I. ÚS 2720/23

Odůvodnění

Vymezení věci

Předcházející řízení

1. Stěžovatelka se od roku 2014 v obci Rantířov (dále též "obec") snažila provozovat linku alkalického zinkování a černění (dále též "automatická linka"). Magistrát města Jihlavy jako stavební úřad (dále též "stavební úřad") na žádost stěžovatelky dodatečně povolil její stavbu (vymezil ji jako "automatickou linku alkalického zinkování a černění a zneškodňovací stanice odpadních vod"). Učinil tak přes odpor obce, která proti dodatečnému povolení stavby podala odvolání, ale Krajský úřad Kraje Vysočina (dále též "krajský úřad") rozhodnutí potvrdil.

2. Krajský soud v Brně však dodatečné povolení stavby k žalobě obce zrušil pro jeho rozpor s územním plánem, který připouštěl toliko drobnou výrobu, a věc vrátil krajskému úřadu k dalšímu řízení (rozsudkem č. j. 30 A 116/2017-346 ze dne 12. 10. 2017). Kasační stížnost krajského úřadu a stěžovatelky Nejvyšší správní soud zamítl (rozsudkem č. j. 8 As 264/2017-174 ze dne 25. 7. 2018).

3. Stavební úřad následně stěžovatelce na stejné parcele dodatečně povolil stavbu "přístavba haly v areálu společnosti M-KOVO"; krajský úřad rozhodnutí potvrdil. Toto dodatečné stavební povolení však Krajský soud v Brně k žalobě obce opět zrušil (rozsudkem č. j. 30 A 112/2019-52 ze dne 27. 2. 2020); kasační stížnost krajského úřadu a stěžovatelky Nejvyšší správní soud zamítl (rozsudkem č. j. 2 As 97/2020-96 ze dne 31. 5. 2022).

4. Obec se opakovaně domáhala zahájení řízení o odstranění nepovolené stavby, včetně automatické linky. V roce 2021 stavební úřad zahájil řízení o odstranění stavby, kterou vymezil jako "stavební úpravy v části objektu stávající haly na poz. St. Č. 117 k. ú. Rantířov, za účelem instalace technologie automatické linky alkalického zinkování a černění." Obec však toto vymezení považovala za nedostatečné, neboť nezahrnuje samotnou automatickou linku.

První fáze řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu

5. Obec proto ke Krajskému soudu v Brně podala žalobu proti nezákonnému zásahu ze strany stavebního úřadu spočívajícím v nezahájení řízení o odstranění stavby automatické linky. Krajský soud žalobě rozsudkem č. j. 30 A 49/2021-140 ze dne 15. 12. 2021 vyhověl a přikázal stavebnímu úřadu zahájit řízení o odstranění stavby automatické linky. Stavební úřad se vykonatelnému rozsudku podřídil a rozšířil předmět řízení o odstranění stavby.

6. Nejvyšší správní soud však následně rozsudkem č. j. 10 As 34/2022 ze dne 16. 8. 2022 ke kasační stížnosti krajského úřadu a stěžovatelky rozsudek krajského soudu zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení. V části se ztotožnil s krajským soudem a uvedl, že od citovaného rozsudku č. j. 30 A 116/2017-346 bylo postaveno najisto, že stavební úpravy ve výrobní hale nemůže stavební úřad dodatečně povolit, přičemž už dávno mělo být ukončeno řízení o jejich odstranění. Od stavby (i v podobě stavebních úprav) je však třeba odlišit změnu v užívání stavby (např. změna způsobu výroby), k níž je také třeba povolení stavebního úřadu; v případě nepovolených změn lze užívání stavby zakázat. Svůj závěr, že samotná automatická linka je stavbou, resp. součástí stavební úpravy, měl krajský soud odůvodnit podrobněji a případně za účelem dokazování nařídit jednání. Od tohoto posouzení se totiž odvíjí, v jakém řízení se může obec proti automatické lince bránit, zda v řízení o odstranění stavby nebo v řízení o zákazu užívaní stavby; v obou případech se může obec zásahovou žalobou proti stavebnímu úřadu domáhat zahájení řízení z moci úřední.

Napadený rozsudek Krajského soudu v Brně

7. Jelikož mezitím bylo řízení zahrnující odstranění automatické linky již zahájeno, umožnil krajský soud změnu zásahové žaloby ze zápůrčí na deklaratorní. Následně žalobě v záhlaví uvedeným rozsudkem opět vyhověl a určil, že "nezahájení řízení z moci úřední o odstranění nepovolené stavby automatické linky alkalického zinkování a černění umístěné na pozemku parc. č. 117 v k. ú. Rantířov, v areálu Rantířov č. p. 143, v době podání žaloby bylo nezákonným zásahem". Krajský soud si pro posouzení, zda je automatická linka součástí stavební úpravy, vyžádal další podklady a provedl rozsáhlé dokazování. Uzavřel, že došlo k nepovolené změně stávající stavby, přičemž automatická linka je nedílnou součástí stavebních úprav.

Napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu

8. Nejvyšší správní soud následně v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl kasační stížnosti stavebního úřadu a stěžovatelky. S odkazem na judikaturu upozornil, že pokud zásah skončí teprve v průběhu řízení před správním soudem, žalobce může na změnu skutkového stavu reagovat a žalobu změnit. Jinak se ztotožnil s hodnocením krajského soudu, že automatická linka je součást stavebních úprav podle § 2 odst. 5 písm. c) tehdejšího stavebního zákona. Stavební úřad měl proto povinnost zahájit řízení o odstranění stavby, resp. stavebních úprav, podle § 129 odst. 2 tehdejšího stavebního zákona v rozsahu stavebních úprav jako celek, tedy včetně instalace automatické linky.

Ústavní stížnost

9. Stěžovatelka v ústavní stížnosti namítá porušení práva na spravedlivý proces, porušení práva na rovné zacházení a rovné procesní postavení a porušení práva vlastnit majetek. Domáhá se zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí. Její námitky lze rozdělit do tří okruhů.

10. Zaprvé, podle stěžovatelky "není a nikdy nemůže být rolí správního soudu znovu a v podrobnostech přezkoumávat skutková zjištění učiněná správním úřadem ani měnit [a] zasahovat do jeho výkladu neurčitých pojmů, potažmo správního uvážení tam, kde nedošlo k excesu, jež by znamenal nepřípustné vybočení z mezí správního uvážení". Správní soudy však v této věci takto postupovaly. Námitkou stěžovatelky o překročení pravomoci správních soudů se Nejvyšší správní soud v podstatě nezabýval.

11. Zadruhé stěžovatelka uvádí, že správní soudy pojem stavby vyložily zcela excesivním způsobem a vycházely z nesprávného skutkového stavu. Obsáhle polemizuje s jejich závěry k tomu, co je stavbou a zda za ni lze považovat automatickou linku. Uvádí, že v obdobných případech se k modernizaci výrobních zařízení stavební povolení nevyžaduje, a je tak zasahováno do jejího legitimního očekávání. Současně namítá, že soudy nezadaly znalecké posudky, přičemž bez něj nelze učinit závěr, že automatická linka je stavbou ve stavebně-technickém smyslu.

12. Zatřetí stěžovatelka namítá, že soud neměl připustit změnu zásahové žaloby podané obcí na žalobu deklaratorní, ale měl žalobu zamítnout. Změnu žalobního petitu považuje za nebezpečný precedens a za obcházení zákona, neboť k rozhodnutí je příslušný jiný soud v jiném řízení; zákon č. 82/1998 Sb. nelze suplovat prostředky správního soudnictví.

Posouzení věci

13. Procesní podmínky řízení o ústavní stížnosti jsou splněny. Ústavní stížnost byla podána včas oprávněným a řádně zastoupenou stěžovatelkou. Ústavní soud je k projednání ústavní stížnosti příslušný a nejsou dány ani důvody její nepřípustnosti.

14. Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.

15. Stěžovatelka se vymezuje proti tomu, aby správní "soudy znovu a v podrobnostech přezkoumávaly skutková zjištění učiněná správním úřadem." K tomu je však nezbytné připomenout, že soudní kontrola veřejné správy se neomezuje na řešení právních otázek. Už podle zákona č. 36/1876 ř. z., o zřízení správního soudu, mohly soudy přezkoumávat skutkový stav, byť v omezené podobě. Nynější správní soudnictví je postaveno na principu, že soudy mohou samostatně provádět dokazování a činit z něj vlastní skutkové závěry (podle § 52 soudního řádu správního, s korektivem v podobě § 75 odst. 1 s. ř. s.). Bez něj by nemohlo být účinně naplněno právo na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 a čl. 36 odst. 2 Listiny (srov. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 18/96 a II. ÚS 281/2009). Správním soudům proto nelze v této věci ničeho vytknout.

16. Stěžovatelka nastoluje otázku vztahu správních soudů a správních orgánů v systému dělby moci, když brojí proti tomu, aby správní soudy správním orgánům zasahovaly do "výkladu neurčitých pojmů, potažmo správního uvážení tam, kde nedošlo k excesu, jenž by znamenal nepřípustné vybočení z mezí správního uvážení." V této věci je předmětem sporu interpretace neurčitých právních pojmů stavebního práva. Je třeba připustit, že správní orgány mohou mít důležitou roli nejen při výkonu správního uvážení, ale také při interpretaci neurčitých právních pojmů; z důvodu své odpovědnosti, institucionální kapacity, expertizy a při zohlednění správní praxe a "soft-law" (výkladová stanoviska, směrnice, metodiky, apod.). To si však neprotiřečí s jejich soudní kontrolou, kterou nelze redukovat na vyloučení interpretačních excesů (svévolná či zneužívající interpretace). Správní orgány mají při interpretaci neurčitých právních pojmů určitý prostor pro uvážení, kterému může odpovídat určitá míra deference správních soudů (v závislosti na typu věci). Správní soudy se však u neurčitých právních pojmů nemohou vyhnout své interpretační odpovědnosti. Sjednocovat je v tomto směru je úkolem Nejvyššího správního soudu.

17. Napadený postup správních soudů tedy nevyvolává pochybnosti spojené s dělbou moci. Vzbuzuje je naopak dle všeho liknavý přístup stavebního úřadu ke své povinnosti vykonávat a vymáhat právo. "Podle čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR slouží státní moc všem občanům. Další část tohoto ústavního ustanovení, hovořící o tom, že tuto moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon, nelze chápat jako volnou úvahu státních orgánů, zda tak učiní či nikoliv, ale naopak jako povinnost tuto moc uplatňovat tam, kde je to nezbytné," (nález sp. zn. IV. ÚS 488/01). "Podřízení státní moci v obou těchto směrech svrchovanosti zákona tvoří základ právního státu," (nález sp. zn. IV. ÚS 690/01). Ústavní soud k tomu dodává, že v tomto směru sehrávají správní soudy důležitou roli právě v řízeních, kde se žalobce domáhá zahájení řízení z moci úřední (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 108/2019-39 ze dne 26. 3. 2021). Významným způsobem tím vedle veřejných subjektivních práv chrání také zákonnost, resp. vůli demokratického zákonodárce, bez nichž není demokratického právního státu. Klíčovou úlohou správního soudnictví je bránit zneužití svěřené veřejné moci ze strany orgánů veřejné správy (povinné jednat podle zákona ve veřejném zájmu); toto zneužití přitom může spočívat i v tom, že orgán veřejné moci nekoná, ač by dle práva konat měl.

18. Napadená rozhodnutí nevyvolávají žádné pochybnosti ani ve světle stavebněprávních námitek. Rolí Ústavního soudu ostatně není obecně interpretovat podústavní právo; řízení o ústavní stížnosti není pokračováním polemiky se závěry obecných soudů. Napadené rozsudky jsou přezkoumatelné a závěry soudů k interpretaci stavebního práva jsou racionální a dostatečně odůvodněné. Nezadání znaleckých posudků bylo stěžovatelce dostatečně vysvětleno (bod 52 rozsudku Nejvyššího správního soudu); za opomenuté důkazy je považovat nelze.

19. Postup správních soudů nelze označit ani za obcházení zákona č. 82/1998 Sb. Zákonodárce přijetím zákona č. 303/2012 Sb., kterým se mění soudní řád správní, umožnil podat žalobu obecně i proti ukončenému nezákonnému zásahu (§ 82 s. ř. s.). V důvodové zprávě přitom uvedl, že "i pouhé konstatování nezákonnosti zásahu je pro občany velmi důležité a posiluje tak u veřejnosti důvěru v právní stát a napomáhá kultivovat činnost orgánů veřejné správy". Se zákonem č. 82/1998 Sb. se přitom dobře doplňuje; představuje však přímější a z hlediska příslušnosti správních soudů systémovější prostředek ochrany před ukončenými nezákonnými zásahy. Určení nezákonnosti zásahu je zde předmětem řízení, zatímco civilní soudy se podle zákona č. 82/1998 Sb. zabývají nárokem na náhradu újmy způsobené nesprávným úředním postupem a otázku nezákonnosti zásahu, resp. nesprávního úředního postupu, si musí posoudit prejudiciálně. Postup správních soudů proto v této věci nelze vnímat jinak než jako naplnění práva na účinnou soudní ochranu. Připuštění změny žalobního petitu v případě, když trvající zásah v průběhu řízení skončí, je pak bezproblémovým postupem podle § 95 občanského soudního řádu (ve spojení s § 64 s. ř. s.).

Závěr

20. Ústavní soud shrnuje, že napadenými rozhodnutími nebyla porušena ústavně zaručená základní práva stěžovatelky. Správní soudy svá rozhodnutí přesvědčivě a srozumitelně odůvodnily. Jejich zjišťování skutkového stavu, interpretace neurčitých právních pojmů ani postup podle rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 6 As 108/2019-39 ze dne 26. 3. 2021 nevyvolává žádné ústavněprávní pochybnosti; naopak je naplněním práva obce na účinnou soudní ochranu veřejných subjektivních práv podle čl. 36 Listiny.

21. Ústavní soud proto ústavní stížnost podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 5. února 2025

Jan Wintr, v. r. předseda senátu