I. ÚS 3010/24

Odůvodnění

1. Posuzovanou ústavní stížností se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi došlo k porušení jejího práva vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny. K porušení těchto práv mělo dojít nepřiznáním náhrady za to, že změnou územního plánu se její pozemky staly nezastavitelné.

2. Jak vyplynulo z ústavní stížnosti a vyžádaného spisu Okresního soudu v Olomouci sp. zn. 11 C 92/2019, stěžovatelka se po statutárním městu Olomouci (vedlejší účastník řízení o ústavní stížnosti) domáhala zaplacení 11 040 000 Kč s příslušenstvím s tím, že je vlastníkem pozemků, které se v důsledku změn územního plánu provedených vedlejším účastníkem staly nezastavitelné, aniž by za to stěžovatelka dostala náhradu podle § 102 stavebního zákona z roku 2006 (zde a dále ve znění zákona č. 350/2012 Sb.). V tom stěžovatelka spatřovala nesprávný úřední postup podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti státu za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád).

3. Okresní soud žalobu zamítl s tím, že vedlejší účastník není pasivně legitimován. Krajský soud v Ostravě - pobočka v Olomouci prvostupňové rozhodnutí potvrdil se závěrem, že se vedlejší účastník nesprávného úředního postupu nedopustil. Rozhodnutí odvolacího soudu Nejvyšší soud rozsudkem č. j. 30 Cdo 3918/2020-223 ze dne 12. 5. 2021 zrušil, neboť soudy nejsou vázány právní kvalifikací nároku uplatněnou žalobcem, a měly se tak zabývat tím, zda uplatněný nárok na peněžité plnění lze posoudit i podle jiných ustanovení, konkrétně podle § 102 odst. 2 stavebního zákona a případně přímou aplikací čl. 11 odst. 4 Listiny. Po vrácení věci krajský soud prvostupňové rozhodnutí zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

4. Okresní soud následně napadeným rozsudkem žalobu znovu zamítl. Jak uvedl, stěžovatelka učinila předmětem řízení nárok na náhradu za omezení vlastnického práva v důsledku změny funkčního vymezení pozemků, které kvalifikovala rozdílem mezi obvyklou cenou pozemků za předpokladu, že se nacházejí v zastavitelné ploše, a jejich obvyklou cenou za předpokladu, že se v zastavitelné ploše nenacházejí. Nepožadovala tedy nahrazení konkrétních prokazatelných nákladů vynaložených na přípravu výstavby ve smyslu § 102 odst. 2 stavebního zákona, nýbrž kompenzaci za samotné snížení ceny pozemků v důsledku změny jejího funkčního využití, která je potenciálně odškodnitelná přímou aplikací čl. 11 odst. 4 Listiny za přiměřeného užití § 102 stavebního zákona. Podle okresního soudu nicméně uplynula lhůta podle § 102 odst. 3 stavebního zákona, což by již samo o sobě stačilo k zamítnutí žaloby, z okolností věci navíc nelze dovozovat existenci zásahu do vlastnického práva stěžovatelky v intenzitě vyžadující přiznání náhrady přímou aplikací Listiny.

5. Krajský soud rozhodnutí okresního soudu napadeným rozsudkem potvrdil. Neztotožnil se se závěrem okresního soudu, že žalobě nelze vyhovět již pro uplynutí lhůty normované v § 102 odst. 3 stavebního zákona, konstatoval nicméně, že přiznání nároku přímou aplikací Listiny není namístě, jelikož nedošlo k zásahu do vlastnického práva stěžovatelky, jenž by přesahoval "spravedlivou míru".

6. Nejvyšší soud napadeným usnesením stěžovatelčino dovolání odmítl. Namítané procesní vady podle Nejvyššího soudu přípustnost dovolání nezakládají, na otázce běhu lhůty podle § 102 odst. 3 stavebního zákona rozhodnutí odvolacího soudu nezáviselo a při řešení otázky, zda šlo o případ kvalifikovaného omezení vlastnického práva, se odvolací soud neodchýlil od ustálené rozhodovací praxe.

7. V ústavní stížnosti stěžovatelka uvádí, že pozemky koupila v roce 2007 za 11 771 200 Kč, přičemž šlo o pozemky stavební, na které již bylo vydáno územní rozhodnutí a stavební povolení. Dne 13. 2. 2012 podala žádost o vydání stavebního povolení na stavbu "Dům italského nábytku", následně ji ale na doporučení stavebního úřadu vzala dne 17. 5. 2013 zpět, aby ji mohla podat znovu s novou projektovou dokumentací. Ovšem v důsledku zpětvzetí původní žádosti pozbylo dosavadní územní rozhodnutí platnosti a nové se již stěžovatelce nepodařilo získat, jelikož v mezidobí byla schválena územní studie, která počítala v rámci protipovodňové ochrany města s vybudováním hrázděného poldru na pozemcích stěžovatelky, a stěžovatelce se tak již nepodařilo získat souhlasné závazné stanovisko vodoprávního úřadu. Stěžovatelka s vedlejším účastníkem jednala o odkoupení pozemků, vedlejší účastník je ale údajně nechtěl odkoupit za tržní cenu, a tak přijal změnu územního plánu, v důsledku čehož tržní cena pozemků klesla z 14 700 000 Kč na 2 975 000 Kč, a nabídl odkup pozemků za zbytkovou cenu. S tím stěžovatelka nesouhlasila, a tak se domáhala náhrady ve výši rozdílu mezi cenou pozemků před a po změně územního plánu.

8. Po rekapitulaci průběhu řízení před soudy se stěžovatelka podrobně věnuje výkladu § 102 odst. 3 stavebního zákona a aplikaci v tomto ustanovení uvedené lhůty, kterou shledává neústavní. Vedle toho stěžovatelka nesouhlasí se závěrem soudů, že zásah do jejího vlastnického práva nepřekročil spravedlivou míru. Na koupi pozemků si vzala úvěr 8 000 000 Kč a jen na úrocích zaplatila přes 3 miliony. Pozemek tak byl v době změny územního plánu zatížen zástavou a kvůli poklesu tržní ceny zástavní věřitel dluh zesplatnil. Způsobený stres se projevil na zdravotním stavu jednatele stěžovatelky, který následně prodělal srdeční problémy i mozkovou mrtvici a skončil s invaliditou II. stupně. Přesto soudy shledaly, že je spravedlivé, aby on a jeho manželka (společnice stěžovatelky) snášeli majetkovou újmu v řádu milionů korun v zájmu vlastníků sousedních nemovitostí, kteří z omezení vlastnického práva stěžovatelky profitují. K soudy zdůrazňované skutečnosti, že od koupi pozemků se na nich neuskutečnila žádná stavba, stěžovatelka opakuje, že se dopustila chyby na doporučení stavebního úřadu, která vedla k tomu, že stavební povolení v roce 2013 pozbylo platnosti. Sice podala neprodleně novou žádost, ale neúspěšně.

9. Závěrem stěžovatelka poukázala na různá další pochybení soudů v celém průběhu řízení včetně toho, že soud prvního stupně ignoroval závazný právní názor odvolacího soudu a neposkytl stěžovatelce poučení podle § 118a občanského soudního řádu a že ačkoli odvolací soud uznal, že k tvrzením a důkazům stěžovatelky nebylo v rozporu s § 118a občanského soudního řádu přihlédnuto, dokazování nedoplnil. Stěžovatelka také zmiňuje, že se soudí více než 5 let.

10. Nejvyšší soud ve vyjádření k ústavní stížnosti uvedl, že stěžovatelkou vymezený dovolací důvod týkající se aplikace § 102 odst. 3 stavebního zákona nemohl založit přípustnost dovolání, neboť na posouzení dané otázky rozhodnutí odvolacího soudu nezáviselo. Druhé otázce (posouzení nároku cestou přímé aplikace čl. 11 odst. 4 Listiny) se naopak Nejvyšší soud plně věnoval, přípustnost dovolání však neshledal, neboť odvolací soud posoudil danou otázku v souladu s praxí nejen dovolacího soudu, ale i Ústavního soudu. V této souvislosti Nejvyšší soud poukázal na snahu stěžovatelky převést pozornost z poměrů obchodní společnosti na zásah do majetkové sféry manželů Pasquini. Tato snaha zamlčuje řadu skutkových okolností, které hrály zásadní roli při posouzení případu odvolacím soudem, a to mimo jiné že na pozemcích nebyla po celou dobu trvání jejich zastavitelnosti (od 24. 4. 1999 do 28. 9. 2017) zrealizována žádná výstavba, že právě v tom spočívá rozdíl oproti sousedním pozemkům a že se v čase měnil stěžovatelčin záměr s danými pozemky. K poslední části ústavní stížnosti nelze podle Nejvyššího soudu podat kvalifikované vyjádření, neboť jeho obsahem jsou určité procesní výtky k různým stupňům řízení, ovšem vždy bez jakékoli ústavněprávní argumentace. Není navíc vůbec zřejmé, v čem konkrétně mělo dojít k porušení § 118a občanského soudního řádu, jelikož rozhodnutí odvolacího soudu vůbec nespočívá na neusnesení důkazního břemene či břemene tvrzení.

11. Vedlejší účastník se ve vyjádření ztotožnil se závěry napadených rozhodnutí. Připomněl, že k daným pozemkům bylo v roce 2005 vydáno stavební povolení právnímu předchůdci stěžovatelky pro realizaci autosalonu a servisu, stavbu však stěžovatelka nikdy nerealizovala. V roce 2012 podala žádost o vydání stavebního povolení na stavbu domu italského nábytku, kterou ale vzala v roce 2013 zpět a stavební úřad řízení zastavil. Ke změně územního plánu pak došlo až v roce 2017, stěžovatelka v mezidobí nečinila skutečné aktivní kroky k tomu, aby dosáhla vydání územního rozhodnutí či stavebního povolení. Je proto otázkou, zda měla v úmyslu tvrzený záměr realizovat, nebo jen zvažovala, zda a jakým způsobem někdy v budoucnu pozemky využije. Po dobu deseti let se totiž omezila jen na držbu pozemků bez konkrétního využití.

12. Stěžovatelka v replice namítla, že k aplikaci Listiny se odvolací soud dostal pouze proto, že dospěl k závěru, že nárok stěžovatelky nelze odškodnit podle § 102 stavebního zákona, a to právě kvůli uplynutí lhůty dle § 102 odst. 3 stavebního zákona. Stěžovatelka považuje za relevantní, že jde o rodinnou firmu, a proto soudy měly vzít do úvahy i dopady do majetkové sféry manželů Pasquini, podnikajících prostřednictvím společnosti s ručením omezeným. Soudy se ale situací komplexně nezabývaly a neprovedly řádné dokazování, což vytvořilo předpoklad pro závěr, že je spravedlivé, aby manželé Pasquini nesli pokles ceny svých pozemku o 11 milionů korun.

13. Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.

14. Ústavní soud se především ztotožňuje s názorem Nejvyššího soudu, že napadené rozhodnutí odvolacího soudu na výkladu § 102 odst. 3 stavebního zákona nezáviselo. Se stěžovatelkou lze do jisté míry souhlasit, že zvažování přímé aplikace čl. 11 odst. 4 Listiny má smysl ve chvíli, kdy tvrzený zásah do vlastnického práva nelze odčinit aplikací zákona, v tomto případě prostřednictvím § 102 stavebního zákona. Ovšem důvodem, proč stěžovatelčin nárok nebyl podle soudů podřaditelný pod § 102 odst. 2 stavebního zákona, nebylo uplynutí lhůty dle § 102 odst. 3 stavebního zákona. Jak okresní soud uvedl v bodě 19 napadeného rozsudku (a stěžovatelka to v ústavní stížnosti nezpochybňuje), stěžovatelka se domáhala kompenzace za snížení ceny pozemků v důsledku změny jejich funkčního využití, na což § 102 odst. 2 stavebního zákona nedopadá (ten počítá s náhradou prokazatelných nákladů vynaložených na přípravu výstavby).

15. Proto se okresní soud dále zabýval přímou aplikací Listiny, přičemž dospěl k závěru, že ani tak není nárok stěžovatelky důvodný, neboť i v takovém případě je potřeba přiměřeně použít § 102 odst. 3 stavebního zákona a v něm upravené lhůty, které již podle okresního soudu uplynuly. S tímto posouzením (tedy že uplynutí dané lhůty vylučuje přímou aplikaci Listiny) se odvolací soud neztotožnil, a proto se zabýval tím, zda došlo ke kvalifikovanému omezení vlastnického práva stěžovatelky. Své rozhodnutí pak založil na tom, že takové omezení neshledal. Aniž by nyní Ústavní soud hodnotil správnost výkladu odvolacího soudu, že uplynutí lhůty stanovené v § 102 odst. 3 stavebního zákona není z hlediska přímé aplikace Listiny relevantní, je zřejmé, že Nejvyšší soud nepochybil, pokud související dovolací otázku neřešil. Stejně tak není důvod, aby ji řešil Ústavní soud.

16. Klíčovou otázkou naopak je, zda se soudy dostatečně vypořádaly s možností přímé aplikace čl. 11 odst. 4 Listiny. Podle Ústavního soudu se tak stalo.

17. Podle čl. 11 odst. 4 Listiny se připouští nucené omezení vlastnického práva ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu. Uvedený článek nelze vykládat jako základní právo na náhradu za jakékoliv omezení vlastnického práva stanovené zákonem. Obsah ústavně garantovaného práva vlastnit majetek totiž není bezbřehý a podléhá řadě omezení, jež lze z hlediska ústavní garance považovat za imanentní jeho ústavnímu a potažmo zákonnému vymezení. To znamená, že zákon může obecně stanovit meze vlastnického práva, aniž by takovéto omezení bylo spojeno s právem na náhradu. Nucené omezení vlastnického práva, jakož i vyvlastnění podle čl. 11 odst. 4 Listiny tak je třeba vztáhnout pouze na určité kvalifikované případy omezení [stanovisko pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 ze dne 28. 4. 2009 (ST 27/53 SbNU 885; 136/2009 Sb.)].

18. Za znaky kvalifikovaného omezení vlastnického práva, vyžadujícího poskytnutí náhrady, Ústavní soud výslovně označil omezení vlastnického práva jdoucí nad rámec povinností, které zákon obecně stanovuje pro všechny subjekty vlastnického práva za dodržení principu rovnosti; druhou podmínkou je intenzita omezení vlastnického práva, jež může být vyjádřena více faktory, a to především otázkou rozsahu samotného omezení a dále délkou trvání takového omezení, tedy zda jde o omezení dočasné nebo trvalé.

19. Jde-li konkrétně o pozemky, vlastník nemůže o jejich využití rozhodovat libovolně bez ohledu na veřejný zájem. Způsob využití pozemků je dán zejména jejich druhem a regulací prováděnou prostřednictvím nástrojů územního plánování. Vlastnictví pozemku samo o sobě neznamená právo na něm stavět, neexistuje tedy ani subjektivní právo na to, aby pozemku byl územním plánem "určen" vlastníkem zamýšlený režim (usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 849/21 ze dne 7. 3. 2023).

20. Možnost využít pozemek k výstavbě na druhou stranu ovlivňuje cenu pozemku, změna v určení pozemku tak může pro vlastníka představovat citelný zásah (dle judikatury Ústavního soudu tím dochází k nepřímému zásahu do vlastnického práva; viz usnesení sp. zn. II. ÚS 849/21). Za určitých okolností proto bude nezbytné, aby vlastník pozemku obdržel za omezení vyplývající z územního plánu (resp. z jeho změny) náhradu. Podmínky, za kterých náhrada vlastníků náleží, stanoví zákon, v některých (kvalifikovaných) případech, na které zákon nedopadá, pak judikatura dovodila právo na náhradu prostřednictvím přímé aplikace Listiny. 21. Jednotlivé případy je přitom potřeba posuzovat komplexně; např. ani omezení v podobě trvalého zákazu výstavby automaticky nepředstavuje kvalifikovaný zásah do vlastnického práva vyžadující poskytnutí náhrady (viz usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 849/21 či sp. zn. I. ÚS 202/20 ze dne 19. 5. 2020; podobně srov. i rozhodnutí Evropského soudu pro lidská ve věci Alessandro Scagliarini a další proti Itálii, č. 56449/07, ze dne 3. 3. 2015).

22. V podobných případech lze v souladu s citovanou judikaturou považovat za klíčovou zejména aktivitu vlastníků pozemku před změnou územního plánu (resp. do chvíle, než nastala jiná skutečnost fakticky znemožňující výstavbu). Soudy tedy v posuzované věci postupovaly správně, pokud se právě na tuto otázku zaměřily. Dané pozemky zůstaly (navzdory svému určení) takřka dvacet let nezastavěné, a to ačkoli i sama stěžovatelka měla od jejich nabytí po několik let stavební povolení; přesto nepodnikla přímé kroky k realizaci výstavby, přičemž se z ústavní stížnosti ani nepodává, že by to bylo způsobeno jakýmkoliv pochybením na straně správních orgánů. Naopak sama stěžovatelka způsobila, že v roce 2013 o stavební povolení přišla, načež zahájila stavební řízení nové, v němž ale opět zůstala po krátké době pasivní. Stěžovatelčino vysvětlení, že neobdržela závazné stanovisko vodoprávního úřadu, není dostatečné za situace, kdy proti postupu správních orgánů nevyužila (resp. to netvrdí) žádných procesních prostředků, které jí správní předpisy poskytují. Ostatně pokud by již tehdy bylo opravdu nemožné realizovat na pozemcích (pro stěžovatelku relevantní) výstavbu, pak by ani nemohla tvrdit, že změnou územního plánu došlo k jakékoliv změně, a tedy zásahu do jejích práv.

23. Za dané situace se tak skutečně jeví závěr soudů, že stěžovatelka neměla vážný a konkrétní plán výstavby na daných pozemcích. Tomu nasvědčuje i to, jak se průběžně měnily stěžovatelkou prezentované záměry, jak s pozemky naložit (viz bod 16 napadeného rozsudku odvolacího soudu).

24. Nelze opomíjet, že územní plánování podléhá dynamickému vývoji, určení pozemku není neměnitelné a vlastníci nemají legitimní očekávání, že pozemek určený k zastavění takovým zůstane navždy. Pakliže po dobu takřka 20 let nedojde k naplnění účelu pozemků určených k zastavění, je pochopitelné, že jim město určí jiné využití, zvláště jde-li o využití sledující významný veřejný zájem v podobně ochrany proti povodním. Je přitom logické, že k této ochraně slouží pozemky dosud nezastavěné oproti (byť sousedním) pozemkům zastavěným. V tom nelze spatřovat nerovnost, neboť tyto pozemky nelze srovnávat.

25. Stěžovatelka zdůrazňuje obtíže, které byly změnou územního plánu způsobeny zejména jejímu jednateli. Jde však o odlišnou osobu, přičemž i kdyby bylo možno stěžovatelku považovat za "rodinnou firmu", pořád jde o podnikatelský subjekt, který pozemky zakoupil dle ústavní stížnosti za účelem podnikání. V tomto směru lze pak celou situaci vnímat i z hlediska určitého podnikatelského rizika, které na sebe stěžovatelka investicí do nemovitostí vzala.

26. Jde-li o namítané procesní vady, lze odkázat na vyjádření Nejvyššího soudu k ústavní stížnosti, neboť stěžovatelka skutečně nepředložila relevantní ústavněprávní argumentaci ani nevysvětlila (ani v reakci na vyjádření Nejvyššího soudu), jak konkrétně došlo k porušení § 118a občanského soudního řádu za situace, kdy rozhodnutí odvolacího soudu nezáviselo na tom, že by stěžovatelka neunesla břemeno tvrzení či že by svá tvrzení dostatečně neprokázala. Možno dodat, že soudy skutečně neprovedly některé stěžovatelkou navrhované důkazy, ovšem tak tomu bylo proto, že se předně zabývaly tím, zda skutkový stav, který stěžovatelka danými důkazy zamýšlela prokázat, svědčí o existenci kvalifikovaného zásahu do jejího vlastnického práva. Jinými slovy, soudy při hodnocení existence kvalifikovaného zásahu přihlížely k tvrzením stěžovatelky, jakoby je už prokázala. To, že soudy nakonec shledaly, že nedošlo ke kvalifikovanému zásahu do vlastnického práva stěžovatelky, nebylo důsledkem absence jakéhokoliv procesního poučení. 27. Ústavní soud proto ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako zjevně neopodstatněnou odmítl.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 19. února 2025

Tomáš Langášek v. r. předseda senátu