Pl. ÚS 13/25

Odůvodnění

Vymezení věci

1. Nejvyšší soud se návrhem podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu domáhá zrušení ustanovení zákona č. 116/2020 Sb., o náhradě újmy způsobené povinným očkováním, v části § 2 odst. 1 ve slovním spojení "zvlášť závažnému," a ustanovení zákona č. 569/2020 Sb., o distribuci léčivých přípravků obsahujících očkovací látku pro očkování proti onemocnění COVlD-19, o náhradě újmy způsobené očkovaným osobám těmito léčivými přípravky a o změně zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, v části § 2 ve slovním spojení "zvlášť závažnému" a ve slovním spojení, "vytrpění bolesti, ztrátě na výdělku nebo ztížení společenského uplatnění."

2. Příslušná ustanovení zákonů, jejichž části Nejvyšší soud navrhuje zrušit, znějí (se zvýrazněním částí navrhovaných ke zrušení):

Ustanovení § 2 odst. 1 zákona č. 116/2020 Sb., o náhradě újmy způsobené povinným očkováním (dále jen "očkovací zákon"):

"Stát nahradí osobě, která se podrobila povinnému očkování, jež provedl poskytovatel zdravotních služeb, (dále jen "očkovaný"), dojde-li následkem povinného očkování k zvlášť závažnému ublížení na zdraví očkovaného, vytrpěné bolesti, ztrátu na výdělku a ztížení společenského uplatnění způsobené povinným očkováním. V takovém případě stát hradí též účelně vynaložené náklady spojené s péčí o zdraví očkovaného, s péčí o jeho osobu nebo jeho domácnost tomu, kdo je vynaložil."

Ustanovení § 2 zákona č. 569/2020 Sb., o distribuci léčivých přípravků obsahujících očkovací látku pro očkování proti onemocnění COVlD-19, o náhradě újmy způsobené očkovaným osobám těmito léčivými přípravky a o změně zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů (dále jen "zákon o očkování proti COVID-19"):

"Stát nahradí osobě, která se nechala očkovat léčivým přípravkem podle § 1 odst. 1, újmu způsobenou očkováním léčivým přípravkem podle § 1 odst. 1, došlo-li následkem tohoto očkování k zvlášť závažnému ublížení na zdraví očkovaného, vytrpění bolesti, ztrátě na výdělku nebo ztížení společenského uplatnění. Pro posouzení této újmy a rozsah náhrady se použije zákon č. 116/2020 Sb., o náhradě újmy způsobené povinným očkováním, obdobně."

3. Nejvyšší soud vede pod sp. zn. 25 Cdo 946/2024 řízení o dovolání ve věci náhrady újmy na zdraví, která žalobci vznikla v důsledku očkování proti onemocnění COVID-19 tím, že se u něj rozvinula myokarditida. Žalobce požaduje náhradu v celkové výši 7 862 454 Kč. Obvodní soud pro Prahu 2 rozsudkem ze dne 19. 7. 2023 č. j. 47 C 39/2023-175 žalobu zamítl. Městský soud v Praze následně rozsudkem ze dne 16. 1. 2024 č. j. 12 Co 292/2023-217 k odvolání žalobce rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 2 potvrdil. Nejvyšší soud má rozhodnout o dovolání, které žalobce podal proti rozsudku Městského soudu v Praze. Nejvyšší soud po zjištění, že dovolání bylo podáno včas, osobou oprávněnou, účastníkem řízení řádně zastoupeným, dovodil přípustnost dovolání, neboť jím byla vznesena právní otázka podmínek náhrady za újmu na zdraví způsobenou očkováním, která nebyla dosud dovolacím soudem řešena. Dospěl však k závěru, že o dovolání nelze prozatím rozhodnout, neboť příslušná právní úprava je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, který nelze překlenout právním výkladem.

Argumentace navrhovatele

4. Nejvyšší soud (tedy navrhovatel) nejprve konstatuje, že pojem zvlášť závažné ublížení na zdraví, který je podle § 2959 občanského zákoníku podmínkou náhrady nemajetkové újmy druhotných obětí za zásah do základního práva na budování a rozvíjení rodinných vztahů, vykládá soudní praxe tak, že jde zásadně o ta nejtěžší zdravotní poškození mající následky srovnatelné svou závažností s usmrcením blízké osoby, popřípadě velmi těžká zranění, která primární oběť po delší dobu ohrožují na životě nebo ji po delší dobu zatěžují výrazně nepříznivým zdravotním stavem, což bude mít citelný dopad do osobnostní sféry blízkých osob, a jejich duševní útrapy tak budou do té míry intenzivní, že musí být odškodněny i přesto, že následky zranění nebudou nejtěžší. Při výkladu § 2959 občanského zákoníku platí, že musí jít o velmi vážná zdravotní postižení a že podmínka dlouhodobosti poškození zdraví či nesoběstačnosti primární oběti může být prolomena jen zcela výjimečnou povahou a intenzitou zásahu do konkrétních poměrů osob blízkých, tedy druhotných obětí.

5. Nejvyšší soud má za to, že pojem "zvlášť závažné ublížení na zdraví" je v zákonech upravujících odpovědnost státu za újmu způsobenou očkováním a v § 2959 občanského zákoníku použit nesourodým způsobem. Východisko pro založení nároku druhotných obětí je nastaveno poměrně přísně. Oproti tomu pro účely nároku primárního poškozeného na náhradu za negativní vliv očkování na jeho zdraví by takto přísné kritérium mohlo být opodstatněno snad jen tím, že náhradu stát přiznává jako beneficium, které ze své vůle poskytuje za podmínek, jež je zásadně oprávněn sám stanovit. Nicméně z dikce Úmluvy na ochranu lidských práv a důstojnosti lidské bytosti v souvislosti s aplikací biologie a medicíny (sdělení č. 96/2001 Sb. m. s., dále jen "Úmluva o lidských právech a biomedicíně") i judikatury Ústavního soudu se podává, že náhrada za poškození zdraví způsobené očkováním má být spravedlivá, což zákonem použitá restriktivní formulace nesplňuje. Dovolací soud proto dospívá k závěru, že omezení nároku požadavkem zvláštní závažnosti ublížení na zdraví je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky.

6. Tento nedostatek nelze napravit pouhým výkladem pojmu "zvlášť závažné ublížení na zdraví", neboť by byl narušen princip nerozpornosti právního řádu. Odlišný výklad téhož pojmu v různých předpisech by snad šlo odůvodnit, mají-li právní normy odlišný smysl a účel, avšak zde by se odlišný výklad týkal téhož pojmu v rámci jednoho předpisu, neboť zákonodárce jím vymezil i práva druhotných obětí.

7. Zákon o očkování proti COVID-19 v § 2 nezní logicky též z toho důvodu, že jej následuje výčet nároků, zatímco zvlášť závažné ublížení na zdraví nárokem samo o sobě není, neboť je jen zákonným měřítkem tíže zdravotní újmy. Doslovné znění zákona je tak nelogické až nesrozumitelné, pokud v tomto kontextu používá pojem zvláštní závažnosti, jako by šlo o jeden z odškodňovaných následků očkování (dílčích nároků), a to vedle bolesti, ztížení společenského uplatnění a ztráty na výdělku. Není tak zřejmé, co by z hlediska odškodnění znamenalo, že míra obtíží dosáhla právě takové úrovně, jestliže zvlášť závažné ublížení na zdraví nelze považovat za samostatně odškodnitelný nárok.

8. Dle Nejvyššího soudu ani odkaz na obdobné použití očkovacího zákona problém neřeší, neboť vede obloukem k téže bezvýchodné výkladové situaci ve vztahu k totožnému použití pojmu zvlášť závažné ublížení na zdraví v § 2959 občanského zákoníku. Uvedené nedostatky jsou dle Nejvyššího soudu v rozporu s požadavkem určitosti, srozumitelnosti a adekvátní interpretovatelnosti právních předpisů. Nejvyšší soud přitom nemůže přistoupit k aktivistickému výkladu zákona, kterým by nahrazoval pravomoc legislativních orgánů státu a narušoval tím principy dělby moci, proto mu nezbývalo než předložit věc Ústavnímu soudu a navrhnout zrušení části textu dvou inkriminovaných zákonných ustanovení tak, aby byl vytvořen prostor pro smysluplný soudní výklad. Budou-li odstraněny formulace "zvlášť závažné" v § 2 odst. 1 očkovacího zákona a v § 2 zákona o očkování proti COVID-19, nic nebude bránit soudu, aby v každé konkrétní věci posoudil nepřiměřenost následku očkování na zdraví očkovaného a stanovil pak spravedlivou náhradu podle upravené dikce § 2 zákona o očkování proti COVID-19 za obdobného použití očkovacího zákona v upraveném znění § 2. Úprava § 2 zákona o očkování proti COVID-19 však musí zahrnovat i odstranění nesprávné větné vazby a právně i logicky pochybné spojitosti vyjmenovaných tří dílčích nároků.

Vyjádření k návrhu

9. Ústavní soud podle § 69 zákona o Ústavním soudu vyzval Poslaneckou sněmovnu a Senát, jako účastníky řízení, a vládu spolu s veřejným ochráncem práv, jako vedlejší účastníky řízení, aby se vyjádřili k obsahu návrhu. Veřejný ochránce práv do řízení nevstoupil; Poslanecká sněmovna, Senát a vláda se k návrhu vyjádřily, jejich vyjádření jsou shrnuta níže v částech III./A., III./B. a III./C.

III./A. Vyjádření Poslanecké sněmovny

10. Poslanecká sněmovna ve svém vyjádření zrekapitulovala průběh legislativního procesu vedoucího k přijetí očkovacího zákona a zákona o očkování proti COVID-19. Konkrétně uvedla, že pokud jde o zákon o očkování proti COVID-19, jeho návrh byl předložen vládou Poslanecké sněmovně dne 30. 11. 2020. Na základě žádosti vlády předseda Poslanecké sněmovny rozhodl, že předložený návrh zákona bude projednáván ve zkráceném jednání s vynecháním prvního čtení. Druhé čtení návrhu zákona se uskutečnilo dne 4. 12. 2020. Třetí čtení návrhu zákona následovalo bezprostředně po ukončení druhého čtení. V závěrečném hlasování o návrhu zákona jako celku z 97 přítomných poslankyň a poslanců bylo pro návrh 78 a proti návrhu 15. Návrh zákona byl dne 7. 12. 2020 postoupen Senátu, který návrh zákona schválil. Zákon byl doručen prezidentovi k podpisu dne 18. 12. 2020. Prezident zákon podepsal téhož dne. Zákon byl vyhlášen dne 23. 12. 2020 ve Sbírce zákonů pod číslem 569/2020 Sb.

11. Co se týče očkovacího zákona, jeho návrh byl předložen vládou Poslanecké sněmovně dne 3. 4. 2019. První čtení proběhlo dne 24. 4. 2019. Druhé čtení se uskutečnilo dne 16. 10. 2019, kdy proběhla obecná a podrobná rozprava. Všechny podané pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk 451/3, který byl poslancům rozeslán 18. 10. 2019. Následné třetí čtení proběhlo dne 27. 11. 2019. V závěrečném hlasování o návrhu zákona jako celku ze 184 přítomných poslanců bylo pro návrh zákona 179 a proti návrhu žádný. Návrh zákona byl postoupen Senátu dne 6. 1. 2020. Senát návrh zákona vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacím návrhem. Návrh zákona vrácený Senátem byl projednán dne 4. 3. 2020. Poslanecká sněmovna návrh zákona přijala ve znění schváleném Senátem, z přítomných 144 poslanců 142 hlasovalo pro a žádný proti. Zákon byl doručen prezidentovi k podpisu dne 12. 3. 2020. Prezident zákon podepsal téhož dne. Zákon byl vyhlášen dne 24. 3. 2020 ve Sbírce zákonů pod číslem 116/2020 Sb.

12. Za tohoto stavu věci Poslanecká sněmovna vyjádřila stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatá ustanovení zákonů jsou v souladu s Ústavou a naším právním řádem.

III./B. Vyjádření Senátu

13. Senát v rámci svého vyjádření pouze zrekapituloval průběh legislativního procesu, a to od postoupení návrhu očkovacího zákona a zákona o očkování proti COVID-19 Senátu po průběh hlasování o těchto zákonech. Poté konstatoval, že při projednávání návrhů zákonů postupoval v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.

III./C. Vyjádření vlády

14. Vláda v zaslaném vyjádření uvedla, že vstupuje do řízení, náleží jí tedy postavení vedlejší účastnice. Dále pak navrhla, aby Ústavní soud návrh Nejvyššího soudu odmítl, případně zamítl. Vláda poukázala na skutečnost, že v návrhu Nejvyššího soudu je zmiňována toliko možnost požadovat náhradu újmy pouze vůči poskytovateli zdravotních služeb, a to podle § 2936 občanského zákoníku. O ostatních možnostech náhrady újmy ve prospěch žalobce není v návrhu Nejvyššího soudu zmínky. Vláda proto zdůraznila, že je možno žádat náhradu újmy způsobené podáním léčivého přípravku (tedy i očkovací látky) na základě vícero ustanovení. Konkrétně se jedná o následující: § 33 odst. 7 zákona č. 378/2007 Sb., o léčivech, porušení smluvní povinnosti podle § 2913 občanského zákoníku a mohlo by jít i o případ škody způsobené vadou věci podle § 2936 občanského zákoníku.

15. Kromě toho jsou součástí právního řádu ještě dva relevantní zákony, a sice očkovací zákon a zákon o očkování proti COVID-19. Očkovací zákon se však na projednávanou věc přímo neaplikuje, protože očkování proti COVID-19 bylo povinným očkováním pouze po velmi krátkou dobu a pouze pro kategorii osob, do které žalobce nespadal. Pokud jde o zákon o očkování proti COVID-19, jeho přijetím se stát rozhodl poskytnout očkovaným, kterým by vznikla újma na zdraví v důsledku tohoto specifického typu očkování, jisté beneficium, a to za stanovených podmínek, tedy "došlo-li následkem tohoto očkování k zvlášť závažnému ublížení na zdraví očkovaného." Ono benefícium spočívá v tom, že stát, ač je možné požadovat náhradu újmy podle obecné právní úpravy (viz výše), ke své tíži poskytuje další možnost kompenzace určitého stupně následků aplikace zvláštní kategorie léčivých přípravků (očkovacích látek proti COVID-19).

16. K tvrzenému rozporu napadených ustanovení s ústavním pořádkem vláda konstatuje, že z obsahu návrhu Nejvyššího soudu není zcela zjevné, z jakého důvodu považuje napadená ustanovení za rozporná s ústavním pořádkem. Nejvyšší soud sice v návrhu tvrdí, že nemůže přistupovat "k aktivistickému výkladu zákona", avšak k takovémuto postupu nabádá Ústavní soud. Vláda podotýká, že výslovně vyjádřeným cílem zákonodárce bylo v případě nepovinného očkování proti onemocnění COVID-19 odškodňovat případnou újmu na zdraví "obdobně" jako u povinného očkování. Pokud by zákonodárce chtěl odškodňovat i mírnější újmy než zvlášť závažné ublížení na zdraví očkovaného, vyjádřil by takový úmysl výslovně, jak v samotném zákoně, tak v důvodově zprávě k němu, což však neučinil. Stejně tak vláda nevidí důvod, proč by v případě očkovacího zákona mělo být "zvlášť závažné ublížení na zdraví" definováno jiným způsobem, než jak vyplývá z dosavadní judikatury Nejvyššího soudu. Podle názoru vlády je třeba intenzitu ublížení na zdraví chápat vždy stejně jak u primárních, tak u sekundárních obětí.

17. Vláda má za to, že v posuzovaném případě je možný ústavně konformní výklad napadených ustanovení. Samotný pojem "zvlášť závažné ublížení na zdraví", již byl v minulosti ústavně konformním způsobem vyložen, a to jak Ústavním soudem, tak i Nejvyšším soudem. Za této situace pak vláda považuje za zjevné, že konkrétní aplikace uvedených judikatorních závěrů je úkolem obecných soudů - v projednávané věci Nejvyššího soudu, a nikoliv soudu Ústavního. S ohledem na to považuje vláda derogační návrh za nedůvodný, neboť z předloženého návrhu je zřejmé, že Nejvyšší soud nedostál své povinnosti napadené ustanovení vyložit, a to interpretací primárně ústavně konformní. A to i přes to, že taková interpretace existuje.

18. Pokud jde o tvrzený rozpor napadené úpravy s čl. 24 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně, vláda předně upozorňuje na odchylky v textu. Zatímco český překlad (neautentické znění) zakotvuje nárok na náhradu škody v případě "jakékoli" újmy způsobené zákrokem, tak anglická verze podmiňuje tento nárok tím, že dojde k "undue damage", a francouzská verze tím, že dojde k "un dommage injustifié". Je třeba pohlížet na to, jaká újma má být odčiněna, nejde o jakoukoli újmu způsobenou zdravotním zákrokem, ale toliko o újmu, u které byly naplněny podmínky odpovědnosti určité osoby za tuto újmu. V tomto smyslu je též důležitý závěr textu čl. 24, který podmiňuje nárok na náhradu škody slovy "za podmínek a postupů stanovených zákonem". Tvrzený rozpor české právní úpravy odčinění újmy na zdraví vzniklé v důsledku podání očkovací látky s čl. 24 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně by proto podle přesvědčení vlády neměl být posuzován výlučně ve vztahu k ustanovení § 2 zákona o očkování proti COVID-19, ale ve vztahu k celému systému ustanovení právních předpisů, jak byl shora zmíněn, prostřednictvím kterého je poškozený oprávněn se domáhat náhrady újmy vzniklé v důsledku podání očkovací látky. Ustanovení § 2 zákona o očkování proti COVID-19 je tak jeden ze "střípků mozaiky", nikoli jediný případ toho, jak Česká republika usiluje o naplnění cílů vyplývajících z čl. 24 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně. Vzhledem k výše uvedenému má vláda za to, že § 2 zákona o očkování proti COVID-19 poskytuje určitou "nadstandardní" výhodu oproti jiným případům újmy vzniklé v důsledku podání léčivého přípravku. Podle názoru vlády s ohledem na doplňkovou pozici, kterou zákon o očkování proti COVID-19 zaujímá v rámci odškodňování újmy způsobené aplikací léčivého přípravku v právním řádu České republiky, k ústavně právnímu rozporu nemůže vést to, že se náhrada újmy ze strany státu poskytuje jen v případě splnění restriktivních podmínek pro její přiznání. Dále vláda odkazuje na to, že z pohledu posouzení, zda by dotčená ustanovení zákonů měla být zrušena pro rozpor s čl. 24 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně, je významné, že daný článek není ustanovení "self-executing" povahy. Jak již bylo uvedeno výše, závěr textu čl. 24 totiž podmiňuje nárok na náhradu škody slovy "za podmínek a postupů stanovených zákonem."

19. Vláda dále upozorňuje, že Nejvyšší soud dle ní není aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení ustanovení očkovacího zákona. Vláda má pochybnosti o bezvýhradném naplnění všech požadavků vyplývajících z judikatury Ústavního soudu - zejména pak požadavku ústavně konformní interpretace právní normy obecným soudem, resp. povinnosti soudů nalézat právo. Při rozhodování v konkrétní věci, kterou se zabývá Nejvyšší soud, a se kterou je návrh spjat, vůbec nepřipadá do úvahy aplikace § 2 odst. 1 očkovacího zákona, neboť očkovací látka aplikovaná žalobci v projednávané věci nebyla aplikovaná v rámci povinného očkování. To, že se podle druhé věty § 2 zákona o očkování proti COVID-19 aplikuje očkovací zákon pro posouzení rozsahu náhrady, by mohlo vyvolávat mylný dojem, že se z očkovacího zákona použije i § 2, jehož nadpis zní "Rozsah náhrady újmy". Z textu první věty § 2 zákona o očkování proti COVID-19 je však zřejmé, že tomu tak nebude, protože jeho první věta je ve vztahu speciality vůči § 2 očkovacího zákona, a pokud se použije první věta § 2 zákona o očkování proti COVID-19, není žádný prostor pro použití § 2 očkovacího zákona.

Průběh řízení před Ústavním soudem

20. Ústavní soud rozhodl o návrhu bez nařízení ústního jednání, neboť neprováděl dokazování ve smyslu § 44 věty první zákona o Ústavním soudu a od jednání nebylo možné očekávat další objasnění věci.

21. Návrh splňuje všechny zákonem požadované náležitosti a je přípustný podle § 66 zákona o Ústavním soudu.

22. V rámci posouzení podmínek řízení byl Ústavní soud dále povinen zkoumat, zda byl návrh podán oprávněným navrhovatelem. Aktivní legitimace soudu k podání návrhu na přezkum ústavnosti konkrétních ustanovení zákona je podle čl. 95 odst. 2 Ústavy, potažmo § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu dána jen tehdy, dospěje-li soud k závěru, že zákon (popř. jeho část), jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem.

23. Ve své rozhodovací praxi (podmínky aktivní legitimace v řízení o konkrétní kontrole norem Ústavní soud shrnul např. v usnesení ze dne 18. 12. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 37/10-2) Ústavní soud vychází z toho, že řízení zahájené podle čl. 95 odst. 2 Ústavy není abstraktním přezkumem ústavnosti, ale je vedeno v úzkém rámci soudního rozhodování konkrétního případu (nález ze dne 24. 7. 2012 sp. zn. Pl. ÚS 34/10). Proto se aktivní legitimace soudu podat návrh na zrušení zákona nebo jeho ustanovení odvíjí od předmětu řízení a právní kvalifikace věci. Soud může podat návrh na zrušení pouze takového zákona (nebo jeho dílčích ustanovení), který má být přímo (bezprostředně) použit při řešení probíhajícího řízení. Podmínka přímého použití je splněna, pokud je aplikace daného zákona (nebo jeho konkrétního ustanovení) nezbytná, nevyhnutelná, není jen hypotetická nebo určená širšími souvislostmi věci. Dospěl-li by Ústavní soud k závěru, že by tato podmínka naplněna nebyla, nebyl by navrhovatel k jeho podání aktivně legitimován, resp. návrh byl podán "někým zjevně neoprávněným", jak normuje ustanovení § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu.

24. Z účelu a smyslu konkrétní kontroly ústavnosti právních norem dále plyne, že zákon, "jehož má být při řešení věci použito", je pouze ten (resp. jeho ustanovení), jenž překáží tomu, aby bylo dosaženo žádoucího ústavně konformního výsledku; nebyl-li by pak odstraněn, byl by výsledek před ním probíhajícího řízení jiný (nález ze dne 28. 1. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 49/10).

25. Je na navrhovateli, aby jednak snesl adekvátní argumentaci, že napadený zákon (jeho konkrétní ustanovení) je v rozporu s ústavním pořádkem, ale současně poukázal a prokázal, že aplikace napadeného ustanovení je nevyhnutelná a jen zrušení napadeného ustanovení bude mít za následek dosažení žádoucího ústavně konformního výsledku.

IV./A. Očkovací zákon

26. Ve věci posuzované obecnými soudy jde o náhradu újmy na zdraví, která žalobci vznikla v důsledku dobrovolného podstoupení očkování proti onemocnění COVID-19. Tedy o situaci, která je přímo řešena § 2 zákona o očkování proti COVID-19 jakožto speciálním ustanovením (lex specialis) ve vztahu k § 2 odst. 1 očkovacího zákona. V posuzovaném případě tedy bude obecnými soudy aplikován § 2 zákona o očkování proti COVID-19, nikoli očkovací zákon. Ostatně ani Nejvyšší soud v návrhu netvrdí, že by § 2 odst. 1 očkovacího zákona měl být aplikován. Argumentuje principem bezrozpornosti právního řádu a z něj vyplývající nemožnosti odlišného znění očkovacího zákona a zákona o očkování proti COVID-19, tedy jakýmsi způsobem "přimyká" § 2 odst. 1 očkovacího zákona k problematice aplikace § 2 zákona o očkování proti COVID-19, který je v posuzovaném případě relevantní, a navrhuje ve shora uvedeném rozsahu zrušení částí ustanovení obou právních předpisů. Takový postup však nelze vzhledem k podmínkám aktivní legitimace v řízení o konkrétní kontrole norem aprobovat a Ústavní soud musí konstatovat, že ve vztahu k § 2 odst. 1 očkovacího zákona není v posuzované věci splněna podmínka bezprostředního použití tohoto ustanovení. Nejvyšší soud proto není aktivně legitimován k podání návrhu na zrušení části § 2 odst. 1 očkovacího zákona.

27. Na tom nic nemění ani odkaz na obdobné použití očkovacího zákona ve druhé větě § 2 zákona o očkování proti COVID-19. Toto se totiž vztahuje na posouzení toho, co lze považovat za zvlášť závažnou újmu a v jakém rozsahu má být hrazena náhrada újmy, nikoli ve smyslu posouzení podmínek pro přiznání náhrady újmy, neboť ty jsou stanoveny zvlášť v očkovacím zákoně a zvlášť v zákoně o očkování proti COVID-19. V obou případech je vyžadováno utrpění zvlášť závažné újmy na zdraví, avšak aplikováno je vždy v závislosti na konkrétním případu příslušné ustanovení, tj. v případě povinného očkování obecný § 2 očkovacího zákona a v případě očkování proti COVID-19 speciální § 2 zákona o očkování proti COVID-19.

IV./B. Zákon o očkování proti COVID-19

28. Jak bylo shora uvedeno, kromě bezprostřednosti užití zákona (nebo dílčího ustanovení), jehož zrušení soud navrhuje, je předpokladem konkrétní kontroly ústavnosti právních norem (aktivní legitimace navrhovatele) také skutečnost, že příslušný zákon (nebo dílčí ustanovení) překáží tomu, aby bylo dosaženo žádoucího ústavně konformního výsledku. Bylo na Nejvyšším soudu, aby napadenou část § 2 zákona o očkování proti COVID-19 vyložil, a to interpretací primárně ústavně konformní, a následně případně přinesl argumentaci dokládající, že napadená část § 2 zákona o očkování proti COVID-19 je v rozporu s ústavním pořádkem, a současně prokázal, že jen zrušení napadeného ustanovení bude mít za následek dosažení žádoucího ústavně konformního výsledku.

29. Nejvyšší soud v návrhu uvádí argumenty, ze kterých dovozuje protiústavnost napadených částí § 2 zákona o očkování proti COVID-19, nicméně činí tak, aniž by napadené ustanovení aplikoval na konkrétní případ dovolatele, v jehož věci vyvstal Nejvyšším soudem tvrzený problém protiústavnosti § 2 zákona o očkování proti COVID-19. Tím se Nejvyšší soud ocitá na hranici splnění podmínek aktivní legitimace, neboť jeho návrh má blíže k návrhu na zahájení abstraktní kontroly ústavnosti. Ústavní soud však dovodil aktivní legitimaci Nejvyššího soudu, pokud jde o návrh na zrušení částí § 2 zákona o očkování proti COVID-19. Vyšel přitom z předpokladu, že Nejvyšší soud při posuzování případu konkrétního dovolatele mohl pracovat s tím, že by dovolateli náhrada újmy nenáležela, což mohl mít za protiústavní výsledek aplikace § 2 zákona o očkování proti COVID-19 vzhledem ke znění čl. 24 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně.

Posouzení opodstatněnosti návrhu

30. V řízení o kontrole norem Ústavní soud důsledně respektuje zásadu ústavně konformní interpretace napadených právních předpisů. To především znamená, že důvod ke zrušení právního předpisu je dán nikoliv již tehdy, lze-li tento předpis vyložit protiústavně, nýbrž právě naopak jen v případě opačném, tedy nelze-li jej vyložit ústavně konformně. Jinak řečeno, pokud umožňuje jazykové znění právního předpisu vícero výkladů a alespoň jeden z nich není protiústavní, není dán prostor pro její derogaci Ústavním soudem (usnesení ze dne 21. 3. 2017 sp. zn. Pl. ÚS 36/16, nález ze dne 28. 1. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 49/10, nález ze dne 28. 2. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 20/05). Okolnost, že je k dispozici ústavně konformní výklad implikuje eventualitu posouzení návrhu jako zjevně neopodstatněného, jak je tato kvalifikace vyjádřena v § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu (nález ze dne 28. 1. 2014 sp. zn. Pl. ÚS 49/10). Uvedené principy judikovalo plénum Ústavního soudu v řadě usnesení (např. usnesení sp. zn. Pl. ÚS 23/08 ze dne 14. 8. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 34/11 ze dne 3. 4. 2012 a sp. zn. Pl. ÚS 30/09 ze dne 2. 4. 2013), a lze je tudíž považovat za součást ustálené judikatury Ústavního soudu.

31. V posuzované věci dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavně konformní výklad § 2 zákona o očkování proti COVID-19 je možný.

32. Argumentace obsažená v návrhu by se dala shrnout tak, že Nejvyšší soud nesouhlasí s podmínkou utrpění zvlášť závažného ublížení na zdraví pro přiznání náhrady újmy způsobené očkováním proti onemocnění COVID-19. Takto stanovený předpoklad přiznání náhrady újmy je dle Nejvyššího soudu rozporným s čl. 24 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně.

33. Úmluva o lidských právech a biomedicíně, která je coby ratifikovaná a vyhlášená mezinárodní smlouva o lidských právech a základních svobodách podle čl. 10 Ústavy před její euronovelou provedenou ústavním zákonem č. 395/2001 Sb. i nyní pro Ústavní soud referenčním rámcem pro kontrolu norem, v čl. 24 stanoví: "Osoba, která utrpěla újmu způsobenou zákrokem, má nárok na spravedlivou náhradu škody za podmínek a postupů stanovených zákonem." Vyjdeme-li pouze z českého překladu citovaného ustanovení, může se jevit, že stanoví povinnost náhrady škody za jakoukoli újmu způsobenou zákrokem. Rozhodnými jazykovými verzemi pro výklad o Úmluvě o lidských právech a biomedicíně jsou nicméně anglický a francouzský jazyk, jak vyplývá z jejího závěrečného ustanovení. V obou těchto verzích jsou přitom uvedeny výrazy, které by v přesnějším překladu do českého jazyka odpovídaly pojmu "nepřiměřené poškození" či "nadměrná újma" (angl. undue damage, fr. dommage injustifié). Takto chápaný pojem, se kterým pracuje judikatura Ústavního soudu (nález ze dne 27. 1. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 19/14, bod 87), a ostatně i Nejvyšší soud v podaném návrhu, také více odpovídá smyslu dotčeného článku. Jak totiž upozorňuje výkladová zpráva k Úmluvě o lidských právech a biomedicíně, čl. 24 uvádí právě pojem nepřiměřené poškození, neboť v medicíně je některé poškození (například amputace) neoddělitelnou součástí samotného terapeutického zákroku. Čl. 24 tedy konstruuje nárok na spravedlivou náhradu nikoli za každé poškození ("újmu"), ale právě pouze za takové poškození, které není neoddělitelnou součástí samotného zákroku a lze je považovat za nepřiměřené. Dále z textu výkladové zprávy k čl. 24 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně vyplývá, že je třeba posuzovat s ohledem na okolnosti každého jednotlivého případu, zda se jedná o nepřiměřené poškození oprávněné nebo neoprávněné. Příčinou nepřiměřeného poškození musí být zásah v nejširším slova smyslu, který může mít podobu buď jednání, nebo opomenutí. Zásah může, ale také nemusí být trestným činem. Aby vznikl nárok na odškodnění, musí škoda přímo vyplývat ze zásahu. Podmínky a postupy pro odškodnění mají být upraveny vnitrostátním právem (COUNCIL OF EUROPE. Explanatory Report: Convention on Human Rights and Biomedicine. Oviedo, 1997, s. 21-22). Z uvedeného vyplývá, že Úmluva o lidských právech a biomedicíně nebrání takové právní úpravě, která jako § 2 zákona o očkování proti COVID-19 stanoví pro náhradu újmy podmínku zvlášť závažného ublížení na zdraví očkovaného.

34. Pokud jde o návrh na zrušení § 2 zákona o očkování proti COVID-19 ve slovním spojení "vytrpění bolesti, ztrátě na výdělku nebo ztížení společenského uplatnění," Ústavní soud rovněž dochází k závěru, že tato část nepřekáží tomu, aby bylo dosaženo ústavně konformního výkladu. Ustanovení § 2 zákona o očkování proti COVID-19 je konstruováno tak, že stanovuje státu povinnost nahradit osobě, která absolvovala očkování proti COVID-19, újmu způsobenou tímto očkováním, pokud došlo následkem tohoto očkování "k zvlášť závažnému ublížení na zdraví očkovaného, vytrpění bolesti, ztrátě na výdělku nebo ztížení společenského uplatnění." Jakkoli by mohlo být znění § 2 zákona o očkování proti COVID-19 považováno za velkorysé, neboť v podstatě znamená, že stát nahradí příslušné osobě újmu, pokud je naplněn jeden z alternativně vymezených předpokladů k její náhradě, neznamená taková konstrukce normy její protiústavnost. I kdyby však Nejvyšší soud dospěl k méně velkorysé interpretaci § 2 zákona o očkování proti COVID-19 a, jak je naznačeno v návrhu, veden obdobným zněním § 2 očkovacího zákona pojmy uvedené v § 2 zákona o očkování proti COVID-19 rozdělil na jednotlivé nároky na jedné straně a zákonné měřítko tíže zdravotní újmy na straně druhé, ani takový výklad by neodporoval Úmluvě o lidských právech a biomedicíně, jak je vysvětleno výše.

35. Nakonec k námitce Nejvyššího soudu týkající se zásady bezrozpornosti právního řádu Ústavní soud konstatuje, že tato není konstrukcí zákona o očkování proti COVID-19 porušena. Dle Nejvyššího soudu je pojem zvlášť závažné ublížení na zdraví v zákonech upravujících odpovědnost státu za újmu způsobenou očkováním a v § 2959 občanského zákoníku, který se týká sekundárních obětí, použit nesourodým způsobem. Nejvyšší soud upozorňuje na to, že zmíněný pojem je ve smyslu § 2959 občanského zákoníku vykládán přísněji, než je tomu ve smyslu zákonů upravujících odpovědnost státu za očkování, tedy i zákona o očkování proti COVID-19. To ovšem protiústavní rozpornost právního řádu samo o sobě nemusí založit. Ústavní soud nechce nahrazovat pravomoci obecných soudů, nicméně vzhledem k argumentaci Nejvyššího soudu musí upozornit, že není v rozporu s ústavním pořádkem, pokud by pojem zvlášť závažné ublížení na zdraví v souvislosti s očkováním znamenal něco jiného, než znamená v situacích nesouvisejících s očkováním. Ze speciálního právního předpisu týkajícího se náhrady újmy způsobené očkováním proti COVID-19 vyplývá specifický (jiný) význam pojmu zvlášť závažné ublížení na zdraví, který má v kontextu očkování přednost před významem tohoto pojmu dle obecné právní úpravy obsažené v občanském zákoníku. Ústavní soud taktéž upozorňuje, že nelze zaměňovat pojmy primární a sekundární poškozený, resp. odlišnou povahu jejich nároků. Náhrada újmy dle § 2 zákona o očkování proti COVID-19 se týká pouze očkovaného (tedy potenciálně primárně poškozeného) a v souladu s obecným smyslem odpovědnosti státu za újmu způsobenou očkováním, kterým je zvýšení důvěry veřejnosti v očkování a s tím ruku v ruce jdoucí ochrana veřejného zájmu na zdraví populace, může být předpoklad pro její přiznání konstruován benevolentněji, než je tomu v případě obecné náhrady újmy či náhrady újmy sekundárních obětí.

36. Lze uzavřít, že bude dále úkolem Nejvyššího soudu, aby si s interpretací napadeného ustanovení v rámci své rozhodovací praxe poradil, a to s ohledem na shora uvedené a především s vědomím judikatury Ústavního soudu kladoucí důraz na hledání smyslu a účelu interpretovaného zákona. Ze své pozice je to totiž především Nejvyšší soud, jenž je kromě sjednocování judikatury obecných soudů zodpovědný také za (závazný) výklad podústavních norem, a to za respektu k ústavnímu pořádku a judikatuře Ústavního soudu. Ústavně konformní interpretace právních norem v konkrétním případě, před který je Nejvyšší soud postaven, přitom není aktivistickým výkladem zákona, kterým by Nejvyšší soud nahrazoval pravomoc legislativních orgánů státu, jak se tvrdí v návrhu, nýbrž naplněním role Nejvyššího soudu jako vrcholného soudního orgánu (čl. 92 Ústavy, § 14 odst. 1 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů).

Závěr

37. Na základě výše uvedeného Ústavní soud odmítl návrh na zrušení § 2 odst. 1 očkovacího zákona ve slovním spojení "zvlášť závažnému"¨ podle § 43 odst. 2 písm. b) ve spojení s § 43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným, a návrh na zrušení § 2 zákona o očkování proti COVID-19 ve slovním spojení "zvlášť závažnému" a ve slovním spojení "vytrpění bolesti, ztrátě na výdělku nebo ztížení společenského uplatnění" podle § 43 odst. 2 písm. a), b) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný. V souladu s čl. 1 odst. 2 písm. b) rozhodnutí pléna Ústavního soudu č. Org. 39/25 ze dne 3. 9. 2025, o atrahování působnosti, tak Ústavní soud učinil v plénu.

Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.

V Brně dne 11. února 2026

Josef Baxa v. r. předseda Ústavního soudu