II. ÚS 523/25

Odůvodnění

Rekapitulace skutkového a procesního vývoje

1. Vedlejší účastník a) ["OSPOD"] zahájil v roce 2021 úkony k vyhodnocení sociální situace nezletilých vedlejších účastníků - dětí stěžovatelů, které vedly k prohlášení dětí za ohrožené ve smyslu § 6 zákona o sociálně-právní ochraně dětí ("ZSPOD") a k založení zvláštní spisové dokumentace podle § 54 a § 55 téhož zákona. Po provedení navazujících úkonů (šetření v domácnosti, vyžadování povinnosti spolupracovat a dostavit se na jednání aj.) a vyhodnocení sociální situace nezletilých vedlejších účastníků je OSPOD ke dni 4. 1. 2023 z evidence ohrožených dětí vyřadil.

2. Žalobou na ochranu proti nezákonnému zásahu se stěžovatelé spolu s nezletilými vedlejšími účastníky domáhali u Krajského soudu v Brně ("krajský soud") určení, že zásah spočívající ve vedení nezletilých vedlejších účastníků v evidenci Odboru sociálních věcí městského úřadu Boskovice na úseku sociálně-právní ochrany dětí ve smyslu § 6 ve spojení s § 54 a § 55 ZSPOD byl nezákonný. 3. Krajský soud nejprve rozsudkem č. j. 29 A 91/2022-87 ze dne 21. 4. 2023 žalobě vyhověl. Ke kasační stížnosti OSPOD Nejvyšší správní soud ("NSS") rozsudek krajského soudu rozsudkem č. j. 1 Ads 91/2023-64 ze dne 7. 12. 2023 zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. NSS dovodil, že krajský soud nesprávně posoudil právní otázku povahy úkonu spočívajícího ve vyhodnocení situace dětí jako ohrožených podle § 6 ZSPOD. Zároveň krajskému soudu uložil, aby se výslovně zabýval tím, zda stěžovatelé jako rodiče byli posuzovaným zásahem přímo dotčeni na svých veřejných subjektivních právech, a zda jim tudíž svědčila aktivní legitimace. 4. Následně krajský soud napadeným rozsudkem žalobu zamítl (výrok I) a rozhodl o nákladech řízení (výroky II a III). Vyšel z toho, že zařazení nezletilého dítěte do evidence ohrožených dětí nezakládá přímý zásah do veřejných subjektivních práv rodiče, avšak žaloba stěžovatelů směřovala proti širšímu okruhu zásahů, u nichž by bylo možné zvažovat dopad do jejich práv na péči a výchovu. Po posouzení věci dospěl k závěru, že OSPOD vyhodnotil situaci nezletilých vedlejších účastníků jako stav zakládající kvalifikované ohrožení dítěte na základě dostatečně zjištěných podkladů a v souladu s limity vyplývajícími z obecných zásad jeho činnosti. Zařazení dětí do příslušné evidence a navazující úkony tak nebyly nezákonné. 5. Proti (druhému) rozsudku krajského soudu podali stěžovatelé spolu s nezletilými vedlejšími účastníky kasační stížnost, o níž NSS rozhodl napadeným rozsudkem tak, že: I. zastavil řízení o kasační stížnosti nezletilých vedlejších účastníků, II. zrušil výrok I rozsudku krajského soudu v části týkající se stěžovatelů, III. odmítl žalobu stěžovatelů na ochranu před nezákonným zásahem, IV. žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

6. NSS vyložil, že stěžovatelé v žalobě označili za nezákonný zásah pouze vedení nezletilých vedlejších účastníků v evidenci ve smyslu § 6 ve spojení s § 54 a § 55 ZSPOD, nikoli další jednání a úkony správních orgánů. Krajský soud proto pochybil, jestliže nesprávně vymezil, v čem spočíval nezákonný zásah. Dále NSS uzavřel, že stěžovatelé nejsou aktivně legitimováni k podání žaloby na ochranu proti nezákonnému zásahu, protože samotné zařazení nezletilého dítěte do příslušné evidence a jeho vedení v ní nezakládá přímé dotčení rodiče na jeho veřejných subjektivních právech; bylo proto povinností krajského soudu žalobu ve vztahu ke stěžovatelům odmítnout. Ohledně předvídatelnosti svého rozsudku uvedl, že se krajský soud otázkou aktivní legitimace zabýval s ohledem na závazný právní názor vyslovený v předchozím kasačním rozsudku NSS, který však nepromítl do výroku. Zastavení řízení ve vztahu k nezletilým vedlejším účastníkům řízení odůvodnil nezaplacením soudního poplatku.

Argumentace stěžovatelů

7. Ústavní stížností se stěžovatelé domáhají zrušení v záhlaví označených rozhodnutí. Tvrdí, že jimi byla porušena jejich ústavně zaručená práva podle čl. 4 odst. 1 až 4, čl. 10 odst. 1 až 3, čl. 36 odst. 1 a 2 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.

8. Stěžovatelé rekapitulují skutkové a procesní okolnosti věci. Následně namítají, že napadený rozsudek NSS je překvapivý, protože změnil závěr krajského soudu o jejich aktivní legitimaci, aniž by jim dal prostor se k této otázce vyjádřit; NSS jejich argumentaci pominul, nesprávně shledal nesplnění podmínek řízení a odmítnutím žaloby jim odepřel přístup k soudu. Dále namítají, že NSS nesprávně vyložil závěry krajského soudu, který jejich aktivní žalobní legitimaci nepopřel, ale připustil, že zařazení dětí do evidence může zasahovat i do práv rodičů. Podle stěžovatelů jde v projednávané věci o rozhodování o jejich povinnostech a zásah do jejich procesních práv, jelikož evidence dětí fakticky představuje i evidenci rodičů; tvrdí, že tuto námitku v žalobě uplatnili, avšak NSS se s ní nevypořádal, a to ani přes existenci stanoviska Ministerstva práce a sociálních věcí ("MPSV"), které jim přiznalo náhradu za zásah do jejich rodinného života. Zdůrazňují, že soudy měly otázku jejich aktivní legitimace posoudit z úřední povinnosti a že NSS ji neměl znovu otevírat až v napadeném rozsudku, mohl-li tak učinit již v předchozím kasačním řízení. 9. Stěžovatelé dále namítají, že OSPOD svůj postup řádně neodůvodnil a soudy tento nedostatek nenapravily. Rozhodnutí soudů považují za nepřezkoumatelná, protože podle jejich názoru postrádají jasné vymezení mezí správního uvážení i vypořádání s předloženými důkazy a tvrzeními. Krajskému soudu vytýkají, že nerespektoval závazný právní názor NSS, neboť se náležitě nezabýval tím, zda OSPOD postupoval v souladu se základními zásadami činnosti správních orgánů a zda jeho závěr o ohrožení dětí vycházel z dostatečných skutkových zjištění a přezkoumatelných právních úvah. 10. Konečně stěžovatelé namítají, že zařazení jejich dětí do evidence a s tím spojený postup OSPOD nepřiměřeně zasáhl do jejich rodinného života a narušil jejich pověst. Tvrdí, že čelili neohlášeným šetřením v domácnosti, opakovaným předvoláním k jednáním, pořizováním zbytečné fotodokumentace a šířením nepodložených informací vůči lékařce či škole. Poukazují na shromažďování a šíření údajů bez legitimního účelu, prodlužované vedení dětí v evidenci a ukládání povinností bez zákonné opory. Stěžovatelé poukazují také na to, že OSPOD Boskovice dlouhodobě vykazuje nadprůměrnou míru evidence rodin, která několikanásobně převyšuje celorepublikový průměr. Podle stěžovatelů jejich děti nebyly nikdy ohrožené, což potvrzovala i vyjádření školských zařízení a pediatra; přesto OSPOD zasahoval způsobem, který považují za traumatizující a který vedl k omezení jejich možnosti řádně pečovat o děti.

Vyjádření k ústavní stížnosti a replika

11. Krajský soud ve vyjádření uvedl, že již v původním rozsudku vyslovil názor, že prohlášení dítěte za ohrožené podle § 6 ZSPOD a jeho zařazení do evidence podle § 54 a § 55 téhož zákona není pouhým administrativním úkonem, nýbrž opatřením se zásadními důsledky. Zařazením dítěte do evidence se zakládá spisová dokumentace, v níž jsou shromažďovány osobní a citlivé údaje o dítěti i jeho rodině, a příslušnému orgánu vzniká řada oprávnění k zásahům do rodinného života, včetně možnosti provádět šetření v domácnosti i bez souhlasu rodičů. Krajský soud proto dovodil, že jde o zásah, který má být formalizován ve správním řízení ukončeném rozhodnutím doručovaným účastníkům, aby měli možnost rozporovat důvody, jež správní orgán k tomuto kroku vedly. Z tohoto pohledu se krajský soud shodoval se stěžovateli, že rodiče i děti musí mít možnost účinně napadnout zařazení do evidence, protože právě tím je zakládán rámec pro další zásahy do jejich práv. NSS však zaujal odlišný právní názor, podle něhož kvalifikace dítěte jako ohroženého a jeho vedení v evidenci není rozhodnutí, nýbrž interní postup správního orgánu, který soudní přezkum nevyvolává. Krajský soud vázán tímto právním názorem žalobu zamítl. Přesto podle krajského soudu správní orgán zasáhl do práva na soukromí stěžovatelů a nezletilých dětí, a proto se mu jejich argumentace jeví opodstatněná. 12. NSS navrhuje, aby ústavní stížnost byla odmítnuta jako zjevně neopodstatněná, případně zamítnuta jako nedůvodná. Tvrdí, že jeho rozsudek nebyl překvapivý, neboť se otázkou předvídatelnosti podrobně zabýval. Zdůrazňuje, že aktivní žalobní legitimace rodičů není dána, jelikož evidence se týká dětí, a rodiče si nemohou tuto legitimaci "přisvojit" poté, co řízení ve vztahu k dětem bylo zastaveno pro nezaplacení soudního poplatku. Jde přitom o důsledek jejich procesní strategie, neboť původně podalo kasační stížnost všech pět žalobců. Argumentaci stěžovatelů ohledně běžné praxe správních orgánů považuje NSS za mimoběžnou. 13. OSPOD se ve vyjádření ztotožnil se závěry NSS a jeho rozsudek považuje za správný. Stěžovatelé měli indicie, že otázka aktivní legitimace je sporná, a proto nemohli být rozsudkem NSS překvapeni. OSPOD také uvádí, že NSS již určil, že aplikace § 6 ZSPOD není správním řízením, a proto na ni nelze aplikovat náležitosti odůvodnění podle § 68 odst. 3 správního řádu; přesto správní orgán musí postupovat přezkoumatelně a odůvodněně, což bylo v dané věci splněno. Odlišná argumentace stěžovatelů již byla NSS dostatečně vypořádána. Odvolávají-li se stěžovatelé na stanovisko MPSV ohledně nesprávného úředního postupu, OSPOD zdůrazňuje, že MPSV nehodnotilo, zda zařazení dětí do evidence znamenalo zásah do jejich práv. Údaje stěžovatelů o praxi OSPOD nemají pro řešení jejich konkrétního případu relevanci. Kvantitativní vyjádření činnosti úřadu podle něj nedokazuje porušení ústavních práv stěžovatelů. Stěžovatelé navíc kombinují nesourodá data, vyvozují závěry z jednoho roku a ignorují důležité kontextové faktory, čímž vytvářejí zavádějící obraz o systematické nesprávné činnosti OSPOD. 14. Závěrem OSPOD reagoval na dotaz Ústavního soudu týkající se praxe zakládání a vedení spisové dokumentace o ohrožených dětech. Vysvětlil, že spisová dokumentace vedená podle ZSPOD obsahuje údaje, které zákon a příslušné směrnice a vyhlášky vyžadují, a slouží k zajištění řádného vyhodnocení situace dítěte. Postupy vedoucí k prohlášení dítěte za ohrožené vycházejí ze zákona, Standardů kvality sociálně-právní ochrany dětí a praxe sociálních pracovníků, kteří posuzují každou konkrétní situaci s ohledem na ochranu práv dítěte a minimalizaci zásahů do práv rodičů. Každé rozhodnutí je individuální a vyžaduje zohlednění všech dostupných informací, včetně návštěv domácnosti, spolupráce rodičů či intervence škol a lékařů. V tomto případě OSPOD jednal na základě podnětu a provedené kontroly domácnosti, při níž zjistil nepříznivé podmínky, a proto vypracoval individuální plán ochrany dětí.

15. Stěžovatelé v replice namítají, že NSS se ve vyjádření k otázce překvapivosti nevypořádal s jejich námitkami. Stěžovatelé setrvávají na svých názorech, že mají aktivní legitimaci a že žalobní tvrzení byla dostatečně vymezena. Dále stěžovatelé rekapitulují svůj nesouhlas se způsobem, jakým krajský soud posuzoval dodržení mezí správního uvážení, neboť nevymezil hranice správního uvážení, neinterpretoval relevantní neurčité právní pojmy a nezkoumal dodržení zásady materiální pravdy. Stěžovatelé odmítají argumentaci OSPOD, že překvapivost napadeného rozsudku NSS byla odstraněna tím, že NSS zavázal krajský soud vypořádat se s otázkou aktivní žalobní legitimace; podle jejich názoru je nepřijatelné přenášet odpovědnost za procesní postup soudu na účastníky řízení. Poplatková povinnost a ekonomický dopad řízení podle nich nemají vliv na meritum ústavní stížnosti a paternalistické zásahy OSPOD považují za nepřijatelné. Nesouhlasí s tvrzením OSPOD o existenci dohody mezi úřadem a stěžovateli, zdůrazňují jednostrannost postupu úřadu a nemožnost jejich participace. Upozorňují také na nedostatečnost spisové dokumentace, hybridní vedení spisů a nemožnost vložení dodatečných důkazů. Stěžovatelé do spisu následně založili Standardy kvality sociálně-právní ochrany dětí účinné v době vedení jejich dětí v evidenci.

IV. Předpoklady řízení před Ústavním soudem 16. Stěžovatelé nejsou oprávnění podat ústavní stížnost proti výroku I rozsudku NSS, kterým bylo zastaveno řízení o kasační stížnost nezletilých vedlejších účastníků, neboť v tomto rozsahu nebylo přímo rozhodováno o jejich právech a povinnostech. Ústavní soud není příslušný k projednání ústavní stížnosti ve vztahu k zamítavému výroku I rozsudku krajského soudu v části týkající se stěžovatelů, zrušené rozsudkem výrokem II rozsudku NSS, a nákladovým výrokům II a III rozsudku krajského soudu, které byly v části týkající se stěžovatelů nahrazeny nákladovým výrokem IV rozsudku NSS; Ústavní soud není oprávněn rušit, co již bylo zrušeno nebo nahrazeno.

17. Ve zbývající části byla ústavní stížnost podána oprávněnými osobami [§ 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu], je včasná a není nepřípustná podle § 75 odst. 1 téhož zákona. Stěžovatelé jsou řádně zastoupeni a Ústavní soud je k projednání ústavní stížnosti příslušný.

Vlastní posouzení Ústavního soudu

18. Ústavní stížnost je v části, v níž jsou splněny předpoklady řízení, zjevně neopodstatněná. Ústavní soud zásadně není oprávněn zasahovat do rozhodovací činnosti jiných orgánů veřejné moci, neboť je podle čl. 83 Ústavy České republiky soudním orgánem ochrany ústavnosti. Postup ve správním a soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a soudů. Pravomoc Ústavního soudu je založena výlučně k přezkumu rozhodnutí z hlediska dodržení ústavněprávních principů, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly porušeny ústavně zaručená práva nebo svobody jeho účastníka, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy a zda je lze jako celek pokládat za řádně vedené. 19. Nejprve je nutné vymezit, co mohl Ústavní soud v projednávané věci posuzovat. Žaloba stěžovatelů byla NSS odmítnuta a nebyla meritorně projednána. S ohledem na subsidiaritu přezkumu Ústavního soudu se nelze zabývat meritem věci, nezabýval-li se jím ani NSS. Ústavní soud proto mohl přezkoumávat pouze otázky aktivní legitimace stěžovatelů a případné překvapivosti, nikoli samotný postup OSPOD či posouzení jeho zákonnosti krajským soudem. Argumentace a námitky stěžovatelů směřující k těmto otázkám nejsou pro nynější posouzení rozhodné, a tudíž se jimi Ústavní soud nezabýval. 20. Podle Ústavního soudu závěr NSS, že stěžovatelé nejsou aktivně legitimováni k podání správní žaloby proti zásahu spočívajícímu ve vedení nezletilých účastníků v evidenci ohrožených dětí, z ústavního hlediska obstojí. NSS vyložil, že tento zásah se týká primárně samotných dětí, nikoli rodičů. Ústavní soud nepovažuje uvedený výklad za svévolný, aniž by předjímal, že jde o jediné ústavně konformní řešení. Ústavní soud nepřehlédl, že v mezidobí jiný senát NSS usnesením č. j. 2 Ads 77/2024-45 ze dne 16. 7. 2025 postoupil rozšířenému senátu NSS k posouzení právní otázky, zda je myslitelné, aby byl rodič přímo dotčen ve své právní sféře tím, že je jeho dítě zařazeno do evidence ohrožených dětí podle § 54 písm. a) ve spojení s § 6 ZSPOD, a zda je tedy aktivně legitimován k podání žaloby podle § 82 s. ř. s. proti takovému zásahu. Úkolem sjednotit judikaturu v této otázce je především na NSS a Ústavnímu soudu v této fázi nepřísluší do tohoto procesu zasahovat. 21. Posouzení otázky vymezení zásahu v žalobě také náleží primárně správním soudům. NSS řádně odůvodnil, jak určil vymezení zásahu podle obsahu žaloby; ani v tomto ohledu neshledal Ústavní soud vady, které by odůvodňovaly jeho výjimečný zásah. 22. Pro Ústavní soud je podstatné, že zásah spočívající ve vedení dětí stěžovatelů v evidenci ohrožených dětí mohl být NSS meritorně přezkoumán, byl-li by zaplacen soudní poplatek za kasační stížnost nezletilých vedlejších účastníků. Stěžovatelé, jednající fakticky za nezletilé, mohli zaplatit soudní poplatek ve výši 5 000 Kč za každé dítě, aniž by museli podávat kasační stížnost svým jménem. Tento postup se stěžovatelům nabízel zejména s ohledem na to, že jim byly známy pochybnosti NSS o jejich aktivní legitimaci. Existovala tedy reálná možnost dosáhnout přezkumu tvrzeného zásahu, která byla v dispozici stěžovatelů (byť formálně ve vztahu k jiným osobám). 23. Neopodstatněná je i námitka překvapivosti rozsudku NSS. Již v prvním kasačním rozsudku uložil NSS krajskému soudu, aby se otázkou aktivní legitimace stěžovatelů výslovně zabýval. Stěžovatelé tedy měli možnost k této otázce předložit argumenty. Krajský soud následně dospěl k závěru, že aktivní legitimace stěžovatelů chybí, avšak z tohoto závěru nevyvodil příslušné procesní důsledky. NSS to napravil v napadeném rozsudku a zabýval se i možnou překvapivostí. Skutečnost, že žalobu neodmítl již v prvním kasačním rozsudku, neznamená, že tak nemohl učinit v rozsudku druhém, neboť otázka aktivní legitimace byla nastolena již v řízení předcházejícím, nebyla však stěžejní, protože NSS především zpochybnil právní názor krajského soudu týkající se formy úkonu, který spočívá ve vyhodnocení situace dětí podle § 6 ZSPOD a jejich následném zápisu do evidence podle § 54 téhož zákona. 24. Není mimo to zřejmé, čeho chtějí stěžovatelé v projednávané věci dosáhnout, neboť tvrzený zásah byl již před několika lety ukončen a sami uvádějí, že jim byla ze strany MPSV za něj poskytnuta náhrada nemajetkové újmy. Jde-li o obecné řešení sporné otázky aktivní legitimace do budoucna, je možné, že bude po rozhodnutí rozšířeného senátu NSS vyřešena odlišně; to však nemá na nynější rozhodnutí Ústavního soudu vliv. 25. Ústavní soud proto ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl zčásti podle § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným, zčásti podle § 43 odst. 1 písm. d) téhož zákona jako návrh, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný, a zčásti podle § 43 odst. 2 písm. a) téhož zákona jako návrh zjevně neopodstatněný. Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 2. září 2025

Pavel Šámal v. r. předseda senátu