II. ÚS 331/25

Odůvodnění

Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí

1. Stěžovatelka se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí pro tvrzené porušení čl. 11 odst. 1, čl. 36 odst. 1 a 2 a čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").

2. Z ústavní stížnosti a jejích příloh se podává, že stěžovatelka provozuje systém zpětného odběru odpadu z tzv. historických solárních panelů (uvedených na trh do 1. 1. 2013). Vedlejší účastník rozhodnutím ze dne 15. 5. 2023 č. j. MZP/2023/500/954 rozhodoval o přestupku stěžovatelky jako provozovatelky tohoto kolektivního systému podle § 66 odst. 4 písm. f) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, a uložení pokuty 100 000 Kč. Přestupku se stěžovatelka měla dopustit tím, že ve smlouvách z roku 2014 a 2016 s provozovateli fotovoltaických elektráren v rozporu s požadavkem minimální výše sazby příspěvků sice stanovila příspěvek v minimální výši, ale zároveň sjednala nákladovou položku ve zjevně nepřiměřené výši 76 % příspěvku. Tím požadavek minimálního příspěvku obešla.

3. Městský soud v Praze poté napadeným rozsudkem zamítl následnou žalobu stěžovatelky. Nejvyšší správní soud posléze svým napadeným rozsudkem zamítl také její kasační stížnost. Správní soudy potvrdily, že jednání stěžovatelky naplnilo znaky vytýkaného přestupku, protože neplnila povinnost vyplývající z § 37p odst. 2 věty poslední zákona o odpadech (stanovit příspěvky na předání ke zpracování, využití a odstranění elektroodpadu ze solárních panelů zejména v závislosti na jejich hmotnosti a složení) a vyhlášky č. 352/2005 Sb., o podrobnostech nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady a o bližších podmínkách financování nakládání s nimi (vyhláška o nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady), ve znění pozdějších předpisů (kterou se stanoví konkrétní sazba minimální výše příspěvků). Závadné jednání stěžovatelky spočívá v uplatnění financování, které fakticky minimální příspěvek snižuje a nemá žádné ekonomicky obhajitelné opodstatnění; stěžovatelka tím své povinnosti obchází.

4. Smyslem stanovení minimálního příspěvku je shromáždění dostatečných finančních prostředků v akumulačním období, předběžně, protože kolektivní systém musí být připraven do budoucna na různé varianty změn cenových hladin k zajištění udržitelné likvidace odpadu. Jde o projev zásad prevence a předběžné opatrnosti. Proto mimo jiné ani není rozhodné, zda nakonec vybrané příspěvky na likvidaci odpadu postačovaly. Správní soudy nepřisvědčily námitce stěžovatelky o přetržení totožnosti skutku v průběhu správního řízení. Podle správních soudů sice správní orgány v průběhu řízení jinak formulovaly skutkovou větu, avšak po celou dobu bylo patrné, že problematické je z hlediska následku nastavení příspěvku smlouvami tak, že se obchází minimální výše příspěvku. Zachována byla totožnost následku. Dokazování směřovalo po celou dobu řízení k témuž, stěžovatelka měla zachovanou efektivní obranu.

5. Také správní soudy vyhodnotily jednání jako trvající přestupek (vyvolání a následné udržování protiprávního stavu). Relevantní je zde porušení povinnosti stanovit minimální výši příspěvků, a to po celou dobu akumulační fáze, jinak by byla tato povinnost bezpředmětná. Výkladová varianta jednorázového porušujícího jednání by vedla k absurdnímu důsledku, že by stěžovatelka po uzavření smlouvy (z hlediska povinnosti stanovit minimální příspěvek bezvadně) byla oprávněna smluvní závazek ukončit. Ze smyslu a účelu zákona však vyplývá, že je třeba zajistit financování po celou dobu akumulačního období. Stěžovatelka zde tedy udržovala nezákonný stav vyvolaný paralelním uzavřením smluv, a to až přinejmenším do provedené kontroly. To znakům trvajícího přestupku odpovídá. Z téhož důvodu přestupek není promlčen; použijí se zákon o odpadech a zákon č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů, které byly účinné v době odstranění protiprávního stavu (2. 11. 2018), odkdy se také podle téhož zákona počítá promlčecí doba, která do právní moci rozhodnutí o přestupku neuplynula. Stejné jednání je nadále přestupkem podle § 124 odst. 1 písm. g) zákona č. 542/2020 Sb., o výrobcích s ukončenou životností, ve znění pozdějších předpisů, i po zrušení zákona o odpadech.

Argumentace stěžovatelky

6. Stěžovatelka zaprvé tvrdí, že není naplněna skutková podstata vytýkaného přestupku. Je jí vytýkáno nesprávné nastavení financování kolektivního systému a sjednání nepřiměřené nákladové položky. Žádný zákon však stěžovatelce nestanoví povinnost "nastavit systém financování"; je na smluvních stranách, jak jej nastaví. Stěžovatelka žádnou povinnost neporušila, protože při stanovení minimální výše příspěvku vycházela z vyhlášky č. 352/2005 Sb., kterou respektovala. Jde o porušení výhrady zákona. Zadruhé stěžovatelka tvrdí, že byla potrestána za jiný skutek, než pro který bylo zahájeno řízení o přestupku. Zachována zůstala jen právní kvalifikace přestupku. Podle správního orgánu prvního stupně byl ohrožen chráněný zájem na vstupu, zatímco podle vedlejšího účastníka na výstupu. Nemůže tedy platit, že je zachována totožnost následku.

7. Zatřetí stěžovatelka označuje za svévolné, kvalifikoval-li správní orgán prvního stupně původně přestupek jako trvající, při vznesení námitky promlčení jej překvalifikoval na pokračující, a nakonec je vedlejší účastník znovu překvalifikoval jako trvající. S tím se správní soudy nevypořádaly; není přitom rozhodné jen, jaká kvalifikace je správná, nýbrž že taková kvalifikace má vliv na posouzení trestnosti jednání pro promlčení. Správní soudy zde opomněly zohlednit závěry nálezu ze dne 4. 2. 2020 sp. zn. Pl. ÚS 15/19 (N 18/98 SbNU 128, č. 54/2020 Sb.). Podle něj je smyslem čl. 40 odst. 6 Listiny chránit obviněného proti důsledkům posuzování trestnosti činu podle přísnější právní úpravy, než která tu byla v době spáchání činu. Také podle něj platí, že na přestupky spáchané před účinností zákona č. 250/2016 Sb. se nepoužijí ustanovení o promlčení či prekluzi v tomto zákoně, tedy v novější úpravě; platí právní úprava dosavadní. Výjimkou by byla nová právní úprava, která je jako celek výhodnější. V nynější věci se tedy měl použít § 67 zákona o odpadech účinný do 30. 6. 2017, který stanovil tříletou prekluzivní lhůtu. Nadto přestupkem podle zákona o odpadech bylo "neplnění" povinnosti, zatímco podle zákona č. 542/2020 Sb. "nesplnění"; podle novější právní úpravy je vyloučeno hodnotit přestupek jako trvající.

8. Konečně začtvrté nemohlo dojít k dokonání přestupku, protože dosud nedošlo k vyúčtování nákladů; správní orgány nemohou vědět, jak skutečně nákladná bude likvidace odpadu. Úvahy o nepřiměřenosti nákladové položky jsou pouhou spekulací. S tím souvisí, že se správní soudy nevypořádaly s tvrzením, že stanovené příspěvky stěžovatelka skutečně vybrala a že není nijak prokázaná nedostatečnost financování nakládání s odpadními solárními panely.

Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem

9. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení podle zákona o Ústavním soudu. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné prostředky k ochraně svého práva, respektive žádné další k dispozici neměla (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario).

Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti

10. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti, který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Nepřísluší mu dozor nad jejich rozhodovací činností. Ve své ustálené judikatuře Ústavní soud akcentuje zásadu minimalizace zásahů do činnosti orgánů veřejné moci. Vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich použití při řešení konkrétních věcí, je proto v zásadě věcí (správních) soudů. O zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat pouze tehdy, je-li jejich rozhodování stiženo vadami s následkem porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady).

11. Stěžovatelka brojí proti své odpovědnosti za přestupek. Ústavní soud shledal, že správní soudy se vypořádaly se všemi rozhodnými aspekty z hlediska odpovědnosti za přestupek a jejich rozhodnutí se neocitají v rozporu s ústavně zaručenými právy stěžovatelky. Jde-li o naplnění skutkové podstaty přestupku, vysvětlily správní soudy přesvědčivě, že smyslem a účelem zákonné povinnosti provozovatele kolektivního systému je zjednodušeně řečeno zajistit v akumulačním období dostatečné financování kolektivního systému nastavením příspěvků; z napadených rozhodnutí přitom je dodatečně jasné, z jakých zákonných ustanovení tuto povinnost dovodily a proč považovaly jednání stěžovatelky za jejich porušení. Z napadených rozhodnutí je rovněž zřetelné, že zde nebylo rozhodné jen, zda stěžovatelka stanovila příspěvek v minimální výši, ale problematické bylo nastavení financování v kombinaci s uplatňováním nákladové položky, která neměla žádné rozumné, objektivní opodstatnění. Ve svém důsledku tedy nebylo zajištěno dostatečné financování, jak zákon požaduje. Takový závěr Ústavní soud považuje za rozumný, logický, odpovídající smyslu a účelu zákona a ústavně právně obhajitelný.

12. Jde-li o zachování totožnosti skutku, je z ústavně právního hlediska smyslem tohoto požadavku zachování práv obviněného na obhajobu a možnosti vyvracet rozhodná tvrzení orgánů veřejné moci k jednání, které považují za trestné [srov. obdobně nález ze dne 24. 2. 2005 sp. zn. IV. ÚS 251/04 (N 34/36 SbNU 379)]. Správní soudy se podle Ústavního soudu rovněž náležitě vypořádaly s námitkou přetržení totožnosti skutku s tím, že po celou dobu řízení bylo zřejmé, co je stěžovatelce kladeno za vinu a že nedošlo k porušení jejích práv na obhajobu. Rovněž zde Ústavní soud žádné pochybení neshledal. Sama stěžovatelka nadále poukazuje na formulační rozdíly v rozhodnutích správního orgánu prvního stupně a vedlejšího účastníka, avšak neobjasňuje, hodnocení jakých konkrétních okolností pro ní bylo překvapivé či k jakým konkrétním okolnostem se nemohla v průběhu správního řízení vyjádřit. Za této situace považuje Ústavní soud odůvodnění správních soudů za obhajitelné. Podle správních soudů bylo po celou dobu jasné, že stěžovatelce je vytýkáno nastavení financování v rozporu s požadavky zákona, tedy že z hlediska skutkových se bylo třeba zaměřit na obsah smluv uzavřených s provozovateli, případně k přiměřenosti a důvodům paralelního uplatňování nákladové položky. Nic nenasvědčuje tomu, že stěžovatelka neměla možnost se ke všem relevantním okolnostem vyjádřit, a to tím spíše, byl-li popis jednání skutečně ustálen v řízení před správními soudy, které rovněž zahrnovalo dvě instance.

13. Dále lze přisvědčit stěžovatelce, že kvalifikace jejího jednání jako trvajícího přestupku byla v její věci klíčová přinejmenším z hlediska určení okamžiku ukončení protiprávního jednání, a tedy i z hlediska promlčení a trestnosti přestupku podle účinné právní úpravy. Skutečně se jeví, že nepředstavovalo-li by jednání stěžovatelky trvající přestupek, nýbrž přestupek jednorázový spočívající v pouhém uzavření smluv, došlo by k promlčení, protože by se počátek promlčecí doby odvíjel již od okamžiku ukončení tohoto jednání. Sama opakovaná změna kvalifikace časového charakteru však ani podle Ústavního soudu bez dalšího nesvědčí o účelovosti či svévoli správních orgánů. Rozhodné je, zda konečná kvalifikace jednání odpovídá smyslu a účelu právní úpravy, orgány veřejné moci k ní dospěly za použití standardních výkladových metod a při respektování ústavně zaručených práv stěžovatelky jako obviněné z přestupku. Ústavní soud přitom v hodnocení věci správními soudy neshledal žádné kvalifikované vady, a to ani co do nedostatečného odůvodnění, ani co do samotného obsahu jejich úvah.

14. Z napadených rozhodnutí se v tomto kontextu podává následující. Správní soudy nepovažovaly za odpovídající smyslu a účelu zákona takový výklad, který by chápal přestupek v nynější věci jako jednorázový, protože by tím nemohl být naplněn zákonem chráněný zájem zajistit dostatečné financování kolektivního systému po celou dobu akumulačního období. Výklad zastávaný správními soudy je tedy opřen zejména o teleologický a logický výklad relevantních ustanovení zákona. To přitom plně odpovídá přístupu Ústavního soudu k metodám výkladu právních norem [jazykový či gramatický výklad jako "pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě", srov. nález ze dne 17. 12. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 33/97 (N 163/9 SbNU 399, č. 30/1998 Sb.) či bod 24 nálezu ze dne 6. 1. 2025 sp. zn. I. ÚS 1937/24], jakož i názorům v odborné literatuře týkající se jak práva přestupkového a určení formy přestupkového jednání jako trvajícího (JEMELKA, L., VETEŠNÍK, P. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich. Zákon o některých přestupcích. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2025, s. 81), tak obecného práva trestního (ŠÁMAL, P. a kol. Trestní zákoník. 3. vydání. Praha: C. H. Beck, 2023, s. 39), kde se rovněž zdůrazňuje, že žádnou z metod výkladu nelze používat výlučně nebo izolovaně a že podstatou výkladu zákona je nalézt jeho smysl a účel.

15. Tytéž důvody podle Ústavního soudu spolehlivě reagují na podstatu argumentace stěžovatelky o nové, příznivější právní úpravě podle zákona č. 542/2020 Sb. a tam provedené změně formulace skutkové podstaty přestupku, z dřívějšího "neplnění" povinnosti nově na "nesplnění" povinnosti. Je zřejmé, že ani tato změna nemůže mít na hodnocení formy přestupku a doby jeho spáchání vliv, protože podstata porušené povinnosti zůstává nadále stejná, tedy zajistit dostatečné finanční prostředky k financování kolektivního systému po celou dobu akumulační fáze. Obstojí proto i závěr, že účinná právní úprava při spáchání přestupku se určí ke dni odstranění protiprávního stavu, tedy v roce 2018.

16. Není zde tedy ani pozdější právní úprava, která by byla pro stěžovatelku příznivější, a kterou by byly správní soudy či správní orgány povinny aplikovat. Stěžovatelce lze přisvědčit v odkazech na význam závěrů nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/19 (nejen) pro přestupkové právo z hlediska výkladu čl. 40 odst. 6 Listiny. Závěry tohoto nálezu však ve prospěch stěžovatelky v okolnostech nynější věci nesvědčí. Z uvedeného nálezu zejména plyne, že pod pojem "trestnost činu" užitý v čl. 40 odst. 6 Listiny spadá i hmotněprávní úprava zániku trestní odpovědnosti a odpovědnosti za přestupek včetně promlčení trestní odpovědnosti a zániku odpovědnosti za přestupek uplynutím promlčecí doby. Těmto závěrům se správní soudy v nynější věci nezpronevěřily, protože reagovaly na podstatu námitek stěžovatelky směřujících k uplatnění příznivější právní úpravy pro možné promlčení přestupku.

17. Dále se z uvedeného nálezu podává, že čl. 40 odst. 6 Listiny v konečném důsledku obviněnému zaručuje, že při posuzování trestnosti činu na něj nikdy nebude použita přísnější právní úprava, než která tu byla v době jeho spáchání. Rovněž tato východiska napadená rozhodnutí respektují. Jak se podává ze shora uvedeného, legitimní je závěr o hodnocení přestupku jako trvajícího a určení tehdy účinné právní úpravy k roku 2018. Jak se rovněž podává ze shora uvedeného, pozdější právní úprava, která podle stěžovatelky vylučuje kvalifikaci přestupku jako trvajícího, příznivější není, protože tento výklad podle správních soudů (z legitimních důvodů) neobstojí.

18. Stěžovatelka se rovněž dovolává právní úpravy účinné před rokem 2018, tedy před účinností zákona č. 250/2016 Sb., kdy podle § 67 odst. 1 zákona o odpadech účinného do 30. 6. 2017 platila pro stěžovatelku příznivější, kratší prekluzivní lhůta. Avšak uplatnění této právní úpravy zde neodůvodní ani čl. 40 odst. 6 Listiny, protože tato právní úprava pozbyla platnosti předtím, než došlo k ukončení jednání, tedy předtím než došlo podle obecných pravidel ke spáchání přestupku, resp. ukončení jeho páchání. Je tedy skutečně pravdou, že povaha přestupku je pro celou věc klíčová; správní soudy však skutečně přednesly rozumné a obhajitelné důvody, proč o jednorázové jednání jít nemůže. Proto zde také obstojí, že zákonodárce nezasáhl do již běžící promlčecí (či prekluzivní) lhůty (jako ve věci řešené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/19); ta ve věci stěžovatelky nepočala běžet před spácháním přestupku, resp. před jeho ukončením. Zákaz retroaktivity podle čl. 40 odst. 6 Listiny neopodstatňuje použití jakéhokoli znění zákona, které někdy bylo pro pachatele příznivější, nýbrž jen toho, který byl účinný alespoň v době spáchání trestného jednání či později.

19. K námitkám stěžovatelky, že přestupek v podstatě postrádá společenskou škodlivost, protože vybrané prostředky nakonec postačovaly k financování kolektivního systému, respektive že se touto variantou správní soudy nezabývaly; správní soudy na tato tvrzení reagovaly, protože podle nich tyto aspekty nebyly rozhodné s ohledem na zákonné zásady prevence a předběžné opatrnosti. Také zde Ústavní soud žádné kvalifikované pochybení neshledává, protože úvahy správních soudů vychází z racionálního a srozumitelně odůvodněného výkladu relevantních zákonných ustanovení. Na podstatu námitek stěžovatelky tím reagují a věcně jejich opodstatněnost vyvrací.

20. K námitce spekulací o nepřiměřenosti nákladové položky lze odkázat zejména na body 33 až 35 napadeného rozsudku Městského soudu v Praze, podle kterých sice správní orgány hodnotu protiplnění provozovatelů fotovoltaických elektráren nevyčíslily přesně, avšak jejich odhad postačoval pro závěr, že nákladová položka nemohla odpovídat skutečné hodnotě protiplnění o desítky procent, tedy skutečně v řádech. Závěry hodnocené v předcházejícím odstavci rovněž odůvodňují tyto závěry správních soudů. Jak se totiž z uvedeného podává, vyčíslení skutečných nákladu není významné, a to z legitimních důvodů. Lze zde rovněž zohlednit, že stěžovatelkou v podstatě namítanou nižší škodlivost jednání zde může reflektovat také nízká intenzita jí uložené sankce; konečná výše pokuty zde představuje pouhý zlomek horní hranice zákonné sazby [§ 66 odst. 8 písm. e) zákona o odpadech a § 124 odst. 2 písm. d) zákona č. 542/2020 Sb.].

21. Ústavní soud posoudil ústavní stížnost z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Protože neshledal namítané porušení základních práv či svobod stěžovatelky (viz sub 1), dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 12. března 2025 Pavel Šámal v. r. předseda senátu