Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Tomáše Langáška, soudkyně Dity Řepkové a soudce zpravodaje Jana Wintra o ústavní stížnosti statutárního města Zlína, zastoupeného advokátem Mgr. Janem Tejkalem, sídlem Helfertova 2040/13, Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 284/2023-55 ze dne 27. 2. 2025 a rozsudku Krajského soudu v Brně č. j. 67 A 1/2021-550 ze dne 1. 12. 2023, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Brně jako účastníků řízení a Pavla Stravy a Soni Stravové, jako vedlejších účastníků řízení, takto:
Výrok
Řízení o ústavní stížnosti se přerušuje.
Plénu Ústavního soudu se předkládá návrh na zaujetí stanoviska k právnímu názoru I. senátu odchylnému od právního názoru vysloveného v nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 178/15 ze dne 8. 11. 2018.
Odůvodnění
Vymezení věci a dosavadní průběh řízení
1. První senát přerušil řízení o ústavní stížnosti města Zlína, protože při jejím posuzování dospěl k právnímu názoru odlišnému od právního názoru vysloveného v nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 178/15. K věci nyní zaujme stanovisko plénum.
2. V řízení, které předcházelo podání posuzované ústavní stížnosti, krajský soud na návrh vedlejších účastníků rozhodl o zrušení části změny územního plánu města Zlína. Krajský soud přisvědčil námitkám vedlejších účastníků, že napadená část změny územního plánu je nezákonná, protože město Zlín změnou územního plánu velmi intenzivně zasáhlo do vlastnického práva vedlejších účastníků, aniž by pro to předložilo a prokázalo důvody opřené o zákonné cíle. Nejvyšší správní soud pak kasační stížnost města zamítl.
3. Město Zlín následně podalo tzv. komunální ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu. Namítá, že správní soudy nezákonně zasáhly do jeho ústavně zaručeného práva na samosprávu. Zároveň uvádí, že pokud by Ústavní soud dospěl k závěru o absenci aktivní legitimace města Zlína k podání komunální ústavní stížnosti, má ji posoudit jako obecnou ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Důvody pro přerušení řízení a předložení věci plénu
4. Při zkoumání splnění procesních podmínek řízení dospěl soudce zpravodaj k závěru, že aktivní legitimaci k podání ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy má pouze zastupitelstvo. To výslovně plyne z § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu. Stěžovatel na výzvu Ústavního soudu, aby předložil usnesení zastupitelstva, z něhož by byla patrná vůle zastupitelstva komunální ústavní stížnost podat, uvedl, že takové usnesení zastupitelstva nemá a žádá Ústavní soud, aby ústavní stížnost posoudil jako obecnou ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Podotkl, že podle judikatury Ústavního soudu může obec porušení práva na samosprávu namítat i v obecné ústavní stížnosti.
5. První senát souhlasí se stěžovatelem, že z nálezu sp. zn. I. ÚS 178/15 (bod 17) plyne, že právo na samosprávu je možné namítat jak v komunální stížnosti, tak v obecné ústavní stížnosti, a proto v případě, že se zastupitelstvo neusneslo podat komunální ústavní stížnost, může obec podat obecnou ústavní stížnost; postup Ústavního soudu pak závisí především na navrhovateli a povaze uplatněných námitek.
6. Z judikatury Ústavního soudu zároveň vyplývá, že zásahem do práva obce na samosprávu je rozhodnutí správního soudu o zrušení územního plánu či jeho části (nálezy sp. zn. IV. ÚS 938/22, bod 18; III. ÚS 709/19, bod 23; III. ÚS 709/19, III. ÚS 3817/17, bod 21; I. ÚS 655/17, bod 51). Pokud je zrušení územního plánu zásahem do práva obce na samosprávu a tohoto práva se obec může domáhat i v řízení o obecné ústavní stížnosti, nelze podle prvního senátu ústavní stížnost odmítnout jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným.
7. První senát má však za to, že k podání obecné ústavní stížnosti je podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu oprávněn pouze takový subjekt, který je způsobilý být nositelem základních práv a svobod. Obec, jež vystupuje v postavení orgánu veřejné moci, nositelem základních práv a svobod být nemůže. Opačný přístup by popíral smysl základních práv a svobod a základního rozdílu mezi subjektivními právy a pravomocemi (viz stanovisko sp. zn. Pl. ÚS-st. 9/99 a následná usnesení sp. zn. II. ÚS 2264/10, III. ÚS 3108/09 či II. ÚS 1226/20, která uvedený závěr vztáhla i na rozhodování obce v samostatné působnosti).
8. Obec - vystupující v samostatné působnosti jako orgán veřejné moci - se podle prvního senátu může domáhat před Ústavním soudem pouze práva na samosprávu jakožto ústavní garance samosprávy. K ochraně tohoto práva ovšem slouží zvláštní typ stížnosti - tzv. komunální ústavní stížnost podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy a § 72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu. Práva na samosprávu se naopak nelze samostatně domáhat v řízení o obecné ústavní stížnosti, protože nejde o základní právo nebo svobodu ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy. Právní názor, že obec, která nedisponuje usnesením zastupitelstva vyjadřujícím jeho vůli komunální ústavní stížnost podat, může místo toho prostřednictvím starosty podat s totožnou argumentací obecnou ústavní stížnost, odporuje výslovnému znění, účelu i systematice čl. 87 odst. 1 Ústavy a § 72 odst. 1 a § 82 zákona o Ústavním soudu, jak je v jiných nálezech vykládá judikatura Ústavního soudu (viz např. nálezy sp. zn. I. ÚS 655/17, bod 56; III. ÚS 3817/17, body 24 a 56; II. ÚS 2200/15, bod 14; a usnesení sp. zn. Pl. ÚS 15/20, bod 15, II. ÚS 3554/12 a usnesení citovaná v předchozím bodě).
9. Nosné důvody nálezů Ústavního soudu jsou závazné i pro senáty Ústavního soudu. Protože první senát dospěl k odchylnému právnímu závěru než nález sp. zn. I. ÚS 178/15, předložil tuto otázku podle § 23 zákona o Ústavním soudu k posouzení plénu. V řízení o ústavní stížnosti bude pokračováno po rozhodnutí pléna.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 2. prosince 2025
Tomáš Langášek, v. r. předseda senátu