zákon č. 91/2018 Sb.

1 Zhodnocení platného právního stavu

Dosavadní povinnost podle ustanovení § 24 zákona č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě, ve znění pozdějších předpisů, ukládá podnikatelům nakládajícím s výbušninou, u níž proběhlo EU přezkoušení typu nebo ověření jednotlivého kusu za účasti oznámeného subjektu, který nemá sídlo na území České republiky, povinnost předložit před prvním použitím výbušniny na území České republiky návod k jejímu používání oznámenému subjektu se sídlem na území České republiky za účelem posouzení jeho souladu s právním řádem České republiky. Tato povinnost byla do českého právního řádu založena zákonem č. 376/2007 Sb. (s účinností ode dne 30. ledna 2008) a reagovala na problémy vzešlé z dřívější změny režimu uvádění výbušnin na trh po vstupu České republiky do Evropské unie (srov. režim uvádění na trh na základě povolení Českého báňského úřadu v návaznosti na přezkoušení podle tehdejší vyhlášky č. 246/1996 Sb. vs. režim uvádění výbušnin na trh na základě posouzení shody ze strany výrobce a notifikované osoby podle tehdejší směrnice Rady 93/15/EHS o harmonizaci předpisů týkajících se uvádění na trh a dozoru nad výbušninami pro civilní použití). Problém po změně režimu spočíval v tom, že návody k používání vzešlé z posouzení shody zahraniční notifikovanou osobou často nerespektovaly (zpravidla přísnější) právní předpisy České republiky a nezajišťovaly tak dostatečnou míru ochrany života, zdraví a majetku při nakládání s výbušninami podle těchto předpisů, anebo neumožňovaly bez dalšího splnit požadavky těchto předpisů. Typicky šlo o nezařazení výbušniny do tříd nebezpečnosti, jež mají rozhodující vliv na ochranu okolí mj. skladů výbušnin, připouštění různých způsobů nabíjení do vývrtů bez odpovídajícího posouzení rizik, opomíjení aspektů prostředí s nebezpečím výbuchu plynů a prachů v důlním prostředí a nutného přezkoušení podle § 28a zákona č. 61/1988 Sb. a vyhlášky č. 293/2003 Sb., byla-li do tohoto prostředí výbušnina určena, apod. Povinnost podrobit zhodnocení souladu návodu k používání s právními předpisy České republiky rovněž sloužila ke kvazi registraci typů výbušnin na trhu České republiky pocházejících ze zahraničí v zájmu účinnějšího dozoru nad trhem. Svému účelu slouží tato povinnost i dodnes, a to i navzdory přísnějším požadavkům na oznámené subjekty (srov. mj. čl. 28 odst. 11 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/28/EU).

Z celkového počtu typů výbušnin, se kterými se do 30. června 2017 na území České republiky nakládalo, a o nichž má Český báňský úřad z úřední činnosti povědomí (488), jich 67 % (325) podlehlo ověřovacímu postupu podle zmíněného § 24 zákona č. 61/1988 Sb. V posledních třech uplynulých kalendářních letech je však posuzován návod k používání výbušnin v průměru jen u 8 typů ročně. Náklady pro podnikatele jsou přitom zanedbatelné; při neuvažování finančních nákladů spojených s administrativní zátěží lze uvažovat, dle sdělení oznámeného subjektu č. 1019, VVUÚ, a.s., se sídlem Pikartská 1337/7, 716 07 Ostrava – Radvanice, IČO 45193380, o částce 6 000 Kč za posouzení návodu k používání 1 typu výbušniny.

Současný platný právní stav se netýká rovnosti mužů a žen, ani zákazu diskriminace na základě věku, národnosti, náboženství atp. Do jisté míry však může znamenat kladení diskriminačních podmínek pro typy výbušniny podrobené EU přezkoušení typu v zahraničí, a tedy kladení diskriminačních podmínek zpravidla pro zahraniční výrobce. S ohledem na výše popsané skutečnosti však byla povinnost vtělená do § 24 zákona č. 61/1988 Sb., v zájmu ochrany života, zdraví a majetku při nakládání s výbušninami, pochopitelná.

2 Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy

Navrhovaná právní úprava má za cíl odstranit překážky bránící volnému pohybu výbušnin v Evropské unii, smluvních státech Dohody o EHP a ve Švýcarské konfederaci (uvedené v § 24 zákona č. 61/1988 Sb. včetně související skutkové podstaty přestupku za nesplnění příslušné povinnosti a výše případné pokuty za daný přestupek), a tím i ve světle rozsudku Soudního dvora Evropské unie ve věci C-220/15, Evropská komise proti Spolkové republice Německo, dostát závazkům vyplývajícím z čl. 3 směrnice 2014/28/EU.

Podnikatelé tak nebudou nuceni v případě výbušniny, u níž proběhlo EU přezkoušení typu nebo ověření jednotlivého kusu za účasti oznámeného subjektu, který nemá sídlo na území České republiky, předkládat návod k jejímu používání českému oznámenému subjektu za účelem posouzení jeho souladu s právním řádem České republiky. Výbušninu, u níž proběhlo posouzení shody za účasti zahraničního oznámeného subjektu, tak bude možné dovážet z třetích zemí, resp. předávat na území České republiky z jiných členských států Evropské unie, ze smluvních států Dohody o Evropském hospodářském prostoru a ze Švýcarské konfederace, a dále s ní nakládat na území České republiky, bez těchto administrativních bariér. Tím i dojde ke srovnání stavu se stavem v drtivé většině jiných členských států Evropské unie, v nichž obdobné administrativní překážky neexistují.

Rovnosti mužů a žen se navrhovaná právní úprava nedotýká. Stejně tak nemá dopady ve vztahu k zákazu diskriminace na základě věku, národnosti, náboženství atp.

3 Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku

O povinnosti podrobovat vybrané návody k používání výbušnin dalšímu posouzení podle § 24 zákona č. 61/1988 Sb., jakožto o překážce na trhu ve smyslu čl. 2 odst. 1 směrnice 93/15/EHS, resp. čl. 3 směrnice 2014/28/EU, či nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 764/2008, Český báňský úřad při průběžném hodnocení dopadů regulace nepochyboval. Nicméně povinnost chápal jako slučitelnou s právními předpisy Evropské unie, mj. pak s čl. 114 odst. 4, čl. 153 odst. 4, čl. 169 odst. 4, resp. čl. 193 Smlouvy o fungování Evropské unie, v zájmu zajištění bezpečnosti ochrany zdraví při práci, bezpečnosti provozu, a vůbec v zájmu ochrany života, zdraví a majetku. Zvláště, když obdobná registračně posuzovací povinnost ve vztahu k výbušninám figurovala v předpisech jiných členských států Evropské unie: Spolková republika Německo: t.č. § 6 odst. 1 Gesetz über explosionsgefährliche Stoffe (BGBl. 2002 I, s. 3518), ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s t.č. § 6 odst. 4 Erste Verordnung zum Sprengstoffgesetz (BGBl. 1991 I, s. 169), ve znění pozdějších předpisů, Polská republika:

t.č. art. 4a ust. 2 a 6 Ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego (Dz.U. 2002 nr 117 poz. 1007), atd.

Výše popsaným způsobem ostatně Český báňský úřad odůvodnil existenci povinnosti podle § 24 zákona č. 61/1988 Sb. při jím navržené poslední novelizaci tohoto zákona, v rámci oznámení příslušného návrhu Evropské komisi podle nařízení vlády č. 339/2002 Sb. (směrnice Evropského parlamentu a Rady 2015/1535). Evropská komise ustanovení a odůvodnění nerozporovala, přičemž patrně vyčkávala na vyústění své žaloby podané bezmála 2 měsíce před notifikací zmíněného návrhu novely Soudnímu dvoru Evropské unie ve věci C-220/15, jíž se domáhala, aby Soudní dvůr Evropské unie určil, že Spolková republika Německo nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 6 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/23/ES o uvádění pyrotechnických výrobků na trh tím, že nad rámec požadavků směrnice a bez ohledu na předchozí posouzení shody pyrotechnických výrobků stanovila, že se musí před jejich uvedením na trh uplatnit postup stanovený v § 6 odst. 4 Erste Verordnung zum Sprengstoffgesetz (první prováděcí nařízení k zákonu o výbušninách, BGBl. 1991 I, s. 169), ve znění zákona ze dne 25. července 2013 (BGBl. 2013 I, s. 2749), a že Bundesanstalt für Materialforschung und-prüfung (Spolkový výzkumný a zkušební ústav pro materiály) je oprávněn na základě tohoto ustanovení přezkoumat a případně změnit návody k jejich použití.

Dne 27. října 2016 Soudní dvůr Evropské unie vydal rozsudek v předmětném sporu, jímž Evropské komisi v plném rozsahu vyhověl a jí namítané ustanovení předpisu Spolkové republiky Německo označil za neslučitelné s čl. 6 směrnice 2007/23/ES. Argumentaci žalované Spolkové republiky Německo, odkazující se mj. na neexistenci harmonizovaných požadavků na některé typy pyrotechnických výrobků nebo jejich pomůcky, zdůrazňující zájem na ochranu života vč. naplnění čl. 2 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, či zdůrazňující možnost zavádět restrikce pro používání pyrotechnických výrobků při pouhé harmonizaci požadavků na dodávání na trh, Soudní dvůr Evropské unie neakceptoval, a odmítl systematickou kontrolu nad rámec kontrolní pravomoci orgánů dozoru nad trhem.

Ačkoliv se § 24 zákona č. 61/1988 Sb. vztahuje k výbušninám a nikoliv k pyrotechnickým výrobkům, lze důvodně pochybovat, že současná povinnost ověřování souladu návodů k používání výbušnin oznámeným subjektem se sídlem na území České republiky je ve světle zmíněného rozsudku slučitelná s čl. 3 směrnice 2014/28/EU. A to z následujících důvodů:

a) spor se týkal prakticky totožného ustanovení, jaké lze nalézt v § 24 zákona č. 61/1988 Sb., srov. „Výrobce či dovozce je povinen podat oznámení o výbušninách a pyrotechnických výrobcích Federálnímu institutu před prvním použitím […]. K oznámení musí být přiložen […] návod […]. Federální institut vystaví jako doklad o podaném oznámení identifikační číslo. Toto identifikační číslo musí být uvedeno ve zmíněných návodech. Federální institut může s cílem předejít ohrožení života a zdraví zaměstnanců a třetích osob nebo majetku omezit nebo doplnit návod k použití vydaný výrobcem […].“ v t.č. § 6 odst. 4 Erste Verordnung zum Sprengstoffgesetz (BGBl. 1991 I, s. 169), ve znění pozdějších předpisů, vs. „Byla-li posouzena shoda výbušniny oznámeným subjektem, který nemá sídlo na území České republiky […], musí oznámený subjekt pro výbušniny se sídlem na území České republiky před prvním použitím výbušniny na území České republiky ověřit na žádost organizace soulad návodu k jejímu používání s požadavky stanovenými právními předpisy České republiky.“ v § 24 zákona č. 61/1988 Sb., ve znění pozdějších předpisů;

b) argumentace Českého báňského úřadu by se od argumentace Spolkové republiky Německo v případném sporu s Evropskou komisí v zásadě nelišila. Případná další argumentace, konkrétně pak odkazování se na možnost existence národní přísnější úpravy ve smyslu čl. 114 odst. 4, čl. 153 odst. 4, čl. 169 odst. 4, resp. čl. 193 Smlouvy o fungování Evropské unie, by patrně nebylo úspěšné, když harmonizační předpisy Evropské unie vztahující se k fungování vnitřního trhu přijaté na základě čl. 114 téže Smlouvy mají ve věcech cit. „týkajících se zdraví, bezpečnosti, ochrany životního prostředí a ochrany spotřebitele vycházet z vysoké úrovně ochrany“ (což připomínají i body 20 a 54 preambule ke směrnici 2014/28/EU), tj. právě v záležitostech, které by jinak mohly být upraveny národní přísnější úpravou;

c) čl. 3 směrnice 2014/28/EU je obdobný v rozsudku rozebíraném čl. 6 směrnice 2007/23/ES (nyní směrnice 2013/29/EU), srov. „Členské státy nesmějí zakazovat, omezovat nebo bránit uvádění na trh těch pyrotechnických výrobků, které splňují požadavky této směrnice.“ v čl. 6 směrnice 2007/23/ES vs. „Členské státy nesmějí zakazovat, omezovat ani bránit v dodávání na trh výbušnin, které splňují požadavky této směrnice.“ v čl. 6 směrnice 2014/28/EU. Co více, směrnice 2014/28/EU sleduje stejný cíl jako t.č. směrnice 2007/23/ES (nyní směrnice 2013/29/EU), obě byly přijaty na stejném právním základu – čl. 114 Smlouvy o fungování Evropské unie, resp. dříve čl. 95 Smlouvy o založeni Evropského Společenství;

d) k tíži České republiky by pak v intencích závěrů Soudního dvora Evropské unie mohla jít i skutečnost, že se posuzování návodů k používání výbušnin podle § 24 zákona č. 61/1988 Sb. ze strany českého oznámeného subjektu uplatňuje pouze na výbušniny, u nichž proběhlo EU přezkoušení typu nebo ověření jednotlivého kusu za účasti zahraničního oznámeného subjektu. To ve světle závěrů soudu může znamenat kladení diskriminačních podmínek pro výbušniny posouzené zahraničním oznámeným subjektem v podobě systematického posuzování jejich návodů k používání.

Při důvodných pochybnostech o slučitelnosti § 24 zákona č. 61/1988 Sb. s čl. 3 směrnice 2014/28/EU proto Český báňský úřad připravil navrhovanou právní úpravu. Její nepřijetí by způsobilo zjevně neúplnou transpozici čl. 3 směrnice 2014/28/EU a po právní stránce by tím Česká republika nesplnila své závazky plynoucí zejména z čl. 288 Smlouvy o fungování Evropské unie. Vyčkávání na případné oficiální úkony Evropské komise podle čl. 258 a násl. Smlouvy o fungování Evropské unie a vystavování se případnému (a s ohledem na možnou agilitu a připravenost Evropské komise díky sporu se Spolkovou republikou Německo patrně promptnímu) sporu před Soudním dvorem Evropské unie s předpokládaným neúspěchem České republiky nepovažuje Český báňský úřad za šťastné. Závěrem nutno zdůraznit, že rozsudek Soudního dvora Evropské unie nebylo možno zohlednit při poslední novelizaci zákona č. 61/1988 Sb. v zájmu transpozice směrnice 2014/28/EU. Rozsudek byl totiž v Úředním věstníku Evropské unie uveřejněn dne 9. ledna 2017 (řada C, č. 6), tj. v době, kdy již byl legislativní proces ke zmíněnému návrhu novely zákona č. 61/1988 Sb. dávno zakončen; příslušný zákon č. 451/2016 Sb. byl ve Sbírce zákonů uveřejněn dne 29. prosince 2016.

4 Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Navržená právní úprava je v souladu s ústavním pořádkem České republiky. Vychází ze zásad uvedených v Ústavě České republiky a v Listině základních práv a svobod, zejména ze zásady zákonnosti uvedené v čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 a 4 Listiny.

5 Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie, judikaturou soudních orgánů Evropské unie nebo obecnými právními zásadami práva Evropské unie, popřípadě i s legislativními záměry a s návrhy předpisů Evropské unie

Navrhovaná právní úprava je v souladu se směrnicí 2014/28/EU, zejména pak s čl. 3 této směrnice, který členským státům Evropské unie nepřipouští zakazovat, omezovat nebo bránit v dodávání výbušnin na trh, pakliže splňují stanovené požadavky. Návrh splňuje rovněž požadavky kladené obecnými právními předpisy Evropské unie upravujícími dozor nad trhem, tj. nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 765/2008, kterým se stanoví požadavky na akreditaci a dozor nad trhem týkající se uvádění výrobků na trh a kterým se zrušuje nařízení (EHS) č. 339/93, a nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 764/2008, kterým se stanoví postupy týkající se uplatňování některých vnitrostátních technických pravidel u výrobků uvedených v souladu s právními předpisy na trh v jiném členském státě a kterým se zrušuje rozhodnutí č. 3052/95/ES.

Navrhované právní úpravy se týká dále čl. 26 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie, jemuž ustanovení neodporuje.

Navrhované právní úpravy se nepřímo dotýká výše popsaný rozsudek Soudního dvora Evropské unie ze dne 27. října 2016 ve věci C-220/15, Evropská komise proti Spolkové republice Německo. Byť se rozsudek přímo netýká výbušnin ani právního předpisu České republiky, má precedentní význam pro přijetí navrhované právní úpravy. Ta totiž navrhuje odstranit obdobnou (jako v předmětném sporu namítanou) povinnost předkládat návody k používání výbušniny oznámenému subjektu se sídlem na území České republiky k posouzení jejich souladu s právními předpisy České republiky.

Navrhovaná právní úprava je tedy slučitelná s právem Evropské unie.

6 Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Z mezinárodních smluv, kterými je Česká republika vázána, se navržené právní úpravy dotýkají smlouvy upravující vzájemné uznávání posuzování shody výrobků vyrobených v jiných než členských státech Evropské unie, tj.:

a) Dohoda o Evropském hospodářském prostoru, ve znění Rozhodnutí Smíšeného výboru EHP č. 7/94 (Úřední věstník Evropské unie, L 160/1, 1994) a č. 119/2010 (Úřední věstník Evropské unie, L58/77, 2011), a

b) Dohoda mezi Evropským společenstvím a Švýcarskou konfederací o vzájemném uznávání posuzování shody, ve znění Rozhodnutí č. 1/2012 Výboru zřízeného podle této Dohody (Úřední věstník Evropské unie, řada L, č. 136 ze dne 23. května 2013)

Obě tyto mezinárodní dohody navržená právní úprava respektuje.

7 Předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy na státní rozpočet, ostatní veřejné rozpočty, na podnikatelské prostředí České republiky, sociální dopady, včetně dopadů na specifické skupiny obyvatel, zejména osoby sociálně slabé, osoby se zdravotním postižením a národnostní menšiny, a dopady na životní prostředí

Navrhovaná právní úprava nebude mít finanční dopady na státní rozpočet ani ostatní veřejné rozpočty. Případným nedostatkům v návodech k používání výbušnin po vypuštění § 24 zákona č. 61/1988 Sb. lze předcházet častějšími kontrolami a účinnějšími sankčně represivními nástroji ze strany orgánu dozoru podle zákona č. 90/2016 Sb., o posuzování shody stanovených výrobků při jejich dodávání na trh (Českého báňského úřadu), jež budou vykonávány pokud možno v mezích jeho stávajícího rozpočtu.

Na straně subjektů dodávajících výbušniny vyrobené zpravidla v zahraničí na trh České republiky lze přijetím navrhované právní úpravy očekávat nepatrné snížení finanční zátěže v důsledku neposuzování návodů k používání ze strany českého oznámeného subjektu. Při zohlednění průměrné četnosti posouzení v posledních třech uplynulých kalendářních letech (8) lze při částce cca 7 100 Kč za 1 úkon (vč. odhadnuté administrativní zátěže) předpokládat úspory ve výši cca 57 000 Kč ročně.

Navrhovanou právní úpravou budou odstraněny překážky bránící volnému pohybu výbušnin zavedené nad rámec čl. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/28/EU, čímž dojde ke srovnání stavu se stavem v drtivé většině jiných členských států Evropské unie, v nichž obdobné administrativní překážky neexistují. Dojde tedy k mírnému zvýšení konkurenceschopnosti podnikatelů nakládajících s výbušninami v České republice, protože odpadne komparativně znevýhodňující restriktivní regulace.

Dopady, avšak nekvantifikovatelné, může mít navrhovaná právní úprava na distributory a koncové uživatele výbušnin v podobě možného poklesu důvěry v návody k používání výbušnin vyrobených v zahraničí, resp. výbušnin, u nichž EU přezkoušení typu neproběhlo s účastí českého oznámeného subjektu. Výrobci a dovozci těchto výbušnin totiž nemusí mít povědomí o právních předpisech upravujících nakládání s výbušninami v České republice, jež jsou do jisté míry určující pro obsah návodů, následkem čehož mohou návody k používání vykazovat nedostatky. Případným takovým nedostatkům totiž zmíněné úkony ze strany oznámeného subjektu se sídlem na území České republiky předcházely. Jak již bylo ale výše uvedeno, častější kontroly a účinnější sankčně represivní nástroje patrně budou dostačujícím nástrojem pro zajištění vysoké míry ochrany plynoucí z návodů k používání výbušnin.

Navrhovaná právní úprava se nedotkne rovnosti mužů a žen, nebude mít dopady na životní prostředí, ani na osoby sociálně slabé a jiné specifické skupiny obyvatel.

8 Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů

Ochrany soukromí se navrhovaná právní úprava netýká. Nevynucuje ani nepředpokládá zpracovávání osobních údajů.

9 Zhodnocení korupčních rizik

Navrhovaná právní úprava odpovídá svým rozsahem sledovanému cíli (tj. odstranění překážek na trhu s výbušninami), přičemž nezakládá nové, ani nerozšiřuje stávající, kompetence orgánů veřejné správy. Navržená ustanovení nevykazují žádný korupční potenciál.

10 Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu

Navrhovaná právní úprava se bezpečnosti nebo obrany státu nedotýká.

11 Odůvodnění návrhu, aby Poslanecká sněmovna vyslovila s návrhem zákona souhlas již v prvém čtení

Navrhovanou právní úpravu je žádoucí přijmout co nejdříve, aby se Česká republika vyhnula případným sporům s Evropskou komisí podle čl. 258 a násl. Smlouvy o fungování Evropské unie vč. sporu před Soudním dvorem Evropské unie. Proto se navrhuje Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky vyslovit souhlas s navrhovanou právní úpravou již v prvním čtení.