Plný text
Nejvyšší soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Davida Vláčila a soudců Mgr. Víta Bičáka a JUDr. Pavla Simona v právní věci žalobkyně Rodina Panny Marie (církevní právnická osoba), identifikační číslo osoby 73633771, se sídlem v Nových Hradech, Husova 2, zastoupené JUDr. Jakubem Křížem, Ph.D., advokátem, se sídlem v Praze 6, Thákurova 676/3, proti žalované České republice - Ministerstvu financí, se sídlem v Praze 1, Letenská 525/15, o náhradu škody, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 14 C 85/2018, o dovolání žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. 5. 2025, č. j. 72 Co 366/2023-332, takto:
I. Dovolání se odmítá.
II. Žalovaná je povinna zaplatit žalobkyni na náhradu nákladů dovolacího řízení částku 23 207,80 Kč, do patnácti dnů od právní moci tohoto usnesení, a to k rukám JUDr. Jakuba Kříže, Ph.D., advokáta.
Odůvodnění:
1. Obvodní soud pro Prahu 1 (dále jen „soud prvního stupně“) rozsudkem ze dne 14. 8. 2023, č. j. 14 C 85/2018-239, uložil žalované povinnost zaplatit žalobkyni částku 208 312 Kč s příslušenstvím (výrok I), v části, ve které se žalobkyně po žalované domáhala zaplacení částky 7 888 Kč s příslušenstvím, žalobu zamítl (výrok II) a uložil žalované povinnost zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení v částce 259 789 Kč (výrok III).
2. Městský soud v Praze (dále jen „odvolací soud“) v záhlaví označeným rozhodnutím rozsudek soudu prvního stupně ve výrocích I a III potvrdil (výrok I rozsudku odvolacího soudu) a rozhodl o náhradě nákladů odvolacího řízení (výrok II rozsudku odvolacího soudu).
3. Takto soudy obou stupňů rozhodly o žalobě, kterou se žalobkyně domáhala zaplacení částky 216 200 Kč s příslušenstvím z titulu náhrady škody spočívající v tom, že jí jako oprávněné osobě ve smyslu zákona č. 428/2012 Sb., o majetkovém vyrovnání s církvemi a náboženskými společnostmi a o změně některých zákonů (dále také jen „zákon o majetkovém vyrovnání“), nebyl vydán pozemek parc. č. 156 v katastrálním území Údolí u Nových Hradů (dále také jen „pozemek parc. č. 156“). Žalobkyně uvedla, že její návrh na vydání uvedeného pozemku byl zamítnut rozhodnutím Státního pozemkového úřadu, Krajského pozemkového úřadu pro Jihočeský kraj ze dne 22. 1. 2015, č. j. 429546/2013/R511, a žaloba, kterou proti tomuto rozhodnutí brojila, byla zamítnuta rozsudkem Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 21. 10. 2015, č. j. 11 C 19/2015-69, ve spojení s rozsudkem Vrchního soudu v Praze ze dne 19. 1. 2017, č. j. 4 Co 55/2016-93. Tvrdila, že škoda ve výši odpovídající hodnotě nevydaného pozemku jí vznikla v důsledku jednak nesprávného úředního postupu spočívajícího v chybném údaji poskytnutém pozemkovému úřadu z evidence katastru nemovitostí, který se následně projevil při identifikaci historického církevního majetku, kdy katastrální úřad do své identifikace nezahrnul předmětný pozemek patřící původně právní předchůdkyni žalobkyně, jednak nesprávného úředního postupu při provádění pozemkových úprav spočívajícího v tom, že pozemkový úřad nepostupoval v souladu s § 3 odst. 5 zákona č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech a o změně zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku (dále jen „zákon o pozemkových úpravách“), a nevedl a neřešil historický majetek právní předchůdkyně žalobkyně odděleně od ostatní půdy ve vlastnictví státu, a 3. nesprávného úředního postupu při provádění pozemkových úprav spočívajícího v tom, že pozemkový úřad nepřijal dostatečná opatření k zjištění skutečného rozsahu historického majetku právní předchůdkyně žalobkyně.
4. Rozsudek odvolacího soudu žalovaná napadla v celém jeho rozsahu dovoláním, které Nejvyšší soud podle § 243c odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném od 1. 1. 2022 (viz čl. II a XII zákona č. 286/2021 Sb.), dále jen „o. s. ř.“, odmítl.
5. Žalovaná své námitky proti napadenému rozsudku koncentrovala v zásadě do několika okruhů: 1) žalobkyně měla „zanedbat prevenci předcházet škodám ve smyslu nového občanského zákoníku“, když nevyužila všechny právní prostředky, jež ji právní řád k odvracení škody svěřoval, což mělo vliv na to, že 2) nárok žalobkyně je v rozporu s dobrými mravy ve smyslu § 2 odst. 3 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník (dále jen „o. z.“). Rovněž bylo namítáno, že 3) nárok na náhradu škody vůči státu má až subsidiární povahu, přičemž odvolací soud se rovněž měl 4) odchýlit od závazného právního názoru dovolacího soudu přijatého předchozím rozsudkem v této věci [výhrady 3) a 4) byly v dovolání spojovány s otázkou sub 1)]. Napadenému rozsudku dovolatelka vytýkala též jeho 5) nepřezkoumatelnost a nesoulad učiněných skutkových zjištěných a na jejich základě přijatých právních závěrů, čímž mělo podle dovolatelky nakonec dojít i k 6) zásahu do práva žalované na spravedlivý proces.
6. Nejvyšší soud se nejprve zabýval námitkami nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku (5/) a odtud odvíjeného tvrzeného zásahu do práva dovolatelky na spravedlivý proces (6/). K tomu však nutno uvést, že civilní dovolací řízení je zákonodárcem předjímáno toliko k přezkumu otázek právních a dovolací soud není v zásadě instancí skutkovou. Provádění a hodnocení důkazů je doménou soudu prvního stupně a přezkum správnosti jeho postupu zákon vyhrazuje soudu odvolacímu, a to při plném respektu k zásadě bezprostřednosti a přímosti ovládající, pokud jde o dokazování, civilní řízení. Nejvyšší soud je oprávněn, s respektem k požadavkům práva na spravedlivý proces, hodnotit skutkové závěry odvolacího soudu (případně jím převzaté od soudu prvního stupně) jen tehdy, jde-li o závěry zcela zjevně excesivní. Půjde jen o ty zcela výjimečné případy, kdy z odůvodnění rozhodnutí nevyplývá vztah mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé, resp. případy, kdy v soudním rozhodování jsou učiněná skutková zjištění v extrémním nesouladu s vykonanými důkazy (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 11. 11. 2003 sp. zn. II. ÚS 182/02). Tzv. „extrémní exces“ v realizaci důkazního procesu spočívá v racionálně neobhajitelném úsudku soudů o vztahu mezi provedenými důkazy a z nich vyvozenými skutkovými zjištěními, přičemž extrémní rozpor mezi skutkovými zjištěními soudů a provedenými důkazy je dán zejména tehdy, kdy hodnocení důkazů a k tomu přijaté skutkové závěry jsou výrazem zjevného faktického omylu či logického excesu (vnitřního rozporu), resp. jestliže skutková zjištění soudů vůbec nemají obsahovou spojitost s důkazy, jestliže skutková zjištění soudů nevyplývají z důkazů při žádném z logicky přijatelných způsobů jejich hodnocení, anebo jestliže skutková zjištění soudů jsou opakem toho, co je obsahem důkazů, na jejichž podkladě byla tato zjištění učiněna (zde lze odkázat např. na stanovisko pléna ze dne 28. 11. 2016, sp. zn. Pl. ÚS-st. 45/16, bod 54 násl.). Za případ extrémního nesouladu však nelze považovat situaci, kdy hodnotící úvahy soudů splňující požadavky formulované zněním § 132 o. s. ř [zakotvujícího zásadu tzv. volného hodnocení důkazů] ústí do skutkových a právních závěrů, které jsou sice odlišné od pohledu dovolatele, leč jsou z obsahu provedených důkazů odvoditelné postupy nepříčícími se zásadám formální logiky. Tak je tomu bezezbytku i v poměrech projednávané věci, kde soud prvního stupně ve svém druhém rozsudku náležitě hodnotil provedené důkazy, které následně právně kvalifikoval. Navíc dovolatelka nebere náležitě na zřetel, že základem právního posouzení soudu prvního stupně (v bodě 77 jeho rozsudku) a odvolacího soudu (jenž se dané otázce velmi podrobně věnoval v bodech 24 až 28 nyní přezkoumávaného rozsudku) nebylo primárně vlastní dokazování, ale (jak bude ještě rozebráno níže) posuzování obecné míry prevenční povinnosti, kterou zákon klade na poškozeného. Přípustnost dovolání přitom nelze úspěšně založit na tvrzení o nesprávném právním posouzení věci, jestliže tato údajná nesprávnost je spojována s oponentními skutkovými závěry dovolatele, jež ve skutečnosti soudy nižších stupňů neučinily. Tak je tomu i v poměrech přítomné věci, kde z dokazování nevyšlo najevo, že by žalobkyně v rozhodném období byla „nečinná či smířená se svou nečinností“, nýbrž odvolací soud (i soud prvního stupně) postavil své právní úvahy na tom, že žalobkyně nebyla povinna předjímat či aktivně zjišťovat možné porušení zákona ze strany katastrálního úřadu či Státního pozemkového úřadu. Stejně tak součástí skutkových zjištění (jimiž je dovolací soud podle § 241a odst. 1 o. s. ř. vázán), není úvaha opakovaně prostupující dovoláním, že žalobkyně „nečinila, když činit mohla", a také že „mohla a měla vědět o případné škodě či ohrožení svých zájmů“, popř. že „pro žalobkyni byl nesprávný úřední postup orgánu veřejné moci a vznik předmětné škody jakýmkoli způsobem předvídatelný“. V tomto rozsahu žalovaná nepřípustně buduje své oponentní právní posouzení na vlastních skutkových zjištěních odlišných od těch, na nichž své rozhodnutí vybudoval odvolací soud.
7. Nejvyšší soud rovněž nesdílí úvahu žalované, že bylo porušeno její právo na spravedlivý proces, zejména ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, vyhlášené pod č. 2/1993 Sb., podle něhož se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Namítala-li žalovaná v této souvislosti rovněž nevypořádání se s jejími argumenty, čímž se měl odvolací soud odchýlit od závěrů zastávaných v „rozhodnutí (Ústavního soudu) sp. zn. III. ÚS 176/96, sp. zn. IV. ÚS 563/03, a IV. ÚS 3441/11“, tak ani tato námitka přípustnost dovolání dle § 237 o. s. ř. nezakládá, neboť ani v tomto směru se odvolací soud od judikatury Ústavního a Nejvyššího soudu neodchýlil. Z odůvodnění napadeného rozsudku je zřejmé, jakými úvahami se při vydání napadeného rozhodnutí řídil, a vypořádal se zcela dostatečným způsobem i se všemi relevantními námitkami žalované (srov. nález Ústavního soudu ze dne 31. 7. 2017, sp. zn. III. ÚS 1167/17, nebo ze dne 9. 4. 2008, sp. zn. I. ÚS 1589/07). Přezkoumatelnost napadeného rozsudku pak nakonec vyplývá i z obsahu podaného odvolání a následně i dovolání, v nichž žalovaná byla zjevně schopna na závěry soudu prvního stupně, resp. odvolacího soudu relevantně a s podrobnou argumentací reagovat (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 6. 2013, sp. zn. 29 Cdo 2543/2011, publikovaný pod č. 100/2013 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 22. 4. 2015, sp. zn. 30 Cdo 4430/2013). Z odůvodnění rozhodnutí soudů obou stupňů plynou zřetelně úvahy, jimiž ony soudy čelily oponentním výhradám ústícím v závěr, že si žalobkyně údajně (spolu) způsobila škodu vlastním zaviněným jednáním. Okolnost, že žalovaná jejich úvahy nesdílí, samozřejmě ještě bez dalšího nevede k závěru, že bylo právo na férový proces porušeno. Jestliže se odvolací soud ztotožnil se závěry soudu prvního stupně o absenci spoluzpůsobení škody žalobkyní, které ještě dále podrobněji rozvedl, nezatížil tím své rozhodnutí nepřezkoumatelností, neboť není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná (srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2009, sp. zn. III. ÚS 989/08, nebo usnesení Ústavního soudu ze dne 14. 6. 2012, sp. zn. III. ÚS 3122/09). Povinnost soudu uvést důvody pro své rozhodnutí pak nemůže být chápána jako příkaz předložit detailní odpověď na každý argument (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 11. 6. 2009, sp. zn. IV. ÚS 997/09, a usnesení Nejvyššího soudu ze dne 29. 11. 2011, sp. zn. 32 Cdo 5197/2009, a ze dne 19. 11. 2013, sp. zn. 22 Cdo 3189/2013, či rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13. 7. 2015, sp. zn. 32 Cdo 2051/2013). Lze tedy shrnout, že otázky 5/ a 6/ přípustnost dovolání podle § 237 o. s. ř. nezakládají.
8. Dovolání není s ohledem na znění § 237 o. s. ř. přípustné ani ve vztahu k otázce 2/ dovozující, že jednání žalobkyně je komplexně nazíráno třeba vnímat jako rozporné s dobrými mravy, a to hned ze dvou příčin: Jednak taková námitka nebyla explicitně uplatněna před soudy nižších stupňů. Jestliže žalovaná konkrétní námitku neuplatnila ani v odvolacím řízení (ač jí v tom nic nebránilo, viz též č.l. 257 a násl. spisu), nemůže ji proto ke své obraně používat ani v řízení dovolacím. Nejvyšší soud zde odkazuje na věci přiléhavé závěry usnesení Ústavního soudu ze dne 14. 10. 2022, sp. zn. III. ÚS 2458/22, podle nichž účastník řízení nemůže očekávat, že si bude určité argumentační linie šetřit až do dovolacího řízení, kde se jimi bude Nejvyšší soud jako v předmětném sporu první soud zabývat. Takový postup by šel zcela proti smyslu dovolání jako mimořádného opravného prostředku i proti smyslu instančního přezkumu obecně a vůbec ekonomii občanského soudního řízení. Na tom nic nemění ani zásada iura novit curia, která neznamená, že si účastníci mohou „schovávat“ argumenty pro účely mimořádných opravných prostředků bez ohledu na jejich právní úpravu, a to dokonce ani tehdy, jde-li o argumenty vztahující se k otázce, kterou soudy řeší z úřední povinnosti kdykoli během řízení (srov. též usnesení Ústavního soudu ze dne 10. 3. 2015, sp. zn. IV. ÚS 3488/14).
9. Za druhé platí, že v případě rozhodování o náhradě škody [nikoliv nemajetkové újmy, kdy nárok na její náhradu ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. nelze zamítnout pro rozpor s dobrými mravy (§ 3 obč. zák.), vizte rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. 6. 2012, sp. zn. 30 Cdo 3731/2011] je nutné posuzovat individuální okolnosti daného případu též prizmatem kogentního ustanovení § 2 odst. 3 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, zakotvujícího zásadu souladného výkonu práv s dobrými mravy, která je v rovině podústavního práva právě odrazem ústavního požadavku nalezení spravedlivého řešení. Dobré mravy nejsou vnímány pouze jako soubor mravních pravidel užívaných jako korektiv či doplňujících obsahový faktor výkonu subjektivních práv a povinností, ale jako příkaz soudci rozhodovat v souladu s ekvitou, což ve svých důsledcích znamená nastoupení a prosazení cesty nalézání skutečné spravedlnosti. Ústavní soud kupř. v nálezu ze dne 31. 5. 2011, sp. zn. I. ÚS 2216/09, zdůraznil povinnost státu jednat tak, aby sám nezasahoval do základních práv jednotlivců, a dále aby aktivně poskytoval ochranu základním právům jednotlivce. Nejvyšší soud neshledává v poměrech právě projednávané věci ve vymáhání nároku žalobkyně na náhradu škody způsobené při vadném výkonu veřejné moci nic nemravného, nelze přitom směšovat otázku, zda žalobkyni nárok svědčí, popř. zda ji ho lze přiznat s ohledem na tvrzené spoluzpůsobení škody; šlo by o okolnost vedoucí k závěru, že si žalobkyně nese škodu zcela nebo v míře svého (spoluzavinění) zavinění či spolu(způsobení) tzv. ze svého, avšak tato okolnost (sama o sobě) by vedla k závěru o věcné nedůvodnosti nároku, nikoliv však o jeho nemravnosti. Uplatnění nároku ze strany žalobkyně tak nelze ve zjištěných skutkových okolnostech ani ve spektru konkrétních námitek žalované hodnotit jako jednání contra bonos mores (rozhodnutí odvolacího soudu je souladné se závěry vtělenými do rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 27. 6. 2012, sp. zn. 30 Cdo 3731/2011). Prostřednictvím takto uplatněné (a procesně opožděné) námitky nelze usoudit na přípustnost dovolání podle § 237 o. s. ř.
10. Z hlediska úvah o založení přípustnosti dovolání podle § 237 o.s.ř. nelze přisvědčit ani dovolatelčině námitce pod bodem 3/, že právo na náhradu škody má v této věci subsidiární charakter. Dlužno zdůraznit, že úvahy o tzv. subsidiaritě odpovědnosti státu se v judikatuře soudů uplatňují ve dvou směrech. Jednak tím, že poškozený nemůže požadovat náhradu škody po státu, coby tzv. posledním dlužníku, odpovídá-li za škodu a může ji li uspokojit tzv. primární dlužník (škoda pak zpravidla poškozenému vzniká sekundárně až tím, že se ji zaviněným jednáním státu nemůže úspěšně domoci na onom primárním dlužníkovi, pročež nastupuje [sekundární] odpovědnost státu). Současně je subsidiarita odpovědnosti státu chápána v (jiném slova) smyslu tak, že poškozený se může po státu domáhat náhrady škody teprve tehdy, nelze-li nápravu sjednat v rámci řádných či mimořádných opravných prostředků, které má poškozený v příslušném řízení k dispozici.
11. Dovolatelka sice odkazuje na judikaturu zabývající se problematikou subsidiarity odpovědnosti státu, nicméně ta není pro skutkovou odlišnost nyní projednávaného případu věci aplikovatelná. Dovolací soud ve svých rozsudcích ze dne 25. 2. 2014, sp. zn. 30 Cdo 82/2013, a ze dne 28. 5. 2014, sp. zn. 30 Cdo 509/2013, uvedl, že nelze vyloučit odpovědnost státu pouhým poukazem na odpovědnost jiného subjektu, který nadto není účastníkem kompenzačního řízení. Při škodě způsobené více subjekty dává občanský zákoník přednost pravidlu společné a nerozdílné (tzv. solidární) odpovědnosti vůči poškozenému. Uplatnění nároku vůči státu jako jednomu ze škůdců je tak dispozitivním projevem realizace této možnosti vyplývající z ustanovení § 438 odst. 1 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, dále jen „obč. zák.“ Přitom i podle § 2915 odst. 1 (nyní účinného) o. z. je zde třeba zjišťovat, zda vybraný žalovaný škůdce splňuje předpoklady odpovědnosti za škodu vzniklou jeho nesprávným úředním postupem při výkonu veřejné moci. Jde tu o skutkové předpoklady odlišné od těch, které zakládají odpovědnost případných jiných škůdců, a které musí být v případě jejich prokázání posuzovány ve vztahu k žalovanému státu samostatně. Jinými slovy řečeno, podíl dalších škůdců na vzniku škody je u zvažované solidární odpovědnosti významný jen v jejich vzájemném vnitřním poměru, nikoliv pro posouzení, zda stát je jedním z nich.
12. Tyto situace je přitom třeba odlišit od těch situací, kdy stát odpovídá za škodu pouze subsidiárně, neboť (až) v důsledku jeho pochybení došlo toliko ke ztrátě již existující pohledávky poškozeného za jeho přímým dlužníkem. Jen v takových případech je podmínkou odpovědnosti státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem vznik škody spočívající v tom, že poškozený nemohl vinou státu úspěšně dosáhnout uspokojení své pohledávky vůči svému přímému dlužníkovi (viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 4. 11. 2004, sp. zn. 25 Cdo 1404/2004 či rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 12. 9. 2012, sp. zn. 31 Cdo 1791/2011, uveřejněný pod číslem 7/2013 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek).
13. V projednávané věci však žádný jiný dlužník než stát (který byl jak povinnou osobou, tak současně i škůdcem) neexistuje, přičemž ani žalovaná v dovolání netvrdí, že by tu bylo jiné osoby, která by primárně žalobkyni za řádné a včasné neuspokojení restitučního nároku v souvislosti s opakovaným a závažným porušením právní povinnosti ze strany orgánů veřejné moci odpovídala. Nelze tedy aplikovat závěry rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 23. 6. 2005, sp. zn. 25 Cdo 379/2004, ani jeho usnesení ze dne 17. 4. 2012, sp. zn. 28 Cdo 439/2012, tím méně navazující judikaturu v nich zmiňovanou.
14. Subsidiarita zažalovaného nároku ovšem není, vzdor opačnému přesvědčení dovolatelky, dána ani ve vztahu k možnosti žalobkyně domoci se nápravy v příslušném řízení, a nejsou tak splněny předpoklady, z nichž vycházel nález Ústavního soudu ze dne 10. 3. 2011, sp. zn. I. ÚS 3244/09, tedy že odpovědnost státu nastupuje až za situace, kdy nelze nápravu sjednat cestou vyčerpání všech procesních prostředků, které zákon poškozenému k ochraně jeho práva poskytuje (obdobně judikoval Nejvyšší soud např. v rozsudku ze dne 22. 11. 2022, sp. zn. 30 Cdo 3574/2021, či rozsudku ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. 30 Cdo 4121/2013).
15. Podle § 8 odst. 3 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“ nebo „zákona č. 82/1998 Sb.“), platí, že nejde-li o případy zvláštního zřetele hodné, lze nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím přiznat pouze tehdy, pokud poškozený využil v zákonem stanovených lhůtách všech procesních prostředků, které zákon poškozenému k ochraně jeho práva poskytuje; takovým prostředkem se rozumí řádný opravný prostředek, mimořádný opravný prostředek, vyjma návrhu na obnovu řízení, a jiný procesní prostředek k ochraně práva, s jehož uplatněním je spojeno zahájení soudního, správního nebo jiného právního řízení, nebo návrh na zastavení exekuce.
16. Věcná působnost daného ustanovení je však – jak uvedl Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 23. 5. 2023, sp. zn. IV. ÚS 1126/22 – omezena na náhradu škody způsobenou nezákonným rozhodnutím, nedopadá přímo na skutkovou podstatu odpovědnostního titulu v podobě nesprávného úředního postupu (o nějž jde v přítomné věci). To je patrné i ze systematického výkladu daného ustanovení, zařazeného do části první, hlavy druhé, oddílu druhého zákona č. 82/1998 Sb. (označeného marginální rubrikou „Rozhodnutí“), když naproti tomu oddíl třetí o jediném § 13 (nesoucí marginální označení "Nesprávný úřední postup") obdobné omezení práva na náhradu škody výslovně neupravuje. Rovněž odborná literatura poukazuje na to, že "zatímco v případě nezákonného rozhodnutí stanoví zákon několik podmínek omezujících odpovědnost státu (... poškozený musí vyčerpat všechny prostředky dostupné k tomu, aby se domohl odstranění nezákonného rozhodnutí), je v případě újmy způsobené nesprávným úředním postupem zákon velmi benevolentní" (SIMON, P. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. Praha: C. H. Beck, 2019, s. 171).
17. Ústavní soud přitom již v minulosti také dovodil, že poskytnutí náhrady škody za nezákonné rozhodnutí (tím více z důvodů uvedených v předchozím odstavci za nesprávný úřední postup) nemůže být odepřeno jen z toho důvodu, že poškozený nevyužil všechny opravné či jiné procesní prostředky, jestliže byly v konkrétní situaci nedostatečné a neefektivní [nálezy ze dne 6. 12. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 35/09, a ze dne 9. 7. 2012 sp. zn. IV. ÚS 3846/11]. Zdůraznil přitom, že "pravidlo vyčerpání procesních opravných prostředků vyžaduje, aby stěžovatel řádně využil ty prostředky nápravy, které jsou dostupné a dostatečné k dosažení nápravy tvrzených porušení. Existence efektivních opravných prostředků musí být jistá nejen v teorii, ale také v praxi, a stěžovatel tedy nebyl povinen využívat opravné prostředky, které jsou nedostatečné a neefektivní" (nález ze dne 9. 7. 2012 sp. zn. IV. ÚS 3846/11, bod 19 odůvodnění).
18. Vztaženo do poměrů projednávané věci je třeba naléhavě zopakovat, že žalobkyně nebyla v době probíhajícího řízení o pozemkových úpravách a ani později vlastníkem sporného pozemku pozemek parc. č. 156, o jehož restituci uplatněním nároku u Státního pozemkového úřadu teprve usilovala, šlo o pozemek ve vlastnictví státu, který s ním měl nakládat zákonu odpovídajícím způsobem (k účastenství v řízení o pozemkových úpravách srov. § 5 odst. 1 písm. a) až c) zákona o pozemkových úpravách). Podle § 11 odst. 1 téhož zákona rozhodnutí o pozemkových úpravách oznámí (pozemkový úřad) na úřední desce, kde je možno po dobu 30 dnů nahlédnout do zpracovaného návrhu; návrh musí být vystaven též v obci. O vystavení návrhu pozemkový úřad vyrozumí známé účastníky a současně jim sdělí, že v této době mají poslední možnost uplatnit k návrhu své námitky a připomínky u pozemkového úřadu. K později podaným námitkám a připomínkám se nepřihlíží.
19. Nebyla-li (a podle zákona ani neměla být) žalobkyně nikdy účastníkem řízení o pozemkových úpravách, nesvědčilo ji procesní právo uplatňovat námitky a připomínky, s nimiž by byl povinen se pozemkový úřad vypořádat. Obdobně ji nesvědčilo ani právo podávat řádné opravné prostředky (odvolání proti rozhodnutí pozemkového úřadu mohl podat jen účastník řízení, což platilo i pro podání žalovanou zvažovaného návrhu na obnovu správního řízení). Dovolatelka evidentně ve vztahu k jí zmiňované tříleté lhůtě počítané od právní moci rozhodnutí pozemkového úřadu o schválení pozemkových úprav (19. 3. 2012) plynoucí z § 68 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (dále jen správní řád, jehož se použije s ohledem na okamžik zahájení správního řízení) pomýšlela na možnost přezkoumání (pravomocného) správního rozhodnutí mimo odvolací řízení, jak jej znalo ustanovení § 65 správního řádu, nicméně na takový přezkum neměl právní nárok dokonce ani účastník řízení (tím méně třetí osoba), nešlo tedy o opravný prostředek jsoucí v dispozici ani samotných účastníků správního řízení před pozemkovými úřady.
20. Výše již Nejvyšší soud naznačil, že podmínka stanovená v § 8 odst. 3 OdpŠk (dopadající výslovně jen na nezákonná rozhodnutí, a nikoliv na nesprávný úřední postup) vychází z obecné právní zásady prevence, neboť vylučuje odpovědnost státu za okolnosti, kdy poškozený využitím dostupných právních prostředků mohl odvrátit jemu hrozící újmu, ale neučinil tak. Situaci, že nezákonné rozhodnutí vyvolávalo škodlivé následky, tak z části zapříčinil sám poškozený, který mohl a měl využít opravných prostředků, jimiž byl vybaven k obraně proti nezákonným rozhodnutím (srov. SIMON, op. cit., str. 120). Obdobně Vojtek uvádí, že zákon i nadále vychází z představy, která je nyní ještě zvýrazněna, že je věcí účastníka každého řízení, aby nejprve využil prostředky, které mu procesní předpis dává, aby odvrátil vydání nepříznivého rozhodnutí (srov. VOJTEK, Petr. § 8 [Nezákonnost pravomocného rozhodnutí]. In: VOJTEK, Petr, BIČÁK, Vít. Odpovědnost za škodu při výkonu veřejné moci. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2017, s. 105, marg. č. 32.). V judikatuře Ústavního soudu je obdobná myšlenka vyjevena v nálezu ze dne 2. 6. 2011, sp. zn. IV. ÚS 3719/10, částečně též v nálezu ze dne 11. 4. 2013, sp. zn. III. ÚS 2201/10. Lze proto na dané téma uzavřít, že žalobkyně, která nebyla účastníkem správního řízení o pozemkových úpravách, neměla ve své dispozici žádný řádný či mimořádný opravný prostředek, jehož prostřednictvím by mohla účinně zvrátit účinky vydaného rozhodnutí o návrhu pozemkových úprav ani následnému schválení pozemkových úprav, stejně tak nebyla oprávněna procesně účinně prosazovat práva státu k pozemku, o jehož restituci teprve žádala.
21. Odtud plyne, že nejde o případ, kdy by nárok žalobkyně mohl být odepřen z důvodu jeho subsidiarity odvozované od toho, že žalobkyně nevyčerpala opravné prostředky, které by ji zákon účinně poskytoval, popř. z důvodu, že by tu bylo jiné osoby, nežli žalované České republiky, vůči níž by mohla žalobkyně svůj nárok na náhradu škody uspokojit.
22. Nakonec se Nejvyšší soud zabýval přípustností dovolání pro otázku 1/, tedy zda žalobkyně měla „zanedbat prevenci předcházet škodám ve smyslu nového občanského zákoníku“. Uvedená otázka pak nepřímo souvisí s již zodpovězenou otázkou ad 3/, avšak má poněkud širší přesah (namísto porušení principu subsidiarity se namítá spoluzpůsobení škody jako takové) a zčásti pak je dána souvislost s otázkou pod bodem 4/ vytýkající odvolacímu soudu, že údajně nerespektoval závazný právní názor předchozího kasačního rozsudku Nejvyššího soudu v této věci. Dovolání však Nejvyšší soud přípustným podle § 237 o. s. ř. neshledal.
23. Nejvyšší soud, který v této věci již rozhoduje potřetí, ve svém předchozím kasačním rozsudku akcentoval, že je třeba v dalším řízení zohlednit též závěry, jichž Nejvyšší soud dosáhl při výkladu § 2903 o. z. v rozsudku ze dne 15. 12. 2021, sp. zn. 30 Cdo 1908/2020. Odvolací soud uvedený pokyn bezezbytku respektoval a závěry v označeném rozhodnutí do svých právních úvah náležitě promítl (čímž se v předestřené otázce neodchýlil od ustálené judikatury dovolacího soudu ani od dříve vysloveného závazného právního názoru dovolacího soudu). V uvedeném rozhodnutí Nejvyšší soud uvedl, že vznik škody je přičitatelný podle § 2903 o. z. poškozenému z důvodu, že proti němu včas nezasáhl, jen tehdy, mohl-li jej poškozený na základě konkrétních okolností reálně předvídat. Nikdo není povinen předvídat protiprávní jednání jiné osoby, není-li z konkrétních okolností zřejmé, že k němu dojde.
24. Právním následkem nečinnosti je, že vznikne-li právně relevantní škoda nebo újma, nemůže se její náhrady poškozený úspěšně domáhat. Důvodem je, že poškozený škodu fakticky způsobil, respektive neučinil vše, co by rozumná osoba na obranu svých práv učinit měla. Občanský zákoník přitom nevychází z pojetí, že náhrada utrpěné újmy se neposkytuje, protože poškozený porušil svoji povinnost, ale z důvodu, že spolupůsobil její neodvrácení v rozsahu, v jakém by se každá rozumná osoba chovala, tedy v měřítku objektivním. Právě rozsah, ve kterém poškozený nejednal, je pak námitkou škůdce při uplatňování nároku na náhradu škody. Tato skutečnost je vyjádřena slovy "nese ze svého, čemu mohl zabránit" [srov. ŠVESTKA, J., DVOŘÁK, J., FIALA, J. a kol. Občanský zákoník: Komentář, Svazek VI, (§ 2521-3081). Praha: Wolters Kluwer, 2014. Dostupné v Systému ASPI. ISSN: 2336-517X, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 23. 6. 2021, sp. zn. 25 Cdo 591/2021].
25. Při úvaze o poměrném rozdělení škody mezi škůdcem a poškozeným jde o zvážení všech skutečností, jež přispěly ke způsobení škody, jejíž náhrada je požadována, a konečná úvaha o tom, nakolik se na způsobení škody podílel sám poškozený, odvisí od okolností konkrétního případu po porovnání všech příčin vzniku škody jak na straně škůdce, tak na straně poškozeného (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 10. 2018, sp. zn. 25 Cdo 525/2018). Stejně jako u škůdce lze i u poškozeného brát v úvahu jen takové jeho jednání, jež bylo alespoň jednou z příčin vzniku škody (srov. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 28. 5. 2009, sp. zn. 25 Cdo 1054/2007, nebo rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. 7. 2013, sp. zn. 25 Cdo 4286/2011).
26. Soud tak v každém jednotlivém případě musí řešit otázku, zda vůbec a případně v jakém rozsahu lze vznik škody přičíst i poškozenému z toho důvodu, že proti ní (či spíše proti hrozící škodě) nezakročil způsobem přiměřeným okolnostem. Při odpovědi na danou otázku je třeba se ptát, do jaké míry byl vznik škody pro žalobkyni předvídatelný. Pokud by totiž předvídatelným nebyl, nebylo by možno po ni spravedlivě požadovat, aby proti jeho vzniku zakročila. V této souvislosti nelze přehlédnout, že zákon o půdě i zákon o pozemkových úpravách (v § 3 odst. 5) kogentním způsobem stanovily jasná pravidla jednak pro lustraci pozemků (prováděných katastrálním úřadem) cílící ke zjištění, zda zamýšlené pozemkové úpravy nepostihují tzv. historický majetek církví (srov. § 2 odst. 2 a 3 zákona č. 95/1999 Sb.), a současně zákon pozemkovému úřadu jednoznačně ukládal, aby s oním historickým majetkem nakládat i v rámci provádění pozemkových úprav zvláštním způsobem (ochranný účel obou norem směřoval k dosažení cílů sledovaných restitučními předpisy a k co nejširší možnosti uspokojení oprávněných nároků církví). Lze tedy předpokládat existenci legitimního očekávání na straně žalobkyně (i její právní předchůdkyně) v tom směru, že orgány veřejné moci, tedy katastrální úřad i Státní pozemkový úřad budou postupovat důsledně podle zákona a v jeho mezích (k tomu srov. též čl. 2 odst. 3 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, podle něhož státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Ústavní soud opakovaně vyslovil (např. v nálezu ze dne 5. 12. 2001, sp. zn. I. ÚS 535/2000), že ústavní zásada, která prohlašuje Českou republiku za právní stát předpokládá, že se stát vůči občanům (právnické osoby nevyjímaje) chová v souladu s povinnostmi, které sám sobě stanovil, přičemž občan (a rovněž právnická osoba) na základě principu právní jistoty má právo se spolehnout na věrohodnost státu při plnění jeho závazků. Vychází-li Ústavní soud často z maximy, že neznalost zákona neomlouvá, která v plné své tíži dopadá na veškeré subjekty, tedy i na fyzické a právnické osoby, musí tím více dopadat na takové subjekty, které s ohledem na své poslání mají povinnost znát právo, a to především v oblasti, které se jejich činnost bezprostředně dotýká (tedy i orgány veřejné moci jako jsou katastrální úřady či někdejší pozemkové úřady).
27. Nejvyšší soud i v této věci i nadále vychází z principiálního přesvědčení, že nikdo není povinen předvídat protiprávní jednání druhé osoby (tím méně orgánu veřejné moci), leda by se jeho existence či potencialita podávaly z konkrétních okolností případu. Takové okolnosti, jež by mohly vést žalobkyni k obavě, že pozemkový úřad a katastrální úřad budou jednat nezákonně, však – oproti mínění dovolatelky – ze skutkových zjištění soudů rozhodně neplynou. V dané věci je totiž zcela nerozhodné, zda žalobkyně věděla či slovy žalované „mohla vědět“, že se vede řízení o pozemkových úpravách, ale podstatným zůstává jen to, zda prokazatelně věděla (a nikoliv jen měla vědět), že katastrální úřad v důsledku vlastní ledabylosti porušil zákon a poskytl pozemkovému úřadu nesprávný údaj o absenci pozemků, jež tvořily tzv. historický majetek církví, a dále, zda žalobkyně či její právní předchůdkyně věděla, že v probíhajícím řízení o pozemkových úpravách není s historickým majetkem církve nakládáno odděleně tak, aby zůstal restituční nárok i po proběhnuvších úpravách zachován. V této souvislosti přitom nelze přehlédnout, že stát a všechny jeho orgány musí vždy a zásadně postupovat tak, aby bylo jejich jednání se zákonem v souladu.
28. Nejvyšší soud již v odkazovaném rozsudku vysvětlil, že výše vyjádřená úvaha není v právu nová a typicky je uplatňována v dopravě jako zásada tzv. omezené důvěry. Nejvyšší soud v trestních rozhodnutích opakovaně poukazuje na to, že "po účastníkovi silničního provozu nelze spravedlivě požadovat, aby bez dalšího předpokládal možné porušení pravidel tohoto provozu jinými účastníky a aby tomu přizpůsobil své počínání; naopak, není-li z okolností, které může účastník silničního provozu běžně vnímat či předvídat, zřejmé, že jiný účastník téhož provozu porušil své povinnosti, je oprávněn očekávat od ostatních účastníků silničního provozu dodržování stanovených pravidel. Účastník silničního provozu, který porušil pravidla tohoto provozu, pak na druhé straně nemůže očekávat dodržení těchto pravidel od ostatních účastníků, jestliže jim to znemožnil s ohledem na charakter a závažnost svého porušení pravidel silničního provozu" (srov. rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 14. 7. 1981, sp. zn. 3 Tz 20/81, publikované pod č. 43/1982 Sbírky soudních rozhodnutí a stanovisek, nebo nález Ústavního soudu ze dne 21. 12. 2020, sp. zn. II. ÚS 1711/20).
29. Žalobkyně ani její právní předchůdkyně neměly žádnou právní povinnost seznamovat se s obsahem listin vyvěšovaných na úřední desce obecního úřadu v místě, kde se nalézal sporný pozemek (nadto vědomost o probíhajících pozemkových úpravách by ještě ke spoluzpůsobení škody vést samozřejmě nemohla), pražádnou oporu v právu nemá ani zcela mylné přesvědčení žalované, že by restituent měl aktivně kontrolovat, zda státní orgány plní své zákonné povinnosti, neboť absence takové (zákonem nepředvídané) aktivity nemůže snést ze státu odpovědnost za škodu, kterou závažným porušením právní povinnosti způsobil, zvláště jde-li o odpovědnost objektivní (za následek). V řízení nevyšlo najevo, že by žalobkyně byla před 4. 12. 2013 prokazatelně žalovanou (státním pozemkovým úřadem) informována o tom, že sporný pozemek byl zahrnut mezi ty, na něž dopadaly pozemkové úpravy, že nebyl veden a vypořádán očekávaným způsobem a že v důsledku schválení pozemkových úprav takový pozemek v zásadě jako předmět právních vztahů zanikl. Z obsahu spisu a skutkových zjištění soudů obou stupňů neplyne nic jiného, než že žalobkyně mohla zjistit, že jí uplatněný restituční nárok [uplatněn u Státního pozemkového úřadu výzvou ze dne 11. 10. 2013, která poté, co jí nebylo vyhověno s odůvodněním, že z důvodů provedených pozemkových úprav nelze pozemek vydat (dopis ze 4. 12. 2013, jíž je překážka vydání žalobkyni oznamována), byla doplněna návrhem na zahájení restitučního řízení dne 16. 4. 2014] nebude v převážném rozsahu úspěšný, neboť předmět restituce zanikl v důsledku schválení pozemkové úpravy na základě rozhodnutí totožného Státního pozemkového úřadu ze dne 15. 9. 2011 (v právní moci od 19. 3. 2012). Žalovaná netvrdila, že by žalobkyně o překážce bránící vydání pozemku věděla před 4. 12. 2013, kdy již rozhodnutí o schválení pozemkových úprav bylo delší dobu pravomocné. Celé dovolání je vybudováno na poněkud spekulativní konstrukci, že o oné překážce žalobkyně vědět mohla a při náležité péči též měla; takovou právní povinnost předvídat porušení povinnosti orgány veřejné moci a kontinuálně (preventivně) kontrolovat jejich činnost však účastníci správních řízení, natož třetí osoby, jež se řízení ani neúčastní, nepochybně nemají; nelze jim proto klást k tíži, že aktivně nemonitorují údaje v katastru nemovitostí týkající se vlastnictví České republiky, ani průběžně nesledují úřední desky a listiny na nich vyvěšené. Takovou povinnost pak nebylo možno dovodit ani podle dříve účinného § 417 obč. zák, jehož dispozice byla nakonec rovněž spojována s prokazatelnou vědomostí poškozeného o hrozící škodě.
30. Zbývá dodat, že to byla naopak samotná žalovaná, která prostřednictvím svých orgánů flagrantně a opakovaně porušila zákonná pravidla, která měla zabezpečovat dosažení účelu restitučního řízení, tedy nápravu či alespoň zmírnění majetkových křivd, přičemž pokud by se mělo přistoupit na jí uplatněnou dovolací argumentaci, došlo by nejen v tomto případě zcela zjevně k naprostému vyprázdnění na ústavní úrovni zakotvené odpovědnosti České republiky za újmu způsobenou jednotlivcům při výkonu veřejné moci (viz čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod), neboť i v obdobných případech by se toliko povšechným poukazem státu o „spoluzavinění poškozeného“, např. tím, že poškozený permanentně nekontroloval postup státních orgánů, mohla Česká republika v pozici škůdce a dlužníka jednoduše dostat tzv. z obliga, čímž by se úprava zákona č. 82/1998 Sb. stala v rozporu se svým skutečným smyslem převážně obsoletní. Z uvedeného je rovněž zřejmé, že dovolání nemůže být podle § 237 o. s. ř. přípustné ani v rozsahu související námitky 4/, podle níž odvolací soud údajně náležitě nesledoval závazný právní názor obsažený v předchozím zrušovacím rozhodnutí Nejvyššího soudu v této věci, neboť z obsahu napadeného rozhodnutí plyne pravý opak.
31. Dovolání napadající rozsudek odvolacího soudu v rozsahu, v němž bylo rozhodnuto o náhradě nákladů odvolacího řízení, není podle § 238 odst. 1 písm. h) o. s. ř. objektivně přípustné.
32. Nákladový výrok netřeba odůvodňovat (§ 243f odst. 3 věta druhá o. s. ř.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 13. 1. 2026
JUDr. David Vláčil
předseda senátu