II. ÚS 1812/24

Odůvodnění

Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadeného rozhodnutí

1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení napadeného rozsudku s tvrzením, že jím byla porušena její základní práva zaručená zejména v čl. 1, čl. 2 odst. 2, čl. 11 odst. 1, čl. 35 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, jakož i v čl. 2. odst. 3 Ústavy. Dále také "[p]ro případ úspěchu uplatňuje stěžovatelka náhradu soudního poplatku a nákladů právního zastoupení".

2. Městský úřad Lovosice rozhodnutím ze dne 2. 11. 2021 č. j. ODSH - 38545/2021 zn. MULO - 34849/2021, rozhodl podle § 28 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, o tom, že stěžovatelka není účastníkem společného územního a stavebního řízení vedeného ke stavbě: "Zástavba rozvojové plochy č. 4 J., parcely č. X1, X2, X3, st. X4; SO - Komunikace a zpevněné plochy" na pozemcích parc. č. X5, X2, X6, X7, X8, X1, X9, X10, X11 a X12, vše v k. ú. J. (dále též "stavba komunikace").

3. Odvolání stěžovatelky proti tomuto rozhodnutí zamítl vedlejší účastník rozhodnutím ze dne 10. 1. 2022 č. j. KUUK/004048/2022/UPS.

4. O žalobě stěžovatelky proti tomuto rozhodnutí rozhodl Krajský soud v Ústí nad Labem (dále jen "krajský soud") rozsudkem ze dne 14. 6. 2023 č. j. 141 A 2/2022-48 tak, že ji zamítl (výrok I), a že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok II).

5. Ke kasační stížnosti stěžovatelky rozhodl Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem, že se kasační stížnost zamítá (výrok I) a rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti (výrok II). Nejvyšší správní soud shledal, že v postupu a rozhodnutích správních orgánů ani krajského soudu neshledal nic nezákonného, účelového ani neobjektivního. Vzhledem k parametrům stavby komunikace, jejímu umístění, vzdálenosti mezi stavbou komunikace a nemovitostmi stěžovatelky a malému množství imisí s ohledem na nízkou intenzitu plánovaného provozu dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že stavba komunikace nebude mít za následek přímé dotčení práv stěžovatelky. S ohledem na izolaci nemovitostí stěžovatelky od stavby komunikace stromy na pozemku parc. č. X13 k. ú. J. má Nejvyšší správní soud za to, že stavba komunikace nebude představovat ani stěžovatelkou popisované narušení její dosavadní pohody bydlení. S přihlédnutím k závěrům ohledně nemožnosti přímého dotčení práv stěžovatelky stavbou komunikace a obsahu závazného stanoviska Agentury ochrany přírody a krajiny ze dne 20. 7. 2020, podle kterého záměr stavby komunikace není v rozporu s posláním CHKO České středohoří a navrhované stavební práce nemají nepříznivý dopad na další zákonné zájmy ochrany přírody a krajiny v lokalitě, Nejvyšší správní soud nepřisvědčil stěžovatelce ani v tom, že správní orgány usilují o to, aby byla "němý svědek" devastace prostředí, kde žije, a snaží se znemožnit jí hájit její práva. Nedošlo ke stěžovatelkou tvrzenému porušení jejího práva na příznivé životní prostředí.

Argumentace stěžovatelky

6. Stěžovatelka ve velmi obsáhlé ústavní stížnosti zejména tvrdí, že napadený rozsudek potvrdil vyloučení stěžovatelky z účastenství v řízení bez toho, aby napadené rozhodnutí mělo pro takový závěr transparentní a přezkoumatelnou oporu ve shromážděných podkladech (analýzy, stanoviska, podklady). Napadený rozsudek se opírá spíše o právní úvahy soudu, než o reálné posouzení situace v území. Stěžovatelka výslovně namítá, že její nemovitosti jsou tak blízko plánované stavby komunikace, že mohou být přímo dotčena její práva. Má za to, že měření vzdálenosti, o které se opíral napadený rozsudek, bylo netransparentní a nepřezkoumatelné, nebylo zřejmé, kdo měřil, za jakých okolností a na jaké spojnici. Stěžovatelce při kontrolním měření vyšlo, že na nejkratší spojnici je komunikace vzdálena ne 60 metrů, jak tvrdí správní orgány a správní soudy, ale cca 28 metrů od pozemku stěžovatelky. Zásah do kvality prostředí má podle stěžovatelky potenci přímého dotčení jejích práv a opačný názor nelze, podle jejího názoru, opřít jen o závazná stanoviska dotčených orgánů. Napadené rozhodnutí vychází pro účely účastenství stěžovatelky v řízení z úvahy, že pro posouzení možnosti přímého dotčení práv stěžovatelky je rozhodující pouze vliv povolované stavby komunikace, nikoliv vliv zástavby, pro kterou je komunikace určena. Stěžovatelka toto považuje ve vztahu k posouzení možnosti přímého dotčení jejích práv (pro účely jejího účastenství v řízení) za úvahu, která je nesprávná. A konečně pro účely účastenství může být záměrem zasaženo do práv stěžovatelky mimo jiné i v důsledku znehodnocení životního prostředí v lokalitě, ve které se její nemovitosti nachází, přičemž má za to, že záměr stavby komunikace měl být předmětem zjišťovacího řízení v rámci posuzování vlivů na životní prostředí (tzv. EIA), a to z důvodu blízkosti Evropsky významné lokality Košťálov.

Vyjádření správních soudů, vedlejšího účastníka a replika stěžovatelky

7. Soudce zpravodaj postupem podle § 42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu zaslal ústavní stížnost k vyjádření Nejvyššímu správnímu soudu, krajskému soudu a vedlejšímu účastníkovi.

8. Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření uvedl, že napadený rozsudek nepředstavuje stěžovatelkou namítané porušení jejích práv chráněných ústavním pořádkem, přičemž v podrobnostech se vypořádal konkrétně s její stížnostní argumentací, když zdůraznil, že v napadeném rozsudku vyhodnotil zjištěné skutečnosti ve vztahu k účastenství stěžovatelky jednotlivě i v souvislostech (zároveň ovšem v mezích jí uplatněných kasačních námitek).

9. Krajský soud ve svém vyjádření uvedl, že klíčové bylo posouzení, zda stěžovatelka mohla být stavbou komunikace přímo dotčena na svých právech. Nešlo přitom o dotčení stěžovatelky celkovou zástavbou dané rozvojové plochy, nýbrž výhradně stavbou komunikace a zpevněných ploch, neboť nic jiného stavební úřad v řízení, do nějž chtěla stěžovatelka vstoupit, neřešil. Správními orgány zjištěný skutkový stav shledal krajský soud dostatečným. Krajský soud shrnul, že napadený rozsudek pokládá za správný, řádně odůvodněný a ústavně konformní.

10. Vedlejší účastník ve svém vyjádření uvedl, že otázku přímého dotčení práv stěžovatelky je třeba hodnotit výlučně ve vazbě na předmětnou stavbu komunikace a nikoli ve vazbě na širší developerský projekt, jemuž povolení pozemní komunikace a zpevněných ploch předchází. Oddělené povolování dopravní (stejně jako technické) infrastruktury před povolením navazující zástavby dané lokality je v České republice zcela běžnou praxí, a ani v případě projednávaného stavebního záměru rozhodně nebylo úmyslem cestou tzv. "salámové metody" jakkoli omezit stěžovatelku na jejích právech. S ohledem na výše uvedené zastává názor, že předmětná ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.

11. Stěžovatelka ve své replice na výše uvedená vyjádření reagovala konstatováním, že je přesvědčena, že pro rozhodnutí o jejím účastenství jsou rozhodné v podstatě jen dvě věci. Za prvé to, zda bylo prokázáno, že je vlastníkem nějakých nemovitostí v okolí zamýšlené stavby a za druhé to, zda se jedná o mezující nemovitosti se stavbou nebo případně o nemovitosti vzdálenější, které ale mohou být povolovanou stavbou přímo dotčeny. Stěžovatelka tvrdila (a trvá na tom), že je mezujícím sousedem a pro případ opačného názoru trvala a trvá na tom, že její nemovitosti "přímo dotčeny" stavbou být mohou. Dále setrvala na své argumentaci uvedené v ústavní stížnosti.

Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti

12. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování soudů. Úkolem Ústavního soudu je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití na jednotlivý případ je v zásadě věcí soudů, a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady); o jaké vady jde, lze zjistit z judikatury Ústavního soudu.

13. Proces interpretace a aplikace podústavního práva pak bývá stižen takovouto kvalifikovanou vadou zpravidla tehdy, nezohlední-li obecné soudy správně (či vůbec) dopad některého ústavně zaručeného základního práva (svobody) na posuzovanou věc, nebo se dopustí - z hlediska řádně vedeného soudního řízení - neakceptovatelné "libovůle" spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi podáván, resp. který odpovídá všeobecně přijímanému (doktrinálnímu) chápání dotčených právních institutů [srov. např. nález ze dne 25. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06 (N 148/46 SbNU 471)].

14. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení správním (či v jemu předcházejícím správním řízení), není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost, neboť Ústavní soud není povolán k instančnímu přezkumu rozhodnutí správních soudů ani správních orgánů. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízeních (rozhodnutími v nich vydanými) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody jeho účastníka a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.

15. Z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry správních soudů nejsou s nimi v extrémním nesouladu a zda podaný výklad práva je i ústavně konformní, resp. není-li naopak zatížen libovůlí. Je třeba též opakovaně zdůraznit, že právě Nejvyšší správní soud je vrcholným soudem, který má specifickou funkci zajišťovat jednotu a zákonnost rozhodování soudů činných ve správním soudnictví. K tomu disponuje zejména procesními nástroji a postupy, na prvním místě vlastní rozhodovací činností (srov. např. usnesení pléna Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 11. 2013 č. j. S 4/2013-2/3). Úkolem Ústavního soudu není přezkoumávat věcnou správnost názoru správních orgánů či správních soudů, ale toliko to, nevybočil-li jejich právní názor uvedený v napadených rozhodnutích extrémně z výkladových pravidel s ústavní relevancí, a jestli byly při jejich rozhodování zachovány ústavní kautely řádně vedeného soudního řízení. Na základě takto vymezených obecných východisek přistoupil Ústavní soud k posouzení jednotlivých stěžovatelčiných uplatněných námitek a takovéto pochybení v nyní posuzované věci neshledal.

16. Předně je nutno zdůraznit, že jak Ústavní soud zjistil z vyžádaných soudních spisů zejména Nejvyššího správního soudu, ale i krajského soudu, a z vyžádaného správního spisu, tak stěžovatelka v kasační stížnosti nedostatečné zjištění skutkového stavu či nedostatek podkladů pro rozhodnutí nenamítala. V této souvislosti Ústavní soud konstatuje, že námitky stěžovatelky, které se mohou zdát prima facie z hlediska posouzení jejího možného dotčení na vlastnických právech těmi nejzávažnějšími, konkrétně zejména skutková otázka reálné vzdálenosti stavby komunikace od nemovitostí ve vlastnictví stěžovatelky (zda jde o 60 metrů či 28 metrů), neprovedení inženýrsko-geologického a hydro-geologického posudku (s ohledem na studny v okolí) či otázka ohrožení nemovitostí starousedlíků v důsledku nestabilního podloží, stěžovatelka v kasační stížnosti neuplatnila, pročež se jimi Nejvyšší správní soud ani nemohl zabývat. Stejný závěr je pak nutno učinit ohledně tvrzení stěžovatelky, že záměr stavby komunikace měl být předmětem zjišťovacího řízení v rámci posuzování vlivů na životní prostředí (tzv. EIA), a to z důvodu blízkosti Evropsky významné lokality Košťálov.

17. Za těchto okolností by však bylo projednání těchto stěžovatelkou nastíněných otázek učiněných v ústavní stížnosti porušením zásady subsidiarity řízení před Ústavním soudem. Ta nespočívá jen ve vyčerpání procesních prostředků ve formálním smyslu, nýbrž obsahuje i požadavek předestření relevantních námitek soudům, jimž ochrana všech základních práv a svobod přísluší (čl. 4 Ústavy). Právě tento aspekt ochranné funkce obecných soudů vymezuje jejich vztah k Ústavnímu soudu a nepřipouští, aby Ústavní soud vystupoval jako další instance soudního řízení. Takové pojetí řízení o ústavní stížnosti odpovídá i prioritě její tzv. subjektivní funkce spočívající v ochraně dotčených práv konkrétního stěžovatele, jenž určitý postup orgánu veřejné moci pociťuje od počátku jako reálnou křivdu a porušení svých ústavních práv, proti tomuto postupu pak v soudním řízení brojí a Ústavní soud je tedy především v roli garanta účinné soudní ochrany subjektivních práv stěžovatele.

18. V této souvislosti Ústavní soud připomíná, že z hlediska předmětu řízení o ústavní stížnosti [např. nález ze dne 19. 11. 1999 sp. zn. IV. ÚS 432/98 (N 160/16 SbNU 181), usnesení ze dne 5. 6. 2000 sp. zn. II. ÚS 242/2000, ze dne 13. 7. 2000 sp. zn. III. ÚS 117/2000, ze dne 28. 6. 2004 sp. zn. I. ÚS 269/02, ze dne 26. 9. 2005 sp. zn. IV. ÚS 430/05, ze dne 17. 9. 2008 sp. zn. I. ÚS 1324/08, ze dne 26. 7. 2016 sp. zn. III. ÚS 330/15 a řada dalších] jde v projednávané věci o nepřípustnou námitku v materiálním smyslu (tzv. vnitřní subsidiarita). Je-li ústavním úkolem správních soudů poskytovat ochranu základním právům, nelze od toho z hlediska posuzování vyčerpání procesních prostředků odhlížet, a tím jejich roli v ochraně základních práv obcházet. Ústavní soud by následně nemohl efektivně posoudit, zda správní soudy v napadeném řízení jako celku selhaly při ochraně stěžovatelčiných ústavních práv, když její vinou nedostaly právem předvídanou příležitost se jejich tvrzeným porušením účinně zabývat. Uvedené je rovněž vyjádřením zásady sebeomezení a minimalizace zásahů Ústavního soudu, který do činnosti správních soudů zasahuje zásadně pouze tam, kde soudy v ochraně základních práv a svobod v celém řízení selžou. V této souvislosti je pak třeba zdůraznit i ten fakt, že zpochybňuje-li stěžovatelka v řízení některá učiněná skutková zjištění správních orgánů, tak tato zpravidla ústavněprávnímu přezkumu nepodléhají [nález ze dne 3. 5. 2010 sp. zn. I. ÚS 2864/09 (N 101/57 SbNU 305)]. Jinak tomu není ani v této věci, nadto extrémní rozpor mezi provedenými důkazy a učiněnými skutkovými zjištěními Ústavní soud v předložených spisových dokumentacích neshledal.

19. Ani ostatní dílčí námitky stěžovatelky neshledal Ústavní soud opodstatněnými, a to buď z důvodu, že zjevně nemohou být pro řízení relevantní, případně z důvodu jejich řádného zodpovězení Nejvyšším správním soudem (např. otázka zákonnosti závazného stanoviska Agentury ochrany přírody a krajiny ze dne 20. 7. 2020 a tvrzeného zásahu do ústavně garantovaných práv stěžovatelky), které Ústavní soud nepovažuje za nutné dále upřesňovat. Z hlediska ochrany vlastnického práva stěžovatelky a její pohody bydlení je nutno vyzdvihnout tu skutečnost, že stěžovatelka může své námitky proti budoucímu developerskému projektu uplatnit v dalších (časově navazujících) řízeních, které se budou týkat stavby rodinných domů na pozemku parc. č. X13 v k. ú. J., přičemž i správní orgány připustily, že stěžovatelka bude účastníkem těchto řízení. Stěžovatelka tak bude mít možnost hájit svá práva a proti realizaci hlavní části developerského projektu, který se již bude moci reálně dotknout jejích práv, se bránit, uzná-li to za nutné. Se stěžovatelkou lze jistě souhlasit v tom, že tzv. salámová metoda, tedy dělení záměru na menší kousky, které se vyhnou posouzení, je nežádoucí, nicméně na základě předloženého správního spisu nelze shledat, že by v posuzované věci o tzv. salámovou metodu šlo. Naopak jde o zcela standardní postup při realizaci obytné výstavby. Nadto je nutno připomenout správný závěr správních soudů, že je daná lokalita podle územního plánu plochou určenou pro bydlení, tudíž bylo možné očekávat, že dříve nebo později k této formě výstavby může dojít.

20. Ústavní soud tedy shrnuje, že právní závěry Nejvyššího správního soudu (srov. zejména bod 5 tohoto usnesení a body 27 až 37 napadeného rozsudku a ten klíčový závěr, že povolovaná stavba komunikace nebude mít za následek přímé dotčení práv stěžovatelky) jsou ústavně souladné, jsou obsáhle, podrobně a důkladně odůvodněny, a to včetně odkazů na příslušnou právní úpravu a relevantní judikaturu Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu [např. na nález ze dne 22. 3. 2000 sp. zn. Pl. ÚS 19/99 (N 43/17 SbNU 303; 96/2000 Sb.]. Nejvyšší správní soud navíc srozumitelně a logicky vyložil, proč považuje závěry krajského soudu a správních orgánů za případné. Na právních závěrech Nejvyššího správního soudu tedy neshledal Ústavní soud žádné vybočení z výkladových pravidel s ústavní relevancí, které by odůvodňovalo jeho případný kasační zásah. Stěžovatelka pouze polemizuje s právními závěry správních soudů a správních orgánů, což nezakládá důvodnost ústavní stížnosti a svědčí o její zjevné neopodstatněnosti [viz např. nález Ústavního soudu ze dne 9. 7. 1996 sp. zn. II. ÚS 294/95 (N 63/5 SbNU 481)].

Závěr

21. Ústavní soud posoudil ústavní stížnost z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti. Protože ze shora uvedených důvodů nezjistil namítané porušení základních práv stěžovatelky (viz sub 1), dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a ústavní stížnost odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.

22. Náhradu nákladů právního zastoupení Ústavní soud nemohl stěžovatelce přiznat, neboť nebyla naplněna základní podmínka stanovená § 83 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, tedy že ústavní stížnost nebyla odmítnuta. Ústavní soud konečně připomíná, že řízení před ním nepodléhá soudním poplatkům (srov. § 62 odst. 1 zákona o Ústavním soudu).

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 19. března 2025

Pavel Šámal v. r. předseda senátu