Plný text
30 Cdo 2547/2023-315
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Davida Vláčila a soudců JUDr. Hany Poláškové Wincorové a Mgr. Viktora Sedláka v právní věci žalobkyně BLESK Servis s. r. o., IČO 27607429, se sídlem v Milevsku, J. Mařánka 1163, zastoupené Mgr. Vladislavem Jirkou, Ph.D., advokátem se sídlem v Praze 1, Václavské náměstí 807/64, proti žalované České republice – Ministerstvu práce a sociálních věcí, se sídlem v Praze 2, Na Poříčním právu 376/1, o zaplacení částky 20 226 895 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 2 pod sp. zn. 22 C 260/2021, o dovolání žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 3. 2023, č. j. 55 Co 64/2023-277, takto:
Zrušují se rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 3. 2023, č. j. 55 Co 64/2023-277, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 12. 10. 2022, č. j. 22 C 260/2021-237, a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 2 k dalšímu řízení.
Odůvodnění: I. Dosavadní průběh řízení
1. Žalobkyně se podanou žalobou domáhá po žalované zaplacení částky 20 226 895 Kč s příslušenstvím jako náhrady škody v podobě ušlého zisku, která jí měla vzniknout z důvodu průtahů v řízeních o jejích žádostech o příspěvek na podporu zaměstnávání osob se zdravotním postižením na chráněném trhu práce za čtvrté čtvrtletí roku 2018 (dále jen „první posuzované řízení“), ve vztahu k němuž žalobkyně požadovala částku 12 130 629 Kč s příslušenstvím, za první čtvrtletí roku 2019 (dále jen „druhé posuzované řízení“), ve vztahu k němuž žalobkyně požadovala částku 7 619 692 Kč s příslušenstvím, a za druhé čtvrtletí roku 2019 (dále jen „třetí posuzované řízení“), ve vztahu k němuž žalobkyně požadovala částku 476 574 Kč s příslušenstvím. V důsledku nečinnosti a průtahů v těchto řízeních došlo ke zpoždění výplaty prostředků nezbytných pro úhradu nákladů vznikajících v souvislosti se zaměstnáním osob se zdravotním postižením a žalobkyně byla nucena omezit své podnikatelské aktivity, čímž jí ušel v žalobě vyčíslený zisk.1.
2. Obvodní soud pro Prahu 2 (dále jen „soud prvního stupně“) rozsudkem ze dne 12. 10. 2022, č. j. 22 C 260/2021-237, uložil žalované povinnost zaplatit žalobkyni částku 20 226 895 Kč s úrokem z prodlení ve výši 8,5 % ročně z této částky od 21. 12. 2021 do zaplacení (výrok I) a povinnost zaplatit náhradu nákladů řízení státu ve výši 665,50 Kč (výrok II) a žalobkyni ve výši 602 675 Kč (výrok III).
3. Soud prvního stupně vyšel z následujících skutkových zjištění. První posuzované řízení (sp. zn. UPCR-AA-2019/34615) bylo zahájeno dne 30. 1. 2019 doručením žádosti žalobkyně Úřadu práce České republiky, Krajské pobočce pro hlavní město Prahu (dále jen „správní orgán“). Dne 15. 3. 2019 rozhodl správní orgán o přerušení řízení do doby skončení řízení o předběžné otázce v rámci trestního řízení ohledně dotačního podvodu žalobkyně oznámeného správním orgánem (dále jen „trestní řízení“). K odvolání žalobkyně bylo dne 5. 6. 2019 rozhodnutí o přerušení řízení Ministerstvem práce a sociálních věcí (dále jen „odvolací správní orgán“) zrušeno pro nepřezkoumatelnost a věc byla vrácena správnímu orgánu k novému projednání. Již dne 18. 4. 2019 podala žalobkyně návrh na přijetí opatření proti nečinnosti, kterému dne 5. 6. 2019 Ministerstvo práce a sociálních věcí vyhovělo a uzavřelo, že lhůta pro vydání rozhodnutí uplynula dne 1. 4. 2019, proto bylo správnímu orgánu uloženo, aby ve věci vydal rozhodnutí do 15 dnů od doručení přípisu, neshledá-li důvody pro přerušení správního řízení. Dne 20. 6. 2019 správní orgán řízení opětovně přerušil, a to do doby než orgány činné v trestním řízení sdělí závěry trestního řízení. K odvolání žalobkyně odvolací správní orgán druhé usnesení o přerušení řízení změnil tak, že řízení přerušil do skončení trestního řízení. Na základě žaloby žalobkyně proti nečinnosti byla rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 21. 1. 2020, č. j. 3 A 109/2019-92, uložena správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí o žádosti žalobkyně do 60 dnů od právní moci rozsudku s tím, že nebylo zapotřebí čekat na výsledky trestního řízení, neboť bezúhonnost není podmínkou získání příspěvku, nebyl zde tedy důvod pro přerušení řízení. Dne 31. 3. 2020 učinil správní orgán záznam o pokračování v přerušeném řízení a dne 2. 4. 2020 vyrozuměl žalobkyni o vadách její žádosti, na což žalobkyně reagovala dopisem ze dne 6. 4. 2020. Stejného dne zaslal správní orgán žalobkyni další výzvu k odstranění vad žádosti, na kterou žalobkyně reagovala dne 15. 4. 2020. Dne 29. 4. 2020 rozhodl správní orgán o vyplacení příspěvku žalobkyni ve výši 23 716 191 Kč a o zamítnutí žádosti ohledně částky 311 207 Kč. Proti vyhovujícímu výroku se žalobkyně vzdala práva na odvolání a dne 6. 5. 2020 jí byla částka 23 716 191 Kč vyplacena. Odvolání žalobkyně ze dne 11. 5. 2020 proti zamítavému výroku pak odvolací správní orgán dne 19. 8. 2020 zamítl a rozhodnutí správního orgánu potvrdil.
4. Druhé posuzované řízení (sp. zn. UPCR-AA-2019/135870) bylo zahájeno dne 30. 4. 2019 doručením žádosti žalobkyně správnímu orgánu, který dne 6. 5. 2019 vyrozuměl žalobkyni o zahájení řízení a dne 21. 5. 2019 o nedostatcích její žádosti, na což žalobkyně reagovala dne 27. 5. 2019. Dne 19. 6. 2019 podala žalobkyně návrh na přijetí opatření proti nečinnosti, kterému Ministerstvo práce a sociálních věcí dne 27. 6. 2019 nevyhovělo a uvedlo, že s ohledem na rozsáhlost spisového materiálu a zvláštní složitost případu lhůta 60 dnů pro vydání rozhodnutí ještě neuplynula. Dne 2. 7. 2019 byla žalobkyně správním orgánem vyzvána k odstranění vad žádosti a stejného dne bylo řízení přerušeno za účelem odstranění těchto vad. Na tuto výzvu žalobkyně reagovala dne 2. 8. 2019. Dne 11. 9. 2019 tedy správní úřad učinil záznam o pokračování v řízení. Dne 13. 9. 2019 bylo řízení přerušeno do vyřešení předběžné otázky řešené v trestním řízení. K odvolání žalobkyně však odvolací správní orgán toto rozhodnutí dne 10. 2. 2020 zrušil, neboť důvody k přerušení řízení neshledal a správnímu orgánu vytknul rozpor s právními předpisy a nesprávnost rozhodnutí. Dne 3. 10. 2019 obdrželo Ministerstvo práce a sociálních věcí další žádost o přijetí opatření proti nečinnosti, kterému dne 11. 2. 2020 vyhovělo a uložilo správnímu orgánu do 30 dnů od doručení přípisu vydat rozhodnutí, neshledá-li důvody pro přerušení řízení s tím, že lhůta pro vydání rozhodnutí uplynula dnem 30. 6. 2019. Dne 13. 2. 2020 provedl správní orgán záznam o pokračování v přerušeném řízení a dne 5. 3. 2020 vyzval žalobkyni k odstranění dalších vad její žádosti, na což žalobkyně dne 9. 3. 2020 reagovala. Dne 16. 3. 2020 rozhodl správní orgán o poskytnutí příspěvku ve výši 22 918 472 Kč a ohledně částky 943 607 Kč žádost zamítl. Proti vyhovujícímu výroku se žalobkyně vzdala práva na odvolání a dne 23. 3. 2020 jí byla částka 22 918 472 Kč vyplacena. Odvolání žalobkyně ze dne 30. 3. 2020 proti zamítavému výroku odvolací správní orgán dne 27. 8. 2020 zamítl a rozhodnutí správního orgánu potvrdil.1.
2. Třetí posuzované řízení (sp. zn. UPCR-AA-2019/223553) bylo zahájeno dne 31. 7. 2019 doručením žádosti žalobkyně (opravené dne 12. 8. 2019) správnímu orgánu, který dne 15. 8. 2018 oznámil žalobkyni zahájení řízení a dne 15. 8. 2019 ji vyrozuměl o nedostatcích žádosti, na což žalobkyně reagovala dne 16. 8. 2019. Dne 26. 9. 2019 bylo řízení přerušeno do vyřešení předběžné otázky řešené v trestním řízení. K odvolání žalobkyně však odvolací správní orgán toto rozhodnutí dne 10. 2. 2020 zrušil, neboť důvody k přerušení řízení neshledal a správnímu orgánu vytknul rozpor s právními předpisy a nesprávnost rozhodnutí. Dne 3. 10. 2019 obdrželo Ministerstvo práce a sociálních věcí žádost o přijetí opatření proti nečinnosti, kterému dne 11. 2. 2020 vyhovělo a uložilo správnímu orgánu do 30 dnů od doručení přípisu vydat rozhodnutí, neshledá-li důvody pro přerušení řízení s tím, že lhůta pro vydání rozhodnutí uplynula dnem 30. 9. 2019. Dne 13. 2. 2020 provedl správní orgán záznam o pokračování v přerušeném řízení. Dne 5. 3. 2020 vyzval správní orgán žalobkyni k odstranění dalších vad její žádosti, na což žalobkyně dne 9. 3. 2020 reagovala. Dne 19. 3. 2020 rozhodl správní orgán o poskytnutí příspěvků ve výši 3 105 777 Kč a žádost ohledně částky 388 042 Kč zamítl. Proti vyhovujícímu výroku se žalobkyně vzdala práva na odvolání a dne 26. 3. 2020 jí byla částka 3 105 777 Kč vyplacena. Odvolání žalobkyně ze dne 30. 3. 2020 proti zamítavému výroku odvolací správní orgán dne 1. 9. 2020 zamítl a rozhodnutí správního orgánu potvrdil.
3. V důsledku opožděného rozhodnutí o výše uvedených žádostech došlo u žalobkyně v roce 2019 k nucenému ukončování části zakázek a snižování počtu zaměstnanců, neboť bez příspěvků se zakázky, na kterých se podíleli zaměstnanci se zdravotním postižením, staly pro žalobkyni ztrátové, čímž žalobkyni vznikla ztráta zisku, který v případě prvního posuzovaného řízení činil 12 130 629 Kč, v případě druhého posuzovaného řízení 7 619 692 Kč a v případě třetího posuzovaného řízení pak 476 574 Kč. Žalobkyně předběžně uplatnila nárok na náhradu škody u žalované dopisem ze dne 17. 6. 2021, do prodlení s úhradou těchto částek se tudíž žalovaná dostala dne 21. 12. 2021.
4. Po právní stránce vyšel soud prvního stupně ze zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“ nebo „zákon č. 82/1998 Sb.“), a uzavřel, že „v daném případě nešlo o žádostech žalobkyně rozhodnout bezodkladně, neboť obsahovaly vady, které bylo třeba odstranit, avšak marně uplynula zákonná lhůta 30 dnů od zahájení řízení pro vydání rozhodnutí (§ 71 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád)“. Soud prvního stupně tedy při určení, kdy měla posuzovaná řízení při jejich řádném průběhu skončit, k zákonné lhůtě 30 dní připočetl dobu, po kterou byly odstraňovány vady žádostí, neboť tato doba nemůže jít podle § 71 odst. 4 správního řádu k tíži žalované.
5. Ve vztahu k prvnímu posuzovanému řízení soud prvního stupně uzavřel, že v tomto řízení mělo být o žádosti žalobkyně rozhodnuto do 16. 3. 2019, neboť žádost žalobkyně podala dne 30. 1. 2019, řízení nemělo být přerušeno a k odstranění vad žádosti měla být žalobkyně vyzvána najednou již dne 6. 2. 2019. S ohledem na reakci žalobkyně na první výzvu za 11 dnů soud prvního stupně dovodil, že od 20. 2. 2019 by správnímu orgánu začala plynout zbývající lhůta 24 dní na rozhodnutí (30 dní minus 6 dní, než byla žalobkyně vyzvána na vady), která by skončila dne 16. 3. 2019. S ohledem na splatnost příspěvku do 14 dnů ode dne nabytí právní moci rozhodnutí o poskytnutí příspěvku pak měla žalobkyně disponovat příspěvkem dne 30. 3. 2019. Žalobkyně tudíž tvrdila pozdější datum, kdy se tak mělo stát, a to den 15. 4. 2019.1.
2. Ve vztahu k druhému posuzovanému řízení soud prvního stupně uvedl, že v tomto řízení mělo být o žádosti žalobkyně rozhodnuto do 29. 6. 2019, neboť žalobkyně žádost podala dne 30. 4. 2019, dne 6. 5. 2019 bylo nadbytečně oznámeno zahájení řízení, které se však zahajuje na žádost (6 dnů průtah), řízení nemělo být přerušeno a k odstranění všech vad žádosti měla být žalobkyně (po odečtení 6 dnů nadbytečného oznamování zahájení řízení) vyzvána již dne 15. 5. 2019 se lhůtou do 14. 6. 2019. Následně mělo být rozhodnuto do 15 dnů (zbývající část 30denní zákonné lhůty), tedy do 29. 6. 2019. S ohledem na výše zmíněnou splatnost příspěvku pak měla žalobkyně disponovat příspěvkem dne 13. 7. 2019.
3. Ve vztahu k třetímu posuzovanému řízení soud prvního stupně dovodil, že v tomto řízení mělo být o žádosti žalobkyně rozhodnuto do 20. 8. 2019, neboť žalobkyně žádost podala dne 31. 7. 2019, dne 15. 8. 2019 bylo nadbytečně oznámeno zahájení řízení, které se však zahajuje na žádost, řízení nemělo být přerušeno a k odstranění všech vad žádosti měla být žalobkyně vyzvána již spolu s vyrozuměním o nesrovnalostech ze dne 15. 8. 2019, na které žalobkyně reagovala po 5 dnech. Následně mělo být rozhodnuto do 15 dnů (zbývající část 30denní zákonné lhůty), tedy do 20. 8. 2019. S ohledem na splatnost příspěvku pak měla žalobkyně disponovat příspěvkem dne 3. 9. 2019.
4. Na to soud prvního stupně shrnul, že po zohlednění průběhu jednotlivých řízení se započtením času na odstraňování vad žádostí, doručování, vyznačení právní moci po vzdání se práva odvolání žalobkyní i splatnosti příspěvků měla žalobkyně disponovat u prvního posuzovaného řízení příspěvkem ve výši 23 716 191 Kč dne 16. 3. 2019 (správně má být uvedeno „dne 30. 3. 2019“; poznámka Nejvyššího soudu), u druhého posuzovaného řízení příspěvkem ve výši 22 918 472 Kč dne 13. 7. 2019 a u třetího posuzovaného řízení pak příspěvkem ve výši 3 105 777 Kč dne 3. 9. 2019. Soud prvního stupně uvedl, že k těmto datům dospěl „po provedeném dokazování spisy posuzovaných [řízení], kdy od celkové délky posuzovaných řízení odečítal relevantní období nečinnosti“ a po nezohlednění doby vyřízení opravných prostředků, neboť žalobkyně je vůči vyhovujícím výrokům o přiznání příspěvků nepodávala. Nesprávný úřední postup pak soud prvního stupně dovodil z nedodržení zákonných lhůt pro vydání rozhodnutí o žádostech žalobkyně. Ve vztahu k příčinné souvislosti mezi nesprávným úředním postupem a vznikem škody soud prvního stupně uvedl, že pokud žalobkyně nemohla po delší dobu disponovat částkami 23 716 191 Kč, 22 918 472 Kč a 3 105 777 Kč, se kterými při svém podnikání legitimně počítala a po právu jí náležely, musel jí výpadek těchto finančních prostředků způsobit nemalé potíže při podnikání, neboť jí chyběly prostředky na provoz (např. mzdy a odvody). Soud prvního stupně zdůraznil, že příspěvek má nárokovou povahu. Omezení podnikatelské činnosti ve snaze snižovat ztrátovost bez příspěvků prodělečných zakázek považoval soud prvního stupně za rozumné řešení a uzavřel, že to logicky vedlo ke snížení zisku žalobkyně. Výše ušlého zisku žalobkyně pak byla dle soudu prvního stupně stanovena nejen odborným zkoumáním, ale odpovídá i spravedlivému uvážení všech okolností případu s tím, že pro posouzení výše ušlého zisku není nutné rekonstruovat hypotetický děj, který nenastal, ale lze vyjít z obvyklého běhu událostí, který je v daném případě dán především hospodářskými výsledky žalobkyně v minulosti. Skutečnost, že žalobkyně měla nižší marže než konkurence, není důvodem pro označení jejího chování za neefektivní či iracionální, neboť to byla její legitimní obchodní strategie. Žalobkyně nemusela dle soudu prvního stupně při plánování svého podnikání počítat s naléhavou potřebou upravit ceny zakázek z důvodu chování žalované a byla vázána smluvními podmínkami již uzavřených zakázek. Ve vztahu k přerušení posuzovaných řízení soud prvního stupně uvedl, že jeho důvodnost nezkoumal, pouze přihlédl k tomu, že nedůvodnost přerušení řízení byla shledána v prvním posuzovaném řízení, což platí s ohledem na jejich přerušení ze shodných důvodu i pro další dvě řízení. Toto pak považoval soud prvního stupně za vyslovení nečinnosti správního orgánu, k čemuž dospěla i žalovaná v rámci opatření proti nečinnosti. Dále soud prvního stupně zdůraznil, že odpovědnost žalované vznikla tím, že rozhodnutí o žádostech žalobkyně nebyla vydána v zákonné lhůtě, čímž byla splněna podmínka existence odpovědnostního titulu, přičemž je v zásadě nerozhodné, jakými dalšími úkony žalovaná naplnila časový prostor svého prodlení s vydáním rozhodnutí. Soud prvního stupně tedy žalobě zcela vyhověl.1.
2. Městský soud v Praze (dále jen „odvolací soud“) k odvolání žalované rozsudkem ze dne 29. 3. 2023, č. j. 55 Co 64/2023-277, rozsudek soudu prvního stupně potvrdil (výrok I rozsudku odvolacího soudu) a uložil žalované povinnost zaplatit žalobkyni na náhradě nákladů odvolacího řízení částku 127 285,40 Kč (výrok II rozsudku odvolacího soudu).
3. Odvolací soud vyšel ze skutkových zjištění soudu prvního stupně, která považoval za správná a dostatečná, a ztotožnil se i s jeho právním posouzením. K námitkám žalované odvolací soud uvedl, že posuzovaná řízení nebyla zvláště složitá (s prodlouženou lhůtou k rozhodnutí) a k prodloužení řízení došlo výlučně z důvodů na straně správního orgánu, který považoval za nutné řízení přerušovat do vyřešení předběžné otázky v trestním řízení, ačkoliv tu důvody pro přerušení řízení nebyly, neboť otázka řešená v trestním řízení neměla na rozhodnutí správního orgánu žádný vliv, a to s výjimkou doby doplňování a odstraňování vad žádostí žalobkyní, kterou soud prvního stupně zohlednil. Odvolací soud rovněž odkázal na opatření Ministerstva práce a sociálních věcí proti nečinnosti a na závěr soudu prvního stupně o tom, jaký čas posléze žalovaná k rozhodnutí skutečně potřebovala. Dále odvolací soud zdůraznil, že příspěvek za poslední čtvrtletí roku 2018 ve výši přes 23,7 milionu Kč byl žalobkyni vyplacen dne 4. 5. 2020, tedy s více než ročním zpožděním, příspěvek za první čtvrtletí roku 2019 ve výši téměř 23 milionů Kč se zhruba třičtvrtě ročním zpožděním a za druhé čtvrtletí stejného roku ve výši necelých 400 tisíc Kč (správně má být uvedeno „ve výši přes 3,1 milionů Kč“; poznámka Nejvyššího soudu) pak s cca půlročním zpožděním. Ani případné posunutí lhůty k rozhodnutí o 30 dní, jehož se dovolává žalovaná, by tedy dle odvolacího soudu na nesprávném úředním postupu žalované ničeho nezměnilo. Odvolací soud dále poukázal na významný pokles tržeb (o 32 %) a tudíž i zisku u žalobkyně v období od 16. 4. 2019 do 31. 12. 2019, vyčíslený posudkem znaleckého ústavu na 20 226 894 Kč, s jehož závěry se ztotožnil i odvolací soud a zdůraznil, že jestliže nebylo znaleckému ústavu uloženo zpracovat posudek za použití konkrétně upřesněných metod, je volba metody vždy na úvaze znalce a není-li zjevně nevhodná, nepřísluší soudu ji zpochybňovat, popř. namítat, že jinými metodami by snad mohlo být dosaženo jiných výsledků. Rovněž dospěl k závěru, že teoreticky je sice možné při stanovení výše ušlého zisku postupovat detailně (zabývat se tím, jaké zakázky musela žalobkyně odříci, omezit či vypovědět, kdy k tomu došlo, jaké by byly tržby z nich a náklady na jejich dosažení), takový postup by ovšem v daném případě dle odvolacího soudu neúměrně zvýšil procesní náročnost sporu (rozsah dokazování), aniž by musel nutně přinést přesnější výsledek, přičemž lze dle odvolacího soudu pochybovat o tom, že by žalobkyně byla schopna tvrdit a prokázat všechny jednotlivé případy a prokázat skutečnosti, které zčásti nenastaly. Za pro věc podstatné považoval odvolací soud rovněž závěry o tom, že k poklesu tržeb došlo v důsledku nedostatku cash flow (disponibilních peněžních prostředků), což žalobkyně řešila omezováním provozu, tedy ukončováním či redukováním běžících zakázek, resp. nepřijímáním nových s tím, že znalecký ústav neidentifikoval jakékoli (jiné) faktory, které by indikovaly nereálnost původního plánu tržeb, a vyloučil také náklady, jež nesouvisely s běžnou provozní činností žalobkyně. Za příčinu ušlého zisku tedy považoval odvolací soud omezování, ukončování, popř. nepřijímání zakázek, a to z důvodu nedostatku prostředků na financování jejich dosažení, neboť žalobkyně počítala s prostředky, na které měla nárok a které jí v daném období nebyly žalovanou vyplaceny z důvodu nesprávného úředního postupu. Pokud žalovaná namítala možnou nedostatečnou efektivnost činnosti žalobkyně, její podfinancování a přílišnou závislost na příspěvcích, nemají tyto námitky dle odvolacího soudu pro posouzení správnosti rozhodnutí soudu prvního stupně význam, neboť při efektivnějším podnikání žalobkyně (což je její záležitost) by byl její ušlý zisk ještě větší. Ve vztahu k tvrzené závislosti žalobkyně na příspěvcích (s níž nesouhlasil) odvolací soud uvedl, že jestliže zákon nepodmiňuje možnost pobírat příspěvky dostatečným finančním kapitálem žadatele, je jeho interní věcí, zda si vytvoří rezervu pro případ výpadku příspěvků či nikoliv. Za absurdní pak odvolací soud považoval námitku, že žalobkyně měla zaměstnávat méně osob se zdravotním postižením, neboť záměrem zákonodárce bylo zaměstnávání takových osob podpořit. Odvolací soud tedy rozsudek soudu prvního stupně jako věcně správný potvrdil.1.
II. Dovolání a vyjádření k němu
2. Rozsudek odvolacího soudu napadla žalovaná v celém jeho rozsahu dovoláním, ve kterém uplatnila následující dovolací důvody.
3. V první řadě žalovaná namítala, že odvolací soud nesprávně právně posoudil (1) otázku řádné délky řízení a stanovení rozhodného okamžiku, od kterého je řízení protahováno nad rámec zákonných lhůt, čímž se odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu představované např. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 26. 9. 2017, sp. zn. 30 Cdo 3728/2016, ze dne 19. 8. 2014, sp. zn. 30 Cdo 1943/2013, a ze dne 12. 11. 2015, sp. zn. 30 Cdo 2793/2013, nebo od nálezu Ústavního soudu ze dne 15. 2. 2017, sp. zn. II. ÚS 3553/15, poněvadž v případě nároku na náhradu škody spočívá nesprávný úřední postup nikoliv v nepřiměřené délce řízení jako celku, ale v průtazích v řízení. Je tudíž třeba určit dobu, ve které řízení mohlo a mělo proběhnout. Nevychází se tedy z délky řízení jako celku, nýbrž z ex post určené délky řízení bez průtahů. Odvolací soud se však tímto dle žalované nezabýval a od celkové délky řízení neodečítal jednotlivé průtahy. Odůvodnění napadeného rozsudku pak dle žalované navíc vyvolává otázku, zda odvolací soud za nesprávný úřední postup spíše nepovažoval celkovou (dle něj nepřiměřenou) délku řízení.
4. Dále žalovaná nesouhlasila s vyřešením (2) otázky, zda byla posuzovaná řízení zvláště složitá, a zda zde tudíž byl důvod k prodloužení lhůty pro vydání rozhodnutí o dalších 30 dnů, což odvolací soud odmítl, ale žalovaná na zvláštní složitosti řízení trvala z důvodu značného množství podkladů, které musel správní orgán položkově zpracovat. Dle žalované se v tomto směru odvolací soud odchýlil od závěrů rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 25. 3. 2008, sp. zn. 25 Cdo 2101/2005, podle kterého je posouzení složitosti řízení na správním orgánu, a zdůraznila, že ve všech třech posuzovaných řízeních odvolací správní orgán v opatřeních proti nečinnosti dospěl k závěru, že lhůta pro rozhodnutí uplynula po 60ti dnech od podání žádosti z důvodu zvláštní složitosti řízení. Závěr odvolacího soudu je tudíž s těmito rozhodnutími odvolacího správního orgánu v rozporu.
5. Jako další dovolací důvod vymezila žalovaná (3) otázku, zda lze za nečinnost považovat část správního řízení, v níž správní orgán vyzýval účastníka řízení k doplnění podkladů rozhodnutí, a dobu, po kterou účastník podklady doplňoval, a to i opakovaně. Tuto otázku považovala žalovaná za otázku v rozhodovací praxi dovolacího soudu dosud neřešenou a namítala, že vady žalobkyně odstraňovala a tyto se i objevovaly postupně, nelze tudíž říct, že účelné je odstraňování vad jen jednou, jak uzavřel soud prvního stupně, přičemž odvolací soud se s tímto jeho závěrem ztotožnil, aniž se touto otázkou blíže zabýval. V této souvislosti žalovaná uvedla, že potřebu druhé výzvy by měl vyhodnocovat především správní orgán, který řízení vede (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 3. 2008, sp. zn. 25 Cdo 2101/2005).1.
2. Žalovaná rovněž namítala nesprávné právní posouzení (4) otázky, zda lze dobu, po kterou bylo řízení přerušeno, hodnotit jako průtah v řízení s tím, že tuto otázku posoudil odvolací soud v rozporu s rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 1. 3. 2016, sp.zn. 30 Cdo 1018/2014, podle něhož nelze při posouzení odpovědnosti státu za škodu zapříčiněnou nesprávným úředním postupem dle § 13 odst. 1 věta druhá OdpŠk spočívajícím v porušení povinnosti učinit úkon či vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě důvodnost přerušení posuzovaného řízení zkoumat, neboť z žádného ustanovení správního řádu nevyplývá, že by lhůty pro provádění úkonů v případě nedůvodného přerušení řízení běžely. Ve vztahu k druhému a třetímu posuzovanému řízení, v nichž bylo rozhodnutí o přerušení řízení zrušeno odvolacím správním orgánem, pak žalovaná odkázala na to, že dle judikatury nepředstavuje nerespektování stanoviska vyšší instance nesprávný úřední postup spočívající v průtahu v řízení, stejně jako uplatňování opravných prostředků a rozdílných právních názorů jednotlivých instancí (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 9. 2017, sp. zn. 30 Cdo 3728/2016 a nález Ústavního soudu ze dne 15. 2. 2017, sp. zn. II. ÚS 3553/15). V této souvislosti žalovaná poukázala i na to, že druhé posuzované řízení by bylo v době od 3. 7. 2019 do 11. 9. 2019 přerušeno nikoliv z důvodu probíhajícího trestního řízení, ale z důvodu doplňování podkladů žalobkyní.
3. Dále žalovaná uvedla, že se odvolací soud odchýlil od judikatury Nejvyššího soudu představované jeho rozsudkem ze dne ze dne 19. 8. 2014, sp. zn. 30 Cdo 1943/2013, při posouzení (5) otázky, zda může vzniknout příčinná souvislost mezi průtahy v řízení a ušlým ziskem za situace, kdy poškozenému vznikla škoda ještě před průtahovou částí řízení (první posuzované řízení), příp. před jeho zahájením (druhé a třetí posuzované řízení). V této souvislosti zejména žalovaná poukázala na to, že dle žalobkyní předloženého znaleckého posudku docházelo k omezování činnosti žalobkyně a ztrátám na zisku průběžně od 16. 4. 2019 a nevyplývá z něj, že by se tato situace po zahájení druhého a třetího posuzovaného řízení nějak prohlubovala. Dle žalobkyní předloženého seznamu ukončených zakázek jich bylo 122 ze 142 ukončeno před 13. 7. 2019, což je datum stanovené soudem prvního stupně, do kdy probíhalo druhé posuzované řízení bez průtahů, a 10 zakázek se týkalo výběrových řízení, takže nebylo možné je ukončit předčasně. Žalovaná tudíž namítala, že průtahy v řízeních zahájených až po okamžiku, od kterého ke ztrátám na zisku docházelo, nemohly být příčinou vzniku takové škody. Ohledně prvního posuzovaného řízení pak žalovaná trvala na tom, že pokud by odvolací soud řešil, v jaké době mohlo toto řízení reálně skončit při zohlednění předchozích námitek žalované, pak by i v tomto případě vznik škody tomuto datu předcházel. V této souvislosti žalovaná poukázala na email zaměstnance žalobkyně Jana Krejzy ze dne 8. 4. 2019, z něhož dovozovala, že škoda žalobkyně začala vznikat již v této době. Navíc upozornila na to, že znalecký posudek vyčísluje ušlý zisk od 16. 4. 2019 a teprve k výzvě soudu byla celková částka poměrně rozdělena na tři části, aniž by bylo zkoumáno, k jaké škodě došlo v souvislosti s jakým posuzovaným řízením.
4. Nakonec žalovaná v dovolání zformulovala i (6) otázku, mezi jakými skutkovými okolnostmi má být příčinná souvislost zjišťována, kterou dle jejího názoru odvolací soud posoudil v rozporu s rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 17. 2. 2015, sp. zn. 30 Cdo 1930/2014, uveřejněným pod č. 82/2015 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, pokud uzavřel, že k poklesu tržeb došlo v důsledku nedostatku cash flow, což žalobkyně řešila omezením provozu. Žalovaná namítala, že znaleckým posudkem byl prokázán jen pokles tržeb, avšak omezení činnosti, jeho rozsah, časový rámec a důvody nijak doloženy nebyly a pokud jde o nedostatek provozního cash flow, tak v posuzovaných řízeních řešené příspěvky nejsou primárně určeny na mzdové náklady, ale na úpravu pracovních podmínek zdravotně postižených. Pokud jde o revolvingový úvěr, ten byl čerpán na základě smlouvy ze dne 11. 7. 2019 (tedy v době kdy již byla většina zakázek ze seznamu ukončena) a vypovězen byl až v květnu 2020, tedy po vyplacení všech sporných příspěvků. Nedokládá tudíž nemožnost žalobkyně opatřit si finanční prostředky na provoz. Dále žalovaná rozporovala závěry znaleckého posudku a způsob jakým se s jejími námitkami vypořádal odvolací soud a uvedla, že na jeho základě nelze existenci příčinné souvislosti dovozovat, neboť znalecký posudek se soustředil jen na historické srovnání účetnictví žalobkyně; jiné doklady a údaje neověřoval a nezkoumal jiné možné příčiny ušlého zisku, ani neanalyzoval relevantní trh; těžko tedy mohl jiné příčiny poklesu zisku zjistit. Tímto se ale odvolací soud nezabýval a jen zdůraznil, že znalec jiné příčiny poklesu zisku neidentifikoval. V tomto směru tudíž považovala žalovaná napadený rozsudek za nepřezkoumatelný. Dále žalovaná trvala na tom, že ekonomické příčiny (např. výše úrokových sazeb, míra nezaměstnanosti, růst mezd či jejich minimální výše) se na hospodaření společnosti projeví vždy a je tedy třeba se s nimi z hlediska příčinné souvislosti vypořádat. Závislost žalobkyně na příspěvcích a neschopnost udržet činnost ani v krátkém horizontu, poměr zisku a nákladů, jež jej pětinásobně převyšují, a neefektivnost, kdy žalobkyně potřebuje k dosažení zisku čtyřnásobný příspěvek než konkurence, tedy sice mohou být její „podnikatelskou strategií“, ale mají na vzniklou ztrátu jednoznačný vliv, stejně jako rozhodnutí žalobkyně předčasně ukončit některé zakázky, byť měla možnost svou činnost optimalizovat. Navíc obdobné ztráty na zisku vykazuje žalobkyně i v letech 2020 (žaloba vedená u soudu prvního stupně pod sp. zn. 25 C 169/2022) a 2021 (předběžně uplatněný nárok), tedy dlouho po vyplacení sporných příspěvků.1.
2. Závěrem žalovaná navrhla, aby dovolací soud rozsudek odvolacího soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
3. Žalobkyně se k dovolání žalované vyjádřila tak, že navrhla dovolání odmítnout nebo zamítnout, neboť považovala napadený rozsudek za věcně správný a v souladu s judikaturou dovolacího soudu, a zdůraznila, že odvolací soud stanovil, kdy měla posuzovaná řízení bez průtahů skončit a kdy měla žalobkyně příslušnými částkami disponovat. Dále žalobkyně namítala, že žalovaná v dovolání nepřípustně zpochybňuje skutková zjištění, a polemizovala s jejími námitkami ohledně neexistence příčinné souvislosti s tím, že dovoláním není dle žalobkyně zpochybněno právní posouzení věci, ale žalovaná brojí proti zjištěnému skutkovému stavu a hodnocení důkazů soudy nižších stupňů.
III. Přípustnost dovolání
4. Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2022 (viz čl. II a XII zákona č. 286/2021 Sb.), dále jen „o. s. ř.“.
5. Dovolání žalované bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, za splnění podmínek § 241 odst. 2 písm. b) a 4 o. s. ř. a § 241a odst. 2 o. s. ř. Nejvyšší soud se tedy dále zabýval tím, zda se jedná o dovolání přípustné.
6. Podle § 236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon připouští.1.
2. Podle § 237 o. s. ř. není-li stanoveno jinak, je dovolání přípustné proti každému rozhodnutí odvolacího soudu, kterým se odvolací řízení končí, jestliže napadené rozhodnutí závisí na vyřešení otázky hmotného nebo procesního práva, při jejímž řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu nebo která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo je dovolacím soudem rozhodována rozdílně anebo má-li být dovolacím soudem vyřešená právní otázka posouzena jinak.
3. V první řadě není dovolání žalované přípustné v části směřující proti výroku I v rozsahu potvrzení výroků II a III rozsudku soudu prvního stupně a proti výroku II rozsudku odvolacího soudu, a to podle § 238 odst. 1 písm. h) o. s. ř., neboť těmito výroky bylo rozhodnuto o nákladech řízení. Toto však v případě přípustnosti a důvodnosti dovolání ve zbývajícím rozsahu nebrání dovolacímu soudu, aby zrušil i nákladové výroky jako výroky závislé na výroku o věci samé.
4. Z hlediska hmotného práva záviselo rozhodnutí odvolacího soudu na dovoláním zpochybněném posouzení otázky existence nesprávného úředního postupu správního orgánu a dále existence příčinné souvislosti mezi tímto nesprávným úředním postupem a vznikem škody. Dovolání je přípustné pro řešení otázky posouzení existence nesprávného úředního postupu správních orgánů v posuzovaných řízeních, a to otázky, zda došlo k (ne)dodržení zákonných lhůt pro vydání rozhodnutí (otázky 1 až 4), neboť při jejím řešení se odvolací soud odchýlil od ustálené rozhodovací praxe dovolacího soudu.
5. Pokud jde o otázky 5 a 6, které se týkají posouzení existence příčinné souvislosti, tak obecně platí, že otázka příčinné souvislosti – vztahu mezi škodnou událostí a vznikem škody – je otázkou skutkovou, nikoli otázkou právní (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2002, sp. zn. 21 Cdo 300/2001). Právní posouzení příčinné souvislosti může spočívat toliko ve stanovení, mezi jakými skutkovými okolnostmi má být její existence zjišťována, případně zda a jaké okolnosti jsou či naopak nejsou způsobilé tento vztah vyloučit (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 3. 2011, sp. zn. 28 Cdo 3471/2009). Pokud jde o závěry odvolacího soudu napadené žalovanou v rámci formulace otázky 6, tak tyto nejsou výsledkem aplikace právních norem na zjištěný skutkový stav, nýbrž výsledkem hodnocení provedených důkazů odvolacím soudem, které žalovaná tímto zpochybňuje. Nejde tudíž o právní závěry odvolacího soudu, ale o závěry skutkové, a brojí-li žalovaná proti nim, uplatňuje nezpůsobilý dovolací důvod (srov. § 241a odst. 1 o. s. ř.).
6. Odlišná situace je však ohledně otázky 5, v níž žalovaná zpochybnila, zda může vzniknout vztah příčinné souvislosti mezi nesprávným úředním postupem správního orgánu spočívajícím v průtazích v řízení a škodou představovanou ušlým ziskem, která vznikla (začala vznikat) před zahájením posuzovaného řízení, příp. před tím, než v něm došlo k nesprávnému úřednímu postupu (tj. před „průtažnou částí“ takového řízení). Posouzení existence příčinné souvislosti v tomto případě však přímo závisí na žalovanou rovněž zpochybněném posouzení existence nesprávného úředního postupu. Vzhledem k tomu, že ohledně posouzení existence nesprávného úředního postupu správních orgánů v posuzovaných řízeních shledal Nejvyšší soud dovolání žalované nejen přípustné, ale i důvodné, jak je uvedeno níže, již se z důvodu procesní ekonomie posouzením otázky existence příčinné souvislosti nezabýval.
IV. Důvodnost dovolání
7. Dovolání je důvodné.
8. Podle § 13 OdpŠk odpovídá stát za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Nestanoví-li zákon pro provedení úkonu nebo vydání rozhodnutí žádnou lhůtu, považuje se za nesprávný úřední postup rovněž porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v přiměřené lhůtě (odstavec 1). Právo na náhradu škody má ten, jemuž byla nesprávným úředním postupem způsobena škoda (odstavec 2).1.
2. Podle § 71 odst. 1 a 3 správního řádu je správní orgán povinen vydat rozhodnutí bez zbytečného odkladu (odstavec 1). Pokud nelze rozhodnutí vydat bezodkladně, je správní orgán povinen vydat rozhodnutí nejpozději do 30 dnů od zahájení řízení, k nimž se připočítává doba (a) až 30 dnů, jestliže je zapotřebí nařídit ústní jednání nebo místní šetření, je-li třeba někoho předvolat, někoho nechat předvést nebo doručovat veřejnou vyhláškou osobám, jimž se prokazatelně nedaří doručovat, nebo jde-li o zvlášť složitý případ, (b) nutná k provedení dožádání podle § 13 odst. 3, ke zpracování znaleckého posudku nebo k doručení písemnosti do ciziny (odstavec 3).
3. Podle § 64 odst. 1 správního řádu může správní orgán řízení usnesením přerušit (a) současně s výzvou k odstranění nedostatků žádosti podle § 45 odst. 2, (b) současně s výzvou k zaplacení správního poplatku, který je spojen s určitým úkonem v řízení, a s určením lhůty k jeho zaplacení; v řízení pokračuje, jakmile mu byl předložen doklad o zaplacení správního poplatku, (c) probíhá-li řízení o předběžné otázce nebo správní orgán (1.) dal k takovému řízení podnět podle § 57 odst. 1 písm. a), (2.) učinil výzvu podle § 57 odst. 1 písm. b), anebo (3.) učinil úkon podle § 57 odst. 4; za úkon správního orgánu se považuje i předání písemnosti k doručení podle § 19 a vyvěšení písemnosti na úřední desce, (d) do doby ustanovení opatrovníka procesně nezpůsobilému účastníkovi, (e) z dalších důvodů stanovených zákonem.
4. Podle § 65 odst. 1 správního řádu po dobu přerušení řízení činí správní orgán a účastníci úkony, kterých je zapotřebí k odstranění důvodů přerušení. Správní orgán může rovněž činit úkony podle § 137 odst. 1 a § 138. Lhůty týkající se provádění úkonů v řízení neběží. Lhůta pro vydání rozhodnutí ve věci přestává běžet již dnem, kdy nastal některý z důvodů uvedených v § 64 odst. 1, a neskončí dříve než 15 dnů ode dne, kdy přerušení řízení skončilo.
5. Podle § 80 odst. 4 správního řádu může nadřízený správní orgán (a) přikázat nečinnému správnímu orgánu, aby ve stanovené lhůtě učinil potřebná opatření ke zjednání nápravy nebo vydal rozhodnutí, (b) usnesením převzít věc a rozhodnout namísto nečinného správního orgánu, (c) usnesením pověřit jiný správní orgán ve svém správním obvodu vedením řízení, nebo (d) usnesením přiměřeně prodloužit zákonnou lhůtu pro vydání rozhodnutí, lze-li důvodně předpokládat, že správní orgán v prodloužené lhůtě vydá rozhodnutí ve věci, a je-li takový postup pro účastníky výhodnější; přitom přihlíží ke lhůtám uvedeným v § 71 odst. 3.
6. Podle § 90 odst. 6 správního řádu vydá odvolací správní orgán rozhodnutí v odvolacím řízení ve lhůtách stanovených v § 71. Lhůta počíná běžet dnem předání spisu odvolacímu správnímu orgánu k rozhodnutí (§ 88).
7. Nejvyšší soud ve své ustálené judikatuře vychází ze závěru, že v případě, pokud se poškozený domáhá náhrady škody (majetkové újmy), může k založení odpovědnosti státu za ni dojít jen z důvodu nesprávného úředního postupu spočívajícího v existenci průtahů (tj. období nečinnosti), nikoli z důvodu nepřiměřené délky řízení (srov. rozsudek velkého senátu Nejvyššího soudu ze dne 12. 9. 2012, sp. zn. 31 Cdo 1791/2011, uveřejněný pod č. 7/2013 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 17. 2. 2015, sp. zn. 30 Cdo 1930/2014, uveřejněný pod č. 82/2015 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, nebo rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 26. 9. 2017, sp. zn. 30 Cdo 3728/2016, a ze dne 19. 8. 2014, sp. zn. 30 Cdo 1943/2013). Tento závěr akceptoval i Ústavní soud v nálezu ze dne 15. 2. 2017, sp. zn. II. ÚS 3553/15. V případě správního řízení, které je vázáno zákonnými lhůtami pro vydání rozhodnutí, je pak nutné při zkoumání, zda v něm došlo k průtahům (tj. neodůvodnitelné nečinnosti správního úřadu), zabývat se tím, jestli v něm došlo k nedodržení zákonných lhůt, které jsou pro vydání rozhodnutí ve správním řízení stanoveny (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 12. 11. 2015, sp. zn. 30 Cdo 2793/2013, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 3. 2008, sp. zn. 25 Cdo 2101/2005, který se sice týká posuzování odpovědnosti státu podle předchozí právní úpravy, tedy dle zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem, ale ve výše uvedeném směru jsou jeho závěry aplikovatelné i na právní úpravu zákona č. 82/1998 Sb.). 1.
2. Pokud jde o posouzení, co lze za průtah v řízení považovat, Nejvyšší soud již ve stanovisku občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010, publikovaném pod č. 58/2011 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek (dále jen „Stanovisko“), uzavřel, že průtahy v řízení jsou jevem, kdy soud (či jiný státní orgán) nekoná v zákonem stanovené či přiměřené době, a jde tedy zpravidla (nikoliv však vždy) o příčinu nepřiměřené délky řízení. Dle rozhodovací praxe Nejvyššího i Ústavního soudu nelze za průtah řízení (z něhož by mohla být dovozována odpovědnost státu za majetkovou škodu) považovat nerespektování stanoviska Nejvyššího soudu nebo rozhodnutí publikovaného ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, a to ani tehdy, pokud by z následně vydaného konečného rozhodnutí vyplývalo, že právě pro toto nerespektování nemohlo zrušené rozhodnutí obstát (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 9. 2017, sp. zn. 30 Cdo 3728/2016), ani prodloužení délky řízení v důsledku vydání posléze zrušených rozhodnutí (srov. nález Ústavního soudu ze dne 15. 2. 2017, sp. zn. II. ÚS 3553/15), byť tyto jevy nemusí být vždy žádoucí součástí soudního procesu (potažmo správního řízení). Tyto nedostatky lze ve stanovených případech zohlednit při posuzování nároku na zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou nepřiměřenou délkou řízení, nikoliv však v rámci posuzování nároku na náhradu majetkové škody z nesprávného úředního postupu spočívajícího v průtazích v řízení.
3. Ve vztahu ke správnímu řízení Nejvyšší soud uzavřel, že za nesprávný úřední postup způsobující vznik nároku na náhradu majetkové újmy nelze považovat ani skutečnost, že se správní orgán „dopustil vad týkajících se opatřování potřebných podkladů“ pro vydání svého rozhodnutí, neboť odpovědnost za škodu z nesprávného úředního postupu orgánu státu nezakládají vady řízení (např. při shromažďování podkladů pro rozhodnutí, hodnocení zjištěných skutečností a při právním posouzení), jestliže byly součástí rozhodovací činnosti a odrazily (projevily) se v následně vydaném rozhodnutí, neboť tyto případné nedostatky by mohly založit jedině (za splnění dalších zákonných podmínek) odpovědnost státu za nezákonné rozhodnutí, nikoliv za nesprávný úřední postup (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 12. 11. 2015, sp. zn. 30 Cdo 2793/2013).
4. K obdobnému závěru pak dospěl Nejvyšší soud i ve vztahu k přerušení správního řízení, ohledně kterého uzavřel, že v rámci posouzení odpovědnosti státu za škodu, která měla být zapříčiněna nesprávným úředním postupem spočívajícím v porušení povinnosti učinit úkon či vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě, nelze zkoumat důvodnost přerušení řízení, v němž mělo k nesprávnému úřednímu postupu dojít, neboť v souladu s § 65 odst. 1 správního řádu lhůty pro vydání rozhodnutí (§ 71 správního řádu) po dobu přerušení řízení neběží. Dobu přerušení řízení (resp. dobu, po níž se běh lhůty dle správního řádu staví) tudíž nelze do běhu zákonné lhůty započítat, a to bez ohledu na to, zda bylo řízení přerušeno nedůvodně. Nedůvodnost přerušení správního řízení lze zohlednit jen v případě nároku na náhradu újmy způsobené nezákonným rozhodnutím o přerušení řízení, za splnění podmínek § 8 OdpŠk, nikoli však v případě škody způsobené výše uvedeným nesprávným úředním postupem, ohledně které je soud v odškodňovacím řízení pravomocným rozhodnutím o přerušení správního řízení vázán dle § 135 odst. 2 věta druhá o. s. ř. (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 1. 3. 2016, sp. zn. 30 Cdo 1018/2014).1.
2. V této souvislosti Nejvyšší soud upozorňuje na závěry judikatury Nejvyššího správního soudu, podle níž jsou opatření proti nečinnosti vydaná dle § 80 odst. 4 písm. a) správního řádu pouze aktem interní povahy, který je výrazem hierarchického uspořádání veřejné správy. Nejde tedy o případ rozhodování ve správním řízení, a jeho případnou kolizi se správním rozhodnutím (například s rozhodnutím o přerušení řízení vydaným správním orgánem, v důsledku něhož došlo k přerušení běhu lhůty pro vydání rozhodnutí dle § 65 odst. 1 in fine správního řádu) je tudíž nutno vyhodnotit ve prospěch správního rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2011, sp. zn. 2 Ans 11/2011). Jinými slovy řečeno, skutečnost, že nadřízený správní orgán v opatření proti nečinnosti vydaném dle § 80 odst. 4 písm. a) správního řádu vysloví závěr, že přerušení řízení považuje za nedůvodné a že lhůta k vydání rozhodnutí dle jeho názoru již uplynula, nic nemění na tom, že tato lhůta ode dne, kdy nastal některý z důvodů uvedených v § 64 odst. 1 správního řádu, pro nějž správní orgán řízení přerušil, do ukončení tohoto přerušení řízení neběží a neskončí dříve než 15 dnů od tohoto data (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 4. 2013, sp. zn. 5 Ans 4/2012).
3. Z výše uvedeného tudíž vyplývá, že v rámci posouzení odpovědnosti státu za majetkovou újmu spočívá nesprávný úřední postup správního orgánu dle § 13 odst. 1 OdpŠk v řízení se stanovenými zákonnými lhůtami pro vydání rozhodnutí v jejich nedodržení. Je tudíž třeba určit, kdy takové řízení mělo dle právních předpisů, jež se na ně vztahují, skončit, a to s přihlédnutím ke stavění běhu těchto lhůt z důvodu přerušení řízení či při zohlednění běhu lhůt pro rozhodnutí odvolacích správních orgánů, neboť teprve na tomto podkladě bude možné zodpovědět na otázku, zda se správní orgán nesprávného úředního postupu dopustil či nikoliv. V rámci tohoto posuzování pak nelze hodnotit účelnost postupu správních orgánů či jeho vady, které byly součástí rozhodovací činnosti a odrazily (projevily) se v následně vydaném rozhodnutí (např. při shromažďování podkladů pro rozhodnutí, hodnocení zjištěných skutečností a právním posouzení), ani zohledňovat vydání následně zrušených rozhodnutí či přerušení řízení, které bylo následně hodnoceno jako nedůvodné (ať již v rámci vydaného opatření proti nečinnosti nebo v rámci odvolacího přezkumu rozhodnutí o přerušení řízení), jež je v souladu s § 76 odst. 5 větou druhou správního řádu, ve spojení s § 74 odst. 1 větou druhou správního řádu, rozhodnutím předběžně vykonatelným. S ohledem na tyto skutečnosti totiž může poškozený uplatnit jiné typy nároků (zadostiučinění za nemajetkovou újmu způsobenou nepřiměřenou délkou řízení nebo odškodnění majetkové újmy způsobené nezákonným rozhodnutím), nikoliv však odškodnění majetkové újmy způsobené nesprávným úředním postupem správního orgánu dle § 13 odst. 1 OdpŠk.
4. Napadený rozsudek odvolacího soudu (a před ním soudu prvního stupně, jehož závěry odvolací soud akceptoval – viz odstavec 21 odůvodnění jeho rozsudku) však výše uvedeným právním závěrům neodpovídá. Odvolací soud sice vyšel ze správné premisy, že nesprávný úřední postup správního orgánu, z něhož by mohl žalobkyni vzniknout nárok na náhradu majetkové újmy, spočívá v nedodržení zákonných lhůt k vydání rozhodnutí, okamžik, kdy tyto zákonné lhůty pro vydání rozhodnutí v případě posuzovaných řízení uplynuly, však určil v rozporu s výše uvedenými závěry judikatury. Odvolací soud vyšel ze základní zákonné lhůty 30 dnů pro vydání rozhodnutí, nezabýval se však jejím během, ani jejím stavěním v souladu se správním řadem, rovněž nepřihlédl k tomu, že v posuzovaných řízeních probíhalo i odvolací řízení v dílčích otázkách (proti rozhodnutím o přerušení řízení), v němž běží lhůty pro vydání rozhodnutí nové (viz § 90 odst. 6 správního řádu), dále hodnotil účelnost postupu správního orgánu při dle něj nadbytečném oznamování zahájení řízení (dobu do zaslání takového oznámení posoudil jako průtah a odečítal ji od jím vypočtené doby pro vydání rozhodnutí) nebo účelnost odstraňování vad řízení, zohledňoval rychlost reakce žalobkyně v jednotlivých posuzovaných řízeních na výzvy k odstranění vad, a aniž přihlédl k § 65 odst. 1 správního řádu, dobu přerušení řízení do běhu lhůty pro vydání rozhodnutí včítal. Právní posouzení otázky existence nesprávného úředního postupu odvolacím soudem je tudíž nesprávné.1.
2. Co se pak týče otázky délky zákonné lhůty pro vydání rozhodnutí, tak tu odvolací soud (a před ním i soud prvního stupně) stanovil dle § 71 odst. 3 správního řádu v délce základních 30 dnů, ačkoliv Ministerstvo práce a sociálních věcích ve svých opatřeních proti nečinnosti správního orgánu vydaných ve všech posuzovaných řízech vycházelo s ohledem na rozsáhlost spisového materiálu a zvláštní složitost případu z prodloužené lhůty 60 dnů dle § 71 odst. 3 písm. a) správního řádu. Vzhledem k tomu, že opatření proti nečinnosti vydané dle § 80 odst. 4 písm. a) správního řádu nepředstavuje rozhodnutí, ale pouze akt interní povahy v rámci hierarchického uspořádání veřejné správy, nelze vycházet dle § 135 odst. 2 o. s. ř. z toho, že by takové stanovení zákonné délky lhůty pro vydání rozhodnutí představovalo otázku, o níž přísluší rozhodnout jinému orgánu a kterou si může soud posoudit sám pouze do vydání rozhodnutí příslušným orgánem, z něhož pak vychází (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 3. 2014, sp. zn. 28 Cdo 3430/2013). Soud je tudíž při stanovení délky zákonné lhůty pro vydání rozhodnutí v příslušné věci oprávněn si tuto lhůtu posoudit sám. To jej však nezbavuje povinnosti se řádně vypořádat s tím, z jakého důvodu ke svému závěru dospěl, a to zejména v situaci, kdy délku lhůty posoudí jinak, než jak ji v posuzovaném řízení určil (nadřízený) správní orgán. Jak uzavřel Nejvyšší soud v žalovanou odkazovaném rozsudku ze dne 25. 3. 2008, sp. zn. 25 Cdo 2101/2005 [který se sice týkal správního řízení probíhajícího dle dřívější právní úpravy, tedy zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ale jeho obecné závěry jsou aplikovatelné i v daném případě], právní úprava (dřívější ani současná) kritéria pro rozlišení zvláštní složitosti případu nestanoví, jde tudíž v každém konkrétním případě především o úvahu samotného správního orgánu, zda lze vzhledem k náročnosti případu dodržet třicetidenní lhůtu či nikoliv. V tomto rozsudku však současně Nejvyšší soud akceptoval postup soudu, který v odškodňovacím řízení takovou úvahu správního orgánu přezkoumal, stanovil, jaká lhůta pro vydání rozhodnutí v daném případě platila, a vyložil důvody tohoto svého právního závěru včetně toho, zda se s názorem správního orgánu ztotožnil. Takto však odvolací soud při vypořádání námitky žalované, že zákonná lhůta pro vydání rozhodnutí činila 60, nikoliv soudem prvního stupně určených 30 dnů, nepostupoval a byť ze skutkových zjištění soudu prvního stupně, jež odvolací soud převzal, vyplynulo, že Ministerstvo práce a sociálních věcích ve svých opatřeních proti nečinnosti správního orgánu vydaných ve všech posuzovaných řízech vycházelo s ohledem na rozsáhlost spisového materiálu a zvláštní složitost případu ze lhůty 60 dnů, neuvedl, v čem byla úvaha nadřízeného správního orgánu vadná a z jakých důvodů jeho závěr nesdílí. Právní posouzení odvolacího soudu je tudíž v tomto směru navíc neúplné, tedy nesprávné.
3. Protože žalovaná svým dovoláním zpochybnila základní úvahu odvolacího soudu o existenci nesprávného úředního postupu jako jedné z podmínek odpovědnosti státu za žalobkyní požadovanou škodu, nezabýval se Nejvyšší soud další dovolací námitkou, jež se týká existence příčinné souvislosti mezi nesprávným úředním postupem a vznikem majetkové újmy, neboť závěry odvolacího soudu ohledně ní mohou po novém skutkovém i právním posouzení věci doznat změn.1.
2. Za situace, kdy bylo dovolání shledáno přípustným, se Nejvyšší soud ve smyslu § 242 odst. 3 věty druhé o. s. ř. zabýval i tím, zda ve věci existují zmatečnostní vady uvedené v § 229 odst. 1, § 229 odst. 2 písm. a) a b) a § 229 odst. 3 o. s. ř., případně jiné vady řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Existenci takových vad však žalovaná (kromě tvrzené nepřezkoumatelnosti rozsudku odvolacího soudu) netvrdila a nepodávají se ani z obsahu soudního spisu. Pokud žalovaná namítala, že rozsudek odvolacího soudu je (ohledně posouzení existence příčinné souvislosti) nepřezkoumatelný, tak s tímto závěrem se Nejvyšší soud nad rámec toho, co je odvolacímu soudu vytýkáno v odstavci 45 tohoto rozsudku, neztotožňuje, neboť z odůvodnění napadeného rozsudku je zřejmé, jakými úvahami se odvolací soud při jeho vydání řídil, jakož i to, jakým způsobem se v něm vypořádal se stěžejními námitkami žalované (srov. nález Ústavního soudu ze dne 31. 7. 2017, sp. zn. III. ÚS 1167/17, nebo ze dne 9. 4. 2008, sp. zn. I. ÚS 1589/07), byť žalovaná s jeho (zejména skutkovými) závěry nesouhlasí. Přezkoumatelnost napadeného rozsudku vyplývá i z obsahu podaného dovolání, v němž žalovaná byla zjevně schopna na závěry odvolacího soudu relevantně reagovat (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 6. 2013, sp. zn. 29 Cdo 2543/2011, publikovaný pod č. 100/2013 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, nebo ze dne 22. 4. 2015, sp. zn. 30 Cdo 4430/2013).
3. Z výše uvedených důvodů Nejvyšší soud rozsudek odvolacího soudu podle § 243e odst. 1 o. s. ř. zrušil, a to jak v části výroku I, kterou byl potvrzen výrok I rozsudku soudu prvního stupně o věci samé, tak v závislých výrocích o náhradě nákladů řízení [§ 242 odst. 2 písm. a) o. s. ř.]. Protože důvody, pro které byl zrušen rozsudek odvolacího soudu, platí také pro rozsudek soudu prvního stupně a ve věci bude nadto potřeba zopakovat či provést další dokazování, zrušil dovolací soud podle § 243e odst. 2 věty druhé o. s. ř. také rozsudek soudu prvního stupně, a to jak ve výroku I o věci samé, tak v navazujících výrocích II a III o náhradě nákladů řízení, a věc mu v uvedeném rozsahu vrátil k dalšímu řízení (§ 243e odst. 2 o. s. ř.).
4. Při novém projednání věci soud prvního stupně nárok žalobkyně (případně i na základě zopakovaného či doplněného dokazování) nově posoudí, a to v souladu s výše uvedenou judikaturou Nejvyššího soudu, a v případě, že dospěje k závěru, že se správní soudy dopustily v (alespoň v některém z) posuzovaných řízeních nesprávného úředního postupu, bude se v souladu s judikaturou Nejvyššího soudu zabývat otázkou existence příčinné souvislosti mezi tímto zjištěným nesprávným úředním postupem a žalobkyní uplatňovanou škodou (srov. například rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 3. 2011, sp. zn. 28 Cdo 3471/2009, a ze dne 22. 1. 2014, sp. zn. 30 Cdo 1729/2013), a to s přihlédnutím k novému závěru o tom, kdy zákonné lhůty k rozhodnutí v posuzovaných řízeních uplynuly a kdy začala žalobkyni uplatňovaná škoda vznikat, resp. kdy nastaly skutečnosti vedoucí ke vzniku škody (např. omezování či vypovídání zakázek).
5. Soudy nižších stupňů jsou v dalším řízení vázány právním názorem dovolacího soudu v tomto rozsudku vysloveným (§ 243g odst. 1 část první věty za středníkem o. s. ř. ve spojení s § 226 o. s. ř.).
6. O náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího rozhodne soud v rámci nového rozhodnutí ve věci (§ 243g odst. 1 o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 15. 5. 2024
JUDr. David Vláčil předseda senátu