III. ÚS 2257/24

Odůvodnění

Skutkové okolnosti a obsah napadených rozhodnutí

1. Stěžovatelka požádala o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání a kvalifikace v České republice, které získala studiem v bakalářském programu oboru Právo na nestátním vzdělávacím zařízení vysokoškolského vzdělání - Moskevském institutu podnikatelství a práva v Moskvě, Ruské federaci, prostřednictvím Mezinárodního institutu podnikatelství a práva v Praze, s. r. o. Správní orgány její žádost zamítly. Stěžovatelka proto podala žalobu ke krajskému soudu.

2. Krajský soud v této věci rozhodoval celkem třikrát. Nejprve rozsudkem č. j. 57 A 179/2018-63 žalobě stěžovatelky vyhověl a rozhodnutí vedlejšího účastníka zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení. Uzavřel, že správní orgány dostatečně nezjistily skutkový stav, který by vedl k závěru, že stěžovatelka není absolventkou zahraniční vysoké školy, případně k závěru o odlišnosti srovnávaných studijních programů. Rozsudek krajského soudu následně zrušil Nejvyšší správní soud rozsudkem č. j. 1 As 320/2020-31. Ve shodě s krajským soudem považoval za rozhodné pro uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání splnění dvou podmínek. Zaprvé žadatel musí být absolventem zahraniční vysoké školy, zadruhé studijní programy nesmí být v podstatných rysech odlišné. Rozsudek krajského soudu považoval za nesprávný z důvodu, že krajský soud nijak neodůvodnil svou úvahu, podle které by správní orgán mohl vyvrátit průkaznost předloženého diplomu pouze rozhodnutím ruských státních orgánů o odebrání diplomu či prohlášení státní závěrečné zkoušky za neplatnou. Krajský soud se dále nijak nevyjádřil k argumentaci vedlejšího účastníka, že Mezinárodní institut podnikatelství a práva neměl oprávnění poskytovat odbornou přípravu v oboru Právo na území České republiky a zaměřenou na přípravu občanů České republiky. Při hodnocení srovnatelnosti studijních programů krajský soud pominul významné skutečnosti nasvědčující tomu, že ve studijních programech jsou podstatné rozdíly, a nijak neodůvodnil, jak měly správní orgány tyto pochybnosti dokazováním odstranit.

3. Ve svém druhém rozsudku č. j. 57 A 179/2018-145 krajský soud žalobě stěžovatelky opět vyhověl a rozhodnutí vedlejšího účastníka a prvostupňového správního orgánu zrušil a vrátil věc vedlejšímu účastníkovi k dalšímu řízení. Učinil tak proto, že Nejvyšší správní soud se ve zrušujícím rozhodnutí nijak nevyjádřil k odpovědnosti správního orgánu za náležité zjištění skutkového stavu. Správní orgány měly povinnost vyvrátit správnost stěžovatelkou předložených listin. Konkrétně měly prokázat, že institut udělující osvědčení o vzdělání nemá oprávnění uskutečňovat odbornou přípravu v oboru právo mimo území Ruské federace, a že studijní programy jsou v podstatných rysech odlišné.

4. Napadeným rozsudkem č. j. 1 As 38/2023-57 Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu opět zrušil. Uvedl, že stěžovatelka doložila správnímu orgánu potřebné dokumenty, které samy o sobě stačily správnímu orgánu v dané věci k vydání zamítavého rozhodnutí, proto nemusel obstarávat další důkazy. Podmínka absolvování zahraničního studia může být splněna pouze studiem v zahraničí, případně v tuzemsku za podmínky, že je vzdělávání pokryto akreditací, kterou subjekt realizující výuku skutečně disponuje, a výuka odpovídá reálně poskytovanému studijnímu programu. Ani jednu z těchto skutečností stěžovatelka nesplnila, tudíž správní orgán nemusel skutkový stav dále zjišťovat. Hodnocení srovnatelnosti studijních programů je s ohledem na nenaplnění první podmínky pro uznání nadbytečné.

5. Po vrácení věci Nejvyšším správním soudem krajský soud rozhodoval potřetí, a to v situaci, kdy v mezidobí správní orgány v důsledku druhého zrušujícího rozsudku krajského soudu rozhodovaly o žádosti stěžovatelky znovu, znovu ji zamítly a stěžovatelka jejich rozhodnutí znovu napadla žalobou. Napadeným rozsudkem č. j. 57 A 179/2018-268 krajský soud řízení o původní žalobě stěžovatelky spojil s řízením o její druhé žalobě, zrušil rozhodnutí správních orgánů vydaná v období mezi druhým zrušujícím rozsudkem krajského soudu a druhým zrušujícím rozsudkem Nejvyššího správního soudu, žalobu proti původnímu zamítavému rozhodnutí vedlejšího účastníka zamítl a nepřiznal žádnému z účastníků právo na náhradu nákladů řízení. Spojení řízení o obou žalobách odůvodnil krajský soud tím, že obě žaloby směřovaly proti rozhodnutím o téže žádosti stěžovatelky, tedy spolu právně i skutkově souvisí. Rozhodnutí, proti kterým směřovala druhá žaloba stěžovatelky, zrušil, neboť odporovala principu ne bis in idem (rozsudek sp. zn. 2 Azs 307/2015-41). Žalobu stěžovatelky proti původnímu rozhodnutí vedlejšího účastníka zamítl v souladu se závazným názorem Nejvyššího správního soudu. Protože měl vedlejší účastník v řízení plný úspěch, náleželo by mu právo na náhradu nákladů řízení, ty mu však nevznikly, proto krajský soud právo na náhradu nákladů nepřiznal žádnému z účastníků.

Argumentace stěžovatelky

6. Stěžovatelka podává proti shora označeným výrokům třetího rozsudku krajského soudu a proti druhému rozsudku Nejvyššího správního soudu ústavní stížnost, neboť podle ní porušují její základní práva podle čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Současně žádá o přiznání náhrady nákladů řízení před Ústavním soudem.

7. Namítá, že Nejvyšší správní soud se nepřípustně věnoval výkladu pojmu "zahraniční vysokoškolské studium". Tímto výkladem se vedlejší účastník ani krajský soud v rozhodnutích předcházejících druhému rozsudku Nejvyššího správního soudu nezabývali, ani proti němu nebrojil vedlejší účastník v kasační stížnosti. Stejně tak se tímto výkladem nezabýval Nejvyšší správní soud ve svém prvním zrušujícím rozsudku. Pro stěžovatelku byla tato nová argumentace Nejvyššího správního soudu překvapivá a nemohla proti ní vznášet jakoukoliv argumentaci. Dále Nejvyšší správní soud nesprávně připustil námitku vedlejšího účastníka k rozložení důkazního břemene, kterou ač mohl, neuplatnil již ve své první kasační stížnosti. Nejvyšší správní soud porušil princip vázanosti vlastním rozhodnutím v totožné věci. Zatímco v prvním svém rozsudku akceptoval názor krajského soudu, že při srovnávání studijních programů je nutné vycházet z kvalifikovaného posouzení souboru znalostí a dovedností studenta, ve svém druhém rozsudku uvedl, že při srovnání studijních programů je nutné poměřovat programy a plány, nikoliv soubory znalostí a dovedností studenta. Stěžovatelce Nejvyšší správní soud neumožnil seznámit se s replikou vedlejšího účastníka, která byla pro rozhodnutí Nejvyššího správního soudu relevantní. Nejvyšší správní soud opomenul argumentaci stěžovatelky a krajského soudu k rozložení důkazního břemene a posoudil věc v rozporu se svou předchozí judikaturou, aniž by věc předložil rozšířenému senátu. Jím použitá judikatura není přiléhavá, neboť se týká případů, ve kterých správní orgány nemohou zjistit skutečnosti, o kterých ví primárně žadatel.

8. Stěžovatelku důkazní břemeno netížilo a v souladu se zásadou materiální pravdy měl skutečnosti zjišťovat správní orgán, který je ale dostatečně nezjistil. Konkrétně nezjistil, že studium nemohlo být dle ruského práva realizováno v České republice, ani že by podle ruského práva musel mít poskytovatel vzdělání speciální oprávnění. Dále správní orgán neměl správný podklad ke srovnání studijních programů. Všechny uvedené skutečnosti si přitom správní orgán mohl opatřit prostřednictvím mezinárodní spolupráce.

9. Závěr Nejvyššího správního soudu, že zahraniční studium musí zásadně probíhat v zahraničí, vychází z jeho předchozího rozsudku, kde tento závěr uváděly správní orgány a Nejvyšší správní soud jej nijak nehodnotil. Ačkoliv na tuto skutečnosti stěžovatelka upozorňovala ve vyjádření ke kasační stížnosti, Nejvyšší správní soud na její argumentaci nereagoval. Zároveň je tento závěr Nejvyššího správního soudu nesprávný a ničím neospravedlnitelný. Zahraniční prvek studia je dán zejména akreditací a není rozhodné, kde studium probíhá. Názor Nejvyššího správního soudu zakládá absurdní důsledky. Například studentům studujícím vzdělání s akreditací Srbska na Slovensku by bylo v České republice vzdělání uznáno, zatímco studentům studujícím rovněž vzdělání s akreditací Srbska, ale v České republice, nikoliv. Argumentace Nejvyššího správního soudu k Lisabonské úmluvě neodpovídá jejímu znění a nemůže zhoršovat vnitrostátní právní úpravu. Správní orgány přitom vždy umožňovaly uznat zahraniční vysokoškolské vzdělání absolvované na území České republiky. I podle vyhlášky č. 332/2005 Sb. studovala stěžovatelka vysokoškolský studijní program zahraniční instituce.

10. Krajský soud neměl řízení o obou žalobách stěžovatelky spojovat. Tento postup byl pro stěžovatelku překvapivý a byl odůvodněn pouze snahou nepřiznat stěžovatelce náhradu nákladů řízení o druhé žalobě, která jí náležela. Kritérium úspěchu měl krajský posuzovat ve vztahu ke každému z řízení jednotlivě.

Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti

11. Procesní postupy v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad běžných zákonů a jejich aplikace na jednotlivé případy je v zásadě věcí obecných soudů. Ústavní soud může zasáhnout do jejich rozhodovací činnosti pouze tehdy, jestliže je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti, tzv. kvalifikovanými vadami. Těmito vadami však napadená rozhodnutí podle Ústavního soudu netrpí.

12. Stěžovatelka zmiňuje četná procesní pochybení, kterých se měl Nejvyšší správní soud dopustit, podle Ústavního soudu však nenastala. Nejvyšší správní soud se mohl věnovat výkladu pojmu "zahraniční vysokoškolské studium", neboť šlo od počátku o jeden z hlavních argumentů vedlejšího účastníka, proč stěžovatelčinu žádost zamítl (body IV a V prvního rozhodnutí vedlejšího účastníka, bod 9 prvního rozsudku Nejvyššího správního soudu, bod 13 druhého rozsudku Nejvyššího správního soudu). Skutečnost, že se tomuto výkladu Nejvyšší správní soud nevěnoval již ve svém prvním rozsudku, je dána tím, že poprvé rušil rozsudek krajského soudu pro nepřezkoumatelnost, tudíž se ani nemohl věnovat navazujícím právním otázkám (rozsudek č. j. 9 As 138/2017-31, bod 19). Vzhledem k uvedenému nemohla být skutečnost, že se Nejvyšší správní soud věnuje výkladu pojmu "zahraniční vysokoškolské studium", pro stěžovatelku nijak překvapivá. Ostatně sama se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti k výkladu pojmu vyjadřovala (bod VIII jejího vyjádření). V tom případě mohla uvést své některé námitky vztahující se k nesprávnosti výkladu pojmu "zahraniční vysokoškolské studium" již v řízení před Nejvyšším správním soudem, a to konkrétně námitku, že zahraniční prvek studia je dán zejména akreditací, že názor Nejvyššího správního soudu zaujatý v rozsudku č. j. 7 As 100/2021-18 zakládá podle jejího názoru absurdní důsledky, že správní praxe zastává názor odlišný, a že vyhláška č. 332/20005 Sb. považovala studium stěžovatelky za studijní program zahraniční instituce. To stěžovatelka neučinila a její námitky v tomto rozsahu je nutno posoudit jako materiálně nepřípustné (usnesení sp. zn. III. ÚS 2386/18, body 14 a 17 až 18). Není dále podstatné, zda odkazovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu explicitně vyjadřoval názor na výklad pojmu "zahraniční vysokoškolské studium", neboť Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku svůj výklad nepodložil pouze tímto odkazem, ale náležitě jej odůvodnil (body 28 až 30 jeho druhého rozsudku). Lisabonskou úmluvu použil pouze podpůrně.

13. Nejvyšší správní soud dále správně připustil i námitku vedlejšího účastníka k rozložení důkazního břemene. Vedlejší účastník ji uplatnil ve své první kasační stížnosti (bod 11 prvního rozsudku Nejvyššího správního soudu). Repliku vedlejšího účastníka nemusel Nejvyšší správní soud zasílat stěžovatelce k vyjádření, neboť v jedné její části vedlejší účastník pouze opakoval závěry ze svých rozhodnutí, a druhou část Nejvyšší správní soud nevzal v úvahu (str. 10 jeho rozhodnutí; usnesení sp. zn. III. ÚS 90/19, body 11 až 13, nález III. ÚS 1670/23, bod 39). Odkázal-li proto Nejvyšší správní soud v bodu 26 svého druhého rozsudku na první část repliky vedlejšího účastníka, nutno říct pouze ve velmi omezeném rozsahu, a mohl stejně tak odkázat i na jeho rozhodnutí.

14. Ani námitky stěžovatelky k rozložení důkazního břemene nejsou opodstatněné. Nejvyšší správní soud řádně a v souladu s povahou řízení o žádosti odůvodnil závěr, že důkazní břemeno tížilo primárně stěžovatelku a správní orgán pouze musel tyto podklady shromažďovat, případně vyvíjet další nutnou činnost v rozsahu, v jakém nebyl dostatečně zjištěn skutkový stav (bod 26 druhého rozsudku Nejvyššího správního soudu). Tento závěr nijak neodporuje stěžovatelkou odkazované judikatuře. I v ní se připouští, že v řízení o žádosti má žadatel povinnost označit a doložit potřebné důkazy (např. stěžovatelkou odkazovaný rozsudek č. j. 8 As 41/2014-40, bod 16). Stěžovatelka mylně zaměňuje odpovědnost správního orgánu za náležitě zjištěný skutkový stav s povinností označit a předložit důkazy potřebné pro řízení. V souvislosti s odpovědností správního orgánu za náležitě zjištěný skutkový stav je v dané věci podstatné, že stěžovatelka sama ubezpečila správní orgán, že jí předložený autentický studijní plán a související dokumenty jsou pro její nostrifikaci relevantní (bod 30 prvního rozsudku Nejvyššího správního soudu). Součástí těchto dokumentů bylo i osvědčení o udělení licence pro zahraniční vysokou školu. Z něj oprávnění poskytovatele studia poskytovat studium i na území České republiky neplyne (str. 10 a 11 rozhodnutí vedlejšího účastníka). Za takové situace mohl správní orgán uzavřít, že má dostatečné podklady pro to, aby žádosti stěžovatelky nevyhověl (bod 26 druhého rozsudku Nejvyššího správního soudu).

15. Vzhledem k neopodstatněnosti námitek stěžovatelky týkajících se první podmínky pro uznání jejího studia (absolvování zahraničního vysokoškolského studia), se Ústavní soud dále nezabýval jejími námitkami k hodnocení naplnění druhé podmínky (srovnatelnosti studijních programů), jelikož obě podmínky musí být pro uznání studia naplněny kumulativně.

16. Vůči spojení řízení o obou žalobách stěžovatelky krajským soudem stěžovatelka brojí pouze z důvodu nesouhlasu s rozhodnutím krajského soudu o nákladech řízení. Ústavní soud již dříve zdůraznil, že se k problematice nákladů řízení staví zdrženlivě a důvodem jeho zásahu je pouze extrémní vybočení z pravidel upravujících dané řízení. K tomu v projednávané věci nedošlo, krajský soud svůj postup, byť odchylný od rozsudku č. j. 2 Azs 307/2015-41, řádně a logicky odůvodnil (body 79 a 97 třetího rozsudku krajského soudu). Není nijak svévolné, pokud krajský soud shledal, že stěžovatelčina argumentace i v druhé její žalobě by nemohla být úspěšná a tudíž její neúspěch je třeba shledat i ve vztahu k této žalobě.

Závěr

17. S ohledem na uvedené Ústavní soud neshledal porušení ústavně zaručených práv stěžovatelky a ústavní stížnost odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný [§ 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Žádost stěžovatelky o přiznání náhrady nákladů řízení před Ústavním soudem je již jen s ohledem na výsledek řízení o ústavní stížnosti nedůvodná.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 18. února 2025

Daniela Zemanová v. r. předsedkyně senátu