zákon č. 77/2025 Sb.

A. Zhodnocení platného právního stavu

1. Zhodnocení české právní úpravy dohledu nad ochranou práv dětí s analýzou potřebnosti institutu ochránce práv dětí a národní lidskoprávní instituce

Česká republika je ze strany Výboru OSN pro práva dítěte dlouhodobě kritizovaná za to, že svému závazku vyplývajícímu ze čl. 4 Úmluvy o právech dítěte, tedy zřízení nezávislého národního orgánu za účelem vnitrostátního monitorování naplňování Úmluvy o právech dítěte, jakož i realizaci citlivého šetření jednotlivých stížností dětí, dosud nedostála. Tato výtka společně s výzvou k nápravě se objevuje jak v Závěrečných doporučeních Výboru ke Třetí a čtvrté periodické zprávě České republikyz roku 2011, tak i v Závěrečných doporučeních Výboru k Druhé periodické zprávě České republiky z roku 2003.

Ochranu práv dětí v současnosti v ČR vykonávají různé orgány s různou působností a různými typy pravomocí – od orgánů s širokou působností (orgány sociálně-právní ochrany dětí, soudy, státní zastupitelství, veřejný ochránce práv) po orgány s působností užší (Česká školní inspekce a inspekční orgány obecně) a od orgánu s pravomocemi autoritativně rozhodovat o právech a povinnostech osob (soudy, státní zastupitelství, orgány sociálně-právní ochrany dětí) po orgány především s doporučujícími nezávaznými oprávněními (zejména veřejný ochránce práv).

Níže tak bude věnována pozornost všem těchto mechanismům z hlediska zajištění nezávislé ochrany práv dítěte nejdříve těm, které se nezaměřují výlučně na děti, ale které v určitých kontextech mají poskytovat ochranu právům všech jednotlivců, a následně těm mechanismům, jejichž úkolem je chránit specificky práva dětí.

1.1 Obecné mechanismy ochrany práv jednotlivců

1.1.1 Veřejný ochránce práv

Instituce veřejného ochránce práv byla do českého právního řádu zakotvena zákonem č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o Veřejném ochránci práv“) jako klasický ombudsmanský úřad, jehož primárním účelem mělo být zajišťování ochrany jednotlivců před případnou svévolí a nezákonností správních orgánů a dodržování principů dobré správy.Instituce veřejného ochránce práv tudíž nebyla na počátku zamýšlena jako národní orgán na prosazování a ochranu lidských práv ve smyslu Pařížských principů. Avšak potřebné záruky jeho nezávislosti byly nastaveny takovým způsobem, který

Závěrečná doporučení Výboru OSN pro práva dítěte ke Třetí a čtvrté periodické zprávě České republiky o naplňování Úmluvy o právech dítěte, 2011, CRC/C/CZE/CO/3-4, odst. 16 a 17. Závěrečná doporučení Výboru OSN pro práva dítěte k Druhé periodické zprávě České republiky o naplňování Úmluvy o právech dítěte, 2003, CRC/C/15/Add.201, odst. 16 a 17. K tomu viz důvodová zpráva k zákonu č. 349/1999 Sb.

Pařížským principům odpovídá, a to včetně právní a operační nezávislosti, jako i nezávislosti finanční. Tato skutečnost je ostatně do určité míry potvrzena i Závěrečnými doporučeními Výboru OSN pro práva dítěte k Druhé periodické zprávě České republiky o naplňování Úmluvy o právech dítěte z roku 2003, v níž „Výbor vítá zřízení funkce veřejného ochránce práv v roce

2000“ a České republice doporučuje ustanovit „nezávislý orgán pro kontrolu provádění Úmluvy, jež by zároveň prošetřoval jednotlivé stížnosti dětí způsobem šetrným k dětem“, přičemž zdůrazňuje, že tento účel „lze zajistit rozšířením mandátu veřejného ochránce práv a jeho vybavením potřebnými lidskými a jinými zdroji, nebo ustavením funkce samostatného nezávislého zmocněnce nebo ombudsmana pro děti.“

Činnosti veřejného ochránce práv v oblasti prosazování a ochrany lidských práv však byly oproti jeho původně předpokládanému čistě ombudsmanskému účelu postupně posilovány, a to na úrovni zákona i praxe.Zákonem č. 381/2005 Sb. byla s účinností od 1. 1. 2006 veřejnému ochránci práv svěřena působnost národního preventivního mechanismu podle Opčního protokolu k Úmluvě OSN proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu

6 7

zacházení nebo trestání.S přijetím antidiskriminačního zákonabyla veřejnému ochránci práv svěřena působnost národního orgánu pro rovné zacházení a ochranu před diskriminací, a to s účinností od 1. 12. 2009. Zákonem č. 427/2010 Sb. došlo s účinností od 1. 1. 2011 k dalšímu rozšíření působnosti veřejného ochránce práv, a to o působnost ve věcech sledování vyhoštění, tj. sledování zajištění cizinců a výkonu správního vyhoštění, předání nebo průvozu zajištěných cizinců a trestu vyhoštění cizinců, kteří byli vzati do vyhošťovací vazby nebo kteří vykonávají trest odnětí svobody. Všemi těmito novelami byla tedy postupně působnost ochránce rozšířena i na oblasti mimo tradiční ombudsmanskou působnost kontroly výkonu a fungování veřejné správy na záležitosti, které se naopak dotýkají klíčových lidskoprávních otázek (ochrana před mučením či špatným zacházením či rovné zacházení a zákaz diskriminace). Kompetence veřejného ochránce práv se rovněž do určité míry těmto novým oblastem přizpůsobily a získaly více monitorovací a analytický charakter, který právě umožňuje lidskoprávní otázky a problémy hlouběji analyzovat a navrhovat systémová řešení přispívající k lepší ochraně lidských práv. V neposlední řadě veřejný ochránce práv získal působnost vůči soukromoprávním subjektům, jako jsou zařízení pečující o osoby závislé na poskytované péči, které jsou provozovány soukromými osobamiči soukromým osobám poskytujícím statky, na které se vztahuje zákaz diskriminace podle antidiskriminačního zákona.

Závěrečná doporučení Výboru OSN pro práva dítěte k Druhé periodické zprávě České republiky o naplňování Úmluvy o právech dítěte, 2003, CRC/C/15/Add.201, odst. 16 a 17. K tomu viz např. i disertační práce současné veřejné ochránkyně práv Mgr. Anny Šabatové, Ph.D., Místo veřejného ochránce práv v moderní demokratické společnosti - od administrativního k lidskoprávnímu pojetí. Analýza vývoje jednoho institutu ochrany práv, PrF MU, Brno, 2008, přístupná zde http://is.muni.cz/th/156336/pravf_d/ . Publikován pod č. 78/2006 Sb. Zákon č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací (antidiskriminační zákon). Viz příslušné odkazy na stránce veřejného ochránce práv www.ochrance.cz (http://www.ochrance.cz/ochrana- osob-omezenych-na-svobode/zarizeni/ či http://www.ochrance.cz/diskriminace/vyzkum/) . Viz § 1 odst. 4 písm. c) zákona o Veřejném ochránci práv. Viz § 1 odst. 5 a § 21b zákona o Veřejném ochránci práv.

S ohledem na nastíněný vývoj působnosti i pravomocí veřejného ochránce práv lze konstatovat, že tato instituce představuje již nikoli výlučně tradiční ombudsmanský úřad, ale z hlediska modelů představených v publikaci Úřadu Vysokého komisaře OSN pro lidská práva spíše hybridní instituci,v níž se kloubí tradiční ombudsmanská úloha s úlohou národního orgánu na prosazování a ochranu lidských práv. Přesto zde však existují některé nedostatky, a to jak z hlediska požadavků na národní orgán na prosazování a ochranu práv obecně, tak na ochranu a prosazování práv dítěte podle čl. 4 Úmluvy o právech dítěte, jak byly nastíněny výše.

Specializace

Veřejný ochránce práv se věnuje právům dětí již dnes. Činí tak ovšem pouze v rámci svého stávajícího mandátu a svých stávajících působností. Právům dětí ve vztahu ke státním orgánům (např. činností orgánů sociálně právní ochrany dětí) se věnuje ve své klasické ombudsmanské působnosti. Jako národní preventivní mechanismus navštěvuje samozřejmě i dětské domovy a další zařízení, kde jsou umístěny děti, které jsou omezeny na osobní svobodě či jsou závislé na péči. Věnuje se samozřejmě i diskriminaci dětí a stejně tak právům dětí- cizinců při vyhoštění či extradici. Problém specializace veřejného ochránce práv na prosazování a ochranu práv dětí tedy není v tom, že by se právům dětí vůbec nevěnoval či že by tak činil nedostatečně. Je to spíše otázka jejího organizačního ukotvení a vyhrazení dostatečných finančních, materiálních i lidských zdrojů na tuto činnost.

Zákon o Veřejném ochránci práv však ve svém stávajícím znění nijak speciálně jeho

působnost v oblasti ochrany práv dětí neupravuje. Téma ochrany práv dětí tak není v agendě

ochránce pojímáno komplexně a systematicky, nýbrž maximálně v rámci jednotlivých témat (sociálně-právní ochrana dětí, dětská zařízení, vzdělávání, zdravotnictví apod.).Ochránce se rovněž věnuje pouze těm tématům, která se váží na jeho stávající působnost, a tudíž se nemůže zabývat všemi právy, která jsou obsažena v Úmluvě o právech dítěte (např. právo dítěte na rodinný život ve světle soudních rozhodnutí, práva dítěte v trestním řízení apod.). Zákon nezakotvuje ani požadavek na zřízení specializovaného oddělení na prosazování a ochranu práv dětí, stejně jako nestanoví žádné záruky pro jeho dostatečné materiální a personální vybavení. Jednotlivá oddělení Kanceláře veřejného ochránce práv, včetně počtu zaměstnanců, jakož i oprávnění a působnost jednotlivých oddělení a zaměstnanců jsou v souladu s čl. III Statutu Kanceláře Veřejného ochránce práv,který vydává veřejný ochránce práv, upraveny v Organizačním řádu, k jehož vydání je rovněž příslušný veřejný ochránce práv.Prosazování a ochrana práv základních práv dětí se dotýká řady oddělení kanceláře veřejného ochránce

Úřad Vysokého komisaře OSN pro lidská práva. cit. dílos. 15 - 19. Výbor OSN pro práva dítěte. Obecný komentář č. 2, odst. 10 ve spojení s odst. 6. Viz např. sborník stanovisek Rodina a dítě http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/Publikace/sborniky_stanoviska/Rodina_a_dite.pdf či souhrnné zprávy z návštěv zařízení pro výkon ústavní a ochranné výchovy http://www.ochrance.cz/ochrana-osob- omezenych-na-svobode/zarizeni/zarizeni-ustavni-a-ochranne-vychovy/ . Status je dostupný z: http://www.ochrance.cz/kancelar-vop/statut/ . Organizační řád je dostupný z: http://www.ochrance.cz/kancelar-vop/statut/organizacni-rad/ .

16 17 práv,v rámci žádného z nich však netvoří výlučnou agendu.Ačkoliv k vymezení jednotlivých oddělení dochází nezávisle na moci výkonné či jakékoli jiné složce státní moci, nelze tento mechanismus shledat souladným s Pařížskými principy, které požadují zakotvení národního orgánu na prosazování a ochranu lidských práv na ústavní nebo zákonné úrovnia Výbor OSN pro práva dítěte ve svém Obecném komentáři č. 2 tento požadavek poté vztahuje specificky ke specializovanému národnímu orgánu, či specializovanému oddělení zaměřenému na děti.Z toho tedy plyne, že pokud by se veřejný ochránce práv měl stát národním orgánem

pro práva dítěte, bude nutné tuto působnost dostatečně právně upravit a ukotvit ji i prakticky v rámci jeho struktury.

Působnost

Působnost veřejného ochránce práv se z hlediska současné právní úpravy vztahuje primárně na veřejnoprávní subjekty.Okruh těchto veřejnoprávních subjektů je poté do určité míry limitován, a to tak, že z působnosti veřejného ochránce práv vylučuje:

- Parlament;

- prezidenta republiky;

- vládu;

- Nejvyšší kontrolní úřad;

- zpravodajské služby České republiky;

- orgány činné v trestním řízení;

- státní zastupitelství a soudy, s výjimkou orgánů správy státního zastupitelství a státní správy soudů.

Citované omezení působnosti je však třeba vykládat především jako omezení vztahující se k pravomoci přijímat individuální stížnosti a provádět na jejich základě šetření. Ochránce tedy nemůže nijak autoritativně ovlivňovat činnost Parlamentu či soudů anebo jiných orgánů. Může však jejich činnost na obecné úrovni hodnotit a vyjadřovat se k ní a doporučovat jim opět na obecné úrovni určité kroky.

Konkrétně ve vztahu k Parlamentu má veřejný ochránce práv pravomoc sledovat působení zákonů v praxi a doporučovat jejich změny.Stejné oprávnění má i vůči vládě.

Veřejný ochránce práv má rovněž již od počátku pravomoc podávat Ústavnímu soudu návrhy na zrušení podzákonných předpisů (nařízení vlády, vyhlášky ministerstev, obecně závazné

Jedná se především o oddělení rodiny, zdraví a práce, oddělení rovného zacházení a oddělení dohledu nad omezováním osobní svobody. K organizační struktuře kanceláře veřejného ochránce práv viz: http://www.ochrance.cz/kancelar-vop/organizacni-struktura/ . Např. oddělení rodiny, zdraví a práce řeší vedle stížností týkající se orgánů sociálně-právní ochrany dětí a ústavní výchovy též otázky související s veřejným zdravotním pojištěním, stížnostmi ve zdravotnictví, evidencí uchazečů o zaměstnání u Úřadu práce, inspekce práce apod. K tomu viz: http://www.ochrance.cz/kontakty/ . K tomu viz Pařížské principy, Mandát a odpovědnost, bod 2. Výbor OSN pro práva dítěte. Obecný komentář č. 2 , odst. 7 ve spojení s odst. 8. Viz § 1 odst. 1 a 2 zákona o Veřejném ochránci práv. ZVOP, § 1 odst. 7. § 22 odst. 1 zákona o Veřejném ochránci práv

vyhlášky a nařízení obcí a krajů).Má rovněž právo vyjadřovat se k těmto návrhům podaným jinými oprávněnými subjekty a vstoupit do řízení jako vedlejší účastník.Toto

oprávnění má i vůči návrhům na zrušení zákona či jeho části.Veřejný ochránce práv je povinným připomínkovým místem pro legislativní návrhy vlády.Těmito oprávněními tedy ochránce může naplňovat své poslání „amicus curiae“ a přispívat tak k ochraně lidských práv tím, že bude Ústavní soud upozorňovat na problémy ochrany lidských práv v praxi na základě poznatků ze své činnosti.

Podobně ve vztahu k soudům se veřejný ochránce práv v praxi vyjadřuje k obecným právním otázkám v působnosti soudů a formuluje obecná doporučení ke zlepšení ochrany lidských práv ze strany soudů, pokud se dotýkají témat v jeho působnosti. To ostatně dokládají např. Standardy péče o ohrožené děti a jejich rodinynebo závěrečná zpráva z výzkumu veřejné ochránkyně práv – Diskriminace v ČR – oběť diskriminace a její překážky v přístupu ke spravedlnosti.Nicméně veřejný ochránce práv samozřejmě musí respektovat ústavní garance nezávislosti soudů a jejich rozhodování.Podobně může veřejný ochránce práv fungovat i vůči ostatním uvedeným státním orgánům i orgánům samosprávy při plném respektu jejich nezávislé pozice.

Z hlediska věcné působnosti je poté velmi významné vyloučení působnosti veřejného ochránce práv v otázkách samosprávy, když jeho působnost ve věcech individuálních stížností se vztahuje na orgány územních samosprávných celků pouze při výkonu státní správy.Toto

je přitom odrazem ústavně garantovaného práva na samosprávu.Přitom i do oblasti samosprávy spadají významné otázky týkající se práv dětí, např. rozvoj a zajišťování dostupnosti sociálních služeb.

Na soukromoprávní subjekty, tj. fyzické a právnické osoby soukromého práva, se působnost veřejného ochránce práv vztahuje pouze v otázkách výkonu dohledu nad dodržováním práv osob omezených na osobní svobodě nebo závislých na péči pobytového zařízení a v otázkách diskriminace. Působnost v prvním případě zahrnuje soukromá zařízení, kde se nacházejí osoby závislé na poskytované péči, kterými jsou zejména (avšak ne exklusivně) zařízení zdravotnická, zařízení sociálních služeb či zařízení sociálně-právní

§ 64 odst. 2 písm. f) zákona o Ústavním soudu /zákon č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Podle § 28 odst. 2 zákona o Ústavním soudu (zákon č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů) mají vedlejší účastníci v řízení stejná práva a povinnosti jako účastníci. § 69 odst. 3 zákona o Ústavním soudu. Čl 5 odst. 1 písm. b) Legislativních pravidel vlády. Standardy jsou dostupné z: http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/ochrana_osob/ZARIZENI/Ustavni_vychova/Standardy_pece_o_ ohrozene_deti_WEB.pdf . Z roku 2015. Zpráva je dostupná z: http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/DISKRIMINACE/Vyzkum/CZ_Diskriminace_v_CR_studie.pdf . Čl. 81 a 82 Ústavy. § 1 odst. 2.zákona o Veřejném ochránci práv. Čl. 99 a násl. Ústavy. K tomu viz § 94 a § 95 zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách ochrany dětí.V druhém případě jde o jakékoliv soukromé osoby, na které dopadá zákaz diskriminace podle antidiskriminačního zákona či jiných předpisů.V praxi půjde zejména o zaměstnavatele a poskytovatele zboží a služeb včetně vzdělávání, sociální péče či zdravotnictví. V ostatních oblastech však jsou soukromé osoby mimo jakoukoliv působnost veřejného ochránce práv, což jeho roli v ochraně všech relevantních práv dítěte významně limituje, neboť mnohých otázek, kterým se Úmluva o právech dítěte věnuje, se veřejný ochránce práv v současnosti věnovat nemůže (např. právům dítěte v civilním i trestním soudním řízení).

Pravomoci

Pravomoci veřejného ochránce práv jsou v současnosti převážně uzpůsobeny jeho tradiční působnosti kontroly státní správy. Vůči úřadům jsou jeho pravomoci vymezeny poměrně podrobně – ochránce může vstupovat do prostor úřadu, nahlížet do spisů, dotazovat se jeho zaměstnanců atd.Úřady mu naopak musí poskytnout veškerou nutnou součinnost a informace.Pokud ochránce zjistí problém, navrhne opatření k nápravě a úřad mu musí sdělit, zda a jak jej naplnil.Pokud úřad opatření nesplní, může veřejný ochránce práv o tom informovat nadřízený úřad anebo veřejnost.Tato oprávnění však ochránce nemá k dispozici jak vůči státním orgánům, které nejsou v jeho působnosti, tak vůči samosprávným subjektům či osobám soukromým. Důvodem je právě ústavní ochrana svobody a autonomie těchto subjektů, do které může být zasahováno jen přiměřeným způsobem.Vůči soukromým zařízením tak sice může své pravomoci uplatňovat, ale pouze přiměřeně právě jejich postavení.V případě diskriminace pak žádné speciální pravomoci uplatňovat nemůže a je tedy odkázán, stejně jako u státních orgánů mimo svou působnost, na dobrovolnou spolupráci při své metodické a analytické činnosti. I v tomto směru je otázka, zda je toto pro efektivní ochranu práv dítěte dostatečné.

Vedle pravomocí vůči některým typům subjektů (a s tím související působností vůči

nim) lze pro národní orgán pro práva dítěte za klíčové pravomoci rovněž pokládat pravomoc

domáhat se nápravy porušení práv dítěte a zadostiučinění za tato porušení u soudu nebo specializovaného tribunálu. Jak bylo uvedeno výše, tato pravomoc by měla spočívat nejen v oprávnění vstupovat do soudních řízení týkajících se práv dítěte formou amicus curiae, ale rovněž v oprávnění relevantní řízení iniciovat, tedy podat soudu návrh na řešení porušení práv

dítěte. Roli amicus curiae již v současnosti veřejný ochránce práv zastává v řízeních o zrušení zákona či podzákonného předpisu nebo jejich částí před Ústavním soudem, jak bylo popsáno výše. Může tedy přispívat k ochraně práv dětí sdílením svých zkušeností a názorů s Ústavním soudem. Vedle toho jediné oprávnění veřejného ochránce práv podat návrh na zahájení řízení,

a to svým jménem, je pravomoc podávat žaloby ve veřejném zájmu proti správnímu

§ 1 odst. 4 písm. c) zákona o Veřejném ochránci práv. § 1 odst. 5 zákona o Veřejném ochránci práv. § 15 odst. 1 zákona o Veřejném ochránci práv. § 15 odst. 2 a § 16 zákona o Veřejném ochránci práv. § 18 odst. 2, 19 a 20 odst. 1 zákona o Veřejném ochránci práv. § 20 odst. 2 zákona o Veřejném ochránci práv. Viz čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod § 21a odst. 1 zákona o Veřejném ochránci práv.

rozhodnutí a tak vedle samotných dotčených osob reagovat na porušování lidských práv

nezákonnými správními rozhodnutími.V této souvislosti je přitom třeba zdůraznit, že mnoho porušení práv dítěte nebude mít formu správního rozhodnutí, avšak bude spočívat v nezákonném zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu (dále jen „zásah“) ve smyslu § 82 a násl. SŘS.Zásahem tak může být např. nezajištění práva dítěte na poskytování sociální služby v nejméně omezujícím prostředí,ukládání opatření ve výchově při výkonu ústavní nebo ochranné výchovy, nastavení vnitřního režimu školského zařízení pro výkon ústavní nebo ochranné výchovy (bodování, nepřiměřené omezování osobní svobody, omezování přístupu k internetu apod.), neprovedení vyhodnocení situace dítěte a rodiny v oblasti sociálně-právní ochrany dětí aj. Porušení práv dítěte samozřejmě může spočívat i v nečinnosti správního orgánu, kdy správní orgán neplní své povinnosti.Ochránce přitom není oprávněn podat správní žalobu ve veřejném zájmu proti žádné z těchto situací, a toto oprávnění nemá žádný jiný veřejný orgán.

Veřejnému ochránci práv dále v současnosti nesvědčí ani návrhová a účastenská oprávnění v občanskoprávních řízeních jako řízení ve věcech péče soudu o nezletilé, v nichž však rovněž mohou být významným způsobem dotčena práva dítěte. To ostatně dokládá i skutečnost, že státnímu zastupitelství je pro tyto účely oprávnění podat návrh na zahájení řízení, případně do již zahájeného řízení vstoupit, svěřeno. V neposlední řadě veřejný ochránce práv nemá ani žádná návrhová a účastenská oprávnění v řízeních ve věcech mládeže, tj. v řízeních ve věcech dětí v konfliktu se zákonem. Veřejný ochránce práv tak nemůže např. podat návrh na propuštění dítěte z vazby či výkonu trestu odnětí svobody, opět na rozdíl od státního zástupce.

V případě národního orgánu pro práva dítěte by přitom bylo vhodné, aby tento disponoval obecně zakotveným oprávněním podávat žaloby a návrhy ve veřejném zájmu, tj. svým jménem, kdykoli má za to, že je to třeba za účelem zajištění účinné ochrany základních práv dítěte. Stejně tak by měl být oprávněn vstupovat svým jménem do jakéhokoli řízení, pokud má za to, že je toho třeba za účelem zajištění účinné ochrany základních práv dítěte. Roli státního orgánu pověřeného ochranou práv a zájmů dítěte v těchto situacích zastává státní zastupitelství. Je však otázka, zda toto splňuje požadavky na národní orgán pro práva dítěte.

1.1.2 Státní zastupitelství

Z výkladu o veřejném ochránci práv dostatečně vyplynulo, že významnými pravomocemi, které mohou v mnoha ohledech odpovídat požadovaným pravomocem pro národní orgán na prosazování a ochranu lidských práv, disponuje státní zastupitelství. Státní

§ 65 odst. 3 soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb. Kategorie zásahů správních orgánů je velmi široká a lze ji rovněž označit za „zbytkovou“ pro veškeré akty správních orgánů ve smyslu § 1 odst. 1 správního řádu, které nebudou splňovat definici správního rozhodnutí nebo nečinnosti správního orgánu. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 10. 2014, č. j. 4 Ads 134/2014 – 29. § 80 správního řádu.

zastupitelství má dokonce významně širší návrhová a účastenská oprávnění v řízeních, které se týkají dětí, a to nejen v trestních řízeních.

V rámci netrestní působnosti státního zastupitelství mu § 35 zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu (dále jen „OSŘ“), ve spojení s § 8 zákona č. 292/2013 Sb., o

zvláštních řízeních soudních, přiznává oprávnění vstoupit do zahájeného řízení ve věcech osvojení, a to do části, ve které je rozhodováno o tom, zda je třeba souhlasu rodičů k osvojení, a ve věcech péče soudu o nezletilé, jde-li o uložení zvláštního opatření při výchově dítěte, o

ústavní výchovu, o určení data narození nebo o pozastavení, omezení nebo zbavení rodičovské odpovědnosti nebo jejího výkonu a dále ve věcech vyslovení přípustnosti převzetí nebo držení v ústavu zdravotnické péče nebo vyslovení nepřípustnosti držení v zařízení sociálních služeb. V případě, že státní zastupitelství do řízení vstoupí, má postavení zvláštního procesního subjektu.V citovaných věcech péče soudu o nezletilé může státní zastupitelství rovněž podat

návrh na zahájení řízení, přičemž v takovém případě má postavení účastníka řízení. Bez

ohledu na skutečnost, zda státní zastupitelství vstupuje do řízení, nebo přímo podává návrh na zahájení řízení, je oprávněno „ke všem úkonům, které může vykonávat účastník řízení, pokud nejde o úkony, které může vykonat jen účastník právního poměru“.Státní zastupitelství tedy má poměrně silná návrhová oprávnění a může tak efektivně zasahovat v případech ohrožení práv dítěte.

Zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, svěřuje v § 4 odst. 1 písm. b) státnímu zastupitelství rovněž působnost v oblasti dozoru nad dodržováním právních předpisů v místech, kde se vykonává vazba, trest odnětí svobody, ochranné léčení, zabezpečovací detence, ochranná nebo ústavní výchova, a v jiných místech, kde je podle

zákonného oprávnění omezována osobní svoboda. Státní zastupitelství tedy může vykonávat dozor nad dodržováním práv dětí v zařízeních, kam jsou děti umísťovány a kde jsou omezeny na osobní svobodě.

Nezávislost a specializace

Státní zastupitelství na rozdíl od veřejného ochránce práv nesplňuje požadavky nezávislosti tak, jak vyplývají z Pařížských principů a jak byly popsány výše,ať již jde o jeho

systémové zařazení, způsob ustanovení do funkce, nezávislost právní a operační, či nezávislost finanční. V souladu s čl. 80 odst. 1 Ústavy ČR je státní zastupitelství součástí moci výkonné, což samo o sobě odporuje principu nezávislosti, jak jej pojímají Pařížské principy. Jeho úkolem je zastupovat veřejnou žalobu v trestním řízení a vykonávat i další úkoly, které mu stanoví zákon (tzv. netrestní agenda státního zastupitelství). Ustanovení § 1 odst. 1 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, toto postavení státního zastupitelství ještě dále rozvádí, když stanoví, že státní zastupitelství je soustava úřadů státu, určených k zastupování státu při ochraně veřejného zájmu ve věcech svěřených zákonem do jeho působnosti. Státní zastupitelství je tedy

ŠÍNOVÁ, R. In SVOBODA, K. Občanský soudní řád. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2013. s. 134 – 136. Ustanovení § 35 odst. 2 OSŘ. K tomu viz podkapitola 1.2.

specifickým orgánem moci výkonné, jehož úkolem je v rámci své působnosti reprezentovat stát.

Státní zástupci jsou přímo jmenováni ministrem spravedlnosti, tj. představitelem moci výkonné. Jejich jmenování je podmíněno návrhem nejvyššího státního zástupce,ten sám je však rovněž přímo jmenován orgánem moci výkonné, a to vládou na návrh ministra spravedlnosti.Stávající právní úprava dokonce stále moci výkonné – vládě, umožňuje nejvyššího státního zástupce přímo odvolat, byť od přijetí novely zákona o státním zastupitelství vyhlášené ve Sbírce zákonů dne 9. 4. 2024 je toto odvolání podmíněno naplněním jednoho ze zákonem stanovených důvodů.

Zajišťování fungování soustavy státního zastupitelství po stránce personální, organizační, hospodářské, finanční a výchovné je zajišťováno prostřednictvím státní správy státního zastupitelství. Úkolem státní správy státního zastupitelství je rovněž dohlížet způsobem a v mezích stanovených zákonem o státním zastupitelství na řádné plnění úkolů státnímu zastupitelství svěřených.Ústředním orgánem státní správy státního zastupitelství je přitom opět orgán moci výkonné, a to Ministerstvo spravedlnosti.

Vnitřní pravidla fungování státního zastupitelství, včetně výkonu dohledu v soustavě státního zastupitelství, jsou do značné míry upravena vyhláškou Ministerstva spravedlnosti č. 23/1994 Sb., o jednacím řádu státního zastupitelství, zřízení poboček některých státních zastupitelství a podrobnostech o úkonech prováděných právními čekateli. Státní zastupitelství tedy není plně autonomní z hlediska nastavení postupů a procesů uplatňovaných při své činnosti.

Finanční prostředky určené na fungování státního zastupitelství jsou součástí rozpočtové kapitoly Ministerstva spravedlnosti a Ministerstvo spravedlnosti tak vykonává správu tohoto rozpočtu, a to prostřednictvím příslušných vedoucích státních zástupců.

Soustava státního zastupitelství nesplňuje ani požadavek specializace na prosazování a ochranu práv dětí. Specializaci státních zástupců v současnosti vymezuje závazný pokyn

nejvyšší státní zástupkyně ze dne 29. 7. 2009, č. 4/2009, vzorový vnitřní řád, respektive jeho příloha. Příloha zakotvuje základní rozdělení specializací na trestní, netrestní a na legislativní, analytickou a metodickou. Čl. 4 – 8 závazného pokynu poté vymezují specializace, které se zpravidla zřizují u okresních, krajských a vrchních státních zastupitelství. V rámci trestní i netrestní kategorie existují specializace, které se zaměřují na děti. Specializace jsou ukotveny

Ustanovení § 18 odst. 2 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství. Ibid., § 9 odst. 1. Čl. I bod 4 zákona č. 83/2024 Sb. Vláda může na návrh ministra spravedlnosti nově odvolat nejvyššího státního zástupce z funkce pouze, pokud zaviněným závažným porušením svých povinností anebo svým zaviněným hrubě nevhodným jednáním zásadním způsobem ohrozil důvěru v řádnou činnost nejvyššího státního zástupce nebo soustavy státního zastupitelství, nebo zásadním způsobem ohrozil vážnost a důstojnost funkce nejvyššího státního zástupce nebo státního zastupitelství. Ustanovení § 13a odst. 1 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství. Ibid., § 13b odst. 1. Ibid., § 13b odst. 3.

však pouze vnitřním předpisem a není tak zajištěno jejich dostatečné odlišení a zákaz kumulace s jinými specializacemi. Specializaci státních zástupců na zacházení s dětmi na zákonné úrovni v současnosti požaduje pouze zákon č. 218/2003 Sb., o odpovědnosti mládeže za protiprávní činy a o soudnictví ve věcech mládež, a to v kontextu dětí v konfliktu se zákonem.

Mandát

Ačkoliv státní zastupitelství disponuje řadou velmi důležitých pravomocí, které odpovídají pravomocem požadovaným od národního orgánu na prosazování a ochranu lidských práv, nelze jeho stávající působnost a pravomoci označit za dostačující ve smyslu Pařížských principů a Obecného komentáře Výboru OSN pro práva dítěte č. 2.

Soustava státního zastupitelství předně žádným způsobem nevykonává pravomoc prosazovat základní lidská práva a v souladu s čl. 80 Ústavy to ani není jejím účelem. I pravomoci státního zastupitelství související s ochranou základních lidských práv jsou omezené. Státní zastupitelství nemá působnost ani pravomoc k tomu, aby mohlo projednávat individuální stížnosti na porušení základních lidských práv, a konat šetření, pokud se nejedná o stížnosti podané proti postupu policejního orgánu v souvislosti s trestním řízením, anebo stížnosti podané v souvislosti s dozorovými oprávněními státního zastupitelství. Současně, ačkoliv státní zastupitelství ve vztahu k řadě řízení uvedených výše disponuje oprávněním podat návrh či do již zahájeného řízení vstoupit, i toto jeho oprávnění je limitováno a nezahrnuje všechna řízení, jež mohou být relevantní z hlediska ochrany práv dítěte. Státní zastupitelství není oprávněno podat např. žalobu proti diskriminaci či jiné relevantní správní žaloby, než je žaloba proti správnímu rozhodnutí podle § 65 a násl. SŘS.

Rovněž dozorová oprávnění státního zastupitelství jsou ve vztahu k dětem omezená. V souladu s § 4 odst. 1 písm. b) zákona o státním zastupitelství, státní zastupitelství nedisponuje obecnou dozorovou pravomocí, ale dozorová oprávnění nabývá pouze tehdy, pokud jej k tomu zmocňuje rovněž zvláštní zákon. Zařízení, ve vztahu k nimž jsou v současnosti dozorová oprávnění státního zastupitelství zakotvena, jsou rozvedena v pokynu obecné povahy ze dne 2. 11. 2012, č. 10/2012.Z citovaného pokynu přitom a contrario vyplývá, že státní zastupitelství v současnosti nemá dozorová oprávnění k níže citovaným pobytovým zařízením, která v současnosti mohou zajišťovat péči o děti, nebo v nichž dochází k omezování osobní svobody dětí:

- pobytová zařízení sociálních služeb (především domovy pro osoby se zdravotním postižením a týdenní stacionáře) podle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách;

- zařízení pro děti vyžadující okamžitou pomoc podle zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně- právní ochraně dětí;

- střediska výchovné péče podle zákona č. 109/2002 Sb., o výkonu ústavní výchovy nebo ochranné výchovy ve školských zařízeních a o preventivně výchovné péči ve školských zařízeních;

Specializace odpovědných orgánů je v souladu s § 3 odst. 8 jednou ze zásad citovaného zákona. Pokyn obecné povahy je dostupný z: http://www.nsz.cz/images/stories/PDF/POP/netrest/1_SL_913-2014.pdf

- dětské domovy pro děti mladší 3 let věku podle zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách;

- zařízení pro zajištění cizinců podle zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců.

Ani státní zastupitelství tedy plně nedostává požadavkům, které pro národní orgán pro prosazování a ochranu lidských práv vyplývají z Pařížských principů, a to především z hlediska nezávislosti a působnosti.

1.1.3 Soudy

Klíčovými orgány pro ochranu lidských práv v ČR jsou obecné soudy.Z povahy těchto orgánů i z toho, co bylo uvedeno výše k povaze národních orgánů na ochranu a prosazování lidských práv, je přitom zjevné, že role soudů je jiná, než jakou předvídají Pařížské principy právě pro národní orgány.Soudy jsou především orgány, jejichž účelem je poskytovat ochranu právům.Jejich speciálním úkolem je pak poskytovat ochranu základním právům a svobodám.Z toho plyne, že soudy jsou oprávněny poskytovat ochranu všem právům dítěte podle ústavního pořádku a českého právního řádu i mezinárodních úmluv včetně Úmluvy o právech dítěte. Dítě se tedy se žalobou může na soudy obrátit přímo v oblasti civilně- právní anebo může podat žalobu proti rozhodnutí, jinému zásahu či nečinnosti správního orgánu v oblasti správně-právní, a tak dosáhnout ochrany prakticky všech svých práv.Tato ochrana je však poskytována v individuálních případech a má autoritativní povahu. Nad rámec pravomoci rozhodovat v individuálních případech, nedisponují soudy žádnou další pravomocí. Jejich úkolem není obecně systematicky působit za účelem prosazování lidských práv ani konat obecná šetření.

Soudní řízení jsou, na rozdíl od postupů národních orgánů na prosazování a ochranu lidských práv, formalizována. Proces tvorby závazného rozhodnutí předpokládá dostatečné zjištění skutkového stavu, které bude podkladem pro toto rozhodnutí a které povede ke zjištění stavu věci, o kterém nebudou přinejmenším panovat důvodné pochybnosti. Pro zajištění a prokázání všech informací je proto nutný jasný, formální a právem přesně upravený proces, který se bude uplatňovat stejně v každém případě. Soudní řízení jsou však pro děti často velmi těžko přístupná, což ostatně dokládá i vznik konceptu justice vstřícné k dětem, která má přístupnost těchto procesů dětem posílit.Soudní soustava tak rozhodně nemůže úlohu národních orgánů na prosazování a ochranu lidských práv nahradit. Jejich role jsou, jak již bylo uvedeno výše, v otázce ochrany základních lidských práv a svobod komplementární, nikoli však vzájemně zaměnitelné.

Čl. 4 Ústavy. K tomu viz, inter alia, Úřad Vysokého komisaře OSN pro lidská práva. cit dílo s. 2. Čl. 90 Ústavy. Čl. 4 Ústavy. Viz rovněž čl. 36 Listiny základních práv a svobod. K tomu viz Pokyny Výboru ministrů Rady Evropy o justici vstřícné k dětem ze dne 17. 11. 2010.

1.2 Zvláštní mechanismy ochrany práv dětí

1.2.1 Orgány sociálně-právní ochrany dětí

Orgány sociálně-právní ochrany dětí hrají v současnosti v oblasti veřejnoprávní ochrany dětí stěžejní úlohu. Jejich úkolem je zejména ochrana práva dítěte na příznivý vývoj a řádnou výchovu v rodině či jiném odpovídajícím prostředí a ochrana oprávněných zájmů dítěte, včetně ochrany jeho jmění. Jejich působnost je tedy poměrně široká, byť ve vztahu k právům dítěte upraveným Úmluvou o právech dítěte nikoliv vyčerpávající. Disponují celou škálou oprávnění, od těch, která jsou svou povahou spíše nástroji sociální práce, až po autoritativní oprávnění spočívající dokonce v pravomoci přijímat ve vymezených věcech správní rozhodnutí. Jejich role je však od role nezávislého národního orgánu na prosazování a ochranu práv dětí odlišná. Orgány sociálně-právní ochrany dětí jsou totiž klasickými správními orgány a jejich úkolem je zajišťovat státní správu na úseku ochrany práv dětí a rozhodovat ve vymezených věcech o právech a povinnostech osob.Z tohoto důvodu nemohou nikdy splňovat garance nezávislosti podle Pařížských principů, přičemž je třeba znovu zdůraznit, že to by ani nemělo být jejich účelem.

1.2.2 Ministerstvo práce a sociálních věcí

Ministerstvo práce a sociálních věcí (dále jen „MPSV“) v současnosti vykonává největší podíl činností týkajících se práv dětí, zejména v oblasti sociálně-právní ochrany dětí.MPSV vykonává právní, metodickou, analytickou, statistickou a kontrolní činnost v oblasti sociálně- právní ochrany dětí, metodickou, konzultační, koncepční činnost v oblasti sociální práce, agendu náhradní rodinné péče, konzultační, metodickou a kontrolní činnost při zprostředkování osvojení a pěstounské péče, statistické sledování, zpracovávání statistik a prognóz v oblasti péče o děti apod. MPSV je zároveň i koordinačním místem implementace Úmluvy. Agenda sociálně-právní ochrany dětí ve vztahu k cizině spadá do působnosti Úřadu pro mezinárodněprávní ochranu dětí, který je podřízen MPSV. Role Úřadu jako ústředního orgánu tak spočívá v zastupování České republiky navenek v rámci mezinárodních úmluv. Specifická činnost Úřadu zahrnuje vymáhání výživného do a z ciziny, zajišťování aktivit spojených s mezinárodním osvojením a občanskoprávními aspekty mezinárodních únosů dětí. Agenda Úřadu je úzce propojena s činností MPSV a dalších orgánů sociálně-právní ochrany dětí.

Na první pohled tudíž MPSV disponuje poměrně rozsáhlými pravomocemi v oblasti práv dětí, zejména v sociální a rodinné oblasti. Jeho pozice je navíc silná i v koordinační a systémové oblasti, kde zřejmě bude navíc nadále i posilována, neboť MPSV je koordinátorem naplňování hlavních strategických dokumentů pro práva dítěte a do budoucna směřuje např. ke sjednocení péče o ohrožené děti do své působnosti.Na druhou stranu, významné aspekty práv dítěte, především procesní či trestněprávní ochrana či ochrana před závažnými formami zneužívání, stejně jako např. ochrana zdraví či vzdělávání dětí, jsou a nadále budou

K tomu viz § 1 odst. 2 ve spojení s § 58a zákona č. 359/1999 Sb., o sociálně-právní ochraně dětí. § 9 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „kompetenční zákon“). Viz Národní strategie Právo na dětství a její akční plány. http://www.mpsv.cz/cs/14308 v kompetenci jiných ministerstev. Proto MPSV nikdy nebude mít v gesci ochranu veškerých práv dítěte podle Úmluvy o právech dítěte. Navíc jako ústřední orgán státní správy je MPSV orgánem moci výkonné a tudíž z povahy věci nemůže splňovat požadavek nezávislosti.

1.2.3 Další ústřední orgány státní správy

Právům dětí se v různých aspektech podle své zákonné kompetence věnují i další orgány

státní správy. Z pohledu zdravotnictví se problematice dětí věnuje Ministerstvo zdravotnictví.

Zabývá se zejména problematikou praktického lékařství pro děti a dorost, kojeneckými ústavy a dětskými domovy pro děti do 3 let, prevencí násilí na dětech a syndromem CAN (syndrom týraného, zneužívaného a zanedbávaného dítěte), řešením problematiky zdravého životního prostředí pro děti či podporou rodin se zdravotně postiženými dětmi.

V souvislosti s prevencí sociálně-patologických jevů mládeže v rodině se na péči o

ohrožené děti podílí i Ministerstvo vnitra zejména v její trestně-bezpečnostní dimenzi.

Ministerstvo vnitra se zabývá komerčním a sexuálním zneužíváním dětí, prevencí kriminality dětí a mladistvých a rizikového chování mladistvých, spolupracuje na řešení problematiky užívání návykových látek u dětí a mládeže, dále se věnuje rovněž řešení problematiky boje proti obchodování s lidmi a problematiky domácího násilí.

Dětské domovy, dětské domovy se školou, diagnostické ústavy a výchovné ústavy patří

do kompetence Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy, které spolupracuje na přípravě

právních norem a metodických materiálů k náhradní péči. Do působnosti Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy náleží také střediska výchovné péče jako zařízení pro poskytování preventivně výchovné péče před nařízením ústavní výchovy.

Všechny tyto správní úřady se do určité míry věnují otázkám práv dítěte. Rozsah jejich kompetence je však ještě menší než u MPSV popsaný výše. Navíc stejně jako u MPSV se jedná o ústřední správní úřady, které nemohou být nezávislými národními orgány pro práva dítěte.

1.2.4 Česká školní inspekce

Česká školní inspekce je zvláštním kontrolním orgánem na úseku školství.Jejím úkolem je mj. i vykonávat kontrolu dodržování právních předpisů, které se vztahují k poskytování vzdělávání a školských služeb. S ohledem na skutečnost, že část pobytových zařízení pro děti (diagnostické ústavy, střediska výchovné péče, dětské domovy, dětské domovy se školou a výchovné ústavy) spadá z hlediska stávající podoby systému péče o ohrožené děti do kompetence Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy a jde tedy rovněž o školskou službu svého druhu, disponuje Česká školní inspekce též v daném rozsahu působností, kterou lze označit za monitorování dodržování zákonnosti v zařízeních, v nichž dochází k zajišťování péče o děti nebo omezování osobní svobody dětí. S ohledem na systémové zařazení je však zřejmé, že působnost České školní inspekce v oblasti ochrany práv dětí je značně omezená, a to právě v důsledku toho, že její činnost se vztahuje pouze k otázkám souvisejícím se školstvím.

Česká školní inspekce je upravena v zákoně č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon).

Navíc i Česká školní inspekce je správním orgánem, a to s celostátní působností, a jejím nadřízeným úřadem je Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy.Nelze ji tedy rozhodně označit za nezávislý orgán.

1.2.5 Další státní a samosprávné orgány

Právům dítěte podle Úmluvy o právech dítěte se věnují i další státní orgány jako Úřad práce ČR, Česká obchodní inspekce, Inspekce práce, Policie ČR, jednotlivá ministerstva, krajské a obecní úřady a další. Každý z těchto orgánů se věnuje konkrétní problematice nebo oblasti práv dětí v rámci své zákonné kompetence a může ve věcech ve své kompetenci vydávat závazná rozhodnutí o právech a povinnostech osob, závazná stanoviska či doporučení, ukládat sankce, hodnotit situaci apod. Kompetence těchto orgánů je užší či širší, vždy je však určitým způsobem omezena v závislosti na rozdělení kompetencí v rámci státní správy. Kromě toho tyto orgány jsou součástí přímo státní správy anebo vykonávají státní správu v přenesené působnosti. Ani tyto orgány proto nemohou hrát roli národního orgánu pro práva dítěte.

1.2.6. Výbor pro práva dítěte

Dalším orgánem, jemuž je možné v souvislosti s otázkou zajištění ochrany práv dětí věnovat pozornost, je Výbor pro práva dítěte Rady vlády pro lidská práva. Jedná se o poradní orgán Rady vlády pro lidská práva, která je sama poradním orgánem vlády. Výbor je odborným poradním orgánem, který se věnuje veškerým otázkám souvisejícím s právy dítěte podle Úmluvy o právech dítěte a dalších národních i mezinárodních dokumentů. Výbor pro práva dítěte vychází z pluralitního zastoupení občanské společnosti, odborné veřejnosti, akademické obce, i zástupců státních orgánů. Nejde však o žádný výkonný orgán nadaný působností a pravomocemi, který by mohl rozhodovat o právech a povinnostech osob, avšak pouze o odborný poradní sbor, který nemá ani zákonem uložené žádné povinnosti ani oprávnění vůči jiným subjektům. K rozsáhlejší činnosti nemá navíc ani finanční ani personální kapacity. Jako výbor poradního orgánu vlády je navíc z hlediska své činnosti plně závislý právě na vládě. Výbor pro práva dítěte Rady vlády pro lidská práva tak nikdy nemůže dostát požadavkům kladeným na národní orgán na prosazování a ochranu lidských práv a ani tak nikdy nebyl koncipován.

1.2.7. Školský ombudsman

Posledním orgánem v oblasti ochrany práv dětí je školský ombudsman. Ten se zaměřuje na mediaci a řešení nejrůznějších podnětů či sporů, které se dotýkají zejména sociálně- patologických jevů a explicitně šikany, ale také např. vzájemných vztahů všech aktérů výchovy a vzdělávání ve školách a školských zařízeních. S ohledem na systémové zařazení je však také zřejmé, že působnost školského ombudsmana v oblasti ochrany práv dětí je značně omezená, a to právě v důsledku toho, že jeho činnost se vztahuje pouze k otázkám souvisejícím se školstvím. Školský ombudsman dále spadá pod Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, tudíž nenaplňuje jeden ze základních předpokladů, a tím je nezávislost. Zároveň školský

Ibid., § 173 odst. 1 a 2.

ombudsman nedisponuje vlastní kanceláři s potřebným podpůrným personálem, ani nedisponuje pravomocemi podněty hlouběji šetřit, natož aktivně vyhledávat případy porušování práv dětí z vlastní iniciativy. Zároveň mu nesvědčí žádná návrhová oprávnění v konkrétních typech soudních řízení.

2. Východiska pro zřízení národního lidskoprávního orgánu

Základní standardy fungování národních lidskoprávních institucí jsou stanoveny obecně tzv. Pařížskými principy.Níže jsou popsány jednotlivé z nich vyplývající požadavky.

2.1. Podoba národního lidskoprávního orgánu

Podle Pařížských principů nesmí být národní lidskoprávní instituce pod přímou kontrolou moci výkonné, současně však stojí i mimo moc soudní a zákonodárnou a je na nich nezávislá. Je oddělená rovněž od nestátních organizací. Představuje v tomto ohledu určitý „most“ mezi občanskou společností a mocí výkonnou, jakož i mezi státem a mezinárodními institucemi na ochranu lidských práv.Národní lidskoprávní instituce pak může mít v různých státech různé podoby, které se mohou pohybovat od pluralitního orgánu k monistickému, od orgánu s širokou působností po orgán zaměřený například výlučně právě na ochranu práv určité zvlášť zranitelné skupiny.Pařížské principy staví do popředí především nezávislost a pluralismus. Dalšími požadavky jsou pak stabilita mandátu, jeho délka a obnovitelnost, složení orgánu nebo jeho finanční nezávislost. Pokud instituce všechny podmínky splní, může sama podat návrh na svou oficiální akreditaci při OSN a tím získat plně mezinárodní uznání. Akreditaci provádí v rámci peer review samotné instituce sdružené v Globální alianci národních lidskoprávních institucí (GANHRI).Status akreditace ukazuje, jak daná instituce splňuje požadavky Pařížských principů. V současné době může být instituci, která žádá o akreditaci, přidělen status A (instituce je plně v souladu s Pařížskými principy) či status B (instituce je částečně v souladu s Pařížskými principy). Instituce se statusem A má právo vystoupit na zasedáních Rady OSN pro lidská práva a plně se zapojit do jejích procedur.

Rezoluce Valného shromáždění OSN č. 48/134 ze dne 20. 12. 1993 Národní orgány na prosazování a ochranu lidských práv (dále jen „Pařížské principy“), dostupná např. zde: https://ganhri.org/paris-principles/. Český překlad dostupný zde: https://www.vlada.cz/assets/urad-vlady/poskytovani-informaci/poskytnute-informace-na- zadost/Priloha-c--8.docx Úřad Vysokého komisaře OSN pro lidská práva. National Human Rights Institutions: History, Principles, Roles and Responsibilities. New York a Ženeva, 2010. s. 13. Publikace je dostupná z: http://www.ohchr.org/Documents/Publications/PTS-4Rev1-NHRI_en.pdf. Tamtéž., s. 3. Žádost o akreditaci předkládá samotná instituce, nikoliv stát. Úkolem státu je vytvořit instituci takové podmínky fungování, které jí umožni akreditaci získat, ale je na ní, zda o ni požádá. https://ganhri.org/ Akreditační proces upravuje Statut GANHRI, viz https://nhri.ohchr.org/EN/AboutUs/Governance/Statute/EN_GANHRI_Statute_adopted_05.03.2019_vf.pdf

Nezávislost

Nejvýznamnějším principem činnosti národní lidskoprávní instituce je nezávislost. Mezi záruky nezávislosti patří tyto požadavky:

a) právní a operační autonomie, tj.:

- samostatná právní subjektivita;

- možnost vykonávat pravomoci bez vlivu moci výkonné či jakéhokoliv jiného

veřejnoprávního nebo soukromoprávního subjektu;

- zakotvení přímé odpovědnosti parlamentu nebo hlavě státu, nikoli vládě;

- pravomoc požadovat spolupráci s veřejnoprávními orgány;

- vnitřní pravidla postupu přijatá bez vnějšího vlivu.

b) finanční autonomie, tj.:

- vlastní rozpočet nezávislý na jiné rozpočtové kapitole;

- stabilní a dostatečné financování ze strany státu k výkonu mandátu.

c) záruka stability mandátu:

- způsob ustanovení členů instituce volbou nebo jiným nezávislým způsobem;

- stanovená kritéria pro výběr členů;

- přiměřená délka mandátu;

- jasná pravidla pro odvolání z funkce respektující nezávislost instituce;

- imunita členů instituce chránící nezávislost jejich jednání.

Z principu nezávislosti instituce poté vyplývají další požadavky na fungování orgánu, které zahrnují požadavky:

d) složení orgánu, které by mělo být založeno na principech pluralismu a diverzity, aby odráželo sociální profil společnosti,

e) odpovídající počet zaměstnanců pro výkon mandátu a nezávislost při jejich výběru,

f) odbornost a nezbytné profesní dovednosti členů a zaměstnanců instituce v oblasti lidských práv.

Manuál OSN ke zřízení a posílení národních orgánů na prosazování a ochranu lidských práv. New York a Ženeva: UN, Centre for Human Rights, 1995 s. 10-11. Dostupný z: http://www.ohchr.org/Documents/Publications/training4en.pdf.

Reprezentativní složení orgánu

Národní lidskoprávní instituce by měla být ustavena způsobem, který poskytuje nezbytné záruky pluralitního zastoupení všech subjektů ve společnosti, které se věnují prosazování a ochraně lidských práv. Těmi jsou nevládní organizace, odbory, sociální a profesní organizace, představitelé různých filozofických a náboženských směrů, univerzity a jiní odborníci jakož i zástupci legislativy a exekutivy, kteří by však vždy měli mít pouze poradní hlas.Princip pluralismu však neznamená, že Pařížským principům bude odpovídat pouze kolektivní orgán. Může být respektován i při monokratickém uspořádání národní lidskoprávní instituce např. prostřednictvím oprávnění různých společenských skupin nominovat kandidáta, účinnou spoluprací instituce s různými společenskými skupinami, prostřednictvím poradních výborů, sítí, konzultací nebo veřejných fór či zastoupením různých společenských skupiny mezi zaměstnanci instituce.

2.2. Mandát národní lidskoprávní instituce

Národní lidskoprávní instituce by měla mít co nejširší mandát. Šíři mandátu lze přitom definovat jak z hlediska působnosti (čemu se může věnovat), tak i z hlediska pravomocí (co může dělat). Působnost lze pojímat z hlediska věcného či osobního. Pravomoci národní lidskoprávní instituce se tradičně dělí na pravomoc „chránit“ lidská práva a pravomoc „prosazovat“ lidská práva.

2.2.1 Působnost národní lidskoprávní instituce

Věcná působnost

Věcná působnost by měla vycházet z principu nedělitelnosti, vzájemné provázanosti a univerzality lidských práv, a měla by tak zahrnovat všechna lidská práva.Měla by tedy zahrnovat všechna práva upravená v tzv. Mezinárodní chartě lidských práv (International Bill of Human Rights), která se sestává z Všeobecné deklarace lidských práva z obou mezinárodních paktů, tj. Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právecha tak vhodně spojovat tyto dvě skupiny práv.

Osobní působnost

Stejně tak i osobní působnost by měla být co nejširší, aby se národní lidskoprávní instituce mohla skutečně zabývat jakoukoli situací porušení lidských práv.Osobní působnost by měla zahrnovat všechny relevantní veřejnoprávní i soukromoprávní subjekty, jejichž jednání

Pařížské principy, Složení a záruky nezávislosti a pluralismu, bod 1. (e). Úřad Vysokého komisaře OSN pro lidská práva. cit. dílo s. 37. Úřad Vysokého komisaře OSN pro lidská práva. cit. dílo s. 26, 32. Deklarace dostupná v češtině zde: https://www.ohchr.org/en/human-rights/universal-declaration/translations/czech-cesky. Oba publikovány pod č. 120/1976 Sb. Pařížské principy, Pravomoci a odpovědnost, bod 3. (a) (ii).

může mít vliv na požívání lidských práv.Nepřiměřené a nevhodné důsledky takto široce vymezené osobní působnosti lze případně regulovat prostřednictvím omezení typu pravomocí ve vztahu k některým skupinám subjektů. Ve vztahu k soukromoprávním subjektům může být např. omezena pravomoc projednávat individuální stížnosti.Národní lidskoprávní instituce by měly respektovat nezávislost moci soudní i zákonodárné a nijak nezasahovat do jejich činnosti a rozhodování. Měly by však být oprávněny jejich činnost odborně monitorovat, hodnotit a komentovat z hlediska ochrany lidských práv a dávat případná doporučení k jejímu zlepšení, případně se jinak podílet na jejich činnosti (např. oprávněním podávat soudům návrhy či vstupovat do soudních řízení na podporu stran).

2.2.2 Pravomoci národní lidskoprávní instituce

2.2.2.1. Pravomoc chránit lidská práva

Pravomoc „chránit“ lidská práva spočívá v pomoci identifikovat a vyšetřovat porušení lidských práv, vyvodit odpovědnost pachatelů za tato porušení a poskytnout či zprostředkovat obětem nápravu a zadostiučinění. Ve většině států tyto úkoly naplňují soudy, státní zastupitelství, správní orgány či jiné orgány veřejné moci nadané donucovacími pravomocemi. Ty by národní lidskoprávní instituce neměly v žádném případě nahrazovat a jejich činnost by tak neměla spočívat ve vydávání autoritativních meritorních rozhodnutí. Národní lidskoprávní instituce však může k ochraně práv jednotlivců přispět svou možností neformálně se zabývat jednotlivými případy a hledat v nich smírná řešení a zkoumat obecné otázky týkající se naplňování lidských práv bez nutnosti individuální stížnosti. Ochrana lidských práv by měla mít následující podobu:

a) zabývat se porušeními či jinými otázkami ochrany lidských práv

Ochrana lidských práv je velmi úzce spjata s analýzou úrovně ochrany a uplatňování jednotlivých lidských práv. Toto zkoumání má probíhat spíše na obecné, systémové úrovni nežli v individuálních případech. Jde většinou o monitorování stavu dodržování lidských práv, resp. konkrétního práva či jeho konkrétního aspektu v daném státě. Cílem těchto kroků je pak zjistit, jak se určité lidskoprávní otázky řeší v praxi, a formulovat případně doporučení, jak by se mohly řešit lépe.

Pravomoc zkoumání nutně vyžaduje zakotvení specifických oprávnění pro národní lidskoprávní instituce. Konkrétně jde zejména o tato oprávnění:

- oprávnění požadovat předložení dokumentů;

- oprávnění konat šetření na místě;

- oprávnění žádat podání svědectví a vysvětlení.

Úřad Vysokého komisaře OSN pro lidská práva. cit. dílo s. 21, 28. Tamtéž., s. 20. Tamtéž, s. 33. Tamtéž., s. 78.

b) přijímat a vyšetřovat individuální stížnosti

Pravomoc národních lidskoprávních institucí přijímat a vyšetřovat individuální stížnosti ve všech situacích, v nichž může docházet k porušování práv, je podle Pařížských principů nepovinná.Postupy a oprávnění národního orgánu se při šetření individuálních stížností významným způsobem neliší od těch, které se uplatňují v rámci obecného šetření popsané výše. Jejich účelem a výstupem je pak určité nezávazné stanovisko či doporučení k řešení individuálního problému, které ale může odrážet i systémový problém.V praxi by šetření individuálních stížností mělo být spojené s poradenstvím stěžovatelům, jak mají své problémy řešit, případně i s předáváním podnětů příslušným orgánům či jinou formu spolupráce. Pravomoc přijímat a vyšetřovat individuální stížnosti může být spojena i s konciliací a mediací směřující ke smírnému řešení sporů. Národní lidskoprávní instituce by měla fungovat se sníženou formálností a naopak zvýšenou flexibilitou.

2.2.2.2. Pravomoc prosazovat lidská práva

Poslední pravomocí národních lidskoprávních institucí podle Pařížských principů je prosazování lidských práv, kterým lze rozumět „vytváření národní kultury lidských práv, v jejímž rámci bude rozvíjena tolerance, rovnost a vzájemný respekt.“Pravomoc prosazovat umožňuje šířit informace, povědomí a znalosti o právech garantovaných v jednotlivých lidskoprávních úmluvách obecné veřejnosti, jakož i specifickým cílovým skupinám. Pravomoc je založená na metodách lidskoprávního vzdělávání, šíření informací a zvyšování povědomí o lidských právech. Jejím cílem by mělo být vytvoření společnosti, v níž držitelé těchto práv znají svá práva, stejně jako prostředky nápravy pro případ, že by jejich práva byla porušena, ale zároveň rozumí tomu, že i ostatní lidé jsou poživateli lidských práv a že každý nese odpovědnost za jejich prosazování a ochranu.

Národní lidskoprávní instituce mohou naplňovat pravomoc prosazovat lidská práva nejrůznějšími způsoby. Jde například o:

- kampaně zaměřené na zvyšování obecného povědomí o lidských právech;

- školení určená obecné veřejnosti či specifickým skupinám, jako nevládní organizace, policie, vězeňská služba, armáda, novináři, soudci a soudní úředníci;

- publikace, např. výroční či jiné zprávy;

- semináře a workshopy;

- komunitní iniciativy (sport, divadlo, film, výtvarné umění);

- spolupráci na vytváření osnov pro základní, střední i vysoké školy;

Pařížské principy, poslední část. Dodatečné principy týkající se postavení komisí s kvazisoudní pravomocí Úřad Vysokého komisaře OSN pro lidská práva. cit. dílo s. 43. Úřad Vysokého komisaře OSN pro lidská práva. cit. dílo s. 21. Tamtéž., s. 73.

- mediální výstupy, vydávání tiskových zpráv a pořádání tiskových konferencí.

2.2.2.3. Pravomoc poskytovat vládním orgánům i parlamentu rady a asistenci

V souladu s Pařížskými principy by úkolem národní lidskoprávní instituce mělo být též:

- analyzovat platné a účinné zákonné normy a návrhy zákonů a formulovat ve vztahu k nim doporučení zohledňující lidská práva;

- doporučit příslušným orgánům přijetí nové právní úpravy nebo změnu stávající právní úpravy;

- upozorňovat vládu na oblasti, v nichž dochází k porušování lidských práv, přijímat doporučení za účelem jejich ukončení;

- prosazovat ratifikaci mezinárodních úmluv o lidských právech, harmonizaci národní legislativy a praxe s těmito úmluvami a jejich účinnou implementaci;

- přispívat do zpráv států o plnění jejich závazků vyplývajících z mezinárodních úmluv o lidských právech, a vyjádřit svůj názor k věci při plném zachování své nezávislosti.

3. Východiska pro zřízení instituce ochránce práv dětí

Požadavek zřízení instituce ochránce práv dětí souvisí s mezinárodními závazky České republiky. Zejména se jedná o článek 4 Úmluvy o právech dítětea jej vykládající Obecný komentář č. 2 k této Úmluvě z roku 2002: Role nezávislých národních lidskoprávních institucí.V něm Výbor OSN pro práva dítěte doporučuje zakládání národních lidskoprávních institucí v souladu s Pařížskými principy, které určují minimální standardy pro jejich založení, kompetence a fungování.

Zakládání takových institucí věnujících se prosazování a zajištění práv dítěte je podle Výboru součást závazku smluvních států zajišťovat provádění Úmluvy a podporovat univerzální provádění ochrany práv dětí. Instituce specializující se na dětská práva je důležitá vzhledem k zvláštní zranitelnosti dětí, které nejsou schopny efektivně bránit svá práva. Tradiční ochranné mechanismy jsou pro děti špatně přístupné a děti s velkou pravděpodobností často nebudou znát svá práva a mechanismy, které existují za účelem jejich ochrany. I pokud si svých

Úřad Vysokého komisaře OSN pro lidská práva. cit. dílo., s. 22. Pařížské principy, bod 3 (a) (i). Tamtéž., bod 3 (a) (i). Tamtéž., bod 3 (a) (iv). Tamtéž., bod 3 (b) a (c). Tamtéž., bod 3 (d). V této souvislosti je však třeba zdůraznit, že národní orgán by nikdy neměl být tím orgánem, který zprávu jménem státu zpracovává a podává. Národní orgán je případně oprávněn předložit příslušnému mezinárodními orgánu vlastní zprávu. Úmluva byla publikovaná pod č. 104/1991 Sb. Dokument je dostupný zde: https://docstore.ohchr.org/SelfServices/FilesHandler.ashx?enc=6QkG1d%2FPPRiCAqhKb7yhsiQql8gX5Zxh0c QqSRzx6ZcNR3YdFwaRoLFkDFvNRlVoE9r590QoHaQTQRwonqARWV9Blutv2Nz3ITQ%2BFebW%2BlOK rOPw9z5qNBGnjUDapSbL práv vědomy jsou, nemají často k dispozici odpovídající podporu (zastoupení), která by jim pomohla se jich domáhat, a často se mohou též zdráhat obrátit se na oficiální orgán jako např. soud s formální stížností.Jejich názory jsou navíc stále jen zřídkakdy brány v potaz. Většina dětí nemá žádný hlas v zákonodárných, vládních a politických procesech, které mají vliv na rozhodnutí týkající se lidských práv. Děti naráží na značné problémy při vyhledávání řešení pro porušení svých práv a využívání státních či jiných orgánů k ochraně svých práv. V neposlední řadě je nezbytné, aby se prosazování a ochrana práv dětí dostaly do hlavního proudu státní politiky a ochrany lidských práv (tzv. mainstreaming) včetně činnosti lidskoprávních orgánů.

Zřízení národního orgánu pro ochranu práv dítěte doporučuje např. Evropská úmluva o

97 98

výkonu práv dětí,která se vztahuje hlavně na procesní práva dítěte v soudním řízení.Podle čl. 12 odst. 2 úmluvy by tyto orgány měly podávat návrhy na posílení právní úpravy výkonu práv dětí, vyjadřovat se k návrhům zákonů týkajících se výkonu práv dětí, poskytovat všeobecné informace o výkonu práv dětí hromadným sdělovacím prostředkům, veřejnosti a osobám a orgánům, které se zabývají problematikou dětí, a zjišťovat názory dětí a poskytovat jim příslušné informace.Zřízení mechanismů prosazování a ochrany lidských práv, které budou svou podobou, pravomocemi i odpovědností uzpůsobeny zvláštním charakteristikám dětí a budou pro děti přístupné, doporučuje řada dalších mezinárodních dokumentů OSN a Rady Evropy.

Ochránce práv dětí by měl ve své podstatě být národní lidskoprávní institucí určené dětem. Měl by tedy splňovat výše uvedené Pařížské principy ve světle jejich interpretace Výborem OSN pro práva dítěte. Působnost ochránce práv dětí by pak měla zahrnovat všechna práva garantovaná v Úmluvě o právech dítěte, jejích opčních protokolech, jakož i v dalších relevantních mezinárodních lidskoprávních dokumentech tak, aby účinným způsobem pokrývala všechna lidská práva, tj. občanská a politická práva, stejně jako hospodářská, sociální a kulturní práva.

Manuál OSN Odst. 284. Obecný komentář k Úmluvě o právech dítěte č. 2: Role nezávislých národních lidskoprávních institucí. 2002. CRC/GC/2002/2. § 1 - 7. Publikována pod č. 54/2001 Sb. m. s. Viz čl. 1 odst. 2 úmluvy. V důvodové zprávě k úmluvě je dokonce uvedeno, že může být vhodné za tímto účelem zřídit samostatný orgán jako např. úřad ombudsmana. Viz důvodová zpráva k úmluvě, str. 10 bod 59 a násl., přístupná zde: https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016800cb5 ee Jde např. o Směrnici OSN o náhradní péči (rezoluce Valného shromáždění OSN ze dne 24. 2. 2010, A/RES/64/142), Směrnice pro prevenci delikvence mládeže (Rijádská směrnice) (rezoluce Valného shromáždění OSN ze dne 14. 12. 1990, A/RES/45/112), Pravidla pro ochranu dětí a mladistvých zbavených osobní svobody (Havanská pravidla) (rezoluce Valného shromáždění OSN ze dne 14. 12. 1990, A/RES/45/113), Doporučení 1286 (1996) Parlamentního shromáždění Rady Evropy o Evropské strategii pro děti Doporučení Rec(2005)5 Výboru ministrů členským státům o právech dětí žijících v pobytových zařízeních, Doporučení CM/Rec(2008)11 Výboru ministrů členským státům o Evropských pravidlech pro mladistvé pachatele vystavené sankcím a opatřením, Doporučení CM/Rec(2009)10 Výboru ministrů členským státům o integrovaných národních strategiích pro ochranu dětí před násilím, Doporučení CM/Rec(2011)12 Výboru ministrů členským státům o právech dětí a sociálních službách vstřícných k dětem a rodinám či Pokyny Výboru ministrů o justici vstřícné k dětem ze dne 17. 11. 2010. Výbor OSN pro práva dítěte. Obecný komentář č. 2, odst. 8.

Na rozdíl od obecné národní lidskoprávní instituce by bylo velmi vhodné, aby ochránce práv dětí měl naopak co nejširší pravomoc přijímat a vyšetřovat individuální stížnosti ohledně porušení práv dítěte v rámci své působnosti a mít k tomu i odpovídající vyšetřovací pravomoci a přístup k informacím.Při tom by ochránce práv dětí měl dbát na to, aby byl dětem při řešení jejich problémů co nejsnadněji přístupný. Neměl by tedy klást formální požadavky na obsah a formální náležitosti stížnosti v případě, že ji podává samo dítě, anebo požadovat schválení podání stížnosti zákonným zástupcem či opatrovníkem či jiným zástupcem dítěte. V případě, že ochránce práv dětí nebude oprávněn projednat stížnost dítěte, měl by dítěti vždy poskytnout alespoň poradenství a doporučit mu, jak by jeho problém mohl být co nejvhodněji řešen.

Šetření porušení lidských práv by mělo být u ochránce práv dětí doprovázeno možnostmi podporovat děti v soudních řízeních.Tato pravomoc může mít dvě základní podoby:

- obrátit se na soud nebo jiný orgán v návaznosti na výsledek svého šetření s cílem dosáhnout autoritativního rozhodnutí ve věci, zda práva jsou porušována či nikoliv;

- vstoupit do probíhajícího řízení, které se dotýká práv dítěte, formou poradního stanoviska (amicus curiae).

Ochránce práv dětí by pak měl být oprávněn poskytnout dítěti podporu při zajištění přístupu k soudu. Tato pravomoc by přitom měla zahrnovat oprávnění podat vlastním jménem návrh na zahájení příslušného řízení či poskytnout dítěti právní pomoc k jeho podání, vstupovat do probíhajících soudních řízení na ochranu dítěte či poskytovat soudům expertízu v oblasti práv dítěte.

Ochránce práv dětí by měl také fungovat tak, aby děti byly schopny a ochotny se na něj jednoduše a přímo obrátit, hovořit s jeho zaměstnanci a obdržet od nich odpovídající informace. Měl by být ve vztahu k dětem aktivní a sám by měl děti oslovovat a umožnit jim tak realizovat jejich právo být slyšeno v souladu s čl. 12 Úmluvy o právech dítěte.Instituce i její zaměstnanci by měli k dětem přistupovat a komunikovat s nimi vstřícným způsobem zohledňujícím jejich rozumovou a volní vyspělost tak, aby jí děti rozuměly a měly v ní důvěru. Ochránce práv dětí by měl vytvářet konzultační programy a komunikační strategie vůči dětem.Při své komunikaci by měl zohlednit i moderní komunikační technologie, tj. především internet (např. webové stránky ve formě přístupné dětem) a sociální sítě. K zajištění participace dětí pak může sloužit např. poradní sbor dětí jako konzultativní orgán instituce

Viz Obecný komentář č 2, odst. 13. Tamtéž, odst. 14. Úřad Vysokého komisaře OSN pro lidská práva. cit. dílo s. 99. Manuál OSN k, odst. 295. Tamtéž., odst. 14 a 19 (p) a (r). K tomu viz též Výbor OSN pro práva dítěte. Obecný komentář č. 2, odst. 16. Tamtéž., odst. 17.

4. Závěr

Jak bylo rozebráno výše, národní lidskoprávní instituce by měla dodržovat principy nezávislosti, reprezentativnosti a participace, jak jsou popsány výše. Její mandát by měl mít co nejširší věcnou působnost vztahující se na lidská práva v celé jejich šíři i osobní působnost vůči všem relevantním subjektům a zachovány všechny tři skupiny pravomocí, tj.:

1) Pravomoc chránit lidská práva, pod kterou spadají pravomoci:

a) zabývat se porušeními či jinými otázkami ochrany lidských práv a

b) fakultativně přijímat a vyšetřovat individuální stížnosti.

2) Pravomoc prosazovat lidská práva především vzděláváním a osvětou.

3) Pravomoc poskytovat vládním orgánům i parlamentu rady a asistenci.

Ochránce práv dětí by měl mít analogické pravomoci, přičemž by měl vždy dbát na vstřícnost a otevřenosti vůči dětem a jejich problémům a volit jim přiměřené formy intervence a komunikace. Rovněž by měl být případně vybaven pravomocemi nad rámec výše uvedených, jejichž pomocí by mohl práva dětí chránit co nejefektivněji.

B. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy

1. Obecné zhodnocení hlavních principů navrhované právní úpravy

Navrhovaná úprava národní lidskoprávní instituce a ochránce práv dětí na půdorysu současné Kanceláře veřejného ochránce práv vychází z výše uvedených požadavků na národní lidskoprávní instituci. V této otázce bylo v ČR v minulosti několik analýz, které všechny ukázaly, že veřejný ochránce práv je uvedeným typům institucí nejbližší a uvedené principy naplňuje nejlépe.V obou případech má jít o nezávislou instituci, což bude v českém právním prostředí zajištěno jejím oddělením od moci výkonné a jejího vlivu a její odpovědností Poslanecké sněmovně, která má rovněž volit její nositele.

Veřejný ochránce práv jako národní lidskoprávní instituce

Úkoly národní lidskoprávní instituce byly podrobně popsány v předchozí části textu. Část úkolů spojených s mandátem národní lidskoprávní instituce k ochraně a prosazování základních práv a svobod veřejný ochránce práv plní již nyní. Ve své původní ombudsmanské působnosti se zabývá ochranou základních práv (resp. veřejných subjektivních práv) před nezákonným počínáním orgánů státní správy, a to především na základě individuální stížnosti dotčeného jednotlivce. Přestože se v tomto činnost veřejného ochránce práv již činnosti lidskoprávní instituce v lecčems podobá, nejedná se o činnost, kterou by veřejný ochránce práv

Viz např. Analýza možností zřízení národní instituce na ochranu a podporu lidských práv podle Pařížských principů v České republice dostupná zde: https://www.vlada.cz/scripts/detail.php?id=195274 anebo Analýza možností vytvoření institutu ochránce práv dětí v ČR dostupná zde: https://www.vlada.cz/assets/ppov/rlp/aktuality/Analyza_detsky-ombudsman-final2017.pdf.

roli lidskoprávní instituce již bezezbytku naplňoval. Zákon na první místo jako primární účel nestaví ochranu základních práv, ale ochranu veřejných subjektivních práv. Veřejný ochránce práv má svojí činností k ochraně základních práv pouze přispívat. Zákon veřejnému ochránci práv totiž doposud neukládá, aby „systematicky sledoval a hodnotil naplňování základních práv“ v oblasti státní správy, byť se fakticky ochraně mnohých základních práv a svobod věnuje ve svých zjištěních především na podané podněty.

Veřejnému ochránci práv je kromě původní ombudsmanské působnosti spočívající v ochraně proti špatné správě již nyní svěřeno několik agend lidskoprávní povahy:

a) systematické návštěvy zařízení prováděné za účelem preventivní ochrany před špatným zacházením,

b) prosazování práva na rovné zacházení,

c) sledování vyhošťování,

d) sledování naplňování práv osob se zdravotním postižením a

e) prosazování práv migrujících občanů EU a jejich rodinných příslušníků.

Zmíněné agendy představují důležitou část budoucí agendy národní lidskoprávní instituce. Veřejný ochránce práv se v nich soustředí na ochranu práv zranitelných/ohrožených osob (např. osob omezených na svobodě de iure / de facto, osob se zdravotním postižením) nebo svojí pozornost zaměřuje na ochranu určitého druhu základního práva (právo na rovné zacházení, ochrana před špatným zacházením). Například právě při sledování naplňování práv osob se zdravotním postižením se činnost veřejného ochránce práv v současnosti nejvíce podobá budoucí národní lidskoprávní instituci, neboť zde ochránce systematicky sleduje a zkoumá, jak jsou jednotlivá práva osob se zdravotním postižením naplňována v praxi, hodnotí úroveň jejich naplňování vzhledem k závazným standardůma následně formuluje případná doporučení ke změnám. Zdrojem informací je mu vlastní činnost v rámci jiných působností, vlastní speciální cílené analýzy a výzkumy, ale i dialog s ostatními relevantními aktéry včetně samotných osob se zdravotním postižením, které jsou zastoupeny v jeho poradním sboru. Svá zjištění a doporučení pak veřejně komunikuje a sdílí se všemi, kterých by se mohla týkat, a pořádá rovněž mnohé vzdělávací a osvětové aktivity.

Práva osob se zdravotním postižením jsou však pouhou výsečí z celkové šíře společenské reality (okruhu společenských/právních vztahů), kterou by se veřejný ochránce práv měl zabývat jako národní lidskoprávní instituce. Pařížské principy požadují, aby mandát národní lidskoprávní instituce byl tak široký, jak jen to je možné (A national institution shall be given as broad a mandate as possible). Oproti dosavadnímu vymezení působnosti veřejného

Konkrétně Úmluva o právech osob se zdravotním postižením, publikovaná pod č. 10/2010 Sb.m.s. Viz. § 25s zákona o veřejném ochránci práv. Viz např. Bulletin CRPD dostupný zde: https://www.ochrance.cz/vystupy/bulletin/.

ochránce práv to znamená, že jeho lidskoprávní mandát národní lidskoprávní instituce se nebude omezovat:

- pouze na správní orgány (při výkonu vrchnostenské státní správy), ale bude v obecné rovině sledovat / hodnotit postup i dalších orgánů veřejné moci, právnických a fyzických osob v České republice,

- na určité základní právo, ale bude zahrnovat (v souladu s požadavky Pařížských principů) veškerá základní práva a svobody, kterými je Česká republika vázána,

- pouze na určitou skupinu osob, ale bude zahrnovat celou populaci České republiky. Měl by vždy věnovat zvýšenou pozornost ohroženým/zranitelným skupinám osob (např. děti, staří lidé, etnické menšiny, oběti diskriminace, neoprávněně pobývající cizinci, bezdomovci atd.).

Výše uvedené znamená do určité míry podstatné rozšíření působnosti veřejného ochránce práv i jemu svěřených úkolů. Na druhou stranu je třeba dodat, že se bude jednat o úkoly jiného druhu, než byly původní (klasicky) ombudsmanské. Agenda národní lidskoprávní instituce nespočívá primárně v „šetření“ jednotlivých porušení práv a jejich nápravě,ale v systematickém sběru informací, jejich nezávislém a kvalifikovaném vyhodnocování, zpracovávání do podoby výzkumných zpráv, tematických či všeobecných monitorovacích zpráv.Zjištění budou následně předávána ve formě doporučení dalším státním orgánům k využití v rámci jejich činnosti a rovněž zpřístupňována veřejnosti. Na jejich základě pak může ochránce vytvářet různé vzdělávací materiály a aktivity či pořádat osvětové akce či kampaně a tak přispívat ke zvyšování odbornosti a povědomí o základních právech a svobodách.

Úkoly veřejného ochránce práv jako národní lidskoprávní instituce uvádí navrhovaný § 21a novely. Podrobný popis jednotlivých aktivit je obsažen dále ve zvláštní části důvodové zprávy. Veřejný ochránce práv jako národní lidskoprávní instituce by měl plnit následující úkoly:

a) systematicky sledovat a hodnotit naplňování základních práv a svobod,

b) provádět výzkumy a analýzy,

c) vydávat zprávy, stanoviska a doporučení k naplňování základních práv a svobod,

d) podporovat naplňování základních práv a svobod a navrhovat opatření ke zlepšení jejich ochrany, včetně opatření legislativních,

V souladu s fakultativností šetření individuálních stížností podle Pařížských principů nebude nijak rozšiřována pravomoc ochránce přijímat individuální podněty nad současný zákonný rámec. V souvislosti s rozšířením mandátu o agendu národní lidskoprávní instituce bude i pro oblast státní správy (vedle mnoha dalších) třeba rozpracovat metodické postupy, pomocí nichž by bylo možné naplňování základních práv systematicky sledovat.

e) podporovat zvyšování povědomí o základních právech a svobodách ve společnosti, včetně vzdělávání v oblasti lidských práv,

f) spolupracovat a zajišťovat výměnu informací s příslušnými mezinárodními orgány, které sledují dodržování závazků České republiky z mezinárodních smluv o základních právech a svobodách,

g) spolupracovat a zajišťovat výměnu informací s vnitrostátními a zahraničními orgány a osobami působícími v oblasti ochrany základních práv a svobod, včetně zástupců občanské společnosti.

Ochránce by k plnění úkolů národní lidskoprávní instituce měl zřídit poradní orgán pro ochranu a prosazování základních práv a svobod, seznamovat jej se svou činností a závěry a konzultovat s ním hlavní směry své budoucí činnosti podle § 21b návrhu zákona. Poradní orgán ochránci zprostředkovává poznatky a zkušenosti s ochranou a prosazováním základních práv a svobod z různých částí společnosti.

Cílem je celkově nastavit fungování veřejného ochránce práv tak, aby při následné akreditaci získal nejvyšší status A.

Nový institut ochránce práv dětí

Ochránce práv dětí bude pověřen velmi podobnými úkoly jako veřejný ochránce práv (srov. § 1 zákona). Zásadním rozdílem je zaměření jeho činnosti na děti a důraz na ochranu jejich práv především podle Úmluvy o právech dítěte. Návrh počítá se samostatným a nezávislým výkonem agendy ochránce práv dětí na veřejném ochránci práv. Kromě toho, co již bylo uvedeno k budoucí činnosti veřejného ochránce práv jako národní lidskoprávní instituce, lze k činnosti ochránce práv dětí uvést následující doplnění.

Základním principem práce ochránce práv dětí bude vždy nejlepší zájem dítěte v souladu s čl. 3 Úmluvy o právech dítěte. Ochránce práv dětí bude při své činnosti s dítětem maximálně komunikovat, zjišťovat a zohledňovat jeho názor s přihlédnutím k jeho věku a

rozumové a volní vyspělosti a posilovat tak jeho participaci. Úkoly ochránce práv dětí

specifikuje navrhované ustanovení § 21h návrhu zákona obdobně jako úkoly národní lidskoprávní instituce popsané výše spolu se šetřením stížností na porušení práv dětí.

Část budoucích úkolů ochránce práv dětí v současné době plní veřejný ochránce práv v rámci své kontrolní činnosti vykonávané vůči orgánům sociálně-právní ochrany dítěte, v oblasti náhradní rodinné péče, při vyřizování stížností na poměry v zařízeních pro děti a mnoha dalších oblastech státní správy. Tyto agendy by měl podle navrhované úpravy převzít ochránce práv dětí. Jedná se o agendu šetření individuálních podnětů dětí, která je uvedena v nově formulovaných ustanoveních § 1a odst. 2 písm. b) a § 21h odst. 2 návrhu zákona.

Kromě agendy stížností ve věcech dětí, kterými se doposud mohl věnovat veřejný ochránce práv, se navrhuje rozšířit záběr stížnostní agendy i na další subjekty. Ochránce práv dětí by se podle návrhu mohl zabývat stížnostmi (podněty dětí) na všechny správní orgány vykonávající působnost v oblasti veřejné správy (správní úřady, orgány územní samosprávy, fyzické a právnické osoby pověřené výkonem veřejné správy). Kromě toho by ochránce práv dětí měl dětem poskytovat alespoň poradenskou činnost v případech stížností proti subjektům, které nebudou spadat do jeho působnosti (např. organizátor volnočasových aktivit).

Na ochránce práv dětí se v těchto věcech nebudou moci obracet pouze děti, ale i jejich zákonní zástupci, popřípadě další osoby, které tímto nebudou nijak porušovat svou povinnost mlčenlivosti. Návrh rovněž předpokládá, že by ochránce práv dětí měl mít možnost navštěvovat zařízení (§ 1b odst. 2), ve kterých se nacházejí děti (podobně jako veřejný ochránce práv v rámci agendy ochrany práv osob omezených na svobodě). Svou pozornost bude ochránce práv dětí zaměřovat i na situace v dalších místech určených pro děti jako např. školská zařízení. Stejně tak bude pomáhat diskriminovaným dětem, dětem občanů EU, sledovat vyhošťování nezletilých či situaci dětí se zdravotním postižením. V těchto i dalších oblastech bude ochránce práv dětí úzce spolupracovat s veřejným ochráncem práv (§ 2a odst. 2 návrhu zákona) a to i s ohledem na vzájemnou provázanost ochrany základních práv dětí s ochranou práv „dospělých“. U ochránce práv dětí bude na významu nabývat i funkce osvětová a vzdělávací, a to jak vůči samotným dětem, tak i dospělým v kontaktu s dětmi, aby u všech posílil povědomí o právech dítěte.

Navrhovaný § 22 odst. 3 předpokládá účast ochránce práv dětí v řízeních před soudy. Podle návrhu novelizací souvisejících předpisů by se mělo jednat v zásadě o stejná soudní řízení, ve kterých může vystupovat i veřejný ochránce práv, rozšířená o možnost vstupu do řízení ve věcech péče soudu o nezletilé a dalších řízení vyjmenovaných v nově navrhovaném § 8a zákona o zvláštních řízeních soudních. Možnost vstupu do soudních řízení je vnímána jako poměrně silné oprávnění, které by však ochránce práv dětí měl využívat spíše výjimečně zejména v případech, kdy se mu nepodaří dosáhnout nápravy standardní cestou působením na orgán sociálně-právní ochrany dětí. Lze očekávat, že by ochránce této možnosti využil v 10 až 15 případech za rok, přičemž reálný počet případů bude odvislý od rozsahu rozpočtových prostředků, kterými bude ochránce práv dětí k výkonu své působnosti disponovat.

Podobně jako veřejný ochránce práv zřídí ochránce práv dětí k výkonu agendy ochrany práv dětí svůj poradní orgán složený z dětí (§ 21i zákona). Tím bude vhodně posilována jejich participace na ochraně a prosazování jejich práv, stejně jako jejich povědomí o svých právech a schopnost je hájit a vymáhat.

2. Mezinárodní situace

Inspiračními zdroji využitými při přípravě návrhu zákona byly cizí právní úpravy ochránců dětských práv, zejména Slovenské republiky, Chorvatska, Švédska a Irska. V určité míře se přihlédlo i k textu někdejšího věcného záměru zákona o dětském ombudsmanovi z roku 2010 a výstupu z následných veřejných konzultací a provedených analýz.

Jak národní lidskoprávní instituce, tak ochránce práv dětí jsou již delší dobu aktivní v mnohých evropských i mimoevropských státech. Celosvětově existuje již na 120 národních lidskoprávních institucí,z toho 40 je v Evropě. Z členských zemí Rady Evropy má svou národní lidskoprávní instituci 36 ze 46 členských států a ze zemí EU již prakticky všechny kromě ČR, Itálie, Malty a Rumunska.

V rámci Evropské unie samostatnou instituci dětského ombudsmana v současnosti úspěšně využívá 17 členských států a zvláštního zástupce pověřeného výlučně ochranou a prosazováním práv dětí jmenovalo dalších šest. V Evropské unii tak dětského ombudsmana či zvláštního zástupce obecného ombudsmana postrádají jen následující čtyři členské státy: ČR, Německo, Rakousko a Portugalsko.

3. Dopad na zákaz diskriminace a rovnost žen a mužů

Jedním ze základních principů činnosti národní lidskoprávní instituce i ochránce práv dětí je rovný přístup ke všem lidem bez jakýchkoliv rozdílů. Oba budou přijímat podněty od všech osob bez rozdílu a budou svou činnost zaměřovat na všechny relevantní témata týkající se základních práv a svobod, resp. práv dětí. Součástí práce veřejného ochránce práv jako národní lidskoprávní instituce i ochránce práv dětí bude nadále otázka rovného zacházení a ochrany před diskriminací podle příslušných směrnic Evropské unie a sledování naplňování Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením či Mezinárodní úmluvy o odstranění všech forem rasové diskriminace,čímž oba budou přímo přispívat k odstraňování diskriminace v České republice. Podobně budou obě instituce sledovat i naplňování Úmluvy o odstranění všech forem diskriminace žena budou se zaměřovat na rozdíly mezi muži a ženami, resp. chlapci a dívkami v právu i v praxi (pay gap, slaďování pracovního a rodinného života, boj proti násilí na ženách, rozdílné vzdělávací příležitosti apod.) a tak na systémové úrovni přispívat k jejich řešení a ke zlepšení rovnosti mužů a žen. Proto má předkládaný návrh zákona potenciálně pozitivní dopad na rovnost žen a mužů.

C. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku

Jak je uvedeno výše, přestože Pařížské principy jsou pouze nezávaznou rezolucí Valného shromáždění OSN, existence národní lidskoprávní instituce se pomalu stala součástí standardů demokratického právního státu. Její existence je implicitně dovozována ze závazku státu respektovat, chránit a prosazovat základní práva a svobody svých obyvatel obsažená v hlavních mezinárodních úmluvách OSN popsaných výše,jakkoliv teprve v poslední z nich,

Viz stránky Globální aliance národních lidskoprávních institucí zde: https://ganhri.org/membership/ . Viz přehled Agentury EU pro základní práva zde: https://fra.europa.eu/sites/default/files/fra_uploads/fra-2022- NHRI-update_en.pdf Viz webové stránky Evropské sítě dětských ombudsmanů: https://enoc.eu/?page_id=2469. Publikovaná pod č. 95/1974 Sb. Publikovaná pod Mezinárodní pakt o občanských a politických právech (č. 120/1976 Sb.), Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech (č. 120/1976 Sb.), Mezinárodní úmluvy o odstranění všech forem rasové Úmluvě o právech osob se zdravotním postižením, je tento závazek obsažen explicitně. V minulých 30 letech tak zřízení národní lidskoprávní instituce doporučovaly konstantně všechny smluvní výbory OSN, které sledují naplňování těchto úmluv.Vedle nich se existence národní lidskoprávní instituce stala tématem i hodnocení právního státu ze strany Evropské komise, která rovněž doporučila její zřízení v roce 2022 a bude nadále sledovat pokroky ČR v následujících letech.Problematikou zřízení národní lidskoprávní instituce se zabývala rovněž Rada vlády pro lidská práva, která na svém zasedání dne 29. října 2019 doporučila vládě přijmout do 31. 12. 2020 konkrétní kroky a opatření, včetně legislativních, ve smyslu rozšíření kompetencí veřejného ochránce práv, aby mohl být akreditován jako národní lidskoprávní instituce v souladu s Pařížskými principy.

Jak plyne i z analýzy z roku 2020, ČR může v této věci v zásadě postupovat dvěma způsoby:

a) upravit mandát veřejného ochránce práv tak, aby se mohl stát národní lidskoprávní institucí, nebo

b) zřídit novou instituci, která by splňovala všechny uvedené principy.

Ve světle všech okolností je rozšíření kompetencí veřejného ochránce práv nejen účelné řešení, ale rovněž hospodárné a efektivní. Úpravy nemusí být rozsáhlé, lze je provést rychle a efektivně a lze důvodně předpokládat vysokou kvalitu naplňování mandátu. Vytvoření nové samostatné instituce lze naopak považovat za méně vhodnou variantu, neboť by si to vyžádalo složité organizační, odborné a finanční investice do začátku její činnosti a hrozily by rovněž překryvy s již existující činností veřejného ochránce práv.

Podobně je ČR ze strany Výboru OSN pro práva dítěte dlouhodobě kritizována za to, že dosud nezřídila nezávislý národní orgán za účelem vnitrostátního monitorování naplňování Úmluvy o právech dítěte.Ochranu práv dětí v současnosti v ČR vykonávají různé orgány s různou působností a různými typy pravomocí, z nichž však ani jeden, jak ukazuje analýza z roku 2017, neplní podmínky národní lidskoprávní instituce pro práva dítěte v celé šíři. Žádný rovněž neplní požadavek nezávislosti, jelikož se jedná o orgány moci výkonné (např. OSPOD).

diskriminace (č. 95/1974 Sb.), Úmluva o odstranění všech forem diskriminace žen (č. 62/1987 Sb.) a Úmluva proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání (č. 143/1988 Sb.). Viz čl. 33 Úmluvy o právech osob se zdravotním postižením. Viz dokumenty OSN CCPR/CO/72/CZE, odst. 7, CCPR/C/CZE/CO/3, odst. 5, CCPR/C/CZE/CO/4, odst. 7 a 8., E/C.12/1/Add.76, odst. 9., E/C.12/CZE/CO/2, odst. 7, CERD/C/CZE/10-11, odst. 7 a 8, CERD/C/CZE/CO/12- 13, odst. 9 a 10, CAT/C/CZE/CO/6, odst. 36 a 37 a další. Viz Zpráva o právním státu 2022 Kapitola o stavu právního státu v Česku SWD(2022) 503 final, str. 3. Viz http://www.vlada.cz/assets/ppov/rlp/cinnost-rady/zasedani-rady/usneseni-NHRI.docx Viz Analýza možností zřízení národní instituce na ochranu a podporu lidských práv podle Pařížských principů v České republice, str. 23 – 30. Závěrečná doporučení Výboru OSN pro práva dítěte k druhé periodické zprávě o České republiky o plnění závazků z Úmluvy o právech dítěte ze dne 18. 3. 2003 (CRC/C/15/Add.201, body 16 a 17). Závěrečná doporučení Výboru OSN pro práva dítěte ke konsolidované třetí a čtvrté periodické zprávě o České republiky o plnění závazků z Úmluvy o právech dítěte ze dne 4. 8. 2011 (CRC/C/CZE/CO/3-4, body 16 a 17). Závěrečná doporučení Výboru OSN pro práva dítěte ke konsolidované páté a šesté periodické zprávě o České republiky o plnění závazků z Úmluvy o právech dítěte ze dne 22. 10. 2021 (CRC/C/CZE/CO/5-6, bod 12).

Žádný nemá pravomoc systematicky prosazovat a chránit dětská práva včetně kompetence šetřit obecné či individuální případy porušování či ohrožování práv dětí, zvyšovat povědomí o právech dětí ve společnosti nebo hodnotit relevantní národní právní rámec. Veřejný ochránce práv se právům dítěte věnuje v rámci své zákonné činnosti, nemá však výslovnou pravomoc sledovat naplňování Úmluvy o právech dítěte. Nemá ani žádné zvláštní pravomoci, jak práva dětí chránit (např. účastnit se soudních řízení). Není rovněž pověřen šířením osvěty v oblasti dětských práv včetně prosazování participace dětí.I zde se přitom nabízí jako řešení:

a) upravit mandát veřejného ochránce práv tak, aby se mohl stát národním orgánem pro ochranu práv dětí, nebo

b) zřídit novou instituci, která by splňovala všechny uvedené principy.

I zde v zásadě platí praktické argumenty uvedené výše, tj. že pracovat na základě instituce existující je všestranně výhodnější než zřizovat instituci zcela novou. Nicméně vzhledem ke specifické povaze dětí jako cílové skupiny a potřeby cílené komunikace a spolupráce mezi nimi a institucí se navrhuje zvolit kombinované řešení zakotvením institutu ochránce práv dětí, který však bude působit spolu s veřejným ochráncem práv v rámci jedné instituce (tj. jedné Kanceláře). Budou tedy moci spolu sdílet své odborné zaměstnance i institucionální zázemí, ale pro děti zde bude existovat konkrétní aktér, který bude chránit a prosazovat jejich práva a zájmy a bude pro ně komunikačním partnerem a spolupracovníkem, na kterého se budou moci s důvěrou obracet. Oba ochránci rovněž budou moci záležitosti týkající se dětí řešit systematicky a komplexně ve vzájemné spolupráci a bez konfliktů či konkurence v rámci nového multiombudsmanského modelu.

D. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Předložený návrh je v souladu se všemi právními předpisy, které jsou součástí ústavního pořádku ČR. Národní lidskoprávní instituce i ochránce práv dětí budou při své činnosti plně respektovat práva všech dotčených osob a nebudou do nich zasahovat, pokud to nebude nezbytně nutné, a pokud ano, tak přiměřeným způsobem. Obě instituce naopak budou svou činností přispívat k vyšší ochraně základních práv a svobod podle Listiny základních práv a svobod včetně ochrany práv dětí podle jejího čl. 32.

E. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva Evropské unie

Předložený návrh se dotýká několika právních předpisů Evropské unie a přispívá přímo k jejich implementaci. Jsou to jednak směrnice v oblasti boje proti diskriminaci, jejichž součástí je i povinnost zřízení národního orgánu pro rovné zacházení, kterým je v ČR veřejný ochránce

Viz Analýza možností vytvoření institutu ochránce práv dětí v ČR, str. 15 – 24.

práv.Dále to je tzv. návratová směrnice, která ukládá zřízení orgánu pro sledování vyhoštění, kterým je také veřejný ochránce práv.Konečně jde o směrnici usnadňující výkon práv pracovníků EU, která rovněž ukládá vytvoření speciálního orgánu za tímto účelem, kterým je opět veřejný ochránce práv.Z judikatury SDEU se činnosti ochránce částečně dotýkají

131 132

některé případy v oblasti diskriminace jako např. rozsudky ve věcech Ferynči Accept, byť vzhledem ke stručnosti právní úpravy jde o dotčení spíše omezené.

Návrh ochránci plně zachovává uvedené kompetence ve stávajícím rozsahu podle uvedených směrnic a z důvodů jasné implementace jim ponechává speciální právní úpravu. Na výkonu uvedených pravomocí se bude v rámci své působnosti podílet rovněž ochránce práv dětí (případy diskriminace dětí, sledování vyhoštění nezletilých, podpora dětí občanů EU atd.). Tím je návrh rovněž plně v souladu s primárním právem včetně Listiny základních práv EU, zejm. jejími čl. 3 (právo na nedotknutelnost lidské osobnosti), čl. 4 (zákaz mučení a nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestu), čl. 19 (ochrana v případě vystěhování, vyhoštění nebo vydání), čl. 21 (zákaz diskriminace), čl. 24 (práva dítěte) a čl. 45 (volný pohyb a pobyt). Evropská unie ostatně zřízení národní lidskoprávní institucei ochránce práv dětí dlouhodobě podporuje.

F. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

I v oblasti mezinárodního práva návrh přímo zajišťuje implementaci několika mezinárodních úmluv. Je to jednak Opční protokol k Úmluvě proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání,který ukládá zřízení tzv. národního preventivního mechanismu, který má sledovat zacházení s lidmi omezenými na svobodě či závislými na péči. Tím je v ČR právě veřejný ochránce práv. Druhou významnou mezinárodní

Směrnice Rady 2000/43/ES ze dne 29. června 2000, kterou se zavádí zásada rovného zacházení s osobami bez ohledu na jejich rasu nebo etnický původ, směrnice Rady 2004/113/ES ze dne 13. prosince 2004, kterou se zavádí zásada rovného zacházení s muži a ženami v přístupu ke zboží a službám a jejich poskytování, směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/54/ES ze dne 5. července 2006 o zavedení zásady rovných příležitostí a rovného zacházení pro muže a ženy v oblasti zaměstnání a povolání a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/41/EU ze dne 7. července 2010 o uplatňování zásady rovného zacházení pro muže a ženy samostatně výdělečně činné a o zrušení směrnice Rady 86/613/EHS Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/54/EU ze dne 16. dubna 2014 o opatřeních usnadňujících výkon práv udělených pracovníkům v souvislosti s jejich volným pohybem Rozsudek ve věci C 54/07 Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding proti Firma Feryn NV ze dne 10.7.2008. Rozsudek ve věci C-81/12 Asociaţia Accept proti Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării.ze dne 25.4.2013. Srov. např. Agentura Evropské unie pro základní práva: Silné a efektivní národní instituce pro lidská práva: výzvy, slibné postupy a příležitosti, 2020, dostupné zde: https://fra.europa.eu/en/publication/2020/strong- effective-nhris Srov. např. Agentura Evropské unie pro základní práva a Rada Evropy. Příručka evropského práva v oblasti práv dítěte. 2015. Dostupné zde. Publikován pod č. 78/2006 Sb.m.s.

úmluvou je pak Úmluva o právech osob se zdravotním postižením, která, jak je uvedeno výše, jako první mezinárodní úmluva přímo ukládá zřízení národní lidskoprávní instituce (byť pouze v rámci svého mandátu, tj. k právům osob se zdravotním postižením). I touto institucí je veřejný ochránce práv. Návrh na tom nic nemění a veškeré kompetence plně zachovává včetně jejich specifické úpravy.

Navržená právní úprava má zřízením ochránce práv dětí za cíl implementaci Úmluvy o právech dítěte a opakovaných doporučení Výboru OSN pro práva dítěte, který Českou republiku dlouhodobě nabádá k založení instituce ochránce práv dětí. Naplňování mezinárodních závazků tedy podporuje a není ani s žádnými jinými mezinárodními závazky v rozporu. Jak již bylo naznačeno výše, obecný komentář č. 2 k Úmluvě považuje založení nezávislé lidskoprávní instituce pro ochranu práv dětí za součást plnění závazků smluvních států.

Výkon jednotlivých pravomocí veřejného ochránce práv jako národní lidskoprávní instituce i ochránce práv dětí pak směřuje k naplňování dalších mezinárodních závazků, neboť, jak bylo zmíněno výše, jejich zřízení doporučují i orgány sledující naplňování dalších mezinárodních úmluv jako je Mezinárodní pakt o občanských a politických právech, Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech nebo Mezinárodní úmluva o odstranění všech forem rasové diskriminace. Národní lidskoprávní instituce tak bude sledovat a hodnotit jejich implementaci a přispívat tím k naplňování závazků, které z nich ČR plynou. Podobně může postupovat v případě Úmluvy o odstranění všech forem diskriminace žen, Úmluvy proti mučení a jinému krutému, nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání a mnoha dalších.

G. Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet

Novelou se navrhuje:

- rozšířit mandát veřejného ochránce práv o agendu národní lidskoprávní instituce

[základní vymezení uvedeno v § 1a odst. 1 písm. a) a § 1b odst. 1, detailnější popis souvisejících činností uveden v § 21a a § 21b návrhu],

- vytvořit novou funkci ochránce práv dětí (§ 1), který by byl pověřen ochranou a

prosazováním práv dětí [základní obsahové vymezení v § 1a odst. 2 a § 1b odst. 6, detailnější popis souvisejících činností uveden v § 21h, § 21i a § 9- § 21 návrhu],

Úkoly spojené s odborným, organizačním a technickým zabezpečením činnosti

veřejného ochránce práv a ochránce práv dětí by měla plnit kancelář obou funkcionářů (§ 25 odst. 1 návrhu).

Rozšíření věcné působnosti veřejného ochránce práv bude mít finanční dopad

na výdaje státního rozpočtu, neboť v souvislosti s jejím převzetím a následně výkonem bude nutné kancelář personálně posílit. Finanční dopad na výdaje státního rozpočtu bude mít i zřízení nové funkce ochránce práv dětí a zabezpečení jeho činnosti ze strany Kanceláře.

Pařížské principy v souvislosti se zárukami nezávislosti národních lidskoprávních

institucí vyslovují požadavek na zajištění „odpovídajícího financování“. Národní lidskoprávní instituce by měla být schopna zajistit výkon svého mandátu prostřednictvím svých zaměstnanců a ve svých prostorách.Zajištění finančních prostředků pro plnohodnotný, nezávislý a efektivní výkon povinností ombudsmana požadují rovněž Benátské principy.Zajištění dostatečných prostředků pro činnost národní lidskoprávní instituce je standardní součástí přezkumu v rámci akreditačního řízení. Nedostatek finančních zdrojů bývá důvodem ke kritice a může akreditaci tudíž ohrozit.

Nároky na státní rozpočet v souvislosti s rozšířením mandátu veřejného ochránce práv a zřízení nové funkce ochránce práv dětí

Nároky na státní rozpočet se navrhují ve čtyřech variantách odvislých od proporcionálního zajištění nově zřizovaných agend:

Varianta I

Návrh počítá se zřízením nové funkce ochránce práv dětí (navrhovaný § 1). Náklady spojené se zřízením a výkonem této veřejné funkce by byly následující:

Plat ochránce práv dětí za kalendářní rok včetně povinného pojistného za zaměstnavatele by činil 3 803 666 Kč, dále náhrada výdajů vč. paušální náhrady výdajů ochránce práv dětí za kalendářní rok (odvozeno od stávající výše náhrad zástupce veřejného ochránce práv) by činila 729 778 Kč a náklady související s užíváním bytu ochráncem práv dětí za kalendářní rok (pronájem) by činily 360 000 Kč. Celkové roční náklady na výkon funkce ochránce práv dětí tedy činí 4 893 444 Kč. Uvedené výdaje jsou zahrnuty do výdajů v níže uvedené tabulce.

Na základě dosavadních zkušeností veřejného ochránce práv s výkonem podobných aktivit při sledování naplňování práv osob se zdravotním postižením (aktuální § 1 odst. 7 a § 21c zákona) lze dále předpokládat, že bude potřebné:

- v souvislosti s navrhovaným rozšířením mandátu veřejného ochránce práv o agendu

národní lidskoprávní instituce [§ 1a odst. 1 písm. a) a § 21a návrhu zákona] s ohledem na šíři mandátu a rozsah svěřovaných úkolů popsaných výše navýšit počet systemizovaných tabulkových míst Kanceláře veřejného ochránce práv a ochránce práv dětí o 11 odborných zaměstnanců v sekci právní. Tito zaměstnanci budou nově provádět analýzy a výzkumy v celé šíři základních práv a svobod podle národních i

Pařížské principy, Složení a záruky nezávislosti a pluralismu. General observations (zde), kapitola 1.10, str. 22. Principy ochrany a podpory ombudsmanských institucí („Benátské principy“) Evropská komise pro demokracii prostřednictvím práva (Benátská komise) body 21 a 22.

mezinárodních dokumentů. S ohledem na tuto šíři mandátu národní lidskoprávní instituce a komplexitu problematiky lidských práv lze jako za přiměřený počet označit 6 výzkumů ročně, přičemž v některých případech bude třeba dělat i výzkumy s reprezentativním vzorkem populace (obvykle kolem 1000 – 1500 respondentů), na čemž by pak veřejný ochránce práv měl mít možnost spolupracovat s renomovanými výzkumnými agenturami pro zajištění patřičné kvality. Rovněž se velmi významně rozšíří okruh materiálů, které bude veřejný ochránce práv připomínkovat v rámci spolupráce s vládou. Například v roce 2022 veřejný ochránce práv připomínkoval 42 materiálů, z toho 40 návrhů právních předpisů, přičemž však řada právních vztahů doposud stála mimo jeho současnou působnost. Podobně bude ochránce muset posílit i své vzdělávací a osvětové aktivity, opět v šíři všech základních práv a svobod.

- v souvislosti s navrhovaným zřízením funkce ochránce práv dětí a zajištěním jeho

činnosti v agendě ochrany a prosazování práv dítěte [§ 1a odst. 2 a § 21h návrhu zákona] a na rozsah svěřovaných úkolů popsaných výše navýšit počet systemizovaných tabulkových míst Kanceláře veřejného ochránce práv a ochránce práv dětí o 12 odborných zaměstnanců v sekci právní. Důvodem je především významný nárůst podnětů na porušení práv dětí od nich samotných či jiných osob, který může činit cca 1000 – 2000 podnětů oproti současnému stavu. Další novou činností budou soudní řízení na ochranu práv dětí, kterých lze z hlediska rozumných kapacit očekávat cca v 10 až 15 za rok při vědomí toho, že účast v jednotlivém soudním řízení nemusí být omezena na měsíce, ale i na roky.

- k zabezpečení odborných úkolů v souvislosti s výkonem agendy národní lidskoprávní

instituce a agendy ochrany a prosazování práv dítěte bude nutné navýšit počet systemizovaných tabulkových míst Kanceláře veřejného ochránce práv a ochránce práv dětí o 5 zaměstnanců v sekci sekretariátu veřejného ochránce práv/ochránce práv dětí (1 právní asistent ochránce práv dětí, 1 asistent/sekretářka ochránce práv dětí, 1 pracovník zahraničních vztahů, 2 pracovníci pověření tvorbou mediálních a osvětových materiálů).

- k zabezpečení dalších úkolů (obslužných činností) souvisejících s nově zřizovanou

funkcí ochránce práv dětí a dalšími nově svěřovanými úkoly bude třeba navýšit i počet systemizovaných tabulkových míst Kanceláře veřejného ochránce práv a ochránce práv dětí o 5 zaměstnanců v sekci vnitřní správy (1 řidič pro ochránce práv dětí, 1 pracovník IT, 1 účetní, 1 pracovník spisové služby, 1 personalistka).

Návrh předpokládá zřízení poradního orgánu veřejného ochránce práv pro agendu národní lidskoprávní instituce (§ 21b). Předpokládá se, že poradní orgán by byl složen z maximálně 15 členů a jeho členové by se scházeli k jednání čtyřikrát ročně. Členové poradního orgánu nebudou mít nárok na odměnu za výkon funkce. Budou však mít nárok na úhradu prokazatelných cestovních nákladů v souladu s platnými právními předpisy (§ 27 odst. 2).

Zřízení obdobného poradního orgánu návrh zákona předpokládá i pro výkon agendy ochrany práv dítěte (§ 21i). S ohledem na specifickou cílovou skupinu (děti) je třeba v tomto případě počítat s tím, že nárok na úhradu prokazatelných cestovních nákladů by měli mít i jejich zákonní zástupci, kteří je budou na jednání poradního orgánu v případě potřeby doprovázet.

Celkové předpokládané roční náklady na činnost poradních orgánů podle § 21b, 21g a 21i (část DPP a DPČ, konzultace a náhrada cestovného) budou v jednom roce činit 306 000 Kč.

Kromě poradních orgánů návrh počítá i s možností veřejného ochránce práv / ochránce práv dětí zřídit pracovní skupiny (§ 21b odst. 4 a § 21i odst. 3). Pracovní skupiny povede v případě jejího zřízení vždy zaměstnanec Kanceláře. Lze předpokládat, že v jednom roce by veřejný ochránce práv k výkonu agendy národní lidskoprávní instituce takto využíval odborných znalostí členů v cca třech pracovních skupinách, přičemž jedna pracovní skupina by měla průměrně 7 členů a zasedala by průměrně čtyřikrát ročně. Členům pracovní skupiny, kteří nebudou zaměstnanci státní ani veřejné správy, by náležela odměna za práci, kterou pro Kancelář prokazatelně vykonají na objednávku nebo na základě dohody o práci konané mimo pracovní poměr. Tento způsob byl zvolen s ohledem na skutečnost, že pro dané odborníky bude využití vždy ad hoc podle projednávané oblasti.

Celkové předpokládané roční náklady na činnost pracovních skupin veřejného ochránce práv pro zajištění výkonu agendy národní lidskoprávní instituce (§ 21b odst. 4) a na činnost pracovních skupin zřizovaných ochráncem práv dětí (§ 21i odst. 3) činí 504 000 Kč. Celkové předpokládané roční náklady na činnost poradních orgánů a pracovních skupin tak činí 810 000 Kč.

V souvislosti s rozšířením mandátu veřejného ochránce práv o agendu národní lidskoprávní instituce (§ 21a), zřízení funkce ochránce práv dětí a zabezpečení výkonu jemu svěřených úkolů je třeba počítat s jednorázovými náklady souvisejících se zajištěním vhodných kancelářských prostor pro nové zaměstnance Kanceláře veřejného ochránce práv a ochránce práv dětí. K zajištění kancelářských prostor by bylo nutné provést vhodné stavební úpravy v rámci stávajících objektů využívaných Kanceláří veřejného ochránce práv. Kalkulované náklady na takové stavební práce činí 26 658 599 Kč.

Celkové zvýšení výdajů Kanceláře na zajištění výše uvedené působnosti veřejného

ochránce práv by tedy jednorázově v roce zahájení výkonu působnosti dosáhly výše 36 807 447 Kč za účelem zajištění materiálního vybavení. Výdaje trvalého charakteru na platy zaměstnanců by v souvislosti s výkonem navrhované působnosti byly navýšeny o 19 089 972 Kč.

V roce zahájení výkonu nové působnosti ochránce by celkové výdaje Kanceláře činily

74 681 199 Kč. V letech následujících by pak každoročně činily 37 873 752 Kč.

Veškeré výše uvedené výdaje kalkuluje následující tabulka:

Varianta II

V této variantě návrh rovněž počítá se zřízením nové funkce ochránce práv dětí (navrhovaný § 1). Náklady spojené se zřízením a výkonem této veřejné funkce by byly následující:

Plat ochránce práv dětí za kalendářní rok včetně povinného pojistného za zaměstnavatele by činil 3 803 666 Kč, dále náhrada výdajů vč. paušální náhrady výdajů ochránce práv dětí za kalendářní rok (odvozeno od stávající výše náhrad zástupce veřejného ochránce práv) by činila 729 778 Kč a náklady související s užíváním bytu ochráncem práv dětí za kalendářní rok (pronájem) by činily 360 000 Kč. Celkové roční náklady na výkon funkce ochránce práv dětí pak činí 4 893 444 Kč. Uvedené výdaje jsou zahrnuty do výdajů v níže uvedené tabulce.

Na základě dosavadních zkušeností veřejného ochránce práv s výkonem podobných aktivit při sledování naplňování práv osob se zdravotním postižením (aktuální § 1 odst. 7 a § 21c zákona) lze předpokládat, že bude ve Variantě II minimálně potřebné:

- v souvislosti s navrhovaným rozšířením mandátu veřejného ochránce práv o agendu

národní lidskoprávní instituce [§ 1a odst. 1 písm. a) a § 21a návrhu zákona] s ohledem na šíři mandátu a rozsah svěřovaných úkolů popsaných výše navýšit počet systemizovaných tabulkových míst Kanceláře veřejného ochránce práv a ochránce práv dětí alespoň o 3 odborné zaměstnance v sekci právní. Tito zaměstnanci budou nově provádět analýzy a výzkumy v celé šíři základních práv a svobod podle národních i mezinárodních dokumentů s ohledem na tuto šíři mandátu národní lidskoprávní instituce a komplexitu problematiky lidských práv lze jako za přiměřený počet v závislosti na navýšení systemizovaných míst označit 2 výzkumy/rok, přičemž v některých případech bude třeba provádět i výzkumy s reprezentativním vzorkem populace (obvykle kolem 1000 – 1500 respondentů), na čemž by pak ochránce měl mít možnost spolupracovat s renomovanými výzkumnými agenturami pro zajištění patřičné kvality. Rovněž se velmi významně rozšíří okruh materiálů, které bude veřejný ochránce práv připomínkovat v rámci spolupráce s vládou. Například v roce 2022 veřejný ochránce připomínkoval 42 materiálů, z toho 40 návrhů právních předpisů, přičemž však řada právních vztahů doposud stála mimo jeho současnou působnost. Podobně bude veřejný ochránce práv muset posílit i své vzdělávací a osvětové aktivity, opět v šíři všech základních práv a svobod.

- v souvislosti s navrhovaným zřízením funkce ochránce práv dětí a zajištěním jeho

činnosti v agendě ochrany a prosazování práv dítěte [§ 1a odst. 2 a § 21h návrhu zákona] a na rozsah svěřovaných úkolů popsaných výše navýšit počet systemizovaných tabulkových míst Kanceláře veřejného ochránce práv a ochránce práv dětí o 4 odborné zaměstnance v sekci právní. Důvodem je především významný nárůst podnětů na porušení práv dětí od nich samotných či jiných osob, který může činit cca 1000 – 2000 podnětů oproti současnému stavu. Další novou činností budou soudní řízení na ochranu práv dětí, kterých lze z hlediska rozumných kapacit očekávat cca v 10 – 15 za rok při vědomí toho, že účast v jednotlivém soudním řízení nemusí být omezena na měsíce, ale i na roky.

- k zabezpečení odborných úkolů v souvislosti s výkonem agendy národní lidskoprávní

instituce a agendy ochrany a prosazování práv dítěte bude nutné navýšit počet systemizovaných tabulkových míst Kanceláře veřejného ochránce práv a ochránce práv dětí o 4 zaměstnance v sekci sekretariátu veřejného ochránce práv/ochránce práv dětí (1 právní asistent ochránce práv dětí, 1 asistent/sekretářka ochránce práv dětí, 1 pracovník zahraničních vztahů, 1 pracovník pověřený tvorbou mediálních a osvětových materiálů).

- k zabezpečení dalších úkolů (obslužných činností) souvisejících s nově zřizovanou

funkcí ochránce práv dětí a dalšími nově svěřovanými úkoly bude třeba navýšit i počet systemizovaných tabulkových míst Kanceláře veřejného ochránce práv a ochránce práv dětí o alespoň 1 zaměstnance v sekci vnitřní správy (1 řidič pro ochránce práv dětí).

Návrh předpokládá zřízení poradního orgánu veřejného ochránce práv pro agendu národní lidskoprávní instituce (§ 21b). Předpokládá se, že poradní orgán by byl složen maximálně z 15 členů a jeho členové by se scházeli k jednání čtyřikrát ročně. Členové poradního orgánu nebudou mít nárok na odměnu za výkon funkce. Budou však mít nárok na úhradu prokazatelných cestovních nákladů v souladu s platnými právními předpisy (§ 27 odst. 2).

Zřízení obdobného poradního orgánu návrh zákona předpokládá i pro výkon agendy ochrany práv dítěte (§ 21i). S ohledem na specifickou cílovou skupinu (děti) je třeba v tomto případě počítat s tím, že nárok na úhradu prokazatelných cestovních nákladů by měli mít i jejich zákonní zástupci, kteří je budou na jednání poradního orgánu v případě potřeby doprovázet.

Celkové předpokládané roční náklady na činnost poradních orgánů podle § 21b, 21g a 21i (část DPP a DPČ, konzultace a náhrada cestovného) budou v jednom roce činit 306 000 Kč.

Kromě poradních orgánů návrh počítá i s možností veřejného ochránce práv / ochránce práv dětí zřídit pracovní skupiny (§ 21b odst. 4 a § 21i odst. 3). Pracovní skupiny povede v případě jejího zřízení vždy zaměstnanec Kanceláře. Lze předpokládat, že v jednom roce by veřejný ochránce práv k výkonu agendy národní lidskoprávní instituce takto využíval odborných znalostí členů v cca třech pracovních skupinách, přičemž jedna pracovní skupina by měla průměrně 7 členů a zasedala by průměrně čtyřikrát ročně. Členům pracovní skupiny, kteří nebudou zaměstnanci státní ani veřejné správy, by náležela odměna za práci, kterou pro Kancelář prokazatelně vykonají na objednávku nebo na základě dohody o práci konané mimo pracovní poměr. Tento způsob byl zvolen s ohledem na skutečnost, že pro dané odborníky bude využití vždy ad hoc podle projednávané oblasti.

Celkové předpokládané roční náklady na činnost pracovních skupin veřejného ochránce práv pro zajištění výkonu agendy národní lidskoprávní instituce (§ 21b odst. 4) a na činnost pracovních skupin zřizovaných ochráncem práv dětí (§ 21i odst. 3) činí 504 000 Kč. Celkové předpokládané roční náklady na činnost poradních orgánů a pracovních skupin tak činí 810 000 Kč.

Celkové zvýšení výdajů Kanceláře na zajištění výše uvedené působnosti veřejného

ochránce práv by tedy jednorázově v roce zahájení výkonu působnosti dosáhly výše 6 173 236 Kč za účelem zajištění materiálního vybavení. Výdaje trvalého charakteru na platy zaměstnanců by v souvislosti s výkonem navrhované působnosti byly navýšeny o 6 941 808 Kč.

V roce zahájení výkonu nové působnosti ochránce by celkové výdaje Kanceláře činily

24 066 766 Kč. V letech následujících by pak každoročně činily 17 893 530 Kč.

Veškeré výše uvedené výdaje kalkuluje následující tabulka:

Varianta III

V této variantě návrh počítá taktéž se zřízením nové funkce ochránce práv dětí (navrhovaný § 1). Náklady spojené se zřízením a výkonem této veřejné funkce by byly následující:

Plat ochránce práv dětí za kalendářní rok včetně povinného pojistného za zaměstnavatele by činil 3 803 666 Kč, dále náhrada výdajů vč. paušální náhrady výdajů ochránce práv dětí za kalendářní rok (odvozeno od stávající výše náhrad zástupce veřejného ochránce práv) by činila 729 778 Kč a náklady související s užíváním bytu ochráncem práv dětí za kalendářní rok (pronájem) by činily 360 000 Kč. Celkové roční náklady na výkon funkce ochránce práv dětí pak činí 4 893 444 Kč. Uvedené výdaje jsou zahrnuty do výdajů v níže uvedené tabulce.

Na základě dosavadních zkušeností ochránce s výkonem podobných aktivit při sledování naplňování práv osob se zdravotním postižením (aktuální § 1 odst. 7 a § 21c zákona) lze předpokládat, že bude alespoň potřebné:

- k zabezpečení odborných úkolů v souvislosti s výkonem agendy národní lidskoprávní

instituce a agendy ochrany a prosazování práv dítěte navýšit počet systemizovaných tabulkových míst Kanceláře veřejného ochránce práv a ochránce práv dětí o 4 zaměstnance v sekci sekretariátu veřejného ochránce práv/ochránce práv dětí (1 právní asistent ochránce práv dětí, 1 asistent/sekretářka ochránce práv dětí, 1 pracovník zahraničních vztahů, 1 pracovník pověřený tvorbou mediálních a osvětových materiálů).

- k zabezpečení dalších úkolů (obslužných činností) souvisejících s nově zřizovanou

funkcí ochránce práv dětí a dalšími nově svěřovanými úkoly bude třeba navýšit i počet systemizovaných tabulkových míst Kanceláře veřejného ochránce práv a ochránce práv dětí o 1 zaměstnance v sekci vnitřní správy (1 řidič pro ochránce práv dětí).

Návrh předpokládá zřízení poradního orgánu veřejného ochránce práv pro agendu národní lidskoprávní instituce (§ 21b). Předpokládá se, že poradní orgán by byl složen z maximálně 15 členů a jeho členové by se scházeli k jednání čtyřikrát ročně. Členové poradního orgánu nebudou mít nárok na odměnu za výkon funkce. Budou však mít nárok na úhradu prokazatelných cestovních nákladů v souladu s platnými právními předpisy (§ 27 odst. 2).

Zřízení obdobného poradního orgánu návrh zákona předpokládá i pro výkon agendy ochrany práv dítěte (§ 21i). S ohledem na specifickou cílovou skupinu (děti) je třeba v tomto případě počítat s tím, že nárok na úhradu prokazatelných cestovních nákladů by měli mít i jejich zákonní zástupci, kteří je budou na jednání poradního orgánu v případě potřeby doprovázet.

Celkové předpokládané roční náklady na činnost poradních orgánů podle § 21b, 21g a 21i (část DPP a DPČ, konzultace a náhrada cestovného) budou v jednom roce činit 306 000 Kč.

Kromě poradních orgánů návrh počítá i s možností veřejného ochránce práv / ochránce práv dětí zřídit pracovní skupiny (§ 21b odst. 4 a § 21i odst. 3). Pracovní skupiny povede v případě jejího zřízení vždy zaměstnanec Kanceláře. Lze předpokládat, že v jednom roce by veřejný ochránce práv k výkonu agendy národní lidskoprávní instituce takto využíval odborných znalostí členů v cca třech pracovních skupinách, přičemž jedna pracovní skupina by měla průměrně 7 členů a zasedala by průměrně čtyřikrát ročně. Členům pracovní skupiny, kteří nebudou zaměstnanci státní ani veřejné správy, by náležela odměna za práci, kterou pro Kancelář prokazatelně vykonají na objednávku nebo na základě dohody o práci konané mimo pracovní poměr. Tento způsob byl zvolen s ohledem na skutečnost, že pro dané odborníky bude využití vždy ad hoc podle projednávané oblasti.

Celkové předpokládané roční náklady na činnost pracovních skupin veřejného ochránce práv pro zajištění výkonu agendy národní lidskoprávní instituce (§ 21b odst. 4) a na činnost pracovních skupin zřizovaných ochráncem práv dětí (§ 21i odst. 3) činí 504 000 Kč. Celkové předpokládané roční náklady na činnost poradních orgánů a pracovních skupin tak činí 810 000 Kč.

Celkové zvýšení výdajů Kanceláře na zajištění výše uvedené působnosti veřejného

ochránce práv by tedy jednorázově v roce zahájení výkonu působnosti dosáhly výše 4 898 032 Kč za účelem zajištění materiálního vybavení. Výdaje trvalého charakteru na platy zaměstnanců by v souvislosti s výkonem navrhované působnosti byly navýšeny o 2 892 420 Kč.

V roce zahájení výkonu nové působnosti ochránce by celkové výdaje Kanceláře činily

16 131 489 Kč. V letech následujících by pak každoročně činily 11 233 457 Kč.

Veškeré výše uvedené výdaje kalkuluje následující tabulka:

Varianta IV

V této variantě návrh počítá taktéž se zřízením nové funkce ochránce práv dětí (navrhovaný § 1). Náklady spojené se zřízením a výkonem této veřejné funkce by byly následující:

Plat ochránce práv dětí za kalendářní rok včetně povinného pojistného za zaměstnavatele by činil 3 803 666 Kč a náhrada výdajů vč. paušální náhrady výdajů ochránce práv dětí za kalendářní rok (odvozeno od stávající výše náhrad zástupce veřejného ochránce práv) by činila 729 778 Kč. Celkové roční náklady na výkon funkce ochránce práv dětí pak činí 4 533 444 Kč. Uvedené výdaje jsou zahrnuty do výdajů v níže uvedené tabulce.

Na základě dosavadních zkušeností ochránce s výkonem podobných aktivit při sledování naplňování práv osob se zdravotním postižením (aktuální § 1 odst. 7 a § 21c zákona) lze předpokládat, že bude alespoň potřebné:

- k zabezpečení obslužných činností souvisejících s nově zřizovanou funkcí ochránce

práv dětí a dalšími nově svěřovanými úkoly bude třeba navýšit i počet systemizovaných tabulkových míst Kanceláře veřejného ochránce práv a ochránce práv dětí o 1 zaměstnance v sekci vnitřní správy (1 řidič pro ochránce práv dětí).

Návrh předpokládá zřízení poradního orgánu veřejného ochránce práv pro agendu národní lidskoprávní instituce (§ 21b). Předpokládá se, že poradní orgán by byl složen z maximálně 15 členů a jeho členové by se scházeli k jednání čtyřikrát ročně. Členové poradního orgánu nebudou mít nárok na odměnu za výkon funkce. Budou však mít nárok na úhradu prokazatelných cestovních nákladů v souladu s platnými právními předpisy (§ 27 odst. 2).

Zřízení obdobného poradního orgánu návrh zákona předpokládá i pro výkon agendy ochrany práv dítěte (§ 21i). S ohledem na specifickou cílovou skupinu (děti) je třeba v tomto případě počítat s tím, že nárok na úhradu prokazatelných cestovních nákladů by měli mít i jejich zákonní zástupci, kteří je budou na jednání poradního orgánu v případě potřeby doprovázet.

Celkové předpokládané roční náklady na činnost poradních orgánů podle § 21b, 21g a 21i (část DPP a DPČ, konzultace a náhrada cestovného) budou v jednom roce činit 306 000 Kč.

Kromě poradních orgánů návrh počítá i s možností veřejného ochránce práv / ochránce práv dětí zřídit pracovní skupiny (§ 21b odst. 4 a § 21i odst. 3). Pracovní skupiny povede v případě jejího zřízení vždy zaměstnanec kanceláře. Lze předpokládat, že v jednom roce by veřejný ochránce práv k výkonu agendy národní lidskoprávní instituce takto využíval odborných znalostí členů v cca třech pracovních skupinách, přičemž jedna pracovní skupina by měla průměrně 7 členů a zasedala by průměrně čtyřikrát ročně. Členům pracovní skupiny, kteří nebudou zaměstnanci státní ani veřejné správy, by náležela odměna za práci, kterou pro Kancelář prokazatelně vykonají na objednávku nebo na základě dohody o práci konané mimo pracovní poměr. Tento způsob byl zvolen s ohledem na skutečnost, že pro dané odborníky bude využití vždy ad hoc podle projednávané oblasti.

Celkové předpokládané roční náklady na činnost pracovních skupin veřejného ochránce práv pro zajištění výkonu agendy národní lidskoprávní instituce (§ 21b odst. 4) a na činnost pracovních skupin zřizovaných ochráncem práv dětí (§ 21i odst. 3) činí 504 000 Kč. Celkové předpokládané roční náklady na činnost poradních orgánů a pracovních skupin tak činí 810 000 Kč.

Celkové zvýšení výdajů Kanceláře na zajištění výše uvedené působnosti veřejného

ochránce práv by tedy jednorázově v roce zahájení výkonu působnosti dosáhly výše 1 682 172 Kč za účelem zajištění materiálního vybavení. Výdaje trvalého charakteru na platy zaměstnanců by v souvislosti s výkonem navrhované působnosti byly navýšeny o 578 484 Kč.

V roce zahájení výkonu nové působnosti veřejného ochránce práv by celkové výdaje

Kanceláře činily 8 160 963 Kč. V letech následujících by pak každoročně činily 6 478 791 Kč.

S ohledem na konsolidaci veřejných financí zvýšené výdaje spojené s navrhovanou právní úpravou nebudou řešeny na úkor zvýšení deficitu státního rozpočtu. Zabezpečit zvýšené výdaje spojené s navrhovanou právní úpravou bude nutné v rámci v současnosti platných či redukovaných limitů v oblasti počtu míst a objemu prostředků na platy, OBV a investic pro kapitolu 309-KVOP, popř. zdroj krytí dopadů navrhované úpravy kompenzovat úsporami v jiných oblastech státního rozpočtu, především těch rozpočtových kapitol zabývajících se obdobnou činností.

Veškeré výše uvedené výdaje kalkuluje následující tabulka:

Je nezbytné upozornit, že Varianta IV návrhu nároků na státní rozpočet by mohla ohrozit naplňování základních požadavků k zabezpečení odborných úkolů v souvislosti s výkonem agendy národní lidskoprávní instituce a agendy ochrany a prosazování práv dítěte, jakož i samotnou funkčnost a operabilitu nově vzniklého sekretariátu ochránce práv dětí. Ten by v takovém případě nemohl pravděpodobně efektivně naplňovat změny v oblasti ochrany práv dětí, které jsou cílem navrhovaného zákona.

Varianta IV by si rovněž vyžádala další legislativní úpravy návrhu zákona, a to především z toho důvodu, že by bylo nutné přistoupit k širší novelizaci zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, která by platové podmínky ochránce práv dětí upravila podle tabulky uvedené ve Variantě IV.

H. Dopady na podnikatelské prostředí České republiky

Dopady na podnikatelské prostředí nejsou očekávány přímo. Je však očekáván dopad v souvislosti se šetřením podnikatelské činnosti dotýkající se práv osob se zdravotním postižením. Zaměstnavatelé na chráněném trhu práce mohou nést případné výdaje související s šetřením (podávání informací, vyjadřování se a jiné formy spolupráce). Veřejný ochránce práv však nebude moci ukládat podnikatelům žádné sankce či jiné povinnosti. Proto zátěž nelze považovat za nijak nepřiměřenou.

I. Sociální dopady, včetně dopadů na rodiny a dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny

Vzhledem ke smyslu instituce se předpokládají jednoznačně pozitivní sociální dopady ochránce práv dětí. Jeho činnost míří na děti jako nejzranitelnější skupinu obyvatel. Co se týče dopadů na specifické skupiny obyvatel, navrhovaný institut je zřízen k prosazování práv dětí jako specifické skupiny. Zároveň však z povahy jeho činnosti i povahy mezinárodních závazků, které má za cíl naplňovat, bude přispívat k prosazování práv dalších specifických podskupin, jako jsou děti se zdravotním postižením, děti ohrožené chudobou a sociálním vyloučením, děti náležející k různým národnostním a etnickým menšinám apod. Vzhledem k povaze činnosti ochránce práv dětí a provázanosti záležitostí dětí a rodiny, je rovněž očekáván pozitivní dopad na rodiny.

Předpokládaný pozitivní dopad lze odvodit i z konzultací s dětmi ohledně vznikající instituce ochránce práv dětí. Děti se vyjádřily v tom smyslu, že jim takový zastánce chybí. Vítají proto zřizování svého ombudsmana a tohoto člověka (nikoliv úřad, instituci) považují za velmi důležitou součást naší společenské a politické kultury. Většina z oslovených dětí, dospívajících a mladých dospělých kladla důraz na to, že dětský ombudsman musí být člověk, který je empatický, laskavý a spravedlivý, rozumí dětem, má k nim blízko, chápe jejich pocity, potřeby a dokáže je oslovit svým vystupováním, komunikací a také vzhledem. Doporučovaly proto, aby byl kandidát vybírán pečlivě. V tomto ohledu děti rovněž vítaly hodnotící komisi pro výběr vhodných kandidátů, která by měla zahrnovat i hlas dětí. V neposlední řadě pak oceňovaly zřízení poradního orgánu složeného z dětí a mladých dospělých, který bude jejich hlas v činnosti OPD průběžně zdůrazňovat.

I. Dopady na životní prostředí

Dopady na životní prostředí jsou očekávány pozitivní, ač nepřímo. Těchto dopadů bude dosaženo jak činností ochránce práv dětí v souvislosti s prosazováním práva dítěte na příznivé životní prostředí, tak i vzhledem k rostoucímu zájmu dětí a mladých lidí o boj s klimatickou změnou.

J. Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů

Navrženou právní úpravou nedochází k novému zpracování osobních údajů nebo ke změně stávajícího.

Podle obecného nařízení o ochraně osobních údajů je správcem osobních údajů Kancelář veřejného ochránce práv. Tak tomu bude i nadále. Touto novelou dochází pouze ke zřízení institutu dětského ochránce práv a národní lidskoprávní instituce na půdorysu stávající Kanceláře veřejného ochránce práv. Nadále tak Kancelář veřejného ochránce práv a ochránce práv dětí bude zpracovávat, tj. shromažďovat a uchovávat v papírové a elektronické podobě osobní údaje

a) těch, kdo se na ni obrací s podnětem podle zákona o veřejném ochránci práv a ochránci práv dětí za účelem vyřízení podnětu (viz zákon č. 349/1999 Sb.);

b) těch, kdo žádají o informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím za účelem vyřízení žádosti o informace (viz zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů);

c) osob omezených na svobodě veřejnou mocí nebo v důsledku závislosti na poskytované péči, nacházející se v zařízeních a dalších místech vyjmenovaných v zákoně o veřejném ochránci práv a ochránci práv dětí;

d) současných i bývalých zaměstnanců a zaměstnankyň a jejich rodinných příslušníků v rozsahu nezbytném pro splnění smluvních ujednání a souvisejících právních povinností Kanceláře veřejného ochránce práv a ochránce práv dětí coby zaměstnavatele;

e) uchazečů a uchazeček o zaměstnání v Kanceláři veřejného ochránce práv a ochránce práv dětí za účelem realizace výběrových řízení a pro obhajobu případných právních nároků;

f) smluvních partnerů a jejich zaměstnanců a zaměstnankyň za účelem splnění smluvních ujednání;

g) těch, kdo se přihlásí na vzdělávací a osvětové akce Kanceláře veřejného ochránce práv a ochránce práv dětí a se zpracováváním údajů souhlasí;

h) osob zachycených kamerovým systémem z důvodu ochrany majetku a oprávněných zájmů Kanceláře veřejného ochránce práv a ochránce práv dětí a třetích osob.

S osobními údaji, které zpracovává, se mohou seznámit pouze zaměstnanci a zaměstnankyně Kanceláře veřejného ochránce práv a ochránce práv dětí, kteří jsou na základě svého organizačního a pracovního zařazení oprávněni s osobními údaji nakládat.

Tímto návrhem zákona nedochází k rozšíření nebo zúžení výše uvedeného okruhu osobních údajů zpracování nebo změně základních parametrů zpracování.

K. Zhodnocení korupčních rizik

Vzhledem k jasně nastaveným zákonným pravidlům volby ochránce práv dětí, nezávislosti jeho pozice a absenci pravomoci autoritativně rozhodovat, je korupční riziko velmi nízké. Lze však uvažovat o riziku korupce např. při řešení stížnosti za účelem nezahájení šetření či nezveřejňování závěru. Na ochránce práv dětí a všechny zaměstnance Kanceláře veřejného ochránce práv a ochránce práv dětí však budou platit pravidla jako pro všechny státní orgány včetně povinnosti ohlašování případného korupčního jednání či jeho podezření a příslušná školení.

L. Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu

Navrhovaná úprava se nedotýká bezpečnosti nebo obrany státu, nemá tak na ně dopad.

M. Zhodnocení územních dopadů, včetně dopadů na územní samosprávné celky

Navrhovaná právní úprava bude mít dopady na územní samosprávné celky. Působnost nově zřizovaného ochránce práv dětí bude oproti veřejnému ochránci práv širší, což sleduje legitimní účel v oblasti ochrany práv dítěte. Ochránce práv dětí se bude moci zabývat nejen stížnostmi na výkon státní správy „úřady“ (§ 1b odst. 1 návrhu zákona), ale i stížnostmi na postup orgánů územních samosprávných celků a jiných orgánů, právnických a fyzických osob, pokud vykonávají působnost v oblasti veřejné správy (státní správy či samosprávy) v souvislosti s ochranou práv dětí. Jedná se zejména o orgány územních samosprávných celků při výkonu samostatné působnosti, která se dotýká např. otázky bydlení či školských obvodů mateřských i základních škol.

N. Zhodnocení souladu navrhovaného řešení se zásadami tvorby digitálně přívětivé legislativy, včetně zhodnocení rizika vyloučení nebo omezení možnosti přístupu specifických skupin osob k některým službám v důsledku digitalizace jejich poskytování (digitální vyloučení)

Navrhované úprava je v souladu se zásadami tvorby digitálně přívětivé legislativy a není dáno riziko digitálního vyloučení.