zákon č. 522/2025 Sb.

1. Zhodnocení platného právního stavu, odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy, včetně vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku

Podobu přístupu k platnému právu (či přesněji k celostátně závaznému platnému právu) v současné době upravuje zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů, (dále „zákon o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv“). Vydávání a vyhlašování právních předpisů a mezinárodních smluv v České republice je tak založeno na tradiční podobě úřední sbírky právních předpisů. Jejími hlavními rysy jsou listinná podoba a právní závaznost vyhlašovaných textů právních předpisů, které tvoří zároveň jediný právně závazný zdroj informací o právní úpravě. Jejich správnost je garantována státní mocí.

V oblasti tvorby práva je hlavním problémem zastaralost prostředků pro tvorbu práva i některých postupů tvorby práva, které neodpovídají nárokům komplexního právního řádu České republiky úzce provázaného s právem Evropské unie a s mezinárodním právem. Tato situace vede k prohlubujícímu se zhoršování kvality právního řádu České republiky, udržuje nízkou transparentnost tvorby práva a představuje překážku zvyšování konkurenceschopnosti České republiky jako celku a českých podnikatelských subjektů v rámci společného trhu Evropské unie. Praxe postrádá moderní nástroj tvorby a projednávání návrhů právních předpisů, který bude založen na využívání přesných dat o textu právních předpisů v úplném (a tedy i výrazně srozumitelnějším) znění. Ten by měl respektovat přirozenou podobu legislativní práce, propojit celý legislativní proces od počátku prací až po publikaci právního předpisu ve Sbírce zákonů, zvýšit přehlednost legislativního procesu pro tvůrce práva i pro ty, kteří jej sledují, a posílit transparentnost legislativního procesu. Ke kvalitě právních předpisů by měl přispět tak, že umožní systematickou aplikaci legislativních pravidel a sjednocování právní terminologie, usnadní jejich dodržování pro všechna stadia legislativního procesu, umožní automatizaci části formálních procesů tvorby práva a tvůrcům právních předpisů poskytne větší prostor věnovat se obsahové stránce legislativních návrhů.

Výše nastíněné nedostatky současného stavu v oblasti tvorby a vyhlašování práva primárně řeší již dnes platný zákon č. 222/2016 Sb., o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a o tvorbě právních předpisů vyhlašovaných ve Sbírce zákonů a mezinárodních smluv (zákon o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv), a dále pak tzv. změnový zákon, tedy zákon č. 277/2019 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv. Účinnost obou právních předpisů je stanovena na 1. ledna 2023, a je tak vytvořen základ právní úpravy, která umožňuje realizovat komplexní elektronizaci a modernizaci tvorby a vyhlašování právních předpisů (souběžně předkládaným návrhem na změnu zákona č. 222/2016 Sb. se navrhuje posunutí účinnosti na 1. ledna 2024).

Předkládaný návrh pak zajistí promítnutí výše uvedeného do jednacího řádu Senátu. Jednací řád Senátu byl jakožto právní předpis obsahující mimo jiné právní úpravu legislativního procesu v horní komoře Parlamentu České republiky navržen k novelizaci současně s jednacím řádem Poslanecké sněmovny a dalšími souvisejícími zákony, které byly novelizovány zákonem č. 277/2019 Sb., nicméně během projednávání byl z návrhu změnového zákona z procesních důvodů vypuštěn a následně připravená samostatná novelizace jednacího řádu Senátu nestihla být v minulém volebním období projednána Poslaneckou sněmovnou. Jednací řád Poslanecké sněmovny a další zákony tedy již byly novelizovány a adaptovány na změny související s přijetím zákona č. 222/2016 Sb., jednací řád Senátu však nikoliv. Projednávání předmětných změn jednacího řádu Senátu je dlouhodobě ovlivněno skutečností, že Senát tyto změny vnímá nikoli pouze v kontextu digitalizace legislativního procesu, ale v širším kontextu Senátem požadovaných změn lhůt a postupů při projednávání návrhů zákonů postupovaných Senátu Poslaneckou sněmovnou.

Změny navrhované v jednacím řádu Senátu souvisí jednak s elektronizací tvorby a vyhlašováním zákonů a se začleněním úplného znění do projednávaného, schvalovaného a vyhlašovaného znění právního předpisu, jednak se snahou zpřehlednit proces projednání návrhu zákona a zavést jednotné standardy tvorby a odůvodnění návrhu zákona.

Úprava tedy navazuje na obecnou úpravu tvorby právních předpisů v zákoně o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv a umožňuje provázanost procesu projednávání návrhů zákonů mezi Poslaneckou sněmovnou a Senátem. Je též založena na principu předkládání návrhu na změnu zákona s úplným zněním zákona jako jeho součástí.

V širším rozsahu se reflektují změny související s elektronizací tvorby a projednávání návrhů zákonů, neboť tyto změny nebyly do jednacího řádu Senátu na rozdíl od jednacího řádu Poslanecké sněmovny zapracovány, ačkoliv základní povinnost vytvářet návrhy zákonů, pozměňovacích návrhů atd. prostřednictvím elektronického systému tvorby právních předpisů již je – i pro Senát – stanovena v zákoně č. 222/2016 Sb.

Navrhovaná úprava dále zohledňuje změnu terminologie, která je obsažena v zákoně o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv, tj. skutečnost, že namísto Sbírky zákonů a Sbírky mezinárodních smluv bude k veřejnému vyhlašování právních předpisů, mezinárodních smluv a jiných aktů sloužit Sbírka zákonů a mezinárodních smluv. Změna terminologie se do navrhované úpravy promítla také nahrazením archaických výrazů za výrazy v jiných právních předpisech běžně používané.

Návrh též reaguje na přijetí zákona č. 300/2017 Sb., o zásadách jednání a styku Poslanecké sněmovny a Senátu mezi sebou a navenek a o změně zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, (stykový zákon).

Do návrhu byla zapracována rovněž povinnost předkládat k návrhům na změnu právního předpisu přehled veřejnoprávních povinností, který má za cíl zpřehlednit orientaci v právním řádu a učinit jej předvídatelnějším, ačkoliv se jedná o dokument právně nezávazný.

Podrobné zhodnocení platného právního stavu, odůvodnění hlavních principů, vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku, zhodnocení korupčních rizik a zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů, dosavadního průběhu legislativního procesu a závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace (RIA), jsou detailně obsaženy v důvodové zprávě k zákonu o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv.

2. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Vzhledem k obsahu návrhu je třeba zmínit několik aspektů, které jsou relevantní

z hlediska ústavního pořádku České republiky. Problematika vyhlašování zákonů a mezinárodních smluv je upravena v čl. 52 Ústavy České republiky. Ten nikterak nevymezuje podobu, ve které má být právní předpis vyhlášen. Podobu právního předpisu a podobu dokumentu, ve kterém je projednáván a podepisován, nijak nevymezují ani ustanovení Ústavy České republiky upravující projednání právních předpisů Parlamentem.

S problematikou použití úplného znění při projednávání, schvalování a vyhlášení právního předpisu je spojena otázka, zda skutečnost, že orgán moci výkonné (Ministerstvo vnitra ve spolupráci s Úřadem vlády České republiky) vytvoří úplná znění právního předpisu, která bude elektronický systém tvorby právních předpisů automatizovaně využívat, nepředstavuje ingerenci moci výkonné do oblasti moci zákonodárné. Hodnotíme-li stávající stav, za výchozí text pro zpracování či projednání návrhu právního předpisu slouží často zdroje, které nemají ani závazný charakter, ani nejsou co do správnosti nijak garantovány. Vytvoření databáze textů právních předpisů a jejich minulých a aktuálních ověřených (nikoli závazných) úplných znění představuje kvalitativní krok vpřed a odstraní zanášení právního řádu texty, které často skutečnému znění vůbec neodpovídají. Zároveň je třeba zdůraznit, že tvůrce právního předpisu může při přípravě právního předpisu do těchto zdrojových textů, považuje-li je za chybné, zasahovat a chyby opravovat. K zásahu do pravomocí moci zákonodárné tedy v žádném případě nedochází.

Dále je třeba zhodnotit, zda zavedení povinného využívání elektronického systému tvorby právních předpisů a jednotných pravidel formy a tvorby obsahu právního předpisu neomezuje mandát člena zákonodárného sboru. Mandát senátora Poslanecké sněmovny Parlamentu je koncipován jako tzv. „mandát volný“. Volnost mandátu nelze ovšem vnímat zcela neomezeně, ale v rámci mantinelů slibu, který obsahuje závazek respektovat Ústavu České republiky a zákony a vykonávat mandát v zájmu všeho lidu. Respekt k právnímu řádu České republiky znamená též respekt k jeho základním zásadám, které nabývají skrze princip právního státu ústavní charakter. Je-li závazně upravena podoba právního předpisu a zásady tvorby jeho obsahu, jedná se o opatření v zájmu jednoty právního řádu a jeho srozumitelnosti, a tedy v rámci závazku, který člen zákonodárného sboru slibem přijal. Není také pochybnosti o tom, že jednota a srozumitelnost právního řádu a právo na dobré zákonodárství, o kterém hovoří nález Ústavního soudu ze dne 15. února 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06, je v zájmu adresátů práva, a tedy „v zájmu všeho lidu“, jak ohledně výkonu mandátu člena zákonodárného sboru požaduje čl. 23 Ústavy České republiky.

Důležitým aspektem je i technický charakter jednotných pravidel tvorby práva a systému elektronického legislativního procesu. Tato opatření a nástroje člena zákonodárného sboru nijak neomezují v tom, co zpracuje do obsahu právního předpisu, ani výkonu mandátu nekladou žádné umělé překážky, pouze sjednocují formu, jakou se obsah právního předpisu a právní předpis sám tvoří. Zákon stanoví povinnost využití elektronického systému tvorby právních předpisů pro předložení návrhu právního předpisu. Není vyloučeno, že část tvůrčích prací proběhne mimo elektronický systém tvorby právních předpisů a jejich výsledky do něho budou po jejich dokončení zapracovány. Pomoc s využíváním systému mohou poslanci či senátorovi poskytnout jak odborní poradci, jejichž služby může využívat a hradit z veřejných prostředků, tak odborný aparát obou komor Parlamentu. I tuto otázku lze uzavřít s konstatováním, že navrhovaná úprava je v souladu s úpravou ústavní.

Další ústavněprávní aspekty celkového řešení jsou popsány v důvodové zprávě k zákonu o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv.

Z výše uvedeného vyplývá, že navrhovaná úprava i návrh řešení jako celek je v souladu s ústavním pořádkem České republiky a v případě přijetí přispěje k naplnění řady principů v Ústavě České republiky implicitně zahrnutých.

3. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva Evropské unie

Návrh zákona není s právními předpisy a jinými prameny práva Evropské unie v rozporu.

4. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Navrhovaná právní úprava je v souladu s mezinárodními smlouvami i ostatními prameny mezinárodního práva.

5. Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, dále sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, a dopady na životní prostředí

Hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty a na podnikatelské prostředí České republiky je popsán v souvislosti s celkovým řešením v důvodové zprávě k zákonu o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv.

Navrhovaná právní úprava nemá žádné sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny.

6. Zhodnocení současného stavu a dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen

Navrhovaná právní úprava nemá přímé ani zprostředkované dopady na rovnost mužů a žen a nevede k diskriminaci pohlaví, nerozlišuje ani nezvýhodňuje jedno pohlaví a nestanoví pro ně odlišné podmínky. Navrhovaná právní úprava nemá ani jiný dopad ve vztahu k zákazu diskriminace z jakéhokoli jiného důvodu.

7. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů

Přístup k platnému právu a proces tvorby právních předpisů je věcí veřejnou, a proto každý má právo na přístup k nim. Již přijaté zákony č. 222/2016 Sb. a č. 277/2019 Sb. ani předkládaný návrh zákona ve svých ustanoveních vzhledem k předmětu své úpravy přímo nezakládají nové zpracování osobních údajů.

V rámci elektronické tvorby právních předpisů se opět předpokládá, že účastníci legislativního procesu se budou přihlašovat do systému e-Legislativa prostřednictvím identifikačního systému veřejné správy JIP/KAAS (tzv. autentizační informační systém podle § 56a zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech), aby bylo možné jednotlivé subjekty přesně identifikovat. Provozovatel systému opět zajistí odpovídající bezpečnostní opatření, aby bylo zamezeno vnějšímu proniknutí a získaní identifikačních údajů uživatelů.

8. Zhodnocení korupčních rizik

Již přijaté zákony č. 222/2016 Sb. a č. 277/2019 Sb. spolu s předkládaným návrhem zákona budou mít pozitivní dopad vzhledem k boji s korupčními riziky obsaženými v právních předpisech. Projekt e-Sbírka a e-Legislativa reaguje na nedostatky v přístupu k platnému právu a k procesu tvorby právních předpisů zavedením právně závazné elektronické podoby právního předpisu a právní závaznosti konsolidovaného znění právního předpisu jako základních předpokladů dostupnosti a přehlednosti práva. Jeho srozumitelnost pro běžného občana usnadní současné vybudování oficiální databáze právních předpisů, která bezplatně zpřístupní minulá i aktuální konsolidovaná znění právních předpisů, komplexně propojí právní předpisy mezi sebou navzájem, s právem EU, s výkladovými dokumenty, a která umožní budování vazeb mezi jednotlivými informačními systémy veřejné správy na základě vazeb založených v právním řádu. Realizace projektu tak vytvoří základní předpoklad transparentnosti výkonu veřejné správy, vyšší srozumitelnost a transparentnost pravidel, na kterých je postavena a kterými se při svém výkonu má řídit. Systém e-Sbírka dále umožní opakované užití dat v ní obsažených a stane se základem pro implementaci politiky „Open data“ v oblasti dat o právních předpisech a podnítí rozvoj navazujících veřejných i komerčních služeb. Systém e-Sbírka bude volně přístupný a uživatelům nebudou vznikat žádné další náklady.

Vybudováním moderních nástrojů tvorby a projednávání legislativních návrhů v rámci projektu e-Sbírka a e-Legislativa založených na práci s konsolidovaným zněním právního předpisu, ověřené databázi textů právních předpisů a jednotné evidenci a zaznamenávání změn právních předpisů dojde ke zvýšení přehlednosti a srozumitelnosti právních předpisů, jakož i k usnadnění orientace v procesu projednání návrhů změn (meziresortní připomínkové řízení a projednání v obou komorách Parlamentu České republiky). Připravované legislativní změny zvýší požadavky na kvalitu odůvodnění návrhů. Nový systém e-Sbírka a e-Legislativa bude mít pozitivní dopad ve vztahu k zhodnocení korupčních rizik navrhovaných právních předpisů v tom, že v ustanovení § 20 odst. 2 písm. d) zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv se stanoví, že důvodová zpráva musí obsahovat zhodnocení korupčních rizik návrhu právního předpisu. Celkovým výsledkem bude vyšší kvalita, efektivita a transparentnost tvorby práva a snížení korupčních rizik při přípravě a projednávání právních předpisů a posilování demokratického prvku přípravy právních předpisů.

9. Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu

Z hlediska bezpečnosti nebo obrany státu nebyly identifikovány žádné negativní dopady předkládané právní úpravy. V technické oblasti tvoří navrhované řešení elektronický systém Sbírky zákonů a mezinárodních smluv a elektronický systém tvorby právních předpisů, přičemž zajištění jejich řádného provozu bude zabezpečeno mimo jiné i postupy v souladu se zásadami kybernetické bezpečnosti.

10. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy se Zásadami pro tvorbu digitálně přívětivé legislativy

Zhodnocení je zhodnocením implementace projektu e-Sbírka a e-Legislativa jako celku.

Navrhovaná právní úprava byla vyhodnocena vzhledem k následujícím zásadám:

1. Budování přednostně digitálních služeb (princip digital by default) Cílem projektu e-Sbírka a e-Legislativa, jehož právní úpravu návrh novelizuje, je digitalizace oficiálních úředních sbírek celostátně závazných právních předpisů a elektronizace procesu jejich tvorby.

2. Maximální opakovatelnost a znovupoužitelnost údajů a služeb Data systému budou k dispozici pro využití a další zpracování jiným systémům veřejné správy (přes eGovernment On-Line Service Bus a specifická API) a dalším subjektům (formou veřejného API i OpenDat), a to včetně systému jednoznačného evropského identifikátoru legislativy (ELI). Data o právním řádu České republiky budou využívána systémem Registr práv a povinností jako osa pro práci s právními předpisy a jejich ustanoveními při registraci a úpravách agend. Systém bude naopak využívat dat Registru práv a povinností o agendách spojených s právními předpisy a bude využívat další systémy a služby eGovernmentu včetně jednotného identitního prostoru CzechPointu JIP/KAAS, Komunikační infrastruktury veřejné správy, služeb Dohledového centra eGovernmentu a služeb poskytovaných Centrálním místem služeb.

3. Budování služeb přístupných a použitelných pro všechny, včetně osob se zdravotním postižením (princip governance accessibility) Služby a nástroje, které bude systém e-Sbírka a e-Legislativa poskytovat, budou splňovat pravidla přístupnosti stanovená zákonem č. 99/2019 Sb., o přístupnosti internetových stránek a mobilních aplikací a o změně zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

4. Sdílené služby veřejné správy Systém bude koncipován tak, aby relevantních služeb mohly využívat i jiné systémy veřejné správy (např. Portál veřejné správy, základní registr agend, orgánů veřejné moci, soukromoprávních uživatelů údajů a některých práv a povinností).

5. Konsolidace a propojování informačních systémů veřejné správy Systém e-Sbírka a e-Legislativa se stane právně závazným (a tudíž i referenčním) zdrojem informací o právu České republiky. Současně integruje dílčí informační systémy Úřadu vlády České republiky, Poslanecké sněmovny a Senátu využívané pro podporu legislativního procesu do navzájem integrovaného komplexního řešení.

6. Mezinárodní interoperabilita – budování služeb propojitelných a využitelných v evropském prostoru Systém e-Sbírka a e-Legislativa bude využívat pro práci s daty o právu Evropské unie dat systému EUR-Lex. Zapojí se do výměny dat o národních právních úpravách v rámci systému N-Lex a zavede a v datech využije interoperabilní koncept Evropského legislativního identifikátoru (ELI).

7. Ochrana osobních údajů v míře umožňující kvalitní služby (princip GDPR) Principy GDPR budou při práci s osobními údaji plně implementovány (viz zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů).

8. Otevřenost a transparentnost včetně otevřených dat a služeb (princip open government) Data veřejného charakteru obsažená v systému e-Sbírka a e-Legislativa budou poskytována jako open data a budou tak publikována formou otevřených dat podle platné legislativy a následně evidována v Národním katalogu otevřených dat.

9. Technologická neutralita Otevřené zadávací řízení na výstavbu systému e-Sbírka a e-Legislativa bylo postaveno na technologicky neutrálním detailním návrhu řešení.

10. Uživatelská přívětivost Systém e-Sbírka a e-Legislativa je připravován při zohlednění zásad uživatelské přívětivosti, včetně zohlednění specifických vlastností mobilních zařízení.

Návrh zákona je v souladu se všemi zásadami digitálně přívětivé legislativy.

11. Povinnost provést hodnocení dopadů regulace (RIA)

Svým dopisem č. j. 6558/2022-UVCR udělil předseda Legislativní rady vlády výjimku provést hodnocení dopadů regulace (RIA), neboť závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace byla zpracována souhrnně již k návrhu zákona o Sbírce zákonů a mezinárodních smluv.

12. Návrh, aby s návrhem zákona byl vysloven souhlas již v 1. čtení

Navrhuje se, aby Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas s návrhem již v 1. čtení podle § 90 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., jednací řád Poslanecké sněmovny. Důvodem je časová naléhavost – je třeba provést co nejrychlejší úpravu změn právního řádu v souvislosti s již probíhající elektronizací legislativního procesu, neboť s ohledem na pokračující práce na vývoji systému e-Legislativa je nezbytné zafixovat právní úpravu legislativního procesu v Senátu, aby mohla být promítnuta do tohoto systému.