I.
Zákon č. 118/2000 Sb., o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele a o změně některých zákonů je účinný více jak čtyři roky. Důvodem pro přijetí tohoto zákona bylo poskytnout zaměstnancům, kterým zaměstnavatel nevyplatil mzdu, právní nástroj umožňující uspokojit alespoň částečně jejich mzdové nároky jednoduchou, rychlou a srozumitelnou formou a zajistit jim ochranu v případech, kdy zaměstnavatel nesplnil jednu ze svých základních povinností právně garantovanou Listinou základních práv a svobod, poskytovat za vykonanou práci mzdu. Dalším důvodem byl požadavek na vytvoření souladu vnitrostátního práva s právem Evropských společenství podle směrnice Rady 80/987/EHS. Implementace této směrnice do zákona č. 118/2000 Sb. znamená plnou kompatibilitu tohoto zákona s právem ES na tomto úseku.
Z praktické činnosti úřadů práce, které jsou významným subjektem při realizaci tohoto zákona, vyplývá, že zákon plní svůj účel. Je účinným právním nástrojem, který umožňuje státu právě prostřednictvím úřadů práce poskytnout zaměstnancům, vůči nimž zaměstnavatel nesplnil jednu ze svých základních povinností garantovanou Listinou základních práv a svobod, bezprostřední a účinnou finanční pomoc.
II.
Směrnice Rady 80/987/EHS, která byla do zákona plně implementována, byla po nabytí účinnosti zákona novelizována směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2002/74/ES. Tato novela mimo jiné ukládá „uvést v platnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s ní do 8. října 2005“. V souladu s tímto požadavkem je předkládán návrh novely zákona č.118/2000 Sb., s účinností od 1. října 2005. Do návrhu novely zákona jsou zapracovány zejména právní důsledky vstupu České republiky do Evropské unie, které je nutno řešit v rámci problematiky platební neschopnosti zaměstnavatele (např. účast a pojem nadnárodního zaměstnavatele, povinnosti cizinců, povinnost k vzájemné informovanosti subjektů z členských států Evropské unie (tzv. záruční instituce) apod.
Směrnice 80/987/EHS i její novela jsou směrnicemi s významem pro státy Evropského hospodářského prostoru (EHP). Ve všech případech, ve kterých se návrh zmiňuje o „státu Evropské unie“, je nutno vzít v úvahu extenzivní výklad tak, aby dané ustanovení zahrnovalo i státy EHP. S ohledem na čl. 10 Ústavy není nutné státy EHP výslovně v návrhu zmiňovat. To se vztahuje i na Švýcarsko.
Předkládaného návrhu se dotýká i nařízení Rady (ES) č. 1346/2000 ze dne 29. května 2000 o úpadkovém řízení. Toto nařízení je přímo aplikovatelné a jeho smyslem je koordinovat opatření, která je třeba učinit vůči majetku dlužníka neschopného plnit své peněžité závazky a která mají dopad na vnitřní trh Evropské unie. Návrh na tuto část nařízení reaguje v podobě úpravy postupu zaměstnanců vyslaných zaměstnavatelem na území České republiky.
III.
Vedle požadavků uvedených ve směrnici bylo nutno v návrhu upravit i další otázky. Dosavadní uplatňování zákona úřady práce v každodenní praxi přineslo nové poznatky a praktické zkušenosti, které jsou podnětem ke zpřesnění některých ustanovení zákona. Je proto vhodné a účelné promítnout praktické podněty do návrhu novely tak, aby byla upravena zejména některá ustanovení zákona dosud umožňující jejich rozdílné výklady a způsobující zjevnou nespokojenost jednotlivých žadatelů.
IV.
Navržená právní úprava je v souladu s Ústavou, ústavním pořádkem a právním řádem České republiky. Je v souladu s mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána.
Soulad navrhovaného řešení se závazky vyplývajícími pro Českou republiku z jejího členství v Evropské unii: Na novelu zákona se vztahuje směrnice 80/987/EHS o sblížení zákonů členských států týkajících se ochrany zaměstnanců v případě insolventnosti jejich zaměstnavatele. Tato směrnice byla novelizována směrnicí Rady 2002/74/ES. Její změny spočívají zejména v povinnosti členských států nestanovit minimální dobu trvání pracovní smlouvy pro uplatnění nároků zaměstnanců, v rozšíření ochrany zaměstnanců i na jiné situace platební neschopnosti (např. trvalé zastavení výplat), stanovení lhůty, během níž musí záruční instituce (v případě ČR jde o úřady práce) uhradit nesplacené pohledávky apod. Návrh novely požadavky novelizované směrnice splňuje a je s nimi plně kompatibilní. Zajištění kompatibility je i jedním z důvodů předkládaní návrhu novely.
Dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty se bude pohybovat v rámci rozpočtu kapitoly 313 Ministerstva práce a sociálních věcí – specifického závazného ukazatele „Výdaje spojené s realizací zákona č. 118/2000 Sb“. Zvýšení nároků na státní rozpočet ani na rozpočty územních samosprávných celků se nepředpokládá. Od počátku uplatňování zákona v roce 2000, nepřesáhlo čerpání finančních prostředků vyplacených úřady práce v jednotlivých letech částku cca 200 milionů Kč. Není důvod očekávat, že by předkládaná novela zákona tuto částku nějak výrazně ovlivnila.
Rovněž se nepředpokládají dopady na podnikatelské prostředí České republiky a na životní prostředí. Návrh rovněž nemá dopad na dodržování rovnosti mužů a žen.
K čl. I
K bodu 1:
V souladu s článkem 48 odst. 3 Legislativních pravidel vlády a bodem 8 (článkem 2) směrnice 2002/74/ES je do tohoto bodu zapracován tzv. referenční odkaz na transponovanou směrnici.
K bodům 2 a 3:
Návrh ustanovení vylučuje z rozsahu působnosti zákona případy, kdy jsou zaměstnanci zaměstnavatele usazeného (to je se sídlem nebo se sídlem organizační složky a u fyzických osob s místem podnikání) mimo území některého členského státu Evropské unie vysláni k výkonu práce do České republiky.
K bodu 4:
Zákonem č. 436/2004 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o zaměstnanosti, byl v § 5 zrušen odstavec 3 zákona č. 118/2000 Sb. Podle tohoto ustanovení nebylo možno přiznat mzdové nároky těm zaměstnancům, jejichž pracovní poměr skončil po uplynutí rozhodného období, ale netrval ke dni počátku platební neschopnosti zaměstnavatele. Po zrušení tohoto ustanovení je doba trvání pracovního poměru zaměstnance bezvýznamná. Rozhodující je, aby jeho mzdové nároky, které mu nebyly zaměstnavatelem vyplaceny, spadaly do rozhodného období. V této souvislosti bylo proto také nutno nově upravit pojem „zaměstnanec“ pro účely tohoto zákona, neboť stávající znění zákona přiznává statut „zaměstnance“ jen těm fyzickým osobám, jejichž pracovní poměr trval v určité době.
K bodům 5 a 6 :
Jde o úpravu potřebnou v důsledku vstupu České republiky do Evropské unie. Tato ustanovení reagují na článek 8a odst. 3 směrnice 2002/74/ES, ve kterém se stanoví, že členské státy přijmou opatření zajišťující, že v případě nadnárodního zaměstnavatele se přihlédne k úpadkovému řízení, o které bylo požádáno v jiném členském státě Evropské unie. Rovněž se definuje nový pojem nadnárodního zaměstnavatele, který se se vstupem ČR do Evropské unie stal aktuálním. Definice vychází ze směrnice 2002/74/ES.
K bodu 7:
Návrh tohoto ustanovení stanoví postup v případě nadnárodního zaměstnavatele, který je v platební neschopnosti. Výslovně a v souladu s článkem 8a odst. 1 směrnice 2002/74/ /ES se uvádí, že v tomto případě vyplatí úřad práce mzdové nároky zaměstnancům pouze tehdy, jestliže zaměstnanci tohoto nadnárodního zaměstnavatele v ČR pracovali před jeho prohlášením za platebně neschopného, tedy v rozhodné době.
K bodu 8:
Návrh tohoto ustanovení se vztahuje na všechny osoby, kterým by nemohl úřad práce, z důvodu neexistence trvalé adresy na území ČR, zaslat přiznané finanční prostředky. Musí si však zvolit v České republice svého zástupce pro zasílání písemností.
K bodům 9 a 10:
Dosavadní zákon stanoví místně příslušnému úřadu práce povinnost, aby vyvěsil na úřední desce nejpozději do 5 dnů od sdělení soudu o podání návrhu na prohlášení konkursu informace o zaměstnavatelích, jejichž zaměstnanci mohou uplatnit své mzdové nároky u úřadu práce. Zároveň ukládá ostatním úřadům práce, aby tyto informace vyvěsily na své úřední desce nebo je oznámily jiným rovnocenným způsobem nejpozději následující den po jejich obdržení od Ministerstva práce a sociálních věcí. Návrhem novely se stanoví, že se jedná o 5 pracovních dnů, resp. následující pracovní den, neboť v případě, kdy státní svátky navazují na dny pracovního klidu, nemůže být stávající lhůta pro zveřejnění uvedených informací do 5 (kalendářních) dnů, resp. následující (kalendářní) den, vždy dodržena.
K bodu 11:
V tomto ustanovení zákon stanoví, že pokud ještě neuplynula doba 3 měsíců ode dne, kdy úřad práce zveřejnil informace podle odstavce 4 na úřední desce a soud v této lhůtě návrh na prohlášení konkursu zamítne, toto řízení zastaví nebo konkurs zruší, lze mzdové nároky uplatnit nejpozději do dne, kdy soud o tom pravomocně rozhodl. Zákon zde nepředpokládal, že soud může návrh na prohlášení konkursu také odmítnout a to v případech, kdy návrh neobsahuje všechny náležitosti nebo je nesrozumitelný anebo neurčitý. Tato úprava byla do zákona o občanském soudním řádu zařazena až po účinnosti zákona č. 118/ 2000 Sb.
Úřad práce je tak povinen přijmout od zaměstnance žádost o uspokojení mzdových nároků, i když usnesení o odmítnutí návrhu na prohlášení konkursu již nabylo právní moci, ale zaměstnavatel není ve smyslu ustanovení § 12 zákona č. 118/2000 Sb. povinen v tomto případě vrátit úřadu práce finanční prostředky, které tento správní orgán vyplatil jeho zaměstnanci. Z uvedeného důvodu bylo proto nutno do návrhu novely uvést, že pokud soud návrh na prohlášení konkursu odmítne, lze mzdové nároky uplatnit nejpozději do dne, kdy soud o tom pravomocně rozhodl.
K bodu 12:
Návrh novely ustanovení § 5 odst. 1 obsahuje dvě změny. Navrhuje se vypustit z tohoto ustanovení definici pojmu „rozhodné období“ (podle návrhu novely je zařazena do § 3 písmena a). Zároveň se zde pro větší srozumitelnost upřesňuje text třetí věty tohoto odstavce, podle kterého může zaměstnanec uplatnit mzdové nároky vůči jednomu a témuž zaměstnavateli v období 1 roku pouze jednou. Období, v němž zaměstnanec může uplatnit mzdové nároky, se v návrhu zkracuje ze 3 let na 1 rok. Obě změny vycházejí z praktických potřeb úřadů práce.
K bodu 13:
Jde o legislativně – technickou úpravu.
K bodu 14:
Návrh novely vypouští z ustanovení § 6 duplicitní povinnost zaměstnance prokázat dobu trvání pracovního poměru nebo dohody o pracovní činnosti nebo jejich skončení v rozhodném období. Tato povinnost vyplývá již z návrhu na novou úpravu ustanovení § 3 písm. a) zákona. Vzhledem k změně pojmu „zaměstnanec“ pro účely tohoto zákona (§ 3 písm. a)) a ke zrušení § 5 odst. 3 dosavadního zákona, které bylo provedeno zákonem č. 436/2004 Sb., mohou být na základě písemné žádosti zaměstnance uspokojeny jeho mzdové nároky spadající do rozhodného období, bez ohledu na celkovou dobu trvání jeho pracovního poměru nebo dohody o pracovní činnosti.
K bodu 15:
Dosavadní text § 7 odst. 1 zákona nestanoví počátek lhůty, ve které má zaměstnavatel předložit úřadu práce písemný seznam dlužných mzdových nároků všech svých zaměstnanců za rozhodné období. Návrh tento nedostatek odstraňuje.
K bodu 16:
Návrh novely § 8 odst. 2 řeší praktický problém spočívající v tom, že úřad práce dostává některé žádosti, jimiž zaměstnanci uplatňují své nároky až poté, kdy již od zaměstnavatele obdržel požadovaný seznam dlužných mzdových nároků jeho zaměstnanců. V takovém případě nelze dodržet lhůtu pro rozhodnutí do 10 dnů od předložení vyjádření zaměstnavatelem, neboť často v této lhůtě zaměstnanec ještě ani žádost u úřadu práce nepodal.
K bodu 17:
Výše minimální mzdy se mění a je stanovena v nařízení vlády. Dosavadní ustanovení § 9 odst. 1 neuvádí však , že při stanovení mzdových nároků, úřad práce vychází z minimální mzdy, která je platná ke dni podání návrhu na prohlášení konkursu. Den uplatnění mzdového nároku se totiž neshoduje s dnem, kdy byl podán návrh na prohlášení konkursu a z toho důvodu může být výše minimální mzdy rozdílná.
K bodu 18:
Návrh na úpravu § 9 odst. 4 vychází z praktických potřeb úřadů práce.
Úřad práce odůvodňuje své rozhodnutí, kterým přiznává mzdové nároky v případech, kdy zaměstnavatel nebo správce nesplnil povinnosti uvedené v § 7 (např. předložení seznamu dlužných mzdových nároků), nejen nesplněním těchto povinností, ale i tím, že zaměstnanec nepředložil doklady, které by prokazatelně osvědčily výši uplatněných mzdových nároků.
Podle znění stávajícího ustanovení zákona byly zaměstnancům přiznávány mzdové nároky ve výši částky rovnající se minimální mzdě, jestliže zaměstnavatel nebo správce nesplnil povinnosti uvedené v § 7. V rozhodnutí úřadu práce se však přiznání mzdových nároků podle tohoto ustanovení odůvodňuje dále také tím, že „zaměstnanec nepředložil doklady, které by prokazatelně osvědčily výši jím uplatněných mzdových nároků“. V tomto smyslu se novelou doplňuje toto ustanovení zákona.
K bodu 19:
Dosavadní ustanovení § 9 odst. 1 a 4 zákona neupravují postup úřadů práce při poskytování náhrady mzdy v případech, kdy zaměstnanec neodpracoval celý kalendářní měsíc. To v praxi znamená rozdílnou interpretaci a nejednotný postup. Nově navrhovaný odstavec 5 tohoto ustanovení by měl dosavadní rozpory odstranit. Poměrným mzdovým nárokem se pro tyto účely rozumí část mzdy za měsíční výplatní období, která odpovídá kratší odpracované době.
K bodu 20:
Jde o legislativně – technickou úpravu.
Dosavadní lhůta 7 dnů, kterými se rozumí kalendářní dny, do kterých má úřad práce opětovně rozhodnout, jestliže zaměstnanec dodatečně prokáže dobu, za kterou mzdové nároky uplatňuje nebo je dodatečně prokáže ve výši rozdílu mezi poskytnutou částkou a jejich skutečnou výší, je pro praxi úřadů práce nedostatečná. Zejména v případech, kdy státní svátky navazují na dny pracovního klidu, úřady práce nemohou tuto lhůtu dodržet. Proto se navrhuje tuto lhůtu prodloužit a výslovně uvést, že se jedná o pracovní dny.
K bodu 21:
Jde o legislativně – technickou úpravu s obdobným odůvodněním jako u bodu 20.
K bodu 22:
V případech, kdy úřad práce přiznává zaměstnanci mzdové nároky ve výši minimální mzdy (např. neprokázal–li zaměstnanec výši nevyplacené mzdy) provádí srážky a odvody z této minimální mzdy. Přitom tyto mzdové nároky a příslušné srážky a odvody neodpovídají vždy 3 měsícům rozhodného období, ale může se jednat např. jenom o jeden nebo dva měsíce. Dosavadní dikce ustanovení § 10 odst. 1 však stanoví, že se vždy musí jednat o 3 měsíce. V praxi nelze tomuto požadavku vždy vyhovět. Návrh úpravy tohoto ustanovení zpřesňuje § 10 odst. 1, které bude plně odpovídat dosavadní praxi.
K bodu 23:
Jedná se o úpravu z důvodu systematiky zákona. Navrhovaný nový odstavec 3 § 10 zákona se přeřazuje z § 12 odst. 3 zákona. Tento návrh je odůvodněn i časovou posloupností a věcnou náležitostí, neboť úřad práce plní informační povinnost vůči zaměstnavateli neprodleně poté, kdy uspokojil mzdové nároky zaměstnance.
K bodu 24:
Dosavadní znění § 11 odst. 3 neupravuje situace, kdy úřad práce vyplácí zaměstnanci nejen jeho mzdový nárok nebo alespoň jeho část, ale také provádí srážky daně a odvody za zaměstnance. Podle návrhu zaměstnavatel bude povinen uhradit úřadu práce jak vyplacené mzdové nároky, tak také provedené srážky daně a odvody. Dosavadní nepřesná právní úprava je důvodem častých nedorozumění s konkursními správci při uplatňování finančních prostředků jako pohledávek v konkursním řízení.
K bodům 25 a 30:
Jde o legislativně technickou úpravu.
K bodu 26:
Návrh na úpravu § 12 odst. 1 písm. c) vychází z novely zákona o konkursu a vyrovnání, podle níž může být zrušen konkurs i v případech, kdy nedojde ke splnění nuceného vyrovnání.
K bodu 27:
Novela zákona o konkursu a vyrovnání, která byla přijata po účinnosti zákona č. 118/2000 Sb., zavedla institut „odmítnutí konkursu“. Je to v případech, kdy návrh na prohlášení konkursu neobsahuje všechny náležitosti nebo který je nesrozumitelný nebo neurčitý.
Dosavadní ustanovení § 12 odst. 1 zákona č. 118/2000 Sb. neukládá zaměstnavateli povinnost vrátit úřadem práce vyplacené a odvedené finanční prostředky, jestliže byl návrh na prohlášení konkursu na majetek tohoto zaměstnavatele odmítnut, avšak na straně druhé je úřad práce za určitých podmínek povinen uspokojit mzdové nároky i toho zaměstnance, jehož návrh na prohlášení konkursu byl soudem odmítnut. Novelou zákona je uvedený rozpor odstraněn.
K bodu 28:
Jde o legislativně – technickou úpravu.
K bodu 29:
Navrhuje se do ustanovení § 12 zařadit nový odstavec, v němž bude vyjádřena povinnost zaměstnavatele uhradit finanční prostředky v případě, že nejsou splněny podmínky pro vyhlášení konkursu.
Rovněž se navrhuje z tohoto ustanovení vypustit podmínku, podle níž povinnost vrátit finanční prostředky vzniká zaměstnavateli i tehdy, pokud došlo ke zrušení konkursu z důvodu, že všichni věřitelé a správce souhlasili s návrhem úpadce na zrušení konkursu (§ 12 odst. 2 písm. b). Touto podmínkou je vázán především soud, pokud jeho rozhodnutí má být v souladu se zákonem. V zákoně č.118/2000 Sb., nemá její uvedení opodstatnění, proto se navrhují z textu §12 vypustit.
K bodům 31 až 33:
Návrh novely § 13 má upřesňující charakter. Zaměstnavatel nebo správce konkursní podstaty budou mít povinnost vracet úřadu práce vyplacené a odvedené finanční prostředky, včetně úroků z prodlení, jestliže byly zaměstnanci nejen přiznány, ale i poskytnuty na základě nesprávného vykázání dlužných mzdových nároků zaměstnavatelem. Půjde o finanční prostředky, které úřad práce vyplatil a z nichž byly provedené příslušné srážky a odvody.
Návrh rovněž rozšiřuje ustanovení § 13 tím, že vymezuje počátek lhůty, která je rozhodující pro uplatnění úroku z prodlení vůči zaměstnavateli.
K bodu 34:
V návrhu na úpravu § 14 se stanoví počátek lhůty, která je rozhodující pro uplatnění úroku z prodlení vůči zaměstnanci v případech, kdy zaměstnanec při poskytnutí finančních prostředků od úřadu práce nebyl v tzv. dobré víře.
K bodu 35:
V tomto bodě se vyhovuje požadavku čl. 8b odst.1 směrnice 2002/74/ES. Podle tohoto bodu musí Česká republika zajistit, že Ministerstvo práce a sociálních věcí poskytne jinému členskému státu EU dostatečné informace týkající se platební neschopnosti nadnárodního zaměstnavatele, která vznikla v České republice a že bude přijímat obdobné informace z jiných členských států.
K čl. II
Návrh přechodného ustanovení stanoví, že o žádostech zaměstnanců o uspokojení mzdových nároků, které se budou vztahovat k návrhům na prohlášení konkursu podaným před účinností tohoto zákona, rozhodne úřad práce podle dosavadních předpisů. Pro uplatnění tohoto přechodného ustanovení bude rozhodující den podání návrhu na prohlášení konkursu, nikoliv den, kdy zaměstnanec podá u úřadu práce žádost o uspokojení mzdových nároků.
K čl. III
Vzhledem k tomu, že návrh novely mění podstatnou část ustanovení zákona, navrhuje se, aby předseda vlády byl zmocněn k vyhlášení úplného znění zákona ve Sbírce zákonů.
K čl. IV
S ohledem na skutečnost, že směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/74/ES stanoví povinnost členským státům, aby „uvedly v platnost právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s ní do 8. října 2005“, navrhuje se termín účinnosti novely zákona stanovit na den 1. října 2005.
V Praze dne 23. března 2005
předseda vlády
JUDr. Gross v.r.
1. místopředseda vlády a ministr práce a sociálních věcí
Ing. Škromach v.r.