I. ÚS 279/24

Odůvodnění

Vymezení věci a předchozí průběh řízení

1. Řízení před správními soudy, z něhož vzešla napadená rozhodnutí, se týkalo návrhu na zrušení opatření obecné povahy - Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje ze dne 5. 10. 2016 (ZÚR JMK). Stěžovatel a) před správními soudy vystupoval jako navrhovatel, ostatní stěžovatelé měli v řízení před Krajským soudem v Brně postavení osob zúčastněných na řízení. Krajský soud návrh stěžovatele a) zamítl. Nejvyšší správní soud dále poté společnou kasační stížnost nynějších stěžovatelů zamítl. Stěžovatel je rakouský občan obce Steinebrunn, který bydlí cca 400 metrů od silnice A5 a cítí se dotčen plánovanou trasou dálnice D52 z Pohořelic do Mikulova a s ní související koncepcí dopravních toků v Jihomoravském kraji v ZÚR JMK.

2. Společnou ústavní stížností se stěžovatelé domáhají zrušení obou rozsudků správních soudů s tvrzením o porušení jejich základních práv zaručených čl. 10 odst. 2, čl. 11 odst. 1, čl. 35 odst. 1, 36 odst. 1 a 2 a čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (Listina), čl. 6 odst. 1 a čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (Úmluva), čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě a čl. 7, čl. 17 odst. 1, čl. 37 a čl. 47 Listiny základních práv Evropské unie. Dále namítají porušení čl. 4 odst. 4 Listiny a nerespektování čl. 10 a čl. 49 Ústavy České republiky. Ústavní stížnost spojili s návrhem na zrušení části § 19 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavebního zákona).

3. Ústavní soud nepovažuje za účelné podrobně rekapitulovat obsah vcelku rozsáhlých napadených rozsudků, neboť je účastníkům řízení znám, ani ústavní stížnosti, která je do jisté míry opakováním předchozí argumentace stěžovatelů. Zaměřil se proto primárně na okruhy stížnostních námitek, které mohou mít ústavněprávní relevanci, a jim odpovídající argumentaci správních soudů.

4. Krajský soud o návrhu stěžovatele a) samostatně rozhodoval poté, co NSS vyhověl kasační stížnosti tohoto stěžovatele proti (výroku II) rozsudku krajského soudu ze dne 20. 12. 2017 č. j. 65 A 3/2017-931. Tímto rozsudkem krajský soud zamítl návrh všech ostatních navrhovatelů po věcném přezkumu jejich návrhových bodů, zatímco stěžovatele a) nepovažoval za aktivně legitimovaného k podání návrhu na zrušení ZÚR JMK, takže jeho návrh odmítl. Po kasačním zásahu NSS se už krajský soud zabýval v napadeném rozsudku návrhem stěžovatele a) věcně. Rozhodoval až poté, co jeho rozsudek z roku 2017 potvrdil NSS rozsudkem ze dne 30. 5. 2019 č. j. 2 As 122/2018-512. Ústavní stížnost proti tomuto rozsudku NSS a jemu předcházejícímu rozsudku krajského soudu jako zjevně neopodstatněnou odmítl Ústavní soud usnesením sp. zn. IV. ÚS 2682/19.

5. V napadeném rozsudku krajský soud nejprve vymezil, že některé návrhové body stěžovatele a) považoval za opožděné, protože je stěžovatel a) formuloval až v doplnění návrhu po kasačním zásahu NSS, tedy až po zákonné koncentraci řízení. Námitky vznesené stěžovatelem b) krajský soud vzal na zřetel, ale nepřistupoval k nim jako k návrhovým bodům, protože tento stěžovatel figuroval jako navrhovatel již v první linii soudního řízení a nyní mu svědčilo jen postavení osoby zúčastněné na řízení, které ale nenáleží právo disponovat předmětem řízení. Žádné řádně uplatněné návrhové body pak neshledal krajský soud důvodnými a s ohledem na obsahovou podobnost návrhové argumentace s argumentací původních navrhovatelů několikrát odkázal na některé své závěry z rozsudku z roku 2017, které v mezidobí obstály v přezkumu NSS. Současně krajský soud odmítl, že by stěžovatel a) mohl polemizovat prostřednictvím rozhojnění návrhové argumentace s tímto rozsudkem z roku 2017.

6. NSS neshledal žádnou z kasačních námitek stěžovatelů důvodnou. Rozsudek krajského soudu považoval za velmi podrobný a přezkoumatelný v rámci řádně a včas uplatněných návrhových bodů. Některými návrhovými body se navíc krajský soud zabýval navzdory tomu, že by je dle NSS bylo možné považovat za opožděné. Krajský soud dokonce pojal míru dotčení stěžovatele a), který žije na území jiného státu a je podle NSS dotčen pouze částí trasy D52, šířeji a poskytl tak stěžovateli a) benevolentnější přezkum. K námitkám ostatních stěžovatelů NSS uvedl, že patřili do skupiny původních navrhovatelů, o jejich návrhu již bylo rozhodnuto jak krajským soudem, tak NSS. Postavení osob zúčastněných na řízení jim nezakládá právo na nové posouzení.

Argumentace stěžovatelů

7. Stěžovatelé v obsáhlé ústavní stížnosti namítají vadný a nezákonný postup přijetí ZÚR JMK, vůči kterému jim správní soudy neposkytly efektivní soudní ochranu, protože ZÚR JMK nezrušily. Správní soudy podle stěžovatelů nerespektovaly rozsah aktivní legitimace stěžovatele a), přestože na něj mají vliv zásadní změny dopravních toků v Jihomoravském kraji jako celku. Krajský soud se nezabýval tvrzením o mezistátním a přeshraničním vyhodnocení SEA, které v rozsudku z roku 2017 nemohl řešit, jestliže pouze stěžovatel a) mohl vznést takový návrhový bod.

8. Obecně podle stěžovatelů nedošlo k dostatečnému vyhodnocení ZÚR JMK z hlediska dopadů na životní prostředí. Stěžovatelé se vymezují vůči až superlativnímu hodnocení krajského soudu, které je diametrálně odlišné než posouzení téže materie v jiném jeho rozsudku č. j. 66 A 1/2023-175, kterým zrušil územní plán Moravských Knínic. Nesouhlasí s tím, že správní soudy považovaly za opožděný návrhový bod jejich námitku rozporného postupu pořizovatele ZÚR JMK s čl. 5 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ze dne 27. 6. 2001, o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí (směrnice SEA). Judikaturu správních soudů považují zanesprávnou a volají po přímém účinku směrnice, která podle nich vyžaduje rovnocenné vyhodnocení rozumných variant. Správní soudy v jejich věci měly položit Soudnímu dvoru EU (SDEU) předběžné otázky, které stěžovatelé NSS navrhli.

Hodnocení Ústavního soudu

9. Ústavní soud považoval ústavní stížnost za včasnou, přípustnou a splňující veškeré požadované náležitosti. Podali ji oprávnění stěžovatelé, kteří jsou řádně zastoupeni advokátkou. Nemají žádné další zákonné prostředky ochrany práv, které by mohli využít. Ústavní soud je k projednání jejich ústavní stížnosti příslušný.

10. Jejich ústavní stížnost je však zjevně neopodstatněná.

11. Ústavní soud předesílá, že prakticky na každou zastřešující stížnostní námitku lze nalézt v napadených rozsudcích méně či více podrobnou odpověď. To platí o stěžejní mnohovrstevnaté argumentaci k nedostatečnému posouzení ZÚR JMK z hlediska dopadu na životní prostředí, o jejich tvrzeném rozporu s Politikou územního rozvoje, o aplikovatelnosti mezivládní dohody s Rakouskou republikou, o volbě trasy dálnice D52, o zatížení Znojma, o nezahrnutí obchvatu Břeclavi do ZÚR JMK, ale i o tvrzeném rozporu se směrnicí SEA nebo o návrhu předběžných otázek SDEU.

12. Pokud jde o stěžovatele b) až e), Ústavní soud v ústavní stížnosti nenalezl relevantní argumentaci k jejich vlastní právní sféře, s výjimkou tvrzeného nevypořádání jejich námitek krajským soudem, potažmo NSS. Zde se Ústavní soud plně ztotožňuje s tím, že jako osoby zúčastněné na řízení tito stěžovatelé mohli přinášet určitou argumentaci do řízení. Správní soudy ale byly povinny se jí zabývat jen v mezích navrhovatelem, tedy stěžovatelem a), řádně a včas uplatněných návrhových bodů. Jejich vlastní návrhy byly posouzeny v první linii řízení o návrhu na zrušení ZÚR JMK. Správní soudy tedy v napadených rozsudcích nijak, natož ústavně relevantně, nepochybily. Ve zbytku se Ústavní soud zabýval stížnostní argumentací vztaženou ke stěžovateli a).

13. Není povinností správních soudů strukturovat argumentaci tak, jak ji staví účastníci řízení, ani odpovídat na každou jednotlivou námitku samostatně. Tato praxe byla v minulosti aprobována i Ústavním soudem, který uvedl že, "[n]ení porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná" (nález sp. zn. III. ÚS 989/08, bod 68). Přesto zejména krajský soud vyčerpávajícím způsobem a místy i opakovaně vypořádává návrhové body systematicky a přezkoumatelně.

14. Ústavní soud pak není dalším přezkumným orgánem z hlediska opodstatněnosti právního názoru stěžovatelů, jeho referenčním rámcem jsou ústavně zaručená práva a svobody. To je o to důležitější při posouzení dokumentu, jakým jsou zásady územního rozvoje kraje, neboť z povahy věci samé je u něj dáno, že nelze vyhovět zájmu všech. V oblasti územního plánování, které náleží do činnosti územních samosprávných celků podle čl. 101 odst. 4 Ústavy České republiky, musí Ústavní soud navíc náležitě zvážit význam práva na samosprávu územního samosprávného celku, zde Jihomoravského kraje (vedlejšího účastníka). Zásahy i správních soudů, natož Ústavního soudu, do územně plánovací dokumentace jsou tudíž opodstatněné pouze v případě těžkých pochybení v procesu jejich schvalování, která by se mohla promítnout do sfér subjektivních práv fyzických a právnických osob. Stejně jako ve věci skončené usnesením sp. zn. IV. ÚS 2682/19 i nyní dospěl Ústavní soud k závěru, že jak krajský soud, tak NSS v napadených rozsudcích nestranně a po poctivém přezkumu akceptovaly ústavně konformní řešení vedlejšího účastníka (Jihomoravského kraje).

15. Stížnostní námitky jsou opakováním argumentace ze soudního řízení správního, s jehož výsledkem nejsou stěžovatelé spokojeni. Většina jejich stížnostních námitek pak spadá do roviny podústavního práva, které je doménou právě správních soudů. Ty jsou také lépe vybaveny k tomu, aby prostudovaly celý spisový materiál ZÚR JMK a zhodnotily jej optikou návrhových bodů. To také učinily a Ústavní soud na jejich závěrech nespatřuje nic nepodloženého, nesrozumitelného nebo vnitřně rozporného. Ppovažoval nicméně za významné, jak se správní soudy postavily k otázce přípustnosti doplnění návrhové argumentace, zejména k výkladu čl. 5 odst. 1 směrnice SEA a s tím související problematice podání předběžné otázky SDEU, a k otázce mezistátního posouzení. Právě tyto otázky by v případě svévolného přístupu správních soudů mohly vést k porušení práva stěžovatele a) na spravedlivý proces garantovaného čl. 6 odst. 1 Úmluvy. A to jestliže by krajský soud nevypořádal řádně a včas uplatněnou návrhovou argumentaci, pokud by výklad správních soudů odporoval ústavnímu pořádku či pokud by se zejména NSS jako soud poslední instance vůbec nevypořádal s návrhem na položení předběžných otázek, nebo pokud by jeho odůvodnění bylo neudržitelné či svévolné (srov. nález sp. zn. I. ÚS 1675/23). V posledně uvedeném případě by navíc šlo o porušení práva na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny.

16. Co se týče nově uplatněné argumentace, oba správní soudy se shodly, že stěžovatel a) v původním návrhu nespojoval nedostatečné posouzení dopadů na životní prostředí s porušením čl. 5 odst. 1 směrnice SEA (viz bod 410 rozsudku krajského soudu a body 83 a 120 rozsudku NSS). Nešlo tedy podle nich o přípustné rozhojnění (rozvedení) návrhové argumentace, ale o nový návrhový bod, nehledě na to, že oba soudy tuto námitku ve skutečnosti vypořádaly a odpověděly na ni. Stěžovateli a) se vůbec dostalo plně srovnatelného přezkumu, jako by jeho projednatelný návrh krajský soud posoudil již ve svém prvním rozsudku, kdyby jej původně neodmítl pro nedostatek návrhové legitimace. Jeho reakcí na zamítavý první rozsudek ohledně návrhu dalších stěžovatelů nemůže být uplatnění nových návrhových bodů. Respektive tímto způsobem nemůže správní soudy přimět k jejich posouzení v rozporu s procesními předpisy upravujícími soudní řízení správní. V tomto ohledu tedy Ústavní soud neshledal porušení ústavně zaručených práv stěžovatele a).

17. Také samotná odpověď správních soudů na tuto námitku z ústavněprávního hlediska nevyvolává potřebu zásahu Ústavního soudu. NSS se s návrhem na položení předběžných otázek vypořádal ústavně souladným způsobem a ústavně zaručená práva stěžovatele a) neporušil. Stěžovatelé sice bezúspěšně navrhli NSS, aby předložil SDEU předběžnou otázku (resp. předběžné otázky). NSS nicméně jejich návrh neopomněl, jen nepovažoval zodpovězení takových otázek za podstatné pro projednávanou věc. Stejně tak NSS usoudil, že nebude vyčkávat zodpovězení tehdy SDEU již položených irských předběžných otázek projednávaných ve věci C-727/22 Friends of the Irish Environment (Project Ireland 2040), z nichž ta třetí se fakticky týkala výkladu čl. 5 odst. 1 směrnice SEA a rozsahu posouzení vlivů na životní prostředí co do rozumných variant (poznámka pod čarou č. 1).

18. Správní soudy k tomu vedlo několik důvodů. Nejenže podle nich nešlo o včas uplatněný návrhový bod, ale z jiných částí napadených rozsudků lze vyčíst, že správní soudy vycházely z odůvodněného závěru vedlejšího účastníka, že jiné varianty dopravního řešení představované stěžovatelem a) (a reprezentované tzv. studií Strnad) už delší dobu nepřicházejí v úvahu (proto s ní také Politika územního rozvoje nepracuje). Přesto nakonec prosazenou variantu vedlejší účastník podrobně porovnával s jejími alternativami (včetně těch preferovaných stěžovateli), které ale nepovažoval za rozumné varianty ve smyslu směrnice SEA (viz zejména body 387 až 388 rozsudku krajského soudu. Je tedy zřejmé, že není v projednávané věci podstatné, zda mají být posouzeny všechny rozumné varianty ve srovnatelné míře nebo postačí z hlediska vlivů na životní prostředí podrobně posuzovat preferovanou variantu. Z právní úpravy, včetně čl. 5 odst. 1 směrnice SEA, tak správní soudy nedovodily povinnost posuzovat všechny záměry dálničního spojení variantně. Nakonec zvolená varianta dálnice D52 v trase Pohořelice - Mikulov navíc bude v různých úsecích podléhat posuzování EIA v procesu územního plánování (srov. bod 309 rozsudku krajského soudu). Nad rámec lze uvést, že Ústavnímu soudu neuniklo, že SDEU již ve věci C-727/22 rozhodl rozsudkem ze dne 4. 10. 2024. Třetí otázku týkající se výkladu čl. 5 odst. 1 směrnice SEA přitom ponechal bez odpovědi, protože jím posuzovaná věc nespadala do působnosti směrnice SEA. Ústavnímu soudu pak nepřísluší takový výklad unijního práva přinášet (srov. nález sp. zn. II. ÚS 1658/11, bod 17).

19. Konečně co se týče mezistátního a přeshraničního posouzení, Ústavní soud ve shodě se správními soudy považuje za významné, že neaktivita na rakouské straně nemůže jít k tíži vedlejšího účastníka jakožto pořizovatele ZÚR JMK (viz zejména body 405 až 409 rozsudku krajského soudu). Problematika zákonnosti nabídky konzultací Rakouské republice včetně případného dopadu nezákonného postupu v právní sféře stěžovatelů pak spadá do roviny podústavního práva. S ní se správní soudy ústavně odpovídajícím způsobem vypořádaly. Podstatné i pro Ústavní soud zůstává, že rakouská veřejnost měla možnost se aktivně procesu jejich přijímání účastnit, čehož je aktivita stěžovatele a) důkazem. Jeho výhrady byly připuštěny a zohledněny, ač stěžovatel a) není spokojen s výsledkem jejich vypořádání.

20. Zbývá dodat, že rozsudek krajského soudu č. j. 66 A 1/2023-175, který je podle stížnostních tvrzení v rozporu s posouzením v této věci, se týkal územního plánu, tedy jiné úrovně územního plánování, kde se míra podrobnosti posouzení dopadů na životní prostředí liší. Z toho důvodu nelze jeho závěry paušálně vztahovat na standard přezkumu zásad územního rozvoje jako nadřízené a koncepčnější územně plánovací dokumentace.

21. Ústavní soud shrnuje, že neshledal porušení žádných ústavně zaručených práv stěžovatelů. Proto mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jejich ústavní stížnost jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Návrh na zrušení části § 19 odst. 2 stavebního zákona z roku 2006 pak představuje návrh akcesorický podle § 74 zákona o Ústavním soudu, který sleduje právní osud ústavní stížnosti. Proto ho Ústavní soud odmítl podle § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu, aniž se jím samostatně zabýval.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 12. února 2025

Jan Wintr, v. r. předseda senátu

------------------ 1) Celé znění třetí otázky: "a) Musí být článek 5 a příloha 1 směrnice 2001/42 vykládány v tom smyslu, že je-li vyžadováno posouzení vlivů na životní prostředí podle čl. 3 odst. 1 této směrnice, zpráva o vlivech na životní prostředí, která je v něm uvedena, by měla, jakmile jsou k upřednostňované možnosti identifikovány rozumné varianty, provést na srovnatelném základě posouzení upřednostňované možnosti a rozumných variant? b) Je-li odpověď na třetí otázku písm. a) kladná, je požadavek směrnice 2001/42 splněn, pokud jsou rozumné varianty posouzeny na srovnatelném základě před výběrem upřednostňované možnosti a poté je posouzen návrh plánu nebo programu a úplnější posouzení vlivů na životní prostředí je následně provedeno pouze s ohledem na upřednostňovanou možnost?"