IV. ÚS 1626/23

Odůvodnění

Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadených rozhodnutí

1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky a § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu (dále jen "zákon o Ústavním soudu") se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena jeho ústavně zaručená práva podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.

2. Dne 14. 9. 2022 podal stěžovatel prostřednictvím datové schránky žádost o prodloužení doby platnosti a doby pobytu na vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem rodinným (dále jen "žádost"). Napadeným usnesením Ministerstvo vnitra rozhodlo o nepřijatelnosti žádosti. Podle § 169h odst. 2 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky (dále jen "zákon o pobytu cizinců"), je žádost nepřijatelná, jestliže nebyl zaplacen správní poplatek za přijetí žádosti. V okamžiku, kdy byla doručena žádost stěžovatele, nebyl správnímu orgánu zaplacen správní poplatek za přijetí žádosti. Podle § 169h odst. 5 zákona o pobytu cizinců je-li žádost nepřijatelná, řízení není zahájeno a na žádost se hledí, jako by nebyla podána. Stěžovatel podal správní žalobu, kterou se domáhal zrušení rozhodnutí. Namítal, že po podání žádosti vyčkával na výzvu k zaplacení správního poplatku podle § 5 odst. 2 zákona č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích (dále jen "zákon o správních poplatcích"). Neměl totiž jinou možnost, jak zjistit potřebné platební údaje, neboť Ministerstvo vnitra je nikde neuvádí.

3. Napadeným rozsudkem Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") žalobu stěžovatele zamítl. Stěžovatel mohl žádost podat prostřednictvím datové schránky, Ministerstvo vnitra ale nebylo povinno jej vyzývat k zaplacení správního poplatku. Účelem zavedení institutu nepřijatelnosti žádosti bylo zefektivnit řízení a zaslání výzvy podle § 5 odst. 2 zákona o správních poplatcích, by tento účel popíralo. Správní poplatek musí být uhrazen již při podání žádosti. Stěžovatel si musel být vědom, že správní poplatek nebude uhrazen k poslednímu dni, kdy mohl o prodloužení pobytu zažádat. Měl projevit vůli poplatek zaplatit a výslovně požádat o sdělení platebních údajů. Ministerstvo vnitra by žádost přijalo. Stěžovatel navíc mohl i následně požádat o sdělení platebních údajů, případně na samostatné podání vylepit kolkové známky. Od podání žádosti do vydání napadeného rozhodnutí uběhl ale více jak měsíc, během kterého nevyvinul žádnou aktivitu.

4. Kasační stížnost stěžovatele Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl. Ze spojení "za přijetí žádosti" nelze ani za izolovaného užití jazykového výkladu dovodit, že by správní poplatek za žádost neměl být zaplacen současně s podáním žádosti. Správní orgán žadatele vyzývá k odstranění vad jen v případě, když splní primární povinnost spočívající v předložení veškerých potřebných dokladů. Tento postup odpovídá účelu nepřijatelnosti žádosti, jímž je přimět žadatele k co největší procesní opatrnosti a pečlivosti, s níž žádost podává. V případě podání žádosti datovou schránkou pro její přijatelnost postačuje, aby žadatel výslovně projevil vůli správní poplatek uhradit a informoval se o možnostech platby a souvisejících podrobnostech.

Argumentace stěžovatele

5. Stěžovatel namítá, že Ministerstvo vnitra a správní soudy použily při výkladu § 169h odst. 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců pouze teleologický výklad. Podle gramatického výkladu správní poplatek má ale být zaplacen za přijetí žádosti, nikoli při přijetí žádosti (to nevyplývá ani z důvodové zprávy). Správní poplatek ani nebyl splatný s ohledem na § 5 odst. 2 zákona o správních poplatcích. Úprava nepřijatelnosti je v přímém konfliktu s možností podat žádost datovou schránkou. Stěžovatel podal žádost v souladu se zákonem a nemohl zaplatit správní poplatek. Přístup stěžovatele k meritornímu posouzení věci mu byl orgánem veřejné moci z formalistických důvodů zcela odepřen. Ministerstvo vnitra navíc teprve několik měsíců po podání žádosti doplnilo své webové stránky o informaci, jak mají žadatelé postupovat při podání žádosti datovou schránkou. Tento text uvádí požadavek na projevení vůle zaplatit správní poplatek spolu s podáním žádosti datovou schránkou. Rozhodnutím Ministerstva vnitra navíc došlo k zásahu do rodinného a soukromého života stěžovatele.

Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem

6. Ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je řádně zastoupen advokátem (§ 29 až 31 zákona o Ústavním soudu) a vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv (§ 75 odst. 1 téhož zákona). Ústavní stížnost je tedy přípustná.

Vyjádření k ústavní stížnosti a replika stěžovatele

7. Ústavní soud si vyžádal vyjádření Nejvyššího správního soudu, městského soudu a Ministerstva vnitra.

8. Nejvyšší správní soud uvedl, že § 169h odst. 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců je ve vztahu speciality k § 5 odst. 2 zákona o správních poplatcích. Správní orgán žadatele k odstranění vad vyzývá pouze tehdy, splní-li žadatel primární povinnost - předloží veškeré potřebné doklady. Ve vztahu k úhradě správního poplatku je ekvivalentem výslovné projevení vůle jej uhradit. Tento postup klade na žadatele vysoké požadavky. Ty jsou ovšem dány úpravou nepřijatelnosti, pro kterou se zákonodárce rozhodl. Stěžovatel navíc celý měsíc nevyvinul jakoukoli aktivitu směrem k úhradě správního poplatku. Skutečnost, že Ministerstvo vnitra nezveřejňuje předem platební údaje, nepředstavuje nelegitimní omezení práva žadatele na přístup k orgánu veřejné moci.

9. Městský soud konstatoval, že požadavek na projevení vůle k zaplacení správního poplatku byl určitý a předvídatelný, neboť stěžovateli muselo být známo, že se s podáním žádosti váže povinnost uhradit správní poplatek. Stěžovatel se tak nyní nemůže dovolávat práva na přístup ke spravedlnosti, neboť přístup ke správnímu orgánu mu byl odepřen především z důvodu, který ležel na jeho straně. Stěžovatel po podání žádosti neprojevil žádnou snahu o získání platebních údajů a svou pasivitou zapříčinil, že se jeho žádost stala nepřijatelnou a hledělo se na ní, jako by nebyla podána.

10. Ministerstvo vnitra uvedlo, že důvodem k zavedení nepřijatelnosti žádosti bylo zefektivnění řízení. Zefektivněním zákonodárce rozhodně neměl na mysli standardní postup podle § 5 odst. 2 zákona o správních poplatcích. Pokud žádost trpí některým z nedostatků, majících za následek její nepřijatelnost, pak se na ni pohlíží, jako by nebyla podána. Nepřijatelnost žádosti je dána a má být zjišťována ihned při přijetí žádosti. Správní orgány nemohou vyzývat k odstranění nedostatků žádosti, na kterou se hledí, jako by nebyla podána. Stěžovatel se vůbec nepokusil informovat, zda žádost podléhá správnímu poplatku a jak jej má uhradit, pokud žádost podá datovou schránkou. Na internetových stránkách Ministerstva vnitra byla taková informace zveřejněna, a to i před tím, než stěžovatel žádost podal. Stěžovateli nebylo zasaženo ani do práva na rodinný život. Navíc u zastupitelského úřadu mezitím podal žádost o vydání dlouhodobého víza za účelem rodinným a této žádosti bylo vyhověno.

11. Vyjádření zaslal Ústavní soud stěžovateli na vědomí a k případné replice. V replice stěžovatel uvedl, že výkladem § 169h odst. 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců nelze dospět k závěru, že aby na žádost bylo nahlíženo jako na přijatelnou, je třeba výslovně projevit vůli k uhrazení správního poplatku. Jde o extenzivní výklad, který nemá v textu zákona žádnou oporu a porušuje zásadu právní jistoty. Ministerstvo vnitra nikde neuvádí platební údaje pro uhrazení správního poplatku, což nelze přičítat k tíži stěžovateli. To že zákon o pobytu cizinců klade v tomto ohledu na žadatele již při podání žádosti vysoké požadavky, ještě neznamená, že správní orgány budou stavět žadatele do pozice, kdy se musí nad rámec v zákoně výslovně uvedených povinností aktivně dožadovat sdělení platebních údajů k uhrazení správního poplatku. Stěžovatel již samotným podáním žádosti konkludentně projevil vůli správní poplatek uhradit.

Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti

12. V řízení o ústavní stížnosti Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy) není další instancí v soustavě soudů, která by byla oprávněna vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů. Při svém rozhodování přezkoumává výlučně ústavnost napadených soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto je nutno vycházet (mimo jiné) z pravidla, že vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho použití v konkrétní věci jsou v zásadě věcí obecných soudů, a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je dané rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti.

13. Ústavní soud předesílá, že výklad předpisů z oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury ostatních správních soudů patří Nejvyššímu správnímu soudu (srov. § 12 s. ř. s.). Ústavnímu soudu proto nepřísluší, aby prováděl přezkum rozhodovací činnosti ve stejném rozsahu, jako to činí správní soudy.

14. Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je toliko východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu (např. nález ze dne 17. 12. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 33/97). Ústavní soud dlouhodobě zdůrazňuje význam teleologické argumentace a hledání smyslu a účelu zákona jeho interpretem (např. nálezy ze dne 29. 7. 2013 sp. zn. I. ÚS 671/13 a ze dne 6. 1. 2025 sp. zn. I. ÚS 1937/24).

15. Ústavně zaručené právo na soudní ochranu a řádný proces dle čl. 36 odst. 1 Listiny garantuje jednotlivci možnost domáhat se stanoveným postupem ochrany svých práv před nezávislým a nestranným soudem, případně před jiným orgánem. Přitom onen postup k ochraně práv jednotlivce již není upraven na úrovni ústavního pořádku, nýbrž v procesních předpisech podústavního práva, které kogentně určují mimo jiné to, jaké procesní prostředky a za jakých podmínek lze v různých situacích uplatnit. Pokud ovšem jednotlivec onen stanovený postup dodrží a jiný orgán přesto odmítne se jeho podáním zabývat a o jeho právu rozhodnout, dochází k porušení práva na řádný proces, respektive k ústavně nepřípustnému odepření spravedlnosti - denegationi iustitiae (srov. např. nálezy ze dne 23. 10. 2014 sp. zn. I. ÚS 3106/13 či ze dne 14. 8. 2019 sp. zn. II. ÚS 2398/18).

16. Ústavní soud se v prvé řadě vyjádří k výkladu § 169h odst. 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Ten stojí na tom, že správní poplatek je nutné zaplatit při podání žádosti a pokud tak žadatel neučiní, správní orgán nemá povinnost jej vyzvat k odstranění vad. Správní soudy pomocí standardních výkladových metod podrobně vysvětlily, proč § 169h odst. 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců představuje zvláštní ustanovení ve vztahu k § 5 odst. 2 zákona o správních poplatcích a proč není na místě výzva k odstranění vad. K tomu Ústavní soud odkazuje zejména na body 44 až 50 napadeného rozsudku městského soudu a body 14 až 16 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu. Výklad zastávaný správními soudy považuje Ústavní soud za racionálně obhajitelný a z ústavního hlediska udržitelný.

17. Zákon o pobytu cizinců nebrání tomu, aby cizinci žádosti podávali skrze datovou schránku. Pokud této možnosti cizinec využil, nastával problém, neboť současně s podáním žádosti nebylo možné správní poplatek uhradit skrze bankovní převod. Pokud tedy žadatel žádost podával prostřednictvím datové schránky v poslední den lhůty, neměl možnost zavčas obdržet platební údaje k uhrazení správního poplatku bankovním převodem. Jeho žádost by tak byla nepřijatelná.

18. Ministerstvo vnitra si tohoto limitu bylo zřejmě vědomo, proto zavedlo postup, který spočíval v tom, že žadatel měl při podání žádosti požádat také o sdělení platebních údajů pro úhradu správního poplatku - výslovně projevit vůli zaplatit správní poplatek. V takovém případě Ministerstvo vnitra žádost přijalo a následně žadateli zaslalo platební údaje. Podle Nejvyššího správního soudu je výslovné vyjádření vůle zaplatit správní poplatek srovnatelné se situací, kdy žadatel doloží náležitosti žádosti, ale tyto náležitosti, resp. některá z nich budou mít formální či obsahové vady. V takovém případě už musí správní orgán žadatele vyzvat k odstranění vad. Tato právní konstrukce nad rámec zákonné úpravy reagovala na faktické dopady právní úpravy. Nutno podotknout, že byla používána ku prospěchu žadatelů.

19. Stěžovatel byl zastoupen advokátkou, jejímž prostřednictvím žádost podával. Právní zástupkyně se přitom spoléhala na to, že Ministerstvo vnitra zašle výzvu k zaplacení správního poplatku podle § 5 odst. 2 zákona o správních poplatcích, který se ale v případě žádostí, které podléhají nepřijatelnosti, neaplikuje. Je třeba zdůraznit, že platba bankovním převodem nepředstavovala jediný způsob, jak správní poplatek uhradit, na což správní soudy opakovaně poukázaly. Skutečnost, že stěžovatel, potažmo jeho právní zástupkyně, vyčkávali na sdělení platebních údajů pro bankovní převod, neznamená, že správní poplatek nebylo možné uhradit i jinak. Pokud stěžovatel neuhradil správní poplatek při podání žádosti a neučinil tak ani další měsíc po podání žádosti, nedodržel postup předpokládaný zákonem pro přijetí žádosti a Ministerstvo vnitra tak postupovalo v souladu se zákonem, když žádost posoudilo jako nepřijatelnou. Není tak důvodná ani námitka stěžovatele, že napadeným usnesením bylo porušeno jeho právo na respektování soukromého a rodinného života.

20. Protože Ústavní soud ze shora uvedených důvodů nezjistil namítané porušení základních práv stěžovatele, dospěl k závěru, že ústavní stížnost je návrhem zjevně neopodstatněným, a podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu ji mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 23. dubna 2025

Zdeněk Kühn v. r. předseda senátu