní úprava by neměla být spojena s významnějšími finančními dopady na státní rozpočet, preciznějším vymezením situací, kdy nebudou mít osoby čerpající dávky sociální péče povolen přechodný pobyt na území České republiky, by spíše měla vést k úspoře finančních prostředků. Vzhledem k tomu, že by v důsledku přijetí navrhované právní úpravy nemělo dojít k navýšení počtu pracovních míst v pověřených obecních úřadech, které budou uvedenou agendu vykonávat, nepředpokládají se ani zvýšené nároky na ostatní veřejné rozpočty.
Navrhovaný zákon by neměl mít ani dopady na podnikatelské prostředí České republiky, ani dopady na životní prostředí.
Zákon bude ve vztahu k rovnosti mužů a žen neutrální.
K části první:
K čl. I
K bodu 1
Pro posuzování, zda je osoba neodůvodnitelnou zátěží systému sociální péče, je nezbytné, aby měl příslušný orgán o dotyčné osobě dostatek informací. Podle právních předpisů upravujících ochranu osobních údajů však není možné zpracovávat osobní údaje bez souhlasu subjektu údajů. Jako podmínka nároku na dávku u občanů členských států Evropské unie a jejich rodinných příslušníků, kteří jsou na území České republiky hlášeni k pobytu, se proto stanoví písemný souhlas se zjišťováním údajů rozhodných pro posuzování, zda je taková osoba neodůvodnitelnou zátěží. Půjde zejména o údaje týkající se výkonu výdělečné činnosti, účasti na nemocenském, popřípadě důchodovém pojištění, o době pobytu a dalších skutečnostech, které jsou zkoumány při posuzování, zda je osoba neodůvodnitelnou zátěží systému sociální péče.
K bodu 2
Explicitně se stanoví, že vedle občanů České republiky mají nárok na dávky a služby sociální péče rovněž občané členského státu Evropské unie a jejich rodinní příslušníci, ovšem za podmínky, že jsou na území České republiky hlášeni k pobytu po dobu delší než 3 měsíce. Důvodem uvedené restrikce je potřeba zamezit využívání systému sociální péče osobami, které nemají k České republice žádný trvalejší vztah, jsou zde například pouze jako turisté apod. Tato podmínka se však nevztahuje na osoby, jimž nárok na sociální výhody plyne z přímo použitelných právních předpisů ES.
K bodu 3
V zákoně o sociálním zabezpečení se v návaznosti na zákon o pobytu cizinců stanoví, jakým způsobem příslušný orgán posuzuje, zda se občan EU či jeho rodinný příslušník nestal neodůvodnitelnou zátěží. Výslovně se vylučují osoby výdělečně činné, neboť na ty je nutné pohlížet stejným způsobem jako na občany ČR, a rovněž osoby, které mají tzv. statut pracovníka podle právních předpisů ES.
V souladu se směrnicemi ES a jejich výkladem se obdobně pohlíží na osoby, které sice při podání žádosti o dávku sociální péče již výdělečně činné nejsou, ale jejich předchozí výdělečná činnost trvala 5 nebo více let v posledních 10 letech. Z důvodu potřeby určité ochrany státních finančních prostředků, z nichž je sociální péče hrazena, se však u těchto osob vyžaduje, aby výdělečná činnost byla vykonávána alespoň 1 rok bezprostředně před zahájením řízení o dávce.
Systémem bodového ohodnocení se stanoví postup posouzení z hlediska zátěže pro sociální systém v ostatních případech. Orgánu příslušnému k posuzování, zda je osoba neodůvodnitelnou zátěží systému, se ponechává určitá míra správního uvážení, aby mohly být vzaty v úvahu všechny individuální okolnosti daného případu. Zejména se ukládá přihlížet ke skutečnosti, zda se jde pouze o dočasné obtíže, a k vazbám na osoby blízké, jimiž se ve smyslu § 116 občanského zákoníku rozumí příbuzní v řadě přímé, sourozenec a manžel a dále jiné osoby v poměru rodinném nebo obdobném, jestliže by újmu, kterou utrpěla jedna z nich, druhá důvodně pociťovala jako újmu vlastní.
Rovněž se stanoví oprávnění příslušného orgánu provádět posuzování osoby, zda je neodůvodnitelnou zátěží systému, opětovně, pokud se změnily její sociální poměry. Nejsou stanoveny konkrétní okolnosti, za kterých má k opětovnému posuzování dojít, a je ponecháno na uvážení příslušného orgánu, zda opětovné posouzení provede, neboť směrnice 2004/38/ES výslovně vylučuje systematické opětovné zkoumání, zda je osoba neodůvodnitelnou zátěží.
Navrhované ustanovení dále ukládá povinnost správním úřadům, orgánům sociálního zabezpečení, Policii České republiky, obcím a zaměstnavatelům uvedených osob poskytnout na výzvu příslušného orgánu údaje, které budou nezbytné ke konkrétnímu posuzování. Půjde o údaje, které jsou buď důvodem pro to, že tyto osoby za neodůvodnitelnou zátěž systému nelze považovat (výdělečná činnost, účast na nemocenském nebo důchodovém pojištění ve smyslu § 103a odst.2), popřípadě jde o údaje, podle nichž se stanoví bodové ohodnocení osob (§ 103a odst. 3 a 4). Zároveň je upravena povinnost Policie České republiky sdělit příslušnému orgánu ukončení přechodného pobytu, aby tento orgán mohl zastavit výplatu dávek. Tato povinnost souvisí s povinností orgánu sociálního zabezpečení, stanovenou v novém znění § 106 odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., neprodleně oznamovat Policii České republiky skutečnost, že se cizinec stal neodůvodnitelnou zátěží systému sociální péče České republiky. Ze stejného důvodu, tj. aby příslušný orgán mohl včas zastavit výplatu dávek, na které již není nárok, se stanoví povinnost Policie ČR sdělit na žádost tomuto orgánu i ukončení pobytu občana EU nebo jeho rodinného příslušníka na území České republiky, k němuž došlo z jiného důvodu, než je skutečnost, že se tato osoba stala neodůvodnitelnou zátěží systému.
K čl. II:
Přechodným ustanovením se upravuje postup příslušných orgánů v případě řízení zahájených, avšak pravomocně neukončených přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona. Tato řízení se dokončí podle nového zákona, současně se však stanoví přednost aplikace dosavadní právní úpravy, pokud je pro osobu, která podala žádost o dávku přede dnem nabytí účinnosti této normy, výhodnější.
Upravuje se také zápočet dob hodnocených podle tohoto zákona. Umožňuje se započítat i doby získané přede dnem nabytí účinnosti této novely, avšak nejdříve ode dne vstupu České republiky do Evropské unie.
Vzhledem k tomu, že by osoby, kterým byly dávky přiznány přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona, byly zvýhodněny oproti osobám, kterým budou dávky přiznány podle tohoto zákona, umožňuje se příslušným orgánům posoudit, zda se rovněž tyto osoby nestaly neodůvodnitelnou zátěží systému v případě, že u nich došlo ke změně sociálních poměrů.
K části druhé:
Na novelu zákona o sociálním zabezpečení navazuje novela zákona o působnosti orgánů ČR v sociálním zabezpečení, která stanoví příslušnost k posouzení, zda je osoba neodůvodnitelnou zátěží – tímto orgánem bude pověřený obecní úřad, tj. orgán posuzující dávky sociální péče poskytované z důvodu sociální potřebnosti.
K části třetí:
V zákoně č. 48/1997 Sb. se výslovně stanoví, že stát je plátcem pojistného na veřejné zdravotní pojištění i za osoby, které jsou plně invalidní, avšak nesplňují podmínky pro přiznání plného invalidního důchodu.
K části čtvrté:
Novela zákona č. 100/1988 Sb. a č. 114/1988 Sb. navazuje na novelu zákona o pobytu cizinců, která by měla nabýt účinnosti 30. dnem ode dne jejího vyhlášení. Vzhledem k tomu, že legislativní proces v zásadě neumožňuje stihnout stejnou účinnost tohoto zákona, navrhuje se, aby zákon nabyl účinnosti dnem vyhlášení. V případě novely zákona č. 48/1997 Sb. je pak potřebné, aby zákon nabyl účinnosti co nejdříve.
V Praze dne 29. června 2005
předseda vlády
místopředseda vlády a
ministr práce a sociálních věcí