Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění zákona č. 132/2000 Sb. je předkládán na základě Plánu legislativních prací vlády na rok 2003 – úkol č. 5 Ministerstva životního prostředí.
Zhodnocení platného právního stavu
Zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí nabyl účinnosti dnem 1. července 1998 a změněn byl pouze v souvislosti se vznikem krajů tzv. kompetenčním zákonem (zákon č. 132/2000 Sb.).
V době svého přijetí se zákon stal první samostatnou právní úpravou nejen v oblasti přístupu k environmentálním informacím, ale také v oblasti přístupu k informacím vůbec. Obecný právní předpis upravující svobodu přístupu k informacím, byl přijat až v následujícím roce a nabyl účinnosti dnem 1. ledna jako zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Vzájemný vztah obou předpisů je upraven v úvodních ustanoveních zákona č. 106/1999 Sb., z nichž vyplývá, že zákon č. 123/1998 Sb. je ve vztahu k zákonu č. 106/1999 Sb. právním předpisem zvláštním. Zvláštní úprava v oblasti přístupu k environmentálním informacím je obsažena v evropské legislativě od roku 1990, kdy byla přijata Směrnice Rady 90/313/EHS ze dne 7. 6. 1990 o svobodě přístupu k informacím o životním prostředí. Na základě této směrnice byla přijata komplexní úprava i v mnoha evropských zemích, např. v SRN (Umweltinformationsgezetz, 1994) nebo v Rakousku (1993).
Přijetím zákona č. 123/1998 Sb. s jeho komplexní úpravou práva na environmentální informace byla rovněž naplněna a konkretizována ústavní zásada uvedená v čl. 35 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle níž má každý právo na včasné a úplné informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů. Zákon upravil podmínky výkonu práva na včasné a úplné informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů, jimiž disponují orgány státní správy, orgány územní samosprávy a jimi zřízené, řízené nebo pověřené právnické osoby. Podrobně upravil přístup veřejnosti k informacím o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů, jež mají tyto orgány k dispozici a jsou stanoveny základní podmínky, za nichž jsou tyto informace zpřístupňovány. Vládě zákon uložil projednávat a schvalovat zprávu o stavu životního prostředí ČR jedenkrát za rok a po projednání a schválení ji předložit k projednání Parlamentu. V závěru zákon zmiňuje některé povinnosti týkající se osvěty, vzdělávání a výchovy veřejnosti v oblasti životního prostředí.
Z hlediska aplikace nezpůsobuje zákon č. 123/1998 Sb. v praxi žádné větší problémy.
Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy
Publikací v Úředním věstníku Evropských společenství dne 14. února 2003 vstoupila v platnost směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES ze dne 28. ledna 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a o zrušení směrnice Rady 90/313/EHS (Directive 2003/4/EC of the European Parliament and of the Council of 28 January 2003 on public access to environmental information and repealing Council Directive 90/313/EEC). Podle čl. 10 jsou členské státy povinny zabezpečit, aby příslušná legislativa, která přejímá požadavky směrnice do jednotlivých právních řádů, nabyla účinnosti nejpozději do 14. února 2005, tj. do 2 let od publikace směrnice a jejího vstupu v platnost.
Nová směrnice v oblasti přístupu k environmentálním informacím důsledně přejímá požadavky Úmluvy Evropské hospodářské komise OSN o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (tzv. Aarhuské úmluva), která byla uzavřena v červnu 1998 a jejíž smluvní stranou byly vedle jednotlivých členských zemí i Evropská společenství. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES je promítnutím požadavků Aarhuské úmluvy, resp. jejího tzv. 1. pilíře (který upravuje právě přístup veřejnosti k environmentálním informacím) do komunitárního práva. Aarhuskou úmluvu již v roce 1998 podepsala i Česká republika a v dubnu 2004 vyjádřil Pralament ČR souhlas s její ratifikací. Předkládaný zákon znamená též naplňování požadavků Aarhuské úmluvy v českém právním řádu.
Mezi základními cíli směrnice je výslovně uvedeno právo na přístup k informacím o životním prostředí, které se touto směrnicí zaručuje a současně se stanoví základní podmínky pro výkon tohoto práva. Důraz je položen na aktivní šíření informací ze strany těch subjektů, které mají dané informace k dispozici. V této souvislosti se zvláště členským státům ukládá podporovat používání moderních informačních a komunikačních technologií. Směrnice v čl. 2 definuje mj. pojem „environmental information“ (informace o životním prostředí) a pojem „public authority“, v obou případech šířeji oproti definicím uvedeným ve směrnici 90/313/EHS. V definicích se z Aarhuské úmluvy přebírá vymezení pojmu veřejnost („public“) – pro účely směrnice jde o jednu nebo více fyzických nebo právnických osob a v souladu s vnitrostátními právními předpisy nebo praxí i jejich sdružení, organizace nebo skupiny.
V následujícím čl. 3 je uveden postup v případě zpřístupňování informací na žádost a v čl. 4 pak výjimky, resp. důvody, na základě nichž mohou členské státy upravit odmítnutí zpřístupnění informace. Současně je zde však uvedeno důležité interpretační pravidlo, podle něhož je důvody pro neposkytnutí informace třeba vykládat restriktivně a vždy přitom brát v úvahu veřejný zájem na zpřístupnění informace. S tím souvisí i nutnost zvažovat vždy veřejný zájem na zpřístupnění informace oproti soukromému zájmu na odmítnutí poskytnutí informace.
Vybírání přiměřených poplatků za poskytnutí informace je obecně možné, podmínky jsou uvedeny v čl. 5. Čl. 6 upravuje v souladu s Aarhuskou úmluvou přístup k právní ochraně v případě, že žádost byla odmítnuta, nezodpovězena, popřípadě jinak nevyřízena v souladu se směrnicí. Členské státy jsou povinny v těchto případech zajistit možnost opravných prostředků a následného soudního přezkumu. S přihlédnutím k rozdílným systémům v jednotlivých členských státech je však také možný přezkum u jiného nezávislého a nestranného orgánu zřízeného zákonem. Čl. 7 vyzývá členské státy k co největší podpoře používání moderních telekomunikačních prostředků v oblasti působnosti směrnice. Současně je zde zakotven minimální standard informací, které musí orgány veřejné správy zpřístupňovat a aktualizovat aktivně, tzn. z vlastní iniciativy a bez podávání žádosti.
Navrhovaný zákon transponuje požadavky směrnice do jednotlivých ustanovení zákona č. 123/1998 Sb. Nově se mj. vymezuje předmět zákona (§ 1) a základní pojmy, např. „povinné subjekty“ (tento termín nahrazuje pojem „orgán“ užitý v platném znění). Procedura zpřístupňování informace na žádost a důvody pro odmítnutí zpřístupnění informace se navrhují uvést do souladu s požadavky směrnice. Nově vkládané ustanovení § 10a upravují tzv. šíření informací ze strany povinných subjektů, na něž klade směrnice 2003/4/ES velký důraz (čl. 7).
Kromě transpozice výše uvedených požadavků směrnice se navrhuje rovněž nově upravit povinnosti jednotlivých subjektů (ústředních správních úřadů, krajů a obcí) v environmentálním vzdělávání, výchově a osvětě, neboť v platném znění jsou tyto povinnosti uloženy neurčitě a nekonkrétně.
Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku
Novela zákona č. 123/1998 Sb. se navrhuje na základě přijatého Plánu legislativních prací vlády na rok 2003. Vypracování a předložení tohoto návrhu zákona vládě do 31. 12. 2003 je uvedeno jako legislativní úkol č. 5 pro Ministerstvo životního prostředí.
S očekávaným vstupem do ES je Česká republika povinna transponovat požadavky komunitárního práva do svého právního řádu. V oblasti přístupu k informacím o životním prostředí se jedná o směrnici Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES ze dne 28. ledna 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a o zrušení směrnice Rady 90/313/EHS Podle čl. 10 jsou členské státy povinny zabezpečit, aby jejich právní řád byl kompatibilní s požadavky této směrnice nejpozději do 14. února 2005.
Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem ČR, s mezinárodními smlouvami, jimiž je ČR vázána a její slučitelnosti s právem ES
Navrhovaná právní úprava je v souladu s ústavním pořádkem ČR a s mezinárodními smlouvami, jimiž je ČR vázána.
Z hlediska práva ES je pro předmět úpravy navrhovaného zákona vedle zásad vyplývajících z primárního práva ES klíčovou směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/4/ES ze dne 28. ledna 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí a o zrušení směrnice Rady 90/313/EHS. Navrhovaná právní úprava zavádí právní úpravu plně slučitelnou s touto směrnicí.
Návrh rovněž transponuje do českého právního řádu požadavky Úmluvy Evropské hospodářské komise OSN o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (tzv. Aarhuské úmluva), s jejíž ratifikací vyslovil Parlament ČR souhlas 6. 4. 2004. Přístup veřejnosti k environmentálním informacím upravují články 2 – 5 Úmluvy.
Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy, zejména nároky na státní rozpočet
V souvislosti s navrhovanou změnou zákona č. 123/1998 Sb. se nepředpokládají dodatečné náklady na státní rozpočet, územní rozpočty ani soukromou sféru.
Na realizaci úkolů vyplývajících z nového znění ustanovení § 13 je nutné zajistit finanční prostředky investičního a neinvestičního charakteru včetně personálního zabezpečení v rámci rozpočtových kapitol dotčených resortů. Tyto prostředky však již vyplývají z realizace Akčního plánu Státního programu environmentálního vzdělávání, výchovy a osvěty v ČR na léta 2004 až 2006, který byl schválen vládou usnesením č. 991 ze dne 8. října 2003 k plnění usnesení vlády ze dne 23. října 2000 č. 1048 o Státním programu environmentálního vzdělávání, výchovy a osvěty v ČR. Nové úkoly vyplývající z tohoto ustanovení budou v souladu s usnesením vlády č. 624 ze dne 23. 6. 2003 řešeny v rámci stávajícího počtu funkčních míst.
K Čl. I
K bodům 1 a 2 (§ 1)
V souvislostí s transpozicí směrnice 2003/4/ES se nově vymezuje předmět zákona, v němž se mj. doplňuje odkaz na směrnici. Dále se zde zdůrazňuje tzv. šíření informací ze strany povinných subjektů a využívání moderních telekomunikačních prostředků v této oblasti.
Oproti platnému znění se ve vymezení předmětu úpravy zákona objevuje i tzv. environmentální vzdělávání, výchova a osvěta, která je podrobně rozvedena v nově formulovaném § 13.
K bodům 3 až 10 (§ 2)
Ačkoliv i podle platné právní úpravy je výčet toho, co zákon považuje za informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů (nově pouze „informace o životním prostředí“) demonstrativní, navrhuje se na základě přesného vymezení uvedeného ve směrnici zpřesnění a doplnění např. u různých druhů emisí v bodě 3. nebo výslovným uvedením geneticky modifikovaných organismů či kulturních a architektonických památek (v souvislosti s vlivem složek životního prostředí na jejich stav).
Pojem „orgán“, který používá platná právní úprava, se mění na „povinný subjekt“ (stejné označené používá i obecný předpis pro poskytování informací – zákon č. 106/1999 Sb.). Důvodem terminologické změny je zejména fakt, že mezi povinné subjekty v souladu se směrnicí budou nově zařazeny i fyzické osoby, pokud poskytují služby v oblasti životního prostředí (resp. služby, které ovlivní nebo mohou ovlivnit životní prostředí) na základě pověření nebo dohody s orgánem veřejné správy, popřípadě na základě právního předpisu. Proto lze konstatovat, že okruh osob povinných poskytovat informace podle tohoto zákona bude po novele širší.
Dále se zdůrazňuje, že zákon se vztahuje na informace o životním prostředí, ať jsou k dispozici v jakékoli formě, která je technicky proveditelná (tedy včetně např. rozsáhlých souborů dat). Stejně tak poskytování informací probíhá v jakékoli technicky proveditelné formě.
K bodu 11 (§ 3, 4, 5, 8, 9 a 10)
Jedná se o legislativně-technickou úpravu u jednotlivých ustanovení ve smyslu výše uvedeném (změna terminologie u „orgánů“).
K bodu 12 (§ 3)
V souladu se směrnicí je účelem zákona zpřístupňování informací, a to pokud možno jednoduchou a neformální cestou. Kategorická podmínka písemného či ústního doplňování neformálních žádostí (ústních, telefonických, faxových a jiných) obsažená ve 4. a 5. větě § 3 odst. 1 je v tomto směru kontradiktorní a navrhuje se ji proto zrušit.
K bodu 13 (§ 4)
Ustanovení se týká žádosti podané u povinného subjektu, který nemá požadovanou informaci k dispozici (nově se zdůrazňuje, že není ani jeho povinností takovou informaci mít, tzn. jde o informaci nevztahující se k jeho působnosti). V takovém případě se navrhuje obdobný postup jako podle správního řádu (§ 20) – žádost se postoupí s tím, že povinný subjekt o tom uvědomí žadatele.
K bodu 14 (§ 6)
V souladu se směrnicí se doplňuje ustanovení o nutnosti odůvodnit zpřístupnění informace v jiné než požadované formě. Jde především o situace, kdy žadatel určí způsob nebo formu pro zpřístupnění informace, ale orgán dospěje k závěru, že tohoto způsobu nebo formy nelze ze závažných důvodů využít, k čemuž ho ostatně zákon opravňuje.
K bodům 15 až 21 (§ 8)
V souvislosti s novější právní úpravou v oblasti ochrany utajovaných skutečností (zákon č. 148/1998 Sb.) se nově formuluje písmeno a) obsahující ochranu utajovaných skutečností jako jeden z důvodů pro omezení přístupu k informacím.
Na konce čl. 4 uvádí směrnice velmi důležité interpretační pravidlo pro aplikaci důvodů pro odmítnutí žádosti uvedené v čl. 4 odst. 1 a 2. Podle tohoto ustanovení mají být tyto důvody vyklány restriktivním způsobem, přičemž se u konkrétního případu bere v úvahu prospěšnost zveřejnění z hlediska veřejného zájmu. V každém konkrétním případě se zvažuje veřejný zájem, kterému slouží zveřejnění, proti zájmu, kterému slouží odmítnutí. Z tohoto důvodu se v návětí odstavce 2 nově zakotvuje možnost, nikoli povinnost odmítnout zpřístupnění informace ve zde uvedených případech.
Důvodem pro omezení přístupu k informacím je podle platné právní úpravy možnost, že by zpřístupněním informace o místě výskytu zvláště chráněných druhů rostlin, živočichů nebo nerostů hrozilo jejich nepřípustné ohrožení, poškození nebo rušení. Tento důvod je užší než ve směrnici (uvádí např. pouze zvláště chráněné druhy) a z důvodu ochrany životního prostředí jako celku se navrhuje jej v písm. b) rozšířit a zobecnit.
Navrhované nové písmeno d) se týká vnitřních (interních) sdělení určených pro potřebu povinného subjektu a vychází z čl. 4 odst. 1 písm. e) směrnice. Obdobné ustanovení je rovněž v zákoně č. 106/1999 Sb.
Podle platného znění § 8 odst. 5 se příslušné informace obsažené v pravomocném rozhodnutí o přestupku nebo trestném činu nepovažují za porušení práva na ochranu osobnosti. V ustanovení však chybí (na rozdíl od § 8 odst. 2 písm. c)) pravomocné rozhodnutí o jiném správním deliktu, ačkoliv takovéhoto deliktu se může zpravidla dopustit také fyzická osoba.
Princip preference zpřístupnění požadované informace, který v čl. 4 odst. 4 výslovně zdůrazňuje i směrnice (byť po oddělení skutečností, které jsou důvodem pro omezení přístupu k informacím), se navrhuje výslovně uvést i u dalších skutečností uvedených v § 8 odst. 1 a 2. Platné znění zákona uvádí pouze vyloučení utajovaných skutečností, nikoliv již skutečností ostatních (§ 8 odst. 1 a 2).
Nově navrhované odstavce 8 a 9 jsou transpozicí příslušných ustanovení směrnice 2003/4/ES. Odstavec 8 ukládá povinnému subjektu v případě, že odmítne informaci poskytnout z důvodu nezpracovaných nebo nevyhodnocených údajů, sdělit žadateli odhad doby, kdy bude zpracování ukončeno. Pokud jsou tyto údaje pro povinný subjekt zpracovávány jiným subjektem, má žadatel právo znát jeho identifikační údaje (platí pro fyzickou i právnickou osobu).
Významné nové ustanovení (odstavec 10) se týká pouze emisí uvolňovaných do životního prostředí, u nichž nebude možno na základě směrnice aplikovat některé důvody pro odepření zpřístupnění informace, např. obchodní tajemství.
K bodům 22 a 23 (§ 9)
Novela ponechává konstrukci, podle níž se v případě nezpřístupnění informace vydává správní rozhodnutí, proti němuž je možno podat odvolání (rozklad) k povinnému subjektu vyššího stupně. Rozhodnutí může být přezkoumáno i v rámci postupu ve správním soudnictví.
U vydání rozhodnutí je však nutno upravit případ, kdy se jedná o osobu soukromého práva (fyzickou či právnickou), která rozhodnutí nemůže vydávat (nerozhoduje o právech a povinnostech ve smyslu správního řádu), přesto však je povinným subjektem podle tohoto zákona.
Navrhovaná změna v odstavci 4 velmi úzce souvisí s bodem 20 tohoto návrhu, kde je odůvodněna.
K bodům 24 a 25 (§ 10)
Úhrada za zpřístupnění informace musí být podle směrnice „přiměřená“ (čl. 5 odst. 2). Z toho vychází i navrhovaná úprava, podle níž je možné ze strany povinného subjektu žádat úhradu, ovšem pouze v rámci kritérií uvedených v zákoně.
Doplnění § 10 vychází z povinnosti uložené v čl. 5 odst. 3 směrnice a ukládá povinným subjektům zpracovat a mít k dispozici sazebník (seznam) úhrad v případě, že za určitých okolností (uvedených v odstavci 3) vybírají úhrady za náklady spojené se zpřístupněním informace.
K bodu 26 (nové § 10a a 10b)
Nové ustanovení § 10a upravuje na základě čl. 7 směrnice tzv. šíření environmentálních informací, tj. jejich aktivní zveřejňování ze strany povinných subjektů. Obecně se vychází z faktu, že čím větší sumu informací poskytují povinné subjekty z vlastní iniciativy, tím menší počet individuálních žádostí jsou posléze nuceny vyřizovat, což je efektivnější postup jak pro žadatele (byť i potenciální), tak pro povinné subjekty samotné.
Znění směrnice zde jednoznačně preferuje maximální využívání počítačových technologií a elektronických forem komunikace.
Vytváření elektronických databází není pochopitelně krok, který je možno realizovat okamžitě. Nezbytným předpokladem je technické vybavení a dále převedení již existujících informací do příslušných databází. Ostatně i podle směrnice se environmentální informace zpřístupňují v elektronických databázích postupně. V této souvislosti lze poukázat i na přechodné ustanovení, podle něhož tyto elektronické databáze nemusí obsahovat informace získané přede dnem účinnosti zákona, pokud tyto informace nejsou k dispozici v elektronické podobě.
Zákon dále uvádí minimální sumu informací (viz slovo „zejména“), které je třeba zpřístupňovat aktivně, tedy bez podávání žádosti. To samozřejmě nevylučuje, aby povinné subjekty aktivně šířily tímto způsobem i další informace než ty, které uvádí odstavce 5 a 6. Tento postup je koneckonců potenciálně výhodný i pro ně, neboť jak je uvedeno výše, eliminuje množství podávaných žádostí.
Pokud se informace zde uvedené zveřejňují elektronicky na webových stránkách, není nutné je znovu zpřístupňovat. V takových případech stačí odkázat na místo, kde mohou být tyto informace nalezeny (příkladem může být Sbírka zákonů nebo Sbírka mezinárodních smluv na webové stránce Ministerstva vnitra nebo dokumenty pořizované v procesu posuzování vlivů na životní prostředí, které se již dnes obligatorně zveřejňují na internetu).
Nově vkládané ustanovení § 10b je transpozicí směrnice (čl. 7 odst. 4) a vztahuje se na tzv. mimořádné události, při nichž ať už v důsledku činnosti člověka nebo působením přírodních sil dochází k ohrožení života, zdraví, nebo životního prostředí. Zákon zde odkazuje na úpravu zakotvenou v tzv. krizové legislativě (zákon č. 239/2000 Sb., zákon č. 240/2000 Sb.).
K bodu 27 (§ 12)
Zprávu o stavu životního prostředí schvaluje každoročně vláda a předkládá ji Parlamentu. V tomto bodě se na základě směrnice (čl. 7 odst. 3) doplňují její minimální obsahové náležitosti.
K bodu 28 (§ 13)
Problematika environmentálního vzdělávání, výchovy a osvěty je v platném znění zákona upravena nedostatečně a spíše deklaratorními ustanoveními, která neukládají jednoznačně povinnosti konkrétním subjektům. Proto se navrhuje nová formulace, která vychází ze současné praxe (Státní program environmentálního vzdělávání, výchovy a osvěty v České republice je schválen usnesením vlády č. 1048/2000 a aktualizován usneseními vlády č. 96/2002, 1010/2002 a 991/2003).
Zpracování a realizaci Státního programu má podle návrhu zabezpečovat Ministerstvo životního prostředí. Kraje v samostatné působnosti pak zpracovávají a provádí krajskou koncepci environmentálnho vzdělávání, výchovy a osvěty v oblasti ochrany životního prostředí.
Protože jde také o problematiku vzdělávání, navrhuje se uložit určité úkoly (viz odstavec 4) i Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy a v mezích jejich působnosti i dalším ústředním správním úřadům.
K bodu 29 (§ 14)
V souvislosti s úpravou odstavce 2 se zdůrazňuje, že žalobu proti odepření zpřístupnění informace lze podat podle soudního řádu správního, tedy v rámci správního soudnictví.
K Čl. II
Přechodné ustanovení časově upravuje informace vedené v elektronických databázích (viz bod 26).
K Čl. III
Vzhledem ke lhůtě potřebné pro legislativní proces a k přiměřené legisvakanci se účinnost zákona navrhuje od 1. ledna 2005.
V Praze dne 31. března 2004
Předseda vlády
PhDr. Vladimír Špidla
Ministr životního prostředí
RNDr. Libor Ambrozek