I. ÚS 607/24

Odůvodnění

Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadeného rozhodnutí

1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí z důvodu tvrzeného porušení jejího základního práva na spravedlivý proces zaručeného v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a porušení čl. 4 Ústavy České republiky.

2. Z ústavní stížnosti a jejích příloh se podává, že se stěžovatelka žalobou domáhala po vedlejší účastnici zaplacení částky 1 910 021,77 Kč s příslušenstvím jako náhrady škody, která jí měla vzniknout v souvislosti s nesprávným úředním postupem stavebního úřadu při poskytnutí územně plánovací informace. Škoda měla spočívat v tom, že stěžovatelka vynaložila prostředky na přípravu projektu pietního parku, ačkoli zamýšlený projekt nebylo možné podle územně plánovací dokumentace uskutečnit.

3. Obvodní soud pro Prahu 1 (dále jen "obvodní soud") rozsudkem ze dne 28. 6. 2022 č. j. 65 C 119/2018-245 žalobu stěžovatelky zamítl. Připomněl, že objektivní odpovědnost státu podle § 13 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), předpokládá splnění tří předpokladů, a to 1) existenci nesprávného úředního postupu; 2) vznik škody; a 3) příčinnou souvislost. Zdůraznil, že územně plánovací informace podle § 21 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), je předběžnou informací ve smyslu § 139 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Tato informace plní pouze informační účel a nenahrazuje rozhodnutí o jakýchkoli právech či povinnostech žadatele. Až v samotném řízení o vydání územního rozhodnutí správní orgán zkoumá naplnění podmínek § 90 stavebního zákona, mj. i to, zda je záměr souladný s územně plánovací dokumentací, potažmo s cíli a úkoly územního plánování.

4. Obvodní soud přisvědčil, že i poskytnutí nesprávné územně plánovací informace může představovat nesprávný úřední postup. Nelze z ní však dovozovat výsledek rozhodnutí v územním řízení, neboť míra a rozsah posuzovaných podmínek se nepřekrývají. Žádost stěžovatelky o poskytnutí územně plánovací informace vymezovala její záměr pouze v obecné rovině, aniž by k ní byla přiložena např. podrobnější projektová dokumentace. Stěžovatelka si proto musela být vědoma, že poskytnutá územně plánovací informace nemůže garantovat příznivý výsledek navazujících řízení, a tedy i úspěšné uskutečnění projektu pietního parku. Z jejího textu bylo dostatečně patrné, že uskutečnění projektu bude možné pouze za splnění specifických (mimořádných) podmínek. Obsah informace byl shodný s původním vyjádřením EIA vypracovaným v řízení o umístění stavby, které stěžovatelka iniciovala. Správnost tohoto vyjádření potvrdil i Nejvyšší správní soud. Proto poskytnutím územně plánovací informace nedošlo k nesprávnému úřednímu postupu.

5. I z dalších okolností vyplynulo, že uskutečnění projektu pietního parku není vyloučené, jeho přípustnost je nicméně nutné posuzovat podle individuálních parametrů navržených stěžovatelkou. Stěžovatelka tedy nepozbyla reálnou možnost dosáhnout vydání územního rozhodnutí, které by umožňovalo vybudování pietního místa, jak zamýšlela. Předpoklady odpovědnosti státu za škodu tedy nebyly naplněny.

6. Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") následně rozsudkem ze dne 22. 2. 2023 č. j. 72 Co 404/2022-289 rozsudek obvodního soudu potvrdil. Ztotožnil se s jeho skutkovými i právními závěry. Ve světle všech okolností věci včetně soudních rozhodnutí nemohla obstát argumentace stěžovatelky, že nebylo možné dosáhnout kladného rozhodnutí o umístění stavby, neboť jednoznačně nebyl shledán rozpor jejího záměru s územním plánem hlavního města Prahy. Pro posouzení vzniku tvrzené škody byl významný výsledek územního řízení, který civilní soud nemohl předjímat. Rovněž dodal, že již před vydáním územně plánovací informace došlo ke změně územního plánu, takže stavební úřad nepochybil, jestliže stěžovatelku neinformoval o podrobném členění ploch zeleně na plochy určené pro parky a pro hřbitovy a o souvisejících omezeních.

7. Stěžovatelka následně podala proti rozsudku městského soudu dovolání, které Nejvyšší soud napadeným usnesením odmítl pro nepřípustnost. Stěžovatelka založila svoji argumentaci na nesouhlasu se závěrem soudů, že poskytnutí územně plánovací informace nelze považovat za nesprávný úřední postup a že z hlediska posouzení existence škody bylo nutné vyčkat rozhodnutí o umístění stavby. Stěžovatelka však podle Nejvyššího soudu nebrojila proti samostatnému důvodu zamítnutí své žaloby spočívající v tom, že pouze na základě obsahu územně plánovací informace nemohla důvodně předpokládat, že bude vydáno pro ni pozitivní rozhodnutí o umístění stavby. Z ustálené rozhodovací praxe Nejvyššího soudu přitom vyplývá, že dovolání není přípustné, jestliže dovolatel brojí jen proti jednomu z více důvodů, které samy o sobě odůvodňují rozhodnutí odvolacího soudu.

Argumentace stěžovatelky

8. Stěžovatelka ve své obsáhlé a ne příliš přehledné ústavní stížnosti nejprve podrobně popsala svůj postup směřující k uskutečnění projektu pietního parku. V této souvislosti rozebrala obsah podstatných částí územně plánovací dokumentace, důvody, které ji vedly k podání žádosti o poskytnutí územně plánovací informace, a průběh všech souvisejících kroků v řízení o umístění stavby, včetně vyjádření EIA a na něj navazujících správních a soudních rozhodnutí. Byť na základě rozhodnutí správních soudů zůstalo v platnosti vyjádření EIA, soudy se dostatečně nezabývaly tím, zda je projekt stěžovatelky v souladu s územním plánem hlavního města Prahy. Správní orgány tedy následně stejně shledaly rozpor.

9. Stěžovatelka namítá, že územně plánovací informace neobsahovala údaj o rozporu jejího projektu pietního parku s územním plánem hlavního města Prahy, proto její poskytnutí považuje za nesprávný úřední postup. Umístění stavby není z důvodu tohoto rozporu možné, a proto stěžovatelce vznikla škoda, neboť již vynaložila náklady na uskutečnění projektu. Dále uvádí, že obvodní soud v prvním rozsudku ze dne 18. 2. 2020 č. j. 65 C 119/2018-12 shledal, že poskytnutí územně plánovací informace bylo nesprávným úředním postupem. Tento rozsudek sice byl zrušen rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 7. 9. 2021 č. j. 30 Cdo 708/2021-189, avšak závěr o nesprávném úředním postupu Nejvyšší soud nezpochybnil. Obvodní soud až v nynější fázi řízení dospěl k přesnému opaku, a to údajně na základě rozhodnutí správních soudů.

10. Podle stěžovatelky byl jediným důvodem zamítnutí žaloby závěr, že poskytnutí územně plánovací informace nebylo nesprávným úředním postupem. Jinými předpoklady odpovědnosti státu za škodu se soudy nezabývaly. Jiné důvody proto nejsou pro přípustnost dovolání relevantní. Argumentace městského soudu, podle níž je nutné vyčkat výsledku rozhodnutí o umístění stavby, aby bylo možné posoudit vznik škody, neobstojí, jestliže je územně plánovací informace nesprávná. Tato argumentace proto nemohla být samostatným důvodem zamítnutí žaloby. Totéž platí i o závěru, že územně plánovací informace obsahovala údaj o tom, že některé části projektu je možné uskutečnit jen výjimečně.

11. Nejvyšší soud podle stěžovatelky nesprávně odmítl její dovolání z toho důvodu, že nebrojila proti závěru soudů, že na základě obsahu územně plánovací informace nemohla důvodně předpokládat, že bude vydáno pro ni pozitivní rozhodnutí o umístění stavby. Tento důvod nebyl samostatným důvodem zamítnutí žaloby, neboť souvisel se vznikem škody (druhý předpoklad odpovědnosti státu), nikoli s absencí nesprávného úředního postupu (první předpoklad odpovědnosti státu).

12. V případě pochybností měl Nejvyšší soud postupovat ve prospěch stěžovatelky. Napadení všech důvodů, pro které byla žaloba zamítnuta, závisí i na kvalitě odůvodnění soudního rozhodnutí. Není podstatné, zda je určitá otázka pro rozhodnutí věci objektivně významná, ale zda ji za významnou považoval odvolací soud. Po účastníkovi řízení nelze požadovat, aby napadal jakékoli tvrzení odvolacího soudu. Jestliže soud zamítne žalobu proto, že nebyl naplněn již první předpoklad odpovědnosti státu za škodu, účastník řízení nemusí zkoumat, zda soud nevyslovil i názor, který by mohl být relevantní pro posouzení ostatních předpokladů.

13. Stěžovatelka na dalších několika stranách znovu pouze jinými formulacemi opakuje, co považuje za nosné důvody rozhodnutí obvodního soudu a městského soudu a v čem spatřuje splnění předpokladů odpovědnosti státu za škodu. Tuto argumentaci již předestřela i v předchozích částech ústavní stížnosti a Ústavní soud ji proto znovu nerekapituloval.

Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem

14. Ústavní soud posoudil procesní předpoklady řízení a shledal, že ústavní stížnost splňuje náležitosti stanovené zákonem o Ústavním soudu a byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž bylo vydáno napadené rozhodnutí. Stěžovatelka je v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu zastoupena advokátem. Ústavní stížnost je přípustná, neboť před jejím podáním stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv ve smyslu § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Ústavní soud je k projednání ústavní stížnosti příslušný.

Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti

15. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů a není jim instančně nadřízen (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Proto nepřezkoumává běžnou zákonnost a správnost napadených soudních rozhodnutí či řízení, které jejich vydání předcházelo, ale posuzuje výhradně to, zda došlo k porušení základních práv a svobod stěžovatelů zaručených jim ústavním pořádkem [srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 25. 1. 1995 sp. zn. II. ÚS 45/94 (N 5/3 SbNU 17)].

16. Předně je třeba zdůraznit, že důvodem pro odmítnutí dovolání stěžovatelky bylo, že stěžovatelka nenapadla jeden z více důvodů, který sám o sobě odůvodňuje rozhodnutí odvolacího soudu. Jinými slovy, na základě tohoto samostatného důvodu rozhodnutí odvolacího soudu (a subsidiárně i rozhodnutí soudu prvního stupně) obstojí. Nejvyšší soud v této souvislosti odkázal mj. na vlastní usnesení ze dne 23. 10. 2013 sp. zn. 29 Cdo 2303/2013, v němž uvedl, že "spočívá-li rozhodnutí, jímž odvolací soud potvrdil rozhodnutí soudu prvního stupně, na posouzení více právních otázek, z nichž každá sama o sobě vede k zamítnutí návrhu, není dovolání ve smyslu ustanovení § 237 o. s. ř. přípustné, jestliže řešení některé z těchto otázek nebylo dovoláním zpochybněno. (...) Věcný přezkum posouzení ostatních právních otázek za tohoto stavu výsledek sporu ovlivnit nemůže a dovolání je tak nepřípustné jako celek."

17. Tímto samostatným důvodem podle Nejvyššího soudu byl závěr soudů, že stěžovatelka nemohla na základě obsahu územně plánovací informace důvodně předpokládat, že bude vydáno pro ni pozitivní rozhodnutí o umístění jí zamýšlené stavby (projekt pietního parku). V územně plánovací informaci totiž bylo uvedeno, že pozitivní rozhodnutí o umístění stavby lze v dané věci vydat jen výjimečně, po zvážení všech okolností případu.

18. Obvodní soud v bodě 53 svého rozsudku citoval konkrétní pasáž z územně plánovací informace: "Návrh na umístění komunikací účelových, zahradní restaurace, krematoria, obchodní zařízení s celkovou plochou nepřevyšující 200 m2 prodejní plochy, nerušící služby 1 (to vše platí jen pro hřbitovy), drobná zahradní architektura a staveb a zařízení pro provoz a údržbu a ostatních staveb souvisejících s vymezeným funkčním využitím je v území výjimečně přípustný." Podle obvodního soudu tedy bylo z územně plánovací informace patrné, že uskutečnění projektu pietního parku je možné pouze výjimečně, a to za splnění specifických (mimořádných) podmínek. Stěžovatelka si musela být vědoma problematičnosti uskutečnění projektu.

19. Jestliže tedy vynaložila náklady na přípravu projektu, nemohla tak odůvodněně činit v návaznosti na územně plánovací informaci, a to i kdyby tato informace byla neúplná. Jinými slovy, územně plánovací informace neobsahovala žádný údaj, z nějž by stěžovatelka mohla legitimně dovodit, že uskutečnění projektu pietního parku bude bez dalšího možné, tj. že řízení o umístění stavby bude úspěšné. I proto obvodní soud shledal, že nešlo o nesprávný úřední postup, který by mohl vést ke vzniku škody. Šlo o samostatný důvod zamítnutí žaloby.

20. K tomu Ústavní soud podotýká, že v takovém případě není podstatné, že územně plánovací informace neobsahovala údaj o tom, že stěžovatelkou zamýšlený projekt pietního parku je v rozporu s územním plánem hlavního města Prahy, neboť i bez něj stěžovatelka nemohla legitimně nabýt dojmu, že bude nutně vydáno kladné rozhodnutí o umístění stavby, tj. že jí vynaložené náklady nepřijdou vniveč.

21. Z vyžádaného odvolání stěžovatelky ze dne 14. 8. 2022, resp. jeho doplnění ze dne 19. 9. 2022 Ústavní soud ověřil, že stěžovatelka setrvale namítala, že územně plánovací informace neobsahovala žádný údaj o rozporu projektu pietního parku s územním plánem hlavního města Prahy, a proto její poskytnutí bylo nesprávným úředním postupem. Pouze k tomuto názoru se pak vztahovala její konkrétní argumentace (kterou převážně opakuje i v ústavní stížnosti). Je proto logické, že se městský soud v odůvodnění svého rozsudku zaměřil na vypořádání těchto námitek a ostatní závěry obvodního soudu aproboval implicitně tím, že jeho rozsudek shledal po skutkové i právní stránce správným (viz zejména bod 11 ve spojení s bodem 14 rozsudku městského soudu).

22. Ostatní důvody zamítnutí žaloby, které stěžovatelka v odvolání nenamítala, městský soud tedy nijak nezpochybnil, implicitně je aproboval. Důvody, na nichž stojí rozsudek městského soudu, tj. potvrzení zamítnutí žaloby stěžovatelky, je proto nutné posuzovat i v kontextu rozsudku obvodního soudu. Stěžovatelka byla (a ze zákona musela být) v dovolacím řízení zastoupena advokátem, tj. právním profesionálem. Proto není nepřiměřeným požadavkem to, aby určila, jaké závěry (pro ni negativních) rozhodnutí jsou pro výsledek řízení rozhodné, a proti všem těmto závěrům zákonem stanoveným způsobem brojila.

23. Lze tedy přisvědčit názoru Nejvyššího soudu, že ani vypořádání námitek (otázek) uplatněných v dovolání by nemohlo vést ke zvrácení výsledku řízení ve prospěch stěžovatelky. Odmítnutí dovolání pro nepřípustnost z důvodu, že stěžovatelka nebrojila proti samostatnému důvodu, na němž stál potvrzující rozsudek městského soudu, resp. zamítnutí její žaloby obvodním soudem, proto z ústavněprávního hlediska obstojí.

24. Zbývající námitky stěžovatelky uplatněné v ústavní stížnosti se pak zcela míjí s důvody odmítnutí jejího dovolání, neboť směřují proti dílčím závěrům rozsudků obvodního soudu a městského soudu, které přitom stěžovatelka do značné míry dezinterpretuje či vytrhává z jejich celkového kontextu.

25. Nad rámec uvedeného lze rovněž podotknout, že s ohledem na důvody odmítnutí dovolání stěžovatelky by nadto bylo nutné zbývající námitky stěžovatelky odmítnout jako materiálně nepřípustné, neboť je řádně a účinně, tj. tak, aby se jimi Nejvyšší soud mohl zabývat, neuplatnila v dovolacím řízení. V této souvislosti Ústavní soud připomíná, že materiálně nepřípustná je zásadně taková námitka obsažená v ústavní stížnosti, která nebyla uplatněna v předcházejícím řízení způsobem, který by umožnil soudu ji obsahově posoudit (srov. např. nález ze dne 2. 8. 2022 sp. zn. III. ÚS 377/20, bod 22).

26. Ústavní soud ze shora uvedených důvodů porušení základních práv stěžovatelky neshledal (viz bod 1 tohoto usnesení), a proto její ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 9. dubna 2025

Jaromír Jirsa v. r. předseda senátu