I. ÚS 686/25

Odůvodnění

1. Stěžovatel vybudoval dřevostavbu, garáž a plot bez stavebního povolení na pozemku v nezastavitelném území. Dodatečné povolení stavby mu správní orgány neudělily. Následně mu bylo nařízeno odstranění stavby. Ústavní soud v nynějším případě posuzoval ústavnost rozhodnutí soudů a správních orgánů v řízení o odstranění stavby.

Vymezení věci

2. Stěžovatel zahájil výstavbu zemědělské usedlosti (dřevostavba na betonové základové desce o zastavěné ploše 280 m2), plechové garáže o zastavěné ploše 18 m2 a drátěného oplocení. Učinil tak na pozemku parc. č. X v katastrálním území B., který se nachází v nezastavitelném území v ploše zemědělského půdního fondu. Magistrát města České Budějovice ("stavební úřad") při kontrolní prohlídce zjistil, že stěžovatel zahájil stavbu bez příslušného rozhodnutí požadovaného zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu ("stavební zákon"). V souladu s § 129 odst. 2 stavebního zákona proto stavební úřad zahájil řízení o odstranění stavby a zároveň stěžovatele poučil o možnosti požádat o její dodatečné povolení.

3. Stěžovatel poprvé požádal o dodatečné povolení stavby podáním ze dne 25. 6. 2021. V důsledku této žádosti stavební úřad řízení o odstranění stavby přerušil. Tato žádost ovšem neobsahovala potřebné podklady, které stěžovatel ani na výzvu nedoplnil. Stavební úřad tak toto řízení usnesením ze dne 5. 10. 2021 zastavil. Stěžovatel následně požádal o dodatečné povolení stavby podruhé a stavební úřad tuto žádost zamítl rozhodnutím ze dne 12. 4. 2022. Stěžovatel se vůči rozhodnutí stavebního úřadu odvolal. Krajský úřad Jihočeského kraje ("krajský úřad") jeho odvolání rozhodnutím ze dne 26. 9. 2022 zamítl.

4. Vůči rozhodnutí o neudělení dodatečného povolení stavby nepodal stěžovatel žalobu, a tak nabylo právní moci. Stavební úřad následně oznámil pokračování v řízení o odstranění stavby. Napadeným rozhodnutím ze dne 29. 11. 2022 nařídil stavební úřad stěžovateli odstranění stavby podle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. Toto rozhodnutí krajský úřad potvrdil napadeným rozhodnutím ze dne 9. 5. 2023.

5. Následně se stěžovatel domáhal zrušení rozhodnutí krajského úřadu žalobou u Krajského soudu v Českých Budějovicích ("krajský soud"). Krajský soud napadeným rozsudkem ze dne 13. 11. 2024 žalobu zamítl. Vysvětlil, že v dané věci byla vedena dvě řízení, a to řízení o odstranění stavby a řízení o dodatečném povolení stavby. Krajský soud mohl přezkoumat pouze splnění předpokladů pro odstranění stavby, jež byly předmětem napadeného rozhodnutí. Námitky stěžovatele směřovaly proti rozhodnutí, kterým nebyla stavba dodatečně povolena. Mířily proto mimo podstatu posuzované věci. Krajský soud shledal, že byly splněny podmínky podle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, a proto žalobu zamítl jako nedůvodnou.

6. Proti rozsudku krajského soudu podal stěžovatel kasační stížnost. Podle Nejvyššího správního soudu krajský soud přesvědčivě a přezkoumatelně vysvětlil, proč může přezkoumat pouze splnění předpokladů pro odstranění stavby. Stěžovatel v kasační stížnosti nepřinesl žádný nový argument, proč by stavba neměla být odstraněna. V zásadě argumentoval pouze tím, že stavba nijak nenarušuje veřejný zájem a nepoškozuje přírodu. Nejvyšší správní soud shledal, že stavba vznikla bez rozhodnutí vyžadovaného stavebním zákonem. Přitom si stěžovatel musel být vědom, že provedení stavby je nepřípustné, protože o stavební povolení bez úspěchu několikrát žádal. Nadto uvedl, že nařízení odstranění stavby není podmíněno požadavkem veřejného zájmu. Kasační stížnost proto napadeným rozsudkem zamítl jako nedůvodnou.

Argumentace stěžovatele

7. Stěžovatel namítá, že správní orgány a soudy se dopustily nepřiměřeného zásahu do jeho práva vlastnit majetek (čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, dále jen "Listina") a práva na soudní ochranu (čl. 36 odst. 1 Listiny). Kromě toho bylo jejich rozhodování v rozporu se zásadou legitimního očekávání (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Spolu s návrhem na zrušení napadených rozhodnutí podal rovněž návrh na přiznání odkladného účinku ústavní stížnosti (§ 79 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).

8. Stěžovatel vznáší čtyři hlavní námitky vůči napadeným rozhodnutím. (1) Domnívá se, že neexistuje dostatečný veřejný zájem na odstranění stavby. Správní orgány sice odkazovaly na ochranu územního plánu a zemědělského půdního fondu, ovšem stěžovatel staví na okraji obce, v již urbanizovaném území. (2) Formální zjištění, že stěžovatel zahájil stavbu bez vydaného stavebního povolení, neznamená, že by jediným možným řešením bylo její odstranění. Správní orgány mohly a měly stavbu dodatečně povolit (když stěžovatel prokazoval, že je stavba reálně slučitelná s územním plánem, resp. s územně plánovací dokumentací, a žádal o změnu územního plánu).

9. (3) Napadená rozhodnutí jsou nepřiměřená i proto, že ve stavbě reálně bydlí s rodinou (má dvě nezletilé děti ve věku 2,5 a 6 let), vynaložil značné investice a zásah do veřejného zájmu je minimální. S odkazem na judikaturu Ústavního soudu stěžovatel argumentuje, že zásah do jeho majetkové sféry dosahuje "rdousícího efektu" - je zcela popřena možnost menšího omezení (např. uložení sankce, náhradní legalizace stavby, vynětí pozemku ze zemědělského půdního fondu atd.). Správní orgány a soudy tak porušily čl. 4 odst. 4 Listiny, vyžadující šetrné uplatňování omezení základních práv. (4) Správní orgány postupovaly v rozporu s principem právní jistoty (čl. 1 odst. 1 Ústavy), zatímco stěžovatel postupoval v dobré víře ve vydanou územně plánovací informaci a stanovisko územního plánování. Úřady je ale později "anulovaly", aniž by zohlednily, že stěžovatel vycházel z předchozích formálních vyjádření.

10. Stěžovatel zároveň navrhuje, aby Ústavní soud přiznal jeho ústavní stížnosti odkladný účinek. Pokud by musel započít s odstraněním stavby, kterou užívá pro bydlení své rodiny, znamenalo by to nenahraditelný zásah zejména do jeho práva na soukromý a rodinný život (čl. 10 odst. 2 Listiny) a do jeho práva na bydlení (čl. 11 odst. 1 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech). Stěžovatel tvrdí, že újma spojená s výkonem rozhodnutí hrozí výhradně jemu; stavba nezasahuje do práv jiných osob a její existence není v rozporu s žádným veřejným zájmem.

Vlastní posouzení věci Ústavním soudem

11. Ústavní stížnost je přípustná. Byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž bylo vydáno napadené rozhodnutí. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen a před jejím podáním vyčerpal veškeré zákonné procesní prostředky ochrany svých práv.

12. Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.

13. Ústavní soud nejprve připomíná, že zásadně nezasahuje do rozhodovací činnosti správních soudů. Není vrcholem jejich soustavy, ale zvláštním soudním orgánem ochrany ústavnosti. Nepřísluší mu přehodnocovat skutkové a právní závěry správních soudů, nejde-li o otázky ústavněprávního významu. Ústavní soud zasahuje do výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže aplikace tohoto práva v daném konkrétním případě byla neústavní [srov. již nález ze dne 25. 11. 2003 sp. zn. I. ÚS 504/03 (N 138/31 SbNU 227) a navazující judikatura]. Stěžovatel se však v nynější věci domáhá právě pouhého přezkumu skutkových závěrů a na ně navazujících závěrů právních, které učinily správní orgány a přezkoumaly správní soudy. Tím však pomíjí právě popsanou roli Ústavního soudu.

14. Všemi okruhy argumentace, které nyní stěžovatel v ústavní stížnosti předkládá, se správní soudy řádně zabývaly. Konkrétně, k námitce neexistence důležitého veřejného zájmu na odstranění stavby se krajský soud vyjádřil v bodě 43 napadeného rozsudku a Nejvyšší správní soud v bodech 13 a 16 napadeného rozsudku. K nemožnosti posouzení přiměřenosti neudělení dodatečného povolení v řízení o odstranění stavby se vyjádřil krajský soud v bodě 34 a Nejvyšší správní soud v bodě 12 napadených rozsudků.

15. Co se týče námitky narušení principu právní jistoty, správní soudy vysvětlily, že územně plánovací informace neměla žádný vliv na řízení o odstranění stavby. Nenahrazovala stavební povolení, doba její omezené časové platnosti již uběhla a kromě toho z ní bylo zjevné, že dotčený pozemek ležel v nezastavěném a nezastavitelném území (body 14 rozsudku krajského soudu a 37 a 38 rozsudku Nejvyššího správního soudu). Původní "fiktivní závazné stanovisko" bylo vydáno jako souhlasné bez připomínek, protože nebylo vydáno do 30 dnů ode dne, kdy o něj bylo žádáno. Správní soudy i krajský úřad shledaly, že stavební úřad při zrušení tohoto závazného stanoviska a vydání stanoviska nového postupoval zákonně (str. 3 napadeného rozhodnutí krajského úřadu, bod 40 a 41 rozsudku krajského soudu a bod 15 rozsudku Nejvyššího správního soudu).

16. Pouze nad rámec výše uvedeného Ústavní soud dodává, že argumenty týkající se přiměřenosti odstranění stavby mají místo v rámci řízení o dodatečném povolení stavby, nikoli v rámci samotného řízení o odstranění stavby. Z ustálené judikatury správních soudů plyne, že přes jejich vzájemnou spojitost se jedná o dvě samostatná řízení s rozdílným účelem a předmětem. Účelem řízení o odstranění stavby je uvedení do souladu právního a skutečného stavu, a to nařízením odstranění nepovolené stavby. Účelem řízení o dodatečném povolení stavby je dodatečné zhojení protiprávního stavu, spočívajícího v absenci zákonem vyžadovaného rozhodnutí, opatření nebo jiného úkonu (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2017 č. j. 8 As 127/2016-56). V prvém případě jde o kumulativní splnění podmínek § 129 odst. 2 a 3 stavebního zákona, zatímco v případě řízení o odstranění stavby jde o kumulativní splnění podmínek stanovených v § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona. V řízení o odstranění stavby se tedy zpravidla zkoumá pouze to, jestli se jedná o stavbu prováděnou nebo provedenou bez rozhodnutí nebo opatření nebo jiného úkonu vyžadovaného stavebním zákonem anebo v rozporu s ním.

17. Na nynější věc nedopadají výjimečné a nezobecnitelné závěry plynoucí z nálezu Ústavního soudu ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. I. ÚS 1956/19 umožňující prolomení tohoto pravidla. Jak výslovně v citovaném nálezu Ústavní soud uvedl, tyto závěry je zapotřebí individualizovat skutkovým okolnostem konkrétního případu (bod 42 citovaného nálezu). Velice výjimečné skutkové okolnosti dané v citovaném případě (nařízení odstranění části oplocení z důvodu marginálního pochybení ze strany stavebníka - plot byl vyšší o dvacet centimetrů - za situace, kdy novela stavebního zákona pro obdobné stavby nevyžadovala žádné povolení) se podstatně odlišují od nynějšího případu. Proto není na místě zvažovat míru nezákonnosti stavby.

18. Ústavní soud jen shrnuje, že není nic neústavního na tom, že správní orgány nařídily stěžovateli odstranit stavbu. Stěžovatel ji nezákonně vybudoval bez stavebního povolení, a toto mu nebylo dodatečně uděleno, protože se nachází na pozemku, kde územní plán zástavbu neumožňuje.

19. Správní orgány a správní soudy neporušily základní práva stěžovatele. Ústavní soud proto mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl ústavní stížnost jako návrh zjevně neopodstatněný podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.

20. Jelikož Ústavní soud rozhodl o samotné ústavní stížnosti bezodkladně, nerozhodoval samostatně o návrhu na odklad vykonatelnosti. Tento návrh ostatně sdílí osud ústavní stížnosti, a proto i jej nutno považovat za odmítnutý.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 19. března 2025

Tomáš Langášek v. r. předseda senátu