IV. ÚS 3482/24

Odůvodnění

Skutkové okolnosti posuzované věci a obsah napadených rozhodnutí

1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 72 odst. 1 písm. a) a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení shora uvedených rozhodnutí s tvrzením, že jimi bylo porušeno jeho právo na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu podle čl. 26 odst. 1 a čl. 29 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), právo na vzdělání podle čl. 33 odst. 1 Listiny, právo na soudní ochranu a přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, a tomu odpovídající ustanovení Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a Listiny základních práv Evropské unie.

2. Z ústavní stížnosti a obsahu napadených rozhodnutí se podává, že stěžovatel požádal Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen "ministerstvo") o posouzení postavení svého studia ve studijním programu uskutečňovaném na zahraniční vzdělávací instituci "EU Business School Munich GmbH" na roveň studiu uskutečňovanému na vysokých školách v České republice, jako soustavné přípravy na budoucí povolání pro zákonné účely státní sociální podpory, podle § 12 odst. 1 písm. c) zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění pozdějších předpisů, a § 21 odst. 1 písm. a) zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů. Ministerstvo napadeným rozhodnutím žádost zamítlo, přičemž předeslalo, že řízení podle uvedených zákonů nepředstavuje rozhodování o uznání zahraničního vysokoškolského vzdělání či kvalifikace podle § 89 a 90 zákona č. 111/1998 Sb., o vysokých školách a o změně a doplnění dalších zákonů (zákon o vysokých školách), ve znění pozdějších předpisů. Podle ministerstva je v posuzované věci podstatné pouze to, zda studium stěžovatele v studijním programu bylo "studiem na vysoké škole v cizině" a zároveň, zda je "postavené na roveň studiu na vysoké škole v České republice". Ministerstvo prostřednictvím střediska ENIC-NARIC ověřilo, že zahraniční vzdělávací instituce EU Business School Munich GmbH, která uskutečňuje příslušný studijní program, není součástí vysokoškolského systému Spolkové republiky Německo. Jelikož nebyla splněna ani první z výše uvedených podmínek, ministerstvo již nezkoumalo, zda jde o studium postavené na roveň bakalářskému studijnímu programu akreditovanému podle zákona o vysokých školách. Ministerstvo provedlo důkaz listinami navrženými stěžovatelem, včetně listiny označené jako "oprávnění University of Derby" a shledalo, že žádná z listin nedokládá, že je vzdělávací instituce EU Business School Munich GmbH vysokou školou podle německého práva, ani že je stěžovatel studentem University of Derby nebo University of Roehampton.

3. Proti rozhodnutí ministerstva podal stěžovatel rozklad, který ministr školství, mládeže a tělovýchovy (dále jen "ministr") podle § 152 odst. 6 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, napadeným rozhodnutím zamítl. Listiny předložené stěžovatelem podle něj prokazují pouze to, že zahraniční univerzity University of Derby a University of Roehampton mají oprávnění působit na území Spolkové republiky Německo prostřednictvím zahraniční vzdělávací instituce, nikoliv však, že EU Business School Munich GmbH je vysokou školou. Tvrdí-li účastník, že podle právního řádu Svobodného státu Bavorsko lze předmětnou vzdělávací instituci pokládat za vysokou školu, měl tuto skutečnost již v předcházejícím řízení tvrdit a především prokázat.

4. Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") napadeným rozsudkem zamítl správní žalobu stěžovatele proti rozhodnutí ministra. Vyplynulo-li z odpovědi střediska ENIC-NARIC, že stěžovatelem v žádosti uvedená vzdělávací instituce není vysokou školou, neměly správní orgány důvod zabývat se povahou příslušného studijního programu. Sám stěžovatel nadto v podané žádosti jako vysokou školu označil instituci EU Business School Munich GmBH, nikoliv University of Derby. K námitce stěžovatele městský soud uvedl, že správní orgány v projednávané věci nikterak nehodnotily právní řád cizího státu. Ministerstvo naopak postupovalo správně a v souladu s Úmluvou o uznávání kvalifikací týkajících se vysokoškolského vzdělávání v evropském regionu (publikovaná pod č. 60/2000 Sb. m. s., dále jen "Lisabonská úmluva") se obrátilo s dotazem na povahu zahraniční vzdělávací instituce na středisko ENIC-NARIC a z jeho odpovědi vycházelo. Městský soud nepřisvědčil ani argumentaci stěžovatele spočívající v údajné diskriminační povaze správních rozhodnutí, neboť správní orgány nehodnotily formu studia stěžovatele, ale pouze se v mezích jeho žádosti zabývaly povahou zahraniční vzdělávací instituce, kterou stěžovatel ve své žádosti označil. Na tomto postupu nelze shledat nic diskriminačního, jelikož vychází z potřeby naplnění zákonných podmínek, a byl opakovaně uznán judikaturou za správný. Odmítl také argumentaci stěžovatele o porušení práv vyplývajících z čl. 26 odst. 1 a čl. 29 odst. 2 Listiny. Zdůraznil, že stěžovateli nebylo žádným způsobem zabráněno ve studiu, ani ve svobodné volbě studia a v přípravě na budoucí povolání. Navzdory tomu, že jeho studium nebylo správními orgány uznáno za rovnocenné s vysokoškolským studiem na vysokých školách v České republice, stěžovateli toto rozhodnutí nebrání v dalším studiu a dokonce ani v tom, aby žádost podal znovu a v řízení tvrdil a prokázal, že je studentem vysoké školy.

5. Proti rozsudku městského soudu podal stěžovatel kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl. Plně se ztotožnil s názorem městského soudu, podle něhož stěžovatel neprokázal, že by EU Business School Munich GmbH disponovala akreditací, jež by byla uznávána v systému evropského vysokoškolského vzdělávání. Nejvyšší správní soud zdůraznil, že posuzované řízení bylo zahájeno na žádost stěžovatele, který svou žádostí vymezil předmět řízení, a ministerstvo bylo rozsahem žádosti vázáno. V kolonce žádosti "název VŠ" stěžovatel uvedl vzdělávací instituci "EU Business School Munich GmBH" a název studia "Bachelor of Arts (Hons)". Následná argumentace stěžovatele, že výuka je zcela v gesci University of Derby, je pro posouzení věci irelevantní, neboť v žádosti stěžovatel jako studovanou vysokou školu neuvedl University of Derby. Správní orgány postupovaly správně, pokud žádost posoudily podle jejího obsahu, a zabývaly se tak naplněním podmínek ve vztahu k EU Business School Munich GmbH, nikoli k University of Derby. V souladu s Lisabonskou úmluvou se ministerstvo obrátilo na středisko ENIC-NARIC s dotazem, zda je výše uvedená vzdělávací instituce vysokou školou, a zda poskytuje akreditované studijní programy. Jelikož byla odpověď negativní, nebyl již důvod zkoumat naplnění další podmínky pro vyhovění žádosti.

Argumentace stěžovatele

6. Stěžovatel rekapituluje průběh řízení před správními orgány a správními soudy a namítá porušení výše uvedených základních práv a svobod (viz bod 1.). Těžištěm jeho ústavní stížnosti je tvrzení, že ho účastníci řízení bez náležitého důvodu znevýhodnili, resp. model studia, který si vybral. Z napadených rozhodnutí podle stěžovatele fakticky vyplývá, že ačkoliv bez pochyb studuje studijní program, který vyústí v získání vysokoškolského diplomu bakalářského stupně, není řádně uznán jako student připravující se na budoucí povolání, neboť model studia není podle orgánů veřejné moci postaven na roveň studiu uskutečňovanému na vysokých školách v České republice. K tomuto závěru přitom správní orgány dospěly pouze proto, že stěžovatel "studoval studijní program University of Derby, který byl ovšem realizován na půdě EU Business School Munich GmbH". Podle stěžovatele je nesprávné, aby jediný uznatelný model studia pro zákonné účely státní sociální podpory, důchodového pojištění, zdravotního pojištění a pro účely daňové, byl ten, kdy je student řádně zapsán ke studiu na vysoké škole, která má akreditaci vysoké školy, a nikoliv na instituci jiné, byť následně obdrží diplom vydaný vysokou školou. Zdůrazňuje, že právní úprava nedefinuje, co se rozumí "studiem postaveným na roveň studiu uskutečňovaného na vysokých školách v České republice", současně přitom "nezakazuje ani neomezuje" formu zahraničního studia, kterou si zvolil. Z toho dovozuje, že jeho žádosti mělo ministerstvo vyhovět. Dále namítá, že Lisabonská úmluva řeší toliko otázku uznávání vysokoškolského vzdělávání pro účely dalšího studia, výkonu zaměstnání nebo povolání, nikoliv však za účelem posouzení, zda je studium "adekvátní" pro zákonné účely státní sociální podpory. Lisabonská úmluva, kterou bylo mimo jiné zřízeno středisko ENIC-NARIC, proto neměla být v jeho věci vůbec použita. Současně stěžovatel v závěru ústavní stížnosti namítá, že se Nejvyšší správní soud neobrátil na Soudní dvůr Evropské unie (dále jen "Soudní dvůr") s předběžnou otázkou k výkladu Lisabonské úmluvy. Byť je Lisabonská úmluva aktem Rady Evropy, s odkazem na ni mělo být vydáno několik (stěžovatelem blíže neuvedených) unijních nařízení a směrnic, přičemž unijní právo "spoléhá" právě na tuto úmluvu.

Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem

7. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v nichž byla vydána napadená rozhodnutí. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen podle § 29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná (§ 75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť stěžovatel vyčerpal všechny procesní prostředky k ochraně svých práv.

Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti

8. Ústavní soud není další instancí v soustavě obecných soudů a není zásadně oprávněn zasahovat do jejich rozhodovací činnosti, neboť není vrcholem jejich soustavy (srov. čl. 83 a 90 až 92 Ústavy). Úkolem Ústavního soudu v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy je ochrana ústavnosti, nikoliv běžné zákonnosti. Postup ve správním řízení, včetně výkladu a použití jiných, než ústavních předpisů je záležitostí správních orgánů a posléze správních soudů, přezkoumávajících v tzv. plné jurisdikci rozhodnutí správních orgánů. Zásah Ústavního soudu je namístě pouze v případě nejzávažnějších pochybení představujících porušení ústavně zaručených základních práv a svobod, zejména kdyby závěry soudů byly hrubě nepřiléhavé a vykazovaly znaky libovůle. To však Ústavní soud v posuzované věci neshledal.

9. Podstatné je, že řízení u ministerstva bylo zahájeno na žádost (návrh) stěžovatele, který u názvu vysoké školy uvedl pouze "EU Business School Munich GmBH". Ve vztahu k této vzdělávací instituci proto ministerstvo posuzovalo splnění zákonných podmínek pro vydání benefičního správního rozhodnutí. Ze zákonných ustanovení (viz bod 2. výše) mimo jiné vyplývá, že pro zákonné účely státní sociální podpory, důchodového pojištění a zdravotního pojištění lze na roveň studiu uskutečňovanému na vysokých školách v České republice postavit pouze studium uskutečňované institucí, která je vysokou školou, resp. součástí vysokoškolského vzdělávacího systému státu, na jehož území má své sídlo. Otázka, zda je zahraniční vzdělávací instituce vysokou školou, se posuzuje nikoliv podle českého práva, ale podle práva státu, v němž má tato instituce sídlo (přiměřeně srov. rozsudek Soudního dvora EU ze dne 23. 10. 2008 ve věci C-274/05 Komise proti Řecké republice, bod 32. odůvodnění).

10. Vyšlo-li ministerstvo ze stanoviska střediska ENIC-NARIC, podle něhož EU Business School Munich GmBH není součástí vysokoškolského vzdělávacího systému Spolkové republiky Německo, jde podle Ústavního soudu i v posuzované věci o přípustný podklad pro vydání rozhodnutí. Jakkoliv lze stěžovateli přisvědčit v tom, že Lisabonská úmluva primárně dopadá na hodnocení a uznávání kvalifikací, v řízení vedeném ministerstvem bylo rozhodné mimo jiné to, zda je zahraniční vzdělávací instituce tzv. vysokoškolskou institucí poskytující vysokoškolské vzdělávání uznané příslušným státem za součást jeho vysokoškolského systému. Pouze za účelem posouzení této otázky se ministerstvo obrátilo na středisko ENIC-NARIC, přičemž stěžovatel měl v řízení zahájeném na jeho návrh možnost předložit takové důkazní prostředky, které by závěr střediska vyvrátily. Ústavní soud nadto zdůrazňuje, že správní orgány provedly stěžovatelem navržené listinné důkazy, avšak z žádného z nich nevyplynulo, že by EU Business School Munich GmbH byla vysokou školou podle německého práva, popř. že by stěžovatel byl studentem University of Derby. Veškeré důkazy byly hodnoceny v souladu se zásadou volného hodnocení důkazů podle § 50 odst. 4 správního řádu, přičemž Ústavní soud neshledal důvod skutková zjištění jakkoliv přehodnocovat.

11. Ústavnímu soudu vzhledem k jeho postavení soudního orgánu ochrany ústavnosti nepřísluší posuzovat, zda je právní úprava uznávání zahraničního studia pro účely systému sociální podpory nejlepší možnou (bod 6. výše), resp. jaké veškeré modely studia v zahraničí mají být zákonodárcem zohledněny. Námitka stěžovatele o neurčitosti toho, co se rozumí "studiem postaveným na roveň studiu uskutečňovaného na vysokých školách v České republice", je v posuzované věci neopodstatněná, neboť ministerstvo k posouzení této otázky vůbec nepřistoupilo, protože dospělo k závěru, že EU Business School Munich GmBH není vysokou školou (viz výše bod 5. in fine). Skutečnost, že zákon o vysokých školách ani jiné právní předpisy "nezakazují ani neomezují" formu zahraničního studia, kterou si zvolil stěžovatel, nezakládá nárok stěžovatele na uznávání zahraničního studia pro účely systému sociální podpory, důchodového pojištění a zdravotního pojištění, ani pro účely daňové.

12. Tvrdí-li stěžovatel, že studoval na University of Derby (bod 6. výše), nic mu nebrání v tom, aby u ministerstva podal novou žádost a svá tvrzení podle § 52 správního řádu také doložil. Správní rozhodnutí o zamítnutí žádosti jakožto negativní správní rozhodnutí nenabývá materiální právní moci, pročež nevytváří ani překážku věci pravomocně rozhodnuté (srov. např. KOPECKÝ, M. Význam materiální právní moci a rei iudicatae v právu správním. Právník, 2016, č. 10, s. 843-862). Obzvláště za této situace není na místě, aby Ústavní soud blíže přezkoumával obsah napadených rozhodnutí.

13. Městský soud se správní žalobou stěžovatele řádně zabýval v mezích jejích žalobních bodů a odůvodnění jeho rozhodnutí nelze z ústavněprávního hlediska nic vytknout.

14. Ústavní soud konečně nepřisvědčil ani námitce stěžovatele, že Nejvyšší správní soud zasáhl do jeho práva na soudní ochranu tím, že nepožádal Soudní dvůr o rozhodnutí o předběžné otázce. Argumentace stěžovatele je ostatně vnitřně rozporná, tvrdí-li na jedné straně, že Lisabonská úmluva na jeho věc vůbec nedopadá, avšak zároveň se domáhá jejího výkladu Soudním dvorem.

15. Ústavní soud z výše uvedených důvodů nezjistil porušení stěžovatelových základních práv, a proto mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl ústavní stížnost podle § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný. Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 5. března 2025

Zdeněk Kühn v. r. předseda senátu