zákon č. 98/2017 Sb.

1. Definice problému a popis současného právního stavu

Sociální dávky poskytované do oblasti bydlení pomáhají občanům s krytím jejich nákladů na bydlení, a tím k zajištění a udržení jejich přiměřeného standardního bydlení. V současné době resort Ministerstva práce a sociálních věcí (dále jen „MPSV“) spravuje dvě dávky, a to příspěvek na bydlení v systému státní sociální podpory a doplatek na bydlení v systému pomoci v hmotné nouzi.

Podle právní úpravy zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pomoci v hmotné nouzi“) je doplatek na bydlení dávkou, která přispívá k úhradě odůvodněných nákladů na bydlení ve standardním bydlení, tedy v bytě. Splní-li vlastník, nebo jiná osoba, která užívá byt na základě platného právního titulu zákonem stanovené podmínky, má na doplatek na bydlení ze zákona nárok. Tato úprava, která je v souladu s konceptem sociálního bydlení, tj. že bydlet se má v prostorech k tomu určených

- v bytech, platí od vzniku zákona v roce 2006 doposud.

Sociální dávky poskytované do oblasti bydlení jsou nastaveny tak, že jejich příjemcům pomáhají uhradit část nákladů na bydlení a v odůvodněných případech, kdy osoby bydlí v přiměřeném standardním bydlení – bytech, mohou, jsou-li tyto dávky kombinovány, pomoci uhradit i celé odůvodněné náklady na toto přiměřené standardní bydlení. Východiskem dávkových systémů přitom je, aby si osoby mohly standardní bydlení zaplatit a nepřišly o něj pouze z důvodů finanční nedostatečnosti, neboť ztráta standardního bydlení představuje významné riziko sociálního vyloučení.

Osobě, která užívá tzv. substandardní formu bydlení, lze doplatek na bydlení přiznat v tzv.

případech hodných zvláštního zřetele. Z výše uvedeného vyplývá, že na přiznání doplatku na bydlení osobám, které užívají substandardní formy bydlení, není zákonem založen právní nárok a dávku tak lze přiznat jen v „mimořádných“ situacích.

Jakou situaci lze za případ hodný zvláštního zřetele považovat není v současném znění zákona

o pomoci v hmotné nouzi specifikováno. Tato skutečnost vede k aplikačním obtížím a rovněž žadatel o dávku nemá právní jistotu, zda může být jako případ hodný zvláštního zřetele vyhodnocen či nikoliv, když o dávku požádá. Na obtížnou

předvídatelnost rozhodování bylo v minulosti různými orgány upozorňováno, včetně nejistoty ohledně aplikace institutu „případu hodného zvláštního zřetele“ v jednotlivých konkrétních případech, v důsledku čehož bylo kritizováno údajné nadužívání tohoto institutu. Dále byla rozporována odůvodněnost nákladů, které lze pro účely stanovení výše dávky do substandardního bydlení přiznat. Tyto pochyby vyvolává zejména porovnání možné maximální výše odůvodněných nákladů do standardní a substandardní formy bydlení, která je v zákoně o pomoci v hmotné nouzi stanovena poměrem k tzv. normativním nákladům na bydlení v bytech podle zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů. S ohledem na obě citované skutečnosti bývá poukazováno

Novela č. 252/2014 Sb. rozšířila okruh právních titulů k užívání bytu pro účely přiznání doplatku na bydlení a také umožnila přiznat dávku ve zřetele hodných případech i do jeho části. Z hlediska terminologie zákona o pomoci v hmotné nouzi jde o jiný než obytný prostor, ubytovnu, část bytu.

na nepřiměřený prospěch podnikatelských subjektů na tomto stavu, umělé zvyšování nabídky a poptávky po substandardních formách bydlení, a také na potřebu balancovat podporu ve vztahu ke všem skupinám, které tuto podporu potřebují, kdy s ohledem na naplnění principu sociální spravedlnosti a potřebu sociálního smíru nelze podporovat jednu skupinu na úkor skupin ostatních.

V rámci legislativního procesu při projednávání novely zákona o pomoci v hmotné nouzi č. 252/2014 Sb., bylo v Poslanecké sněmovně PČR do zákona vloženo „kritérium“, dle

kterého by byla dávka do substandardní formy bydlení přiznávána. Tímto kritériem byla podmínka „souhlasu obce“ s přiznáním nenárokového doplatku na bydlení do substandardních forem bydlení. Předmětná úprava, která je realizovaná od května 2015, se nicméně ukázala být velmi problematickou. Konstruuje totiž situaci, kdy je

rozhodnutí o individuálním právu jednotlivce na hmotné zabezpečení, uskutečňované orgány pomoci v hmotné nouzi v rámci výkonu státní správy, podmíněno souhlasem obce v rámci výkonu samostatné působnosti. Daná skutečnost působí nejen zásadní aplikační problémy v oblasti správního práva, ale vyvolává odůvodněné obavy týkající se možného rozporu této úpravy s Ústavou ČR. Úprava je kusá, jak z hmotněprávního, tak i z procesně právního hlediska, chybí kritéria udělení či neudělení souhlasu, není upraven postup za účelem ochrany osobních údajů.

S ohledem na výše uvedenou problematičnost se k úpravě dvakrát vyjádřilo Ministerstvo vnitra, a to z pozice ústředního orgánu státní správy, který plní koordinační úlohu v oblasti správního řízení, organizace a výkonu veřejné správy. Ve druhém stanovisku, ve kterém byly reflektovány závěry poradního sboru ke správnímu řádu, ministr vnitra k aplikaci daného ustanovení doporučil zaujmout takový výklad, že v současné době rozhoduje o doplatku na bydlení Úřad práce ČR (dále jen „ÚP ČR“) a k vyjádření obce se přihlíží jako k významnému podkladu při vyhodnocení případu hodného zvláštního zřetele pro nárok osoby na doplatek na bydlení do ubytovacího zařízení. Změnil tak své původní stanovisko k otázce závaznosti souhlasu obce pro rozhodování o nároku na dávku. Ministr vnitra se zároveň přiklonil k názoru Legislativní rady vlády a doporučil urychlenou novelizaci předmětného ustanovení.

Úprava je dlouhodobě neudržitelná, neboť ji v zásadě nelze vyložit ústavně konformním způsobem. Ministryni práce a sociálních věcí byl následně usnesením vlády ČR č. 624 ze dne 29. července 2015 zadán úkol „zpracovat a vládě předložit návrh novely zákona o pomoci v hmotné nouzi obsahující zrušení podmínky souhlasu obce podle § 33 odst. 6 uvedeného zákona“.

MPSV tak připravilo návrh novely tohoto zákona, jehož obsahem není pouhé zrušení problematické části ustanovení § 33 odst. 6, ale také s ohledem na výše uvedené:  Stanovení kritérií pro posouzení případu zřetele hodného. To je stanovení podmínek, za nichž může být doplatek na bydlení osobám v substandardních formách bydlení (tj. v prostorech, které svými stavebně-technickými standardy neodpovídají požadavkům pro trvalé bydlení) poskytnut.  Zpřesnění postupu, který má příjemce dávky v substandardní formě bydlení podpořit v získání standardního bydlení (bytu) jako základního předpokladu jeho sociálního začlenění.  Prohloubit vzájemnou spolupráci mezi ÚP ČR a úřady obcí v přenesené působnosti při hodnocení tzv. případů hodných zvláštního zřetele pro doplatek na bydlení a také při vedení a podpoře příjemce dávky v řešení jeho situace v oblasti bydlení.

 Úprava maximální výši uznatelných nákladů na bydlení v substandardních formách bydlení tak, aby byla přiměřená charakteru prostoru z hlediska jeho stavebně- technického určení a odrážela vyrovnanou podporu všech skupin příjemců dávkové pomoci.

Navrhovaná novela nijak neupírá právo osobám splnit podmínky nároku na doplatek na bydlení, pokud užívají substandardní formu bydlení. Naopak navrhovaná novela těmto

osobám dává větší právní jistotu, za jakých podmínek lze získat a udržet si nárok na doplatek

na bydlení poskytovaný do substandardní formy bydlení. Zároveň návrh novely není v rozporu s Listinou základních práv a svobod, konkrétně s čl. 30 odst. 2. Návrh novely zákona o pomoci v hmotné nouzi není v rozporu ani s ostatními ustanoveními ústavního pořádku ČR, neboť práv podle čl. 30 Listiny základních práv a svobod se lze domáhat

podle čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod jen v mezích příslušných zákonů. A podle navrhovaných změn zákona o pomoci v hmotné nouzi právo podle čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod není popřeno ani značně zeslabeno (tj. nedochází k ohrožení práva podle čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod ve smyslu judikatury Ústavního soudu, např. nálezu Pl. ÚS 2/08). Podrobněji jsou ústavněprávní otázky s odkazem

na konkrétní judikaturu Ústavního soudu rozepsány v části 4. této důvodové zprávy. V této otázce je také nutné zmínit, že dávka doplatek na bydlení je pouze jeden ze segmentů pomoci v rámci sociálního zabezpečení, kterým stát přispívá osobám s nízkými nebo nulovými příjmy.

2. Popis cílového stavu

Úprava specifikuje kritéria, kdy může být situace žadatele o doplatek na bydlení do substandardní formy bydlení vyhodnocena jako zřetele hodný případ, tj. zda má žadatel jednak prokazatelné důvody se zdržovat v daném místě, jednak zda má prokazatelné důvody užívat substandardní formu bydlení. Za místo se pro účely

této úpravy bude požadovat obec, ve které se osoba (společně posuzované osoby) skutečně zdržuje, včetně místa, které je od této obce běžně dostupné. Jako třetí kritérium přistupuje k oběma předchozím hodnocením snahy příjemce dávky aktivně řešit svoji situaci v oblasti bydlení, a to za využití podpory ze strany orgánu pomoci v hmotné nouzi. Bude hodnoceno, zda:

a) Má osoba (a osoby společně posuzované) k místu, v němž se fakticky zdržuje

a žádá o dávku vazbu - tzv. střed svých zájmů. Při hodnocení středu zájmů k místu se bude posuzovat zejména, zda zde osoba vykonává výdělečnou činnost, je zde vedena v evidenci uchazečů o zaměstnání a tedy plní povinnosti uchazeče o zaměstnání (výše uvedené nebude hodnoceno u osob z povinnosti ekonomické aktivity z důvodu věku, zdravotního stavu nebo rodinného stavu apod. vyloučených). Dále bude zohledňováno, zda v místě osoba žije s rodinou, nezaopatřené děti zde plní povinnou školní docházku nebo se zde soustavně připravují na budoucí povolání, zda se osoba v místě nachází ze zdravotních důvodů, popřípadě existují jiné významné důvody, které osobu k místu váží apod.

b) V místě, kde se osoba (a společně posuzované osoby) fakticky zdržuje, není

dostupné přiměřené bydlení v bytě, popřípadě bydlení v dostupném zařízení pobytových sociálních služeb, přičemž osoba nemá předpoklad si dostupné bydlení získat (a udržet).

c) Osoba je součinná při zpracovávání tzv. motivačního plánu (viz dále) a plní v něm

navrhnuté aktivity a opatření, včetně jejich časového harmonogramu.

Navrhuje se, aby za případ hodný zvláštního zřetele nebyla považována osoba, která požaduje doplatek na bydlení do substandardní formy bydlení, ačkoliv bez vážných důvodů opustila předchozí bydlení ve standardní formě - v bytě.

V rámci vyhodnocování podmínky případu hodného zvláštního zřetele se zakládá ÚP ČR povinnost požádat o poskytnutí podkladu pověřený obecní úřad nebo újezdní úřad příslušný podle místa skutečného pobytu (dále jen „obecní úřad“) žadatele o dávku a společně posuzovaných osobách. Jde o určitý způsob projednání s obecním úřadem, v rámci níž bude mít obecní úřad nově možnost poskytnout ÚP ČR ty informace o žadateli o dávku (a společně posuzovaných osobách), které bude považovat za významné pro hodnocení, zda jde o případ zřetele hodný. ÚP ČR se bude muset s těmito informace vypořádat v rámci hodnocení podkladů pro rozhodnutí, zda se jedná nebo nejedná o zřetele hodný případ.

Lhůta pro možnost podání podkladu obecním úřadem se stanovuje v délce 20 kalendářních dní, aby byl dostatečný prostor pro jeho předání a zároveň, aby nedocházelo k průtahům v řízení o doplatek na bydlení, který musí jako dávka pomoci v hmotné nouzi reagovat na aktuální situaci žadatele. Předpokládá se, že k předání podkladu bude využit Jednotný informační systém MPSV, a to přes standardizovaný záznam sociálního pracovníka.

Postup pro hodnocení, zda jde o případy hodné zvláštního zřetele, předpokládá součinnost jak uvnitř ÚP ČR na úseku zaměstnanosti a nepojistných sociálních dávek, tak vně s úřady obcí v rámci vyhodnocování podkladu pro posuzování výše uvedených kritérií a rozhodnutí ÚP ČR o tom, zda se jedná či nejedná o případ zřetele hodný.

Navržený postup se nevztahuje na osoby, které jsou ubytovány v pobytových zařízeních sociálních služeb, které se za případ hodný zvláštního zřetele považují podle zákona vždy.

Za účelem zefektivnění postupu k nalezení standardního bydlení v bytech, který by měl pomoci osobám a společně posuzovaným osobám, které se nacházejí v situaci považované za případ hodný zvláštního zřetele (a tedy je zde předpoklad, že jde o osoby, pro které není

dostupné přiměřené bydlení v bytě), zavádí novela tzv. motivační plán. Tento nástroj

navazuje na současnou a již účinnou úpravu zákona o pomoci v hmotné nouzi, která zahrnuje povinnost pro nárok na doplatek na bydlení u osoby hledat si přiměřené bydlení. V motivačním plánu se stanoví aktivity směřující k nalezení přiměřeného bydlení v bytě, popřípadě v pobytovém zařízení sociálních služeb. Jedná se o stanovení postupu a časového harmonogramu plnění jednotlivých opatření, kterých má být při řešení bytové problematiky osoby (a společně posuzovaných osob) dosaženo. Jde o aktivity na straně osoby a také orgánu pomoci v hmotné nouzi, včetně spolupráce s obecním úřadem podle místa skutečného pobytu osoby (společně posuzovaných osob), spolupráce s neziskovými organizacemi, popřípadě s dalšími subjekty. Motivační plán bude aktualizován a vyhodnocován průběžně. Pokud osoba (a společně posuzované osoby) znemožní vypracování motivačního plánu a nebude součinná při plnění daných opatření, nebude její situace považována za případ hodný zvláštního zřetele a nebude mít nárok na doplatek na bydlení. Motivační plán je úzce vztahován k nepříznivé situaci příjemce dávky v oblasti bydlení a tedy k základní podmínce přiznání dávky do substandardní formy bydlení.

Předmětná novela blíže specifikuje roli pracovníka v rámci struktury ÚP ČR, kdy v agendě pomoci v hmotné nouzi směřuje jeho činnost v rámci vyhodnocování dávkového nároku a k zintenzivnění spolupráce s úsekem zaměstnanosti. Prostřednictvím motivačního plánu je konkretizován obsah sociální práce ÚP ČR v rámci části agendy pomoci v hmotné nouzi.

Navrhovaná úprava tak přispívá k naplňování synergického efektu, který spojení sociální agendy a agendy zaměstnanosti do jednoho orgánu umožňuje a je základním předpokladem řešení situace osob ohrožených dlouhodobým sociálním vyloučením, případně osob dlouhodobě sociálně vyloučených.

Návrh novely dále obsahuje opatření, jejichž cílem je narovnat výši dávkové podpory do substandardní formy bydlení, tj. prostoru, který není z hlediska svého stavebně- technického uspořádání pro trvalé bydlení určen, a výší dávkové podpory do standardní formy bydlení, tj. prostoru, který svým stavebně-technickým uspořádáním požadavkům na trvalé bydlení odpovídá. Jde zároveň o balancování dávkové podpory ve vztahu ke všem

skupinám, které tuto podporu potřebují, kdy nelze podporovat jen jednu skupinu na úkor ostatních skupin. Těmito opatřeními jsou:

1) Omezení maximální výše odůvodněných nákladů na bydlení, která může být zohledněna při výpočtu nároku a výše doplatku na bydlení do substandardní formy bydlení ze současných 90 % normativních nákladů na bydlení na 80 %. Za účelem poskytnutí dostatečného časového období stávajícím příjemcům dávek tak, aby měli možnost se na změnu připravit, včetně spolupráce s ÚP ČR v rámci motivačního plánu, je navrhováno aplikovat tuto úpravu až po jednom roce účinnosti novely.

2) Zavedení stropování pravidelné úhrady za „služby spojené s užíváním bytu“ výší v místě obvyklou. Nyní je posuzována „pouze“ celková odůvodněnost nákladů na bydlení, přičemž specifická hranice je stanovena pro položky „nájem“ (resp. ubytovné) a „energie“. Položka „služby spojené s užíváním bytu“ (případně jiného prostoru, včetně ubytovny) dosud tuto hranici nemá.

Novela dále obsahuje dílčí úpravu rozhodného období pro zjišťování odůvodněných nákladů na bydlení tak, aby tyto náklady byly v průběhu poskytování opakující se dávky posuzovány za aktuální měsíc a nikoliv za měsíc předcházející, což v praxi činí problémy zejména v „počátcích“ přiznání nároku, neboť výše dávky tak nemusí odrážet skutečné náklady na bydlení.

Novela rovněž obsahuje několik legislativně-technických úprav.

Podle přechodných ustanovení je navrhováno, aby u dosavadních příjemců doplatku na bydlení v substandardní formě bydlení došlo nejpozději do šesti měsíců ode dne účinnosti novely k přehodnocení nároku podle nových podmínek (s výjimkou snížení výše maximálních odůvodněných nákladů, ke které dojde až po jednom roce od účinnosti novely). Avšak nedokončená řízení o dávkách a nově podané žádosti o dávky se již vyhodnotí ve znění účinném podle této novely.

S ohledem na potřebu vybavit ÚP ČR dostatečnými personálními kapacitami z hlediska počtu a kvalifikace ke zpracovávání motivačního plánu, jeho průběžnému vyhodnocování a aktualizaci, je navrhována odložená účinnost této nové povinnosti ÚP ČR, a to o jeden rok. Zároveň je navrhováno, aby po tomto roce v té době u poskytovaných dávek byl motivační plán s příjemci dávek vypracován do 6 měsíců.

3. Dopady navrhované úpravy

3.1 Ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti mužů a žen

Navrhovaná právní úprava není v rozporu a nestanovuje odchylky ve vztahu k zákazu diskriminace. Rovněž není v rozporu se zákonem č. 198/2009 Sb., o rovném zacházení a o právních prostředcích ochrany před diskriminací a o změně některých zákonů (antidiskriminační zákon), ve znění pozdějších předpisů. Zároveň navrhovaná právní úprava nebude mít dopad ve vztahu k rovnosti mužů a žen.

3.2 Hospodářský a finanční dopad

Cílem novely je zpřesnit podmínky nároku. Navrhovaná úprava tedy nemá přímý vliv na státní rozpočet a na ostatní veřejné rozpočty. I když může novela v dlouhodobém horizontu vést k omezení dynamiky růstu nákladů na dávky pomoci v hmotné nouzi, nástroje, které zároveň zavádí za účelem posílení podpory příjemců dávek při řešení jejich bytové situace, zakládají personální požadavky pro ÚP ČR s ohledem na jejich administrativní náročnost. Jde zejména o novou povinnost ÚP ČR zpracovat a průběžně vyhodnocovat a aktualizovat motivační plán. Předpokladem účelné aplikace nástroje - motivačního plánu, je dovednost pracovníka ÚP ČR provést správné vyhodnocení sociálních potřeb příjemce dávky a jeho kompetencí a na základě tohoto vyhodnocení navrhnout takové přiměřené a účelné kroky, které odpovídají charakteru jednotlivého konkrétního případu v celé jeho šíři. Z tohoto důvodu se navrhuje, aby v rámci ÚP ČR tuto agendu zajišťovali pracovníci s kvalifikací sociálního pracovníka. Je nesporné, že základním východiskem pro řešení situace příjemců dávek, kteří jsou ohroženi sociálním vyloučením nebo již jsou sociálně vyloučeni a z tohoto důvodu dlouhodobě závislí na sociálních dávkách, je kvalitní sociální práce. Nelze přitom předpokládat, že i s nabídkou a využitím kvalitní sociální práce, lze úspěšně začleňovat 100% všech příjemců dávek pomoci v hmotné nouzi. Lze však vycházet z toho, že část příjemců dávek lze pomocí sociální práce aktivovat, případně zabránit jejich propadu sociálním systémem do situace, kterou lze pozdější intervencí jen řešit problematicky.

S přihlédnutím k výše citovanému je konstatována rozpočtová neutralita, neboť navzdory rozpočtovým požadavkům souvisejícím s potřebou posílit sociální práci, lze v důsledku postupného efektu sociální práce vycházet z možného snižování dynamiky růstu přímých mandatorních výdajů na dávky v dlouhodobém horizontu.

3.3 Na mezinárodní konkurenceschopnost ČR

Navrhovaná úprava nebude mít dopad na mezinárodní konkurenceschopnost České republiky.

3.4 Na podnikatelské prostředí

Navrhovaná úprava může mít dopad na podnikatelské prostředí, a to na majitele nemovitostí, kteří pronajímají jednotlivé substandardní formy bydlení v lokalitách s vysokou nezaměstnaností a tedy s vysokým rizikem sociálního vyloučení příjemců dávek pomoci v hmotné nouzi. V důsledku zpřesnění kritérií pro uznání případu za zřetele hodný lze očekávat snížení počtu nově ubytovaných příjemců dávek pomoci v hmotné nouzi a tedy úbytek možných klientů služby. Na druhou stranu může být důsledkem novely zvýšení poptávky na trhu s nájemními byty.

3.5 Na ochranu soukromí a osobních údajů

Nově je touto úpravou dána povinnost orgánu pomoci v hmotné nouzi požádat o informaci pověřený obecní úřad nebo újezdní úřad ve spojitosti s přiznáním nároku na doplatek na bydlení do ubytovacího zařízení, jiného než obytného prostoru a části bytu. Obsahem žádosti orgánu pomoci v hmotné nouzi bude jméno, příjmení, datum narození a adresa trvalého a skutečného bydliště osoby (společně posuzovaných osob) a případná specifikace ubytovacího zařízení nebo obývaného prostoru. Obsahem informace pověřeného obecního úřadu nebo újezdního úřadu bude jméno, příjmení, datum narození a adresa trvalého a skutečného bydliště osoby (společně posuzovaných osob) a dále podklady důležité pro to, aby krajská pobočka Úřadu práce posoudila, zda osoba (společně posuzované osoby) v obci, kde má skutečný pobyt, naplňuje podmínky dané touto úpravou pro uznání situace jako případu hodného zvláštního zřetele. Podmínky se týkají sepětí osoby (společně posuzovaných osob) s obcí, v níž skutečně pobývá, a dostupnosti přiměřeného bydlení v této obci. Pověřené obecní úřady a újezdní úřady poskytnou krajské pobočce Úřadu práce požadovaný podklad bezodkladně, nejpozději však do 20 kalendářních dnů ode dne doručení žádosti. Pokud nebude krajské pobočce Úřadu práce ve stanovené lhůtě podklad doručen, rozhodne o tom, zda se jedná o případ hodný zvláštního zřetele, i bez tohoto podkladu.

Orgány pomoci v hmotné nouzi, pověřené obecní úřady a újezdní úřady si tak budou nadále vzájemně poskytovat informace potřebné k rozhodování ve věci hmotné nouze na základě § 65 a § 64 zákona o pomoci v hmotné nouzi, k čemuž budou využívat aplikační program, který spravuje MPSV. Evidence informací týkající se podmínek dané touto úpravou pro uznání situace osoby (společně posuzovaných osob) jako případu hodného zvláštního zřetele bude probíhat jako doposud u jiných rozhodných skutečností v rámci Jednotného informačního systému práce a sociálních věcí a spisové dokumentace.

3.6 Korupční rizika

Navrhovaná úprava nemá dopad do oblasti korupčních rizik a nevytváří jejich možnosti. Ani neúměrně nerozšiřuje kompetence orgánů pomoci v hmotné nouzi. Kontrolní mechanismy jsou nastaveny již od vyhodnocování žádostí, kdy každé rozhodnutí zaměstnance krajské pobočky Úřadu práce ČR ještě kontroluje kvalifikovaný nadřízený pracovník a je zcela zřejmé, která úřední osoba je odpovědná za rozhodnutí. Dále je možnost podat proti rozhodnutí opravné prostředky (odvolání, přezkumné řízení). Každá osoba má možnost se v rámci správního řízení vyjádřit k podkladům, na základě kterých bylo rozhodnutí vydáno. Je také nastavena kontrola výkonu veřejné správy, kdy MPSV tuto kontrolu provádí na krajských pobočkách Úřadu práce ČR.

3.7 Na územní samosprávné celky

Navrhovaná úprava ruší problematickou kompetenci obcí, kdy v rámci samostatné působnosti zasahovaly do rozhodnutí o individuálním právu jednotlivce na hmotné zabezpečení, uskutečňované orgány pomoci v hmotné nouzi v rámci výkonu státní správy. Zároveň prohlubuje participaci obecních úřadů v přenesené působnosti na řešení problematiky bydlení. S ohledem na zpřesnění kritérií pro uznání případu jako zřetele hodného, tzv. středu zájmů, lze očekávat snížení počtu osob – žadatelů o dávku, kteří se nově stěhují do lokalit, s kterými je nepojí žádná vazba a ani se do těchto lokalit nestěhují za účelem snadnějšího uplatnění na trhu práce. Těmto osobám bude moci být poskytnuta finanční podpora od státu pouze v místě, kde mají důvod se zdržovat.

3.8 Sociální dopady

Navrhovaná úprava garantuje práva osob v hmotné nouzi, ať už se jedná o jednotlivce nebo rodiny, a prohlubuje spolupráci s obecními úřady. Jedním z dílčích východisek návrhu je nevytvářet prostřednictvím dávkové podpory předpoklady k takovým situacím a k jednání, které v konečném důsledku vedou k prohlubování sociálního vyloučení (sociální pasti) příjemců dávek pomoci v hmotné nouzi, tedy k dlouhodobému užívání substandardní formy bydlení v místě, kde je mizivý předpoklad uplatnění na trhu práce, což je ale zároveň jedna z hlavních podmínek jejich sociálního začlenění. V dané souvislosti nelze opominout vliv, který má nastavení dávkového systému na vytváření poptávky a nabídky v oblasti substandardní formy bydlení - ubytoven, tzv. obchodu s chudobou, na což předkládaný návrh svými opatřeními rovněž reaguje.

Návrh zároveň zahrnuje mechanismy bránící extrémnímu sociálnímu vyloučení za předpokladu, že příjemce dávky bude spolupracovat s orgánem pomoci v hmotné nouzi, ať už jde postup dle opatření zahrnutých v motivačním plánu, nebo o přechodné období jednoho roku k změně výše maximální hranice odůvodněných nákladů na bydlení v substandardních formách pro stávající příjemce dávek.

Návrh reaguje na Analýzu sociálně vyloučených lokalit zpracovanou pro MPSV v r. 2015, v rámci níž byl popsán trend rozpadání sociálně vyloučených lokalit do většího počtu menších celků a migrace do více odlehlých, vysídlených obcí s málo funkční infrastrukturou. Tento sociální jev reprodukuje chudobu a do budoucna přináší velké sociální problémy.

Z dat, kterými MPSV disponuje, je zřejmé, že nejpočetnější skupinu domácností

pobírajících doplatek na bydlení do ubytoven, tvoří domácnosti jednotlivců 77% (10 211). Druhou nejpočetnější skupinu tvoří dvojčlenné domácnosti, tj. 12% (1 638),

domácnosti tříčlenné tvoří 5% (626). Čtyřčlenné a vícečlenné domácnosti tvoří 6% (824). Lze předpokládat, že domácnosti jednotlivců jsou přitom nejvíce mobilní, pokud jde např. o možnost stěhovat se za účelem lepšího uplatnění na trhu práce.

Rámec úprav navrhovaných v novele vychází z toho, že předmětem úpravy je dávkový předpis, což vymezuje věcný okruh opatření. Zároveň však tato opatření mají dopady na celkovou sociální situaci příjemců dávek, k jejímuž řešení je však nutné přistupovat komplexněji prostřednictvím jiných, nedávkových nástrojů sociálních systémů. Výše uvedený přístup se do novely promítá jednak v rozložení dopadů novely v čase, jednak v charakteru navrhovaných opatření.

Konkrétně jde o konstrukci přechodných ustanovení, podle kterých budou podmínky nároku stávajících příjemců dávek přehodnoceny do 6 měsíců od účinnosti novely s tím, že k přehodnocení maximální možné výše odůvodněných nákladů na bydlení dojde až po jednom roce od účinnosti novely. Tato úprava dává příjemcům dávek dostatečný prostor, aby se mohli na případné dopady novely připravit. Zároveň návrh počítá s poskytnutím součinnosti příjemcům dávek ze strany ÚP ČR, případně úřadů obcí a jiných subjektů, a za tímto účelem je koncipován tzv. motivační plán.

K srpnu 2015.

Výše uvedený přístup se dále odráží v charakteru navrhovaných opatření, která se v zásadě omezují na zpřesnění již existující úpravy, a to v zájmu zvýšení právní jistoty při aplikaci zákona.

V neposlední řadě návrh reflektuje zavedení dotačního titulu na sociální práci na úřadech obcí k 1. 1. 2015. O příspěvek na výkon sociální práce zažádaly všechny kraje, všechny obce s rozšířenou působností a 147 obcí s pověřeným obecním úřadem. Této možnosti nevyužilo jen 36 obcí s pověřeným obecním úřadem (tzv. obce II. typu), a ani jeden z pěti újezdních úřadů, což činí v souhrnu 9,5 % z celkového počtu oprávněných žadatelů. Tato skutečnost dokládá význam, který obce potřebě realizovat sociální práci s klienty přikládají.

Vedle výše uvedeného pokračují práce na přípravě zákona o sociálním bydlení. Návrh Koncepce sociálního bydlení ČR 2015 – 2025 byl na schůzi vlády dne 12. 10. 2015 schválen.

Je nesporné, že úmyslem navrhovaných opatření je docílit stavu, aby si osoba (nebo rodina) byla schopna nalézt přiměřené standardní bydlení a udržet si ho, a ne osobu připravit o doplatek na bydlení. Je také nutné mít na paměti, že sociální dávky musí

balancovat podporu ve vztahu ke všem skupinám, které tuto podporu potřebují, a kdy nelze v rámci zachování principu sociální spravedlnosti a udržení sociálního smíru neúměrně upřednostňovat jednu skupinu před skupinou druhou.

3.9 Na spotřebitele

Navrhovaná úprava nebude mít za následek žádné dopady na spotřebitele.

3.10 Na životní prostředí

Navrhovaná úprava nebude mít za následek žádné dopady na životní prostředí, neboť se této oblasti nijak nedotýká.

4. Zhodnocení souladu návrhu zákona s ústavním pořádkem České republiky

Předkládaný návrh je v souladu s ústavním zákonem č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů, dále zejména s čl. 2 a čl. 4 ústavního zákona č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje jako ústavní zákon Listina základních práv a svobod (č. 2/1993 Sb. – Usnesení předsednictva České národní rady ze dne 16. prosince 1992 o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky). Návrh zákona respektuje obecné zásady ústavního pořádku České republiky a není v rozporu s nálezy Ústavního soudu ČR.

Konkrétně je návrh zákona v souladu s čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, který stanoví, že každý, kdo je v hmotné nouzi, má právo na takovou pomoc, která je nezbytná pro zajištění základních životních podmínek. Toto právo však nelze chápat absolutně, ale pouze v mezích zákona, který ho upravuje (čl. 30 odst. 3 Listiny základních práv a svobod). Například v Komentáři k Listině základních práv a svobod (V. Pavlíček a kol., Linde Praha, 1999) je uvedeno, že se pro naplnění tohoto práva jednoznačně předpokládá aktivita na straně dotčené osoby. Rovněž i judikatura Ústavního soudu ČR zřetelně rozlišuje mezi základními lidskými právy v užším slova smyslu (například právo na život), která mají absolutní ochranu, a právy, která jsou uvedena v hlavě čtvrté Listiny základních práv a svobod (hospodářská, sociální a kulturní práva), která mají ochranu toliko relativní a jichž se lze dovolat pouze v mezích zákonů, které je upravují. Konkrétně lze odkázat například na tyto nálezy Ústavního soudu:

Nález Pl. ÚS 2/08 z 23. 4. 2008 (č. 166/2008 Sb.) – bylo konstatováno, že většina změn

provedených zákonem č. 261/2007 Sb., se týká práv náležející mezi práva sociální. Jejich pojmovým znakem je skutečnost, že nemají bezpodmínečnou povahu a je možné se jich domáhat pouze v mezích zákonů (čl. 41 odst. Listiny základních práv a svobod). Toto ustanovení dává pravomoc zákonodárci stanovit konkrétní podmínky realizace sociálních práv. U sociálních práv lze konstatovat, že jejich souhrnným omezením je právě skutečnost, že nejsou, na rozdíl např. od základních práv a svobod, přímo vymahatelná na základě Listiny základních práv a svobod. Tyto skutečnosti souvisí se specifickým charakterem sociálních práv, která jsou závislá zejména na ekonomické situaci státu.

Nález Pl. ÚS 12/94 z 12. 4. 1995 (č. 92/1995 Sb.) – bylo konstatováno, že v oblasti,

která byla předmětem posuzování, jde o oblast ekonomického zákonodárství, má zákonodárce podstatně širší prostor, než v zákonech, které se bezprostředně dotýkají základních lidských práv a svobod.

Nález Pl. ÚS 15/02 z 21. 1. 2003 (č. 40/2003 Sb.) – bylo konstatováno, že zásadě rovnosti

v právech je proto třeba rozumět tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle, neplyne z ní však závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoliv právo.

Nález II. ÚS 405/02 z 3. 6. 2003 - bylo konstatováno, že ne každé rozlišování mezi občany

má povahu diskriminační. Různé zacházení s občany je ústavně akceptovatelné tehdy, pokud je založeno na „objektivních“ a „rozumných“ důvodech.

Nález Pl. ÚS 14/02 z 4. 6. 2003 (č. 207/2003 Sb.) – bylo konstatováno (ve vztahu

k veřejnému zdravotnímu pojištění), že čl. 31 Listiny základních práv a svobod, podle něhož mají občané na základě pojištění právo na bezplatnou zdravotní péči, je nutno vnímat za podmínek, které stanoví zákon, tedy v rozsahu, který může být cestou zákona rozšiřován nebo zužován, přičemž pouze v mezích tohoto zákona se lze tohoto ústavního práva domáhat (čl. 41 Listiny základních práv a svobod).

Nález Pl. ÚS 42/04 z 6. 6. 2006 (č. 405/2006 Sb.) – bylo konstatováno, že právní rozlišování

v přístupu k určitým právům tedy nesmí být projevem libovůle, neplyne z něj však kategorický závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoli právo. Nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí dosáhnout intenzity zpochybňující alespoň v určitém směru již samu podstatu rovnosti. To se zpravidla děje tehdy, je-li s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva.

Nález Pl. ÚS 53/04 z 16. 10. 2007 (č. 341/2007 Sb.) – bylo konstatováno, že v oblasti

občanských a politických práv a svobod, již imanentně charakterizuje povinnost státu zdržet se zásahů do nich, existuje pro preferenční (tedy svou podstatou aktivní) zacházení s některými subjekty obecně jen minimální prostor. Naproti tomu v oblasti práv hospodářských, sociálních, kulturních a menšinových, v nichž je stát začasto povinován k aktivním zásahům, jež mají odstranit křiklavé aspekty nerovnosti mezi různými skupinami složitě sociálně, kulturně, profesně či jinak rozvrstvené společnosti, disponuje zákonodárce logicky mnohem větším prostorem k uplatnění své představy o přípustných mezích faktické nerovnosti uvnitř ní. Volí proto preferenční zacházení mnohem častěji.

Nález Pl. ÚS 1/08 z 20. 5. 2008 (č. 251/2008 Sb.) – bylo konstatováno, že se Ústavní soud

ČR zabýval charakterem sociálních práv a jejich odlišností danou článkem 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Obdobně jako v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/08 konstatuje, že tato práva nemají bezpodmínečnou povahu a je možné se jich domáhat pouze v mezích zákonů (čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod). V rámci těchto mezí má zákonodárce poměrně širokou možnost upravit provedení jednotlivých sociálních práv, včetně možnosti jejich změn. Dále bylo uvedeno, že posoudit otázku účelnosti, vhodnosti a sociální spravedlnosti zákonné úpravy v této oblasti je pouze v pravomoci zákonodárce, do jehož činnosti Ústavní soud ČR, kromě případů zjištěné neústavnosti, zasahovat nemůže. Jedná se totiž o otázky v podstatě politické, kam primárně spadá i celá oblast tzv. sociálních práv. Konečně bylo řečeno, že Ústavní soud ČR zvažoval dále, zda zákonný prostředek použitý k dosažení legitimního cíle je rozumný. Jak již Ústavní soud ČR konstatoval ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/08, „u sociálních práv lze konstatovat, že jejich souhrnným omezením je právě skutečnost, že nejsou na rozdíl od základních práv a svobod, přímo vymahatelné na základě Listiny. Jejich omezenost spočívá právě v nutnosti zákonného provedení, které je ovšem zároveň podmínkou konkrétní realizace jednotlivých práv“.

Nález Pl. ÚS 4/07 z 1. 12. 2009 (č. 10/2010 Sb.) – bylo konstatováno, že Ústavní soud ČR již

v řadě svých rozhodnutí (srov. např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/96, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu ČR, svazek 8, nález č. 67, str. 163 a násl., vyhlášen pod č. 185/1997 Sb.) blíže vyložil obsah ústavního principu rovnosti. Je namístě především zopakovat, že se ztotožnil s chápáním rovnosti, jak ji vyjádřil již Ústavní soud ČSFR ve svém nálezu z 8. 10. 1992 sp. zn. Pl. ÚS 22/92 (publikovaném pod č. 11 Sbírky usnesení a nálezů ÚS ČSFR), podle kterého „je věcí státu, aby v zájmu zabezpečení svých funkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Ani zde však nesmí postupovat zcela libovolně… Pokud zákon určuje prospěch jedné skupiny a zároveň tím stanoví neúměrné povinnosti jiné, může se tak stát pouze s odvoláním na veřejné hodnoty." Ústavní soud ČR tím odmítl absolutní chápání principu rovnosti a pojal rovnost jako kategorii relativní, jež vyžaduje zejména odstranění neodůvodněných rozdílů a vyloučení libovůle. Dále bylo uvedeno, že zákonodárce má však určitý prostor k úvaze, zda v oblasti sociálních práv zakotví zacházení preferenční. Musí přitom dbát o to, aby zvýhodňující přístup byl založen na zmíněných objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl zákonodárce) a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení (právní výhody) existoval vztah přiměřenosti. V oblasti občanských a politických práv a svobod, již imanentně charakterizuje povinnost státu zdržet se zásahů do nich, existuje pro preferenční zacházení s některými subjekty obecně jen minimální prostor. Naproti tomu v oblasti práv hospodářských, sociálních, kulturních a menšinových, v nichž je stát naopak k aktivním zásahům povinován - jelikož mají odstranit některé aspekty nerovnosti mezi různými skupinami složitě sociálně, kulturně, profesně nebo jinak rozvrstvené společnosti - zákonodárce logicky disponuje mnohem větším prostorem k uplatnění své představy o přípustných mezích faktické nerovnosti uvnitř ní (srov. výše citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 15/02).

5. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, slučitelnost s právními akty EU

Návrh zákona neimplementuje právo Evropské unie a ani s ním není v rozporu. Rovněž není v rozporu se žádnými mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána.

Z hlediska principů rovnosti mužů a žen je návrh novely zákona neutrální (návrh respektuje směrnici 2004/113/ES, kterou se zavádí zásada rovného zacházení s muži a ženami v přístupu ke zboží a službám a jejich poskytování, která se vztahuje i na přístup k bydlení a službám, včetně služeb sociálních) a vztahuje se stejně na obě pohlaví. Návrh je v souladu se směrnicí EP a Rady 95/46/ES o ochraně fyzických osob při zpracování osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů, neboť zajišťuje ochranu základních práv a svobod fyzických osob, zejména jejich soukromí, v souvislosti se zpracováním osobních údajů. Předloženého návrhu se v širších souvislostech dotýkají následující předpisy práva EU v platném znění:  Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 492/2011 ze dne 5. dubna 2011 o volném pohybu pracovníků uvnitř Unie,  Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států,  Směrnice 2003/109/ES ze dne 25. listopadu 2003 o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty,  Směrnice Rady 2003/86/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny,  Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany,  Směrnice Evropského parlamentu a Rady 95/46/ES ze dne 24. října 1995 o ochraně fyzických osob při zpracování osobních údajů a o volném pohybu těchto údajů.

Návrh zákona nijak nezasahuje do ustanovení, které zakotvuje okruh oprávněných osob ve vztahu k právu na poskytnutí dávek pomoci v hmotné nouzi, v tomto případě konkrétně doplatku na bydlení. Nadále mezi oprávněné osoby budou patřit osoby:

- které jsou na území České republiky hlášeny k trvalému pobytu,

- kterým byl udělen azyl nebo doplňková ochrana,

- které jsou cizinci bez trvalého pobytu na území České republiky a kterým tato práva zaručuje mezinárodní smlouva (Evropská sociální charta),

- které jsou občané členských států Evropské unie a jejich rodinní příslušníci.

Navrhovaná právní úprava není implementačním předpisem, neprovádí tudíž žádná implementační ustanovení, kterými by transponovala právní předpisy Evropské unie.

6. Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu

Navrhovaná úprava nebude mít za následek žádné dopady na bezpečnost nebo obranu státu, neboť se této oblasti nijak nedotýká.