I. ÚS 1097/24

Odůvodnění

Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadených rozhodnutí

1. Stěžovatel se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí z důvodu tvrzeného porušení jeho práv zakotvených v čl. 17, čl. 26 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").

2. Z obsahu ústavní stížnosti a připojených soudních a správních rozhodnutí se podává, že stěžovatel v rámci podnikatelské činnosti provozoval chov norků pro získání kožešin. Na základě § 29c zákona č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání, svou činnost ukončil do 31. ledna 2019. Podle téhož ustanovení měl nárok na jednorázový finanční příspěvek ke zmírnění dopadů přijaté právní úpravy ("kompenzační příspěvek"). Kompenzační příspěvek byl odvozen od nejvyššího počtu zvířat zjištěných u chovatele při kontrolách krajské veterinární správy provedených v letech 2014 až 2018. Tento počet podle zákona vyplýval z dokladu vydaného krajskou veterinární správou. Stěžovatel požádal o příspěvek ve výši 10 500 000 Kč. Napadeným rozhodnutím Ministerstva zemědělství ("ministerstvo") byl stěžovateli poskytnut kompenzační příspěvek ve výši 9 480 000 Kč (výrok I.). Ministerstvo ale zamítlo poskytnutí kompenzačního příspěvku ve výši 1 020 000 Kč (výrok II.). Proti výroku II. rozhodnutí ministerstva podal stěžovatel rozklad. Namítal, že ministerstvo vycházelo pouze z počtu zvířat v den kontroly. Do výpočtu kompenzačního příspěvku tak nejsou zahrnuta zvířata, která byla v daném roce "zkožkována", případně uhynula.

3. Napadeným rozhodnutím ministr zemědělství rozklad stěžovatele zamítl. Uvedl, že kompenzační příspěvek se neposkytuje za skutečné počty zvířat, které kdy chovatel reálně choval. Určující je nejvyšší zjištěný počet zvířat při kontrolách v letech 2014 až 2018. Závazným podkladem pro toto zjištění je podle § 29c odst. 4 písm. c) zákona č. 246/1992 Sb. doklad vydaný krajskou veterinární správou. Ani krajská veterinární správa není podle zákona oprávněna čísla libovolně dopočítávat, nýbrž je má převzít z kontrolních zjištění uvedených v protokolech o kontrolách. V posuzované věci nejvyšší počet zvířat ministerstvo určilo správně.

4. Správní žalobu stěžovatele Městský soud v Praze napadeným rozsudkem zamítl. Neztotožnil se se stěžovatelovou interpretací § 29c odst. 7 zákona č. 246/1992 Sb., tedy že se kompenzační příspěvek poskytuje za každé zvíře zjištěné při kontrolách v daném roce. Tento výklad totiž pomíjí § 29c odst. 8 téhož zákona. Slovo "každé" v odstavci 7 ve spojení s odstavcem 8 znamená, že se kompenzuje každé ze zvířat, které bylo zjištěno při kontrole, která za období let 2014 až 2018 zjistila nejvyšší počet zvířat. Nejde o každé zvíře, které chovatel choval v období let 2014 až 2018. Metoda "kontrolních vzorků" sice nebude zcela odpovídat skutečně nejvyššímu počtu zvířat chovaných stěžovatelem v rozhodném období, jde však o zcela legitimní postup a je běžné, že zákonodárce zakotvuje pro určité skutečnosti právní fikci. Přístup zákonodárce byl navíc vstřícný, neboť počet zvířat nezprůměroval, nýbrž vycházel z nejvyššího zjištěného počtu.

5. Kasační stížnost stěžovatele Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl. Vyšel přitom ze svého rozsudku ze dne 8. 2. 2024 č. j. 4 As 141/2023-30. Konstrukce kompenzačního příspěvku nesměřuje k náhradě škody či ušlého zisku ve smyslu občanského práva, kde by bylo nezbytné zjistit přesný počet zvířat k rozhodnému okamžiku. Úmyslem zákonodárce bylo pouze zmírnit dopad zákazu chovu kožešinových zvířat na chovatele, kteří museli svou činnost ukončit. Výpočet vycházející ze zjištění veterinárních kontrol může být pro různé chovatele různě výhodný. K vyrovnání odchylek ale zákonodárce stanovil pětileté období kontrol a vybral nejvyšší počet zvířat. Návrh stěžovatele, aby ministerstvo více dbalo na zásadu materiální pravdy a do výpočtu zahrnulo i počty norků uhynulých nebo usmrcených před datem kontroly (které z kontrolních protokolů také plynou a které stěžovatel sám ministerstvu doložil) nemá oporu v zákoně. Zákon č. 246/1992 Sb. neukládá ministerstvu zjistit nejvyšší počet zvířat, jehož chovné stádo dosáhlo v daném roce, ale vyžaduje, aby byl kompenzační příspěvek stanoven právě podle nejvyššího počtu zvířat zjištěných u chovatele při kontrolách krajské veterinární správy. Znění zákona nepřipouští, aby byl takto zjištěný údaj jakkoli zvyšován.

Argumentace stěžovatele

6. Stěžovatel namítá, že výklad ministerstva a správních soudů zcela popírá účel zákonného ustanovení. Tím je poskytnutí kompenzace za účelem zmírnění újmy utrpěné v důsledku nově zavedeného zákazu chovu, a to paušální částkou za každé chované zvíře. Ze samotné podstaty chovu ("zkožkování", uhynutí, narození), pak není možné zjistit počet chovaných zvířat v daném kalendářním roce z jediné kontroly. Chovatelé tak nezískají kompenzaci za nejvyšší počet zvířat zjištěných u chovatele v daném roce, ale pouze za počet zvířat zjištěný při jediné kontrole. Ministerstvo a správní soudy vycházejí z jediného dokladu bez ohledu na jeho správnost a úplnost a zároveň neumožňují jakkoli prokazovat počet skutečně zjištěných zvířat. Tento přístup vede k opomenutým důkazům a je jím zcela popírán účel kompenzace. Zastávaný výklad navíc protiústavně vylučuje vyšetřovací zásadu, zásadu materiální pravdy a správní uvážení a zakládá výluku ze soudního přezkumu. Rovněž vede k nerovnosti mezi jednotlivými chovateli dotčenými zákazem chovu, neboť kontroly probíhají v různých obdobích. Situace chovatelů a jim poskytovaného kompenzačního příspěvku je analogická poskytování restitucí, také jde totiž o nápravu křivdy. Jediným ústavně konformním výkladem je tak extenzivní výklad, podle kterého se má při stanovení kompenzačního příspěvku vyjít z nejvyššího počtu zvířat v kalendářním roce, který lze dopočítat z jednotlivých protokolů o kontrole.

Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem

7. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny procesní předpoklady projednání ústavní stížnosti. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen advokátem v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Jeho ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.

Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti

8. V řízení o ústavní stížnosti Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) není další instancí v soustavě soudů, která by byla oprávněna vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů. Při svém rozhodování přezkoumává výlučně ústavnost napadených soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto je nutno vycházet (mimo jiné) z pravidla, že vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití v konkrétní věci jsou v zásadě věcí obecných soudů a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je dané rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti.

9. Ústavní soud předesílá, že výklad předpisů z oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury ostatních správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v § 12 s. ř. s., patří právě Nejvyššímu správnímu soudu, jenž vydal napadený rozsudek. Ústavnímu soudu proto nepřísluší, aby prováděl přezkum rozhodovací činnosti ve stejném rozsahu, jako to činí správní soudy.

10. Ústavní soud již dříve uvedl, že jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (nález ze dne 17. 12. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 33/97). Je třeba mít na zřeteli, že právní norma se ne vždy musí krýt s tím, jak je vyjádřena v textu zákona, a to ani v takovém případě, kdy se text může jevit prvním přečtením jako jednoznačný a určitý. Ústavní soud dlouhodobě zdůrazňuje význam teleologické argumentace a hledání smyslu a účelu zákona jeho interpretem (nález ze dne 29. 7. 2013 sp. zn. I. ÚS 671/13). Soud se jistě prostřednictvím teleologického výkladu nemůže odchýlit od textu zákona do té míry, že by popřel jednoznačně vyjádřenou vůli zákonodárce. Taková situace by představovala ústavně nepřípustnou libovůli a odporovala principu dělby moci. Nelze však dovodit, že by v případě zdánlivě jednoznačného znění zákona vůbec nebyl prostor pro jiné výkladové metody (nález ze dne 6. 1. 2025 sp. zn. I. ÚS 1937/24).

11. Je třeba vzít v potaz, že Nejvyšší správní soud při posuzování věci vycházel ze závěrů rozsudku ze dne 8. 2. 2024 č. j. 4 As 141/2023-30, kde se v obdobné věci zabýval výkladem § 29c zákona č. 246/1992 Sb. Citovaný rozsudek byl podroben přezkumu Ústavním soudem v usnesení ze dne 19. 6. 2024 sp. zn. IV. ÚS 953/24, přičemž ústavní stížnost byla sepsána stejným advokátem a obsahuje obdobnou argumentaci jako ústavní stížnost v posuzované věci. Přestože Ústavní soud není právními názory vyjádřenými ve svých usneseních vázán (srov. čl. 89 odst. 2 Ústavy a § 23 zákona o Ústavním soudu a contrario), neshledal žádný důvod se od těchto závěrů, vzhledem k totožnosti předkládané argumentace (která ani v reakci na vydané usnesení nebyla nijak doplněna) i obsahu napadených rozhodnutí, odchylovat.

12. Stěžovatel v ústavní stížnosti opakuje argumentaci vznesenou a vypořádanou před obecnými soudy. Ta je založena na jeho právním názoru na výklad § 29c zákona č. 246/1992 Sb., podle kterého by se výše kompenzačního příspěvku měla odvíjet od nejvyššího počtu zvířat, jehož chovné stádo dosáhlo během let 2014 až 2018, nikoli od nejvyššího počtu chovaných zvířat zjištěných při kontrole krajské veterinární správy za roky 2014 až 2018 promítnutého do dokladu krajské veterinární správy.

13. Ústavní soud znovu připomíná, že kompenzační příspěvek podle § 29c odst. 2 zákona č. 246/1992 Sb. nelze ztotožňovat s institutem náhrady škody (viz citované usnesení sp. zn. IV. ÚS 953/24). Podle samotného znění § 29c odst. 7 zákona č. 246/1992 Sb. se kompenzační příspěvek neposkytuje ani za náhradu ušlého zisku. Ústavní soud zdůrazňuje, že rozhodně ani nejde o situaci analogickou k restitucím. Z ústavního pořádku nelze bez dalšího dovodit ústavně zaručené základní právo na poskytování peněžitých kompenzací při změně zákonných podmínek podnikání. Zákonodárce se přesto rozhodl dopad zákazu chovu kožešinových zvířat na dotčené podnikatele zmírnit, a to právě kompenzačním příspěvkem. Ústavní soud se v posuzované věci proto ztotožňuje se závěrem Nejvyššího správního soudu, že cílem kompenzačního příspěvku není náhrada škody za každé jednotlivé zvíře, které chovatel během kalendářního roku choval, ale zmírnění dopadů při nuceném ukončení chovu.

14. Podle výše zmíněného usnesení sp. zn. IV. ÚS 953/24 je znění § 29c odst. 7 a 8 zákona č. 246/1992 Sb. zakotvující způsob výpočtu jednorázového kompenzačního příspěvku, již na základě gramatického výkladu zcela jasné, přičemž ani z jeho smyslu a účelu (teleologického výkladu) či jeho vazby na správní řád (systematického výkladu) nelze žádným způsobem dovodit výklad zastávaný stěžovatelem. Ustanovení § 29c odst. 4 písm. c) zákona č. 246/1992 Sb. jasně stanoví, že ministerstvo je povinno si od krajské veterinární správy vyžádat doklad potvrzující počet chovaných zvířat zjištěný u žadatele při kontrolách krajské veterinární správy provedených v letech 2014 až 2018. Jde o obligatorní podklad pro vydání rozhodnutí o kompenzačním příspěvku. Ministerstvo pro účely zjištění počtu chovaných zvířat podle § 29c odst. 8 téhož zákona nevychází a ani nemůže vycházet z (byť skutečného) počtu zvířat dokládaného chovatelem, ale toliko z nejvyššího počtu chovaných zvířat zjištěného během kontrol krajské veterinární správy v letech 2014 až 2018. Relevantní údaj z jednotlivých kontrolních protokolů krajská veterinární správa "přenese" do dokladu podle § 29c odst. 4 písm. c) téhož zákona.

15. Námitka stěžovatele ohledně opomenutých důkazů je proto lichá. Opomenuté důkazy představují pochybení spočívající v neprovedení účastníkem navrhovaných důkazů bez odůvodnění tohoto postupu [např. nález ze dne 1. 3. 2017 sp. zn. II. ÚS 1738/16 (N 38/84 SbNU 439)], což se v posuzované věci nestalo. K porušení zásady materiální pravdy Ústavní soud uvedl, že tato argumentace pomíjí, že ustanovení § 3 správního řádu samo počítá s odchylkami od něj, když stanoví, že se uplatní "nevyplývá-li ze zákona něco jiného".

16. Pokud jde o námitku ohledně porušení zásady rovného zacházení a § 7 správního řádu, Ústavní soud uvedl, že § 7 správního řádu upravuje toliko procesní rovnost účastníků řízení, resp. stanoví, že účastníci řízení mají při uplatnění svých procesních práv rovné postavení, přičemž stěžovatel ani v posuzované věci neuvedl, že by při uplatnění některého svého procesního práva byl znevýhodněn oproti jiným subjektům.

17. Stejně jako ve věci sp. zn. IV. ÚS 953/24 se správní soudy zde dostatečně vyjádřily i ke skutečnosti, že k provádění kontrol krajské veterinární správy dochází u různých chovatelů v různých obdobích. Městský soud uvedl, že v každém z roků ze sledovaného období u stěžovatele proběhla kontrola dvakrát, v roce 2015 třikrát. V různých letech kontroly proběhly v odlišných měsících, což zpochybňuje tezi stěžovatele o tom, že v jeho případě probíhaly kontroly bez výjimky v době, která pro něj byla nejméně výhodná. Stěžovatel rovněž nebyl v situaci, kdy by u něj probíhaly kontroly jen jednou za rok. Šlo tedy o reprezentativní "vzorek měření". Nejvyšší správní soud dodal, že výpočet může být pro různé chovatele různě výhodný, k vyrovnání těchto odchylek však zákonodárce stanovil pětileté období kontrol, aby se pro výpočet výše kompenzačního příspěvku mohl použít záznam z toho roku, který je pro chovatele nejpříznivější. Odůvodnění správních soudů nelze z ústavního hlediska nic vytknout, ostatně tak kvalifikovaně nečiní ani stěžovatel v ústavní stížnosti.

18. K vyloučení správního uvážení a soudního přezkumu se Ústavní soud v usnesení sp. zn. IV. ÚS 953/24 také vyjádřil, přičemž uvedl, že správní uvážení se při zjišťování skutkového stavu nepoužije. Správním uvážením se totiž rozumí situace, kdy s již zjištěným skutkovým stavem právní norma nespojuje nutnost nastoupení jediného možného právního účinku, ale dává správnímu orgánu určitý prostor pro výběr konkrétního řešení. K žádné výluce ze soudního přezkumu rovněž nedošlo, městský soud přezkoumal správní žalobou napadené rozhodnutí v režimu tzv. plné jurisdikce, přičemž nebyl vázán skutkovými zjištěními správních orgánů. V posuzované věci městský soud navíc poukázal na to, že stěžovatel nerozporoval správnost údajů zapsaných v protokolech o kontrolách, ani obsah informace krajské veterinární správy a ani to, který z údajů o počtu chovaných zvířat v informaci krajské hygienické správy ministerstvo určilo jako nejvyšší počet chovaných zvířat v rozhodném období.

19. Ústavní soud uzavírá, že výklad obecných soudů v posuzované věci je racionálně obhajitelný a nemůže být považován za jakkoli extrémní, aby vyvolal ústavněprávně relevantní dopad do práv stěžovatele. Výklad obecných soudů byl navíc Ústavním soudem již dříve aprobován a Ústavní soud neshledal žádný důvod se od svých závěrů v posuzované věci odchýlit. Ústavní soud zároveň v postupu účastníků řízení neidentifikoval ani žádná jiná ústavněprávně relevantní pochybení. Napadenými rozhodnutími tedy nebyla porušena základní práva stěžovatele, a proto Ústavní soud jeho ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 31. března 2025

Jaromír Jirsa v. r. předseda senátu