Pl. ÚS 17/14

Odůvodnění

1. Ústavní stížností, doručenou Ústavnímu soudu dne 11. července 2014, se stěžovatel domáhal zrušení v záhlaví specifikovaných usnesení Senátu Parlamentu České republiky a mandátového a imunitního výboru Senátu Parlamentu České republiky, neboť má za to, že napadenými rozhodnutími a řízením, které jejich vydání předcházelo, bylo porušeno jeho "právo na spravedlivý proces, právo na projednání věci nestranným orgánem, právo předkládat důkazy a právo na to, aby se státní orgán s předloženými důkazy zdůvodnitelným a přezkoumatelným postupem vypořádal".

2. Z obsahu ústavní stížnosti a z napadených rozhodnutí se zjišťuje:

3. Usnesením mandátového a imunitního výboru Senátu č. 18 ze dne 26. 3. 2014 bylo rozhodnuto, že senátor MUDr. Vladimír Dryml (dále též jen "stěžovatel") se dopustil přestupku proti občanskému soužití podle § 49 odst. 1 písm. e) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o přestupcích"). Přestupek měl být spáchán tím, že stěžovatel dne 7. června 2013 ve Vrchlabí při slovní rozepři způsobil svým slovním výrokem panu A. A. M. újmu pro jeho příslušnost k národnostní menšině nebo pro jeho etnický původ. Za tento přestupek byla stěžovateli uložena pokuta ve výši 20 000 Kč.

4. O odvolání stěžovatele proti usnesení uvedeného výboru bylo rozhodnuto na 21. schůzi Senátu dne 29. 5. 2014 usnesením č. 506 tak, že rozhodnutí mandátového a imunitního výboru bylo potvrzeno.

5. Proti oběma těmto rozhodnutím směřuje nyní projednávaná ústavní stížnost.

6. Ústavní stížnost byla přidělena k projednání a rozhodnutí plénu Ústavního soudu, což vyplývá z ustanovení článku 1 odst. 1 písm. c) rozhodnutí pléna Ústavního soudu o atrahování působnosti ze dne 25. března 2014 č. Org. 24/14 (publikováno pod č. 52/2014 Sb.), vydaného podle § 11 odst. 2 písm. k) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a to z toho důvodu, že účastníkem řízení je komora Parlamentu České republiky.

Stav předcházející vydání rozhodnutí napadených ústavní stížností

7. Pro komplexní posouzení věci pokládal Ústavní soud za potřebné seznámit se s chronologickým vývojem případu před vydáním rozhodnutí napadených ústavní stížností. Vyžádal si proto od Senátu listiny vztahující se k této kauze, zejména kopii spisu Policie České republiky, Krajského ředitelství policie Královéhradeckého kraje, územního odboru Trutnov (č. j. KRPH-64064/TČ-2013-051071), přestupkového spisu Městského úřadu Vrchlabí (č. j. KST-PREST/39/2014) a zápisy, usnesení a další podkladové materiály orgánů Senátu. Z těchto listin se zjišťuje:

8. Písemným podáním ze dne 12. 6. 2013, zaslaným Okresnímu státnímu zastupitelství v Trutnově, podal lékař Zdravotnické záchranné služby Královéhradeckého kraje A. A. M. trestní oznámení na MUDr. Vladimíra Drymla pro podezření ze spáchání trestného činu hanobení národa, rasy, etnické nebo jiné skupiny osob podle § 355 trestního zákoníku. Oznamovatel se pokládal za osobu poškozenou trestným činem.

9. Ke spáchání trestného činu mělo dle oznamovatele dojít dne 7. 6. 2013 v areálu Česko-německé horské nemocnice Krkonoše, s. r. o., ve Vrchlabí. Oznamovatel byl členem posádky vrtulníku Zdravotnické záchranné služby Královéhradeckého kraje. Vrtulník na pokyn dispečera záchranné služby přistál na heliportu nemocnice ve Vrchlabí, aby převzal a letecky transportoval do Fakultní nemocnice v Hradci Králové pacientku, přivezenou sanitním autem z města Vrchlabí na heliport s podezřením na akutní infarkt myokardu. Po přistání vrtulníku se na heliport dostavil ředitel nemocnice MUDr. Vladimír Dryml a posádce vrtulníku vytýkal, že vrtulník přistál na soukromém pozemku, aniž by byl přílet včas nemocnici oznámen, čímž mohlo podle názoru MUDr. Drymla dojít k ohrožení zaměstnance nemocnice, který poblíž heliportu kosil trávu, jakož i k ohrožení dalších občanů a pacientů nacházejících se v blízkosti přistání. Mezi A. M. a MUDr. Vladimírem Drymlem došlo za přítomnosti dalších svědků ke slovní hádce týkající se okolností přistání vrtulníku. Při hádce měl MUDr. Dryml na adresu A. M. pronést, že "pokud má takový názor, ať se vrátí, nebo ať táhne, odkud přišel." Tímto výrokem se A. M., který pochází z Jemenu, cítil dotčen a pokládal jej za urážku spáchanou pro jeho národnost; proto podal trestní oznámení.

10. Okresní státní zastupitelství v Trutnově předalo přijaté trestní oznámení Policii České republiky, územnímu odboru Trutnov, která poté prováděla šetření postupem podle zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Policie vyslechla formou podání vysvětlení MUDr. Vladimíra Drymla, šest svědků nacházejících se na místě incidentu a z těchto výpovědí došla k závěru, že MUDr. Dryml sice pronesl na adresu A. M. výrok ve smyslu "ať se vrátí, nebo ať táhne, odkud přišel", že se však nepodařilo prokázat, že by tak učinil v úmyslu veřejně hrubě znevážit jeho národnost. Policie proto uzavřela, že nebyl spáchán žádný trestný čin ani přestupek a věc založila (stalo se tak záznamem ze dne 27. 8. 2013 č. j. KRPH-64064-13/ČJ-2013-051071).

11. Oznamovatel A. M. poté dopisem ze dne 13. 9. 2013 požádal Okresní státní zastupitelství v Trutnově o přezkoumání postupu Policie České republiky. Okresní státní zastupitelství tomuto požadavku vyhovělo a přípisem ze dne 22. 10. 2013 č. j. 2 ZN 106/2013-16 vrátilo věc policejnímu orgánu s pokynem, aby byly zahájeny úkony podle § 158 odst. 3 tr. řádu a aby se pokračovalo v prověřování trestního oznámení.

12. Policejní orgán Policie České republiky, Krajského ředitelství policie Královéhradeckého kraje, územního odboru Trutnov, záznamem ze dne 31. 10. 2013 č. j. KRPH-64064-19/TČ-2013-051071-PP zahájil úkony trestního řízení. Znovu vyslechl již dříve vyslechnuté svědky události, dále ředitele Zdravotnické záchranné služby Královéhradeckého kraje MUDr. Jiřího Maška a obstaral písemné dokumenty Česko-německé horské nemocnice Krkonoše, s. r. o., ve Vrchlabí a Úřadu pro civilní letectví týkající se přistání vrtulníku.

13. Po ukončení přípravného řízení a po prostudování policejního spisu dalo Okresní státní zastupitelství v Trutnově přípisem ze dne 10. 12. 2013 pod č. j. 2 ZN 1480/2013-4 pokyn policejnímu orgánu, aby nebylo zahajováno trestní stíhání, ale aby věc byla předána Městskému úřadu ve Vrchlabí pro podezření ze spáchání přestupku proti občanskému soužití podle § 49 zákona o přestupcích.

14. Městský úřad Vrchlabí věc zaevidoval pod sp. zn. KST/39/Př 2/2014 jako oznámení o přestupku proti občanskému soužití podle § 49 odst. 1 písm. e) zákona o přestupcích a dne 8. 1. 2014 vyzval MUDr. Vladimíra Drymla, aby se jako senátor vyjádřil dle § 9 odst. 3 zákona o přestupcích, zda podá žádost o projednání přestupku v disciplinárním řízení podle zvláštních právních předpisů, tj. v daném případě podle zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "jednací řád Senátu"). Přípisem ze dne 17. 1. 2014, adresovaným Městskému úřadu Vrchlabí, požádal MUDr. Vladimír Dryml, aby věc byla projednána v disciplinárním řízení před Senátem.

15. Městský úřad Vrchlabí usnesením ze dne 21. ledna 2014 postoupil věc podle § 71 písm. d) zákona o přestupcích mandátovému a imunitnímu výboru Senátu k projednání v disciplinárním řízení. K tomuto usnesení byl připojen přestupkový policejní spis sp. zn. KRPH-64064/TČ-2013-051071, předaný předtím městskému úřadu Policií České republiky.

Disciplinární řízení před Senátem

16. Disciplinární řízení vedené proti stěžovateli se řídilo jednacím řádem Senátu.

17. Na 9. schůzi mandátového a imunitního výboru, konané dne 12. února 2014, oznámil předseda výboru senátor Jiří Oberfalzer členům výboru, že na program 10. schůze výboru bude zařazeno disciplinární řízení ve věci přestupku stěžovatele, informoval, že zpravodajem pro projednání věci ve výboru určil podle ustanovení § 92 odst. 1 jednacího řádu Senátu senátora Miroslava Antla, a informoval, že spis týkající se věci je k nahlédnutí v sekretariátu výboru.

18. Věc byla projednána na 10. schůzi mandátového a imunitního výboru konané dne 26. března 2014 za předsednictví senátora Jiřího Oberfalzera. Na schůzi výboru byl přítomen rovněž stěžovatel. Výbor se seznámil se zpravodajskou zprávou předloženou senátorem Miroslavem Antlem, v níž byl shrnut obsah přestupkového spisu, postoupeného Policií České republiky. K věci se v obsáhlém vystoupení vyjádřil ústně jak poškozený A. M., kterého výbor k jednání přizval, tak stěžovatel. O jednání výboru byl pořízen podrobný zápis.

19. Usnesením mandátového a imunitního výboru č. 18 ze dne 26. 3. 2014 bylo rozhodnuto, že se stěžovatel dopustil přestupku proti občanskému soužití podle § 49 odst. 1 písm. e) zákona o přestupcích, a podle § 16 odst. 2 jednacího řádu Senátu mu byla uložena pokuta ve výši 20 000 Kč. Pro přijetí tohoto usnesení hlasovalo sedm z osmi přítomných členů výboru, nikdo nebyl proti, jeden se zdržel hlasování.

20. Proti usnesení mandátového a imunitního výboru č. 18, jehož písemné vyhotovení bylo doručeno MUDr. Vladimíru Drymlovi dne 7. dubna 2014, podal stěžovatel podle ustanovení § 17 odst. 1 jednacího řádu Senátu odvolání, které bylo doručeno Senátu dne 15. dubna 2014.

21. Dne 15. dubna 2014 byla předsedovi organizačního výboru Senátu doručena námitka podjatosti, kterou stěžovatel podal podle ustanovení § 15 odst. 4 jednacího řádu Senátu. Námitka podjatosti směřovala proti členům mandátového a imunitního výboru - senátorům Pavlu Trpákovi a Miroslavu Antlovi. Stěžovatel vyjádřil názor, že tito senátoři byli při hlasování mandátového a imunitního výboru o přestupku ve střetu zájmů, protože jsou zároveň i zastupiteli Královéhradeckého kraje, který je zřizovatelem zdravotnické záchranné služby, jejíž zaměstnanec A. A. M. byl účasten na události, jež je předmětem disciplinárního řízení. Královéhradecký kraj je i zřizovatelem několika krajských nemocnic, na jejichž nehospodárný provoz stěžovatel dříve upozorňoval. Ke svému podání stěžovatel připojil též námitky k postupu mandátového a imunitního výboru při jednání a rozhodování o přestupku v disciplinárním řízení, adresované předsedovi tohoto výboru.

22. Dne 22. dubna 2014 byl předsedovi Senátu doručen dopis, v němž stěžovatel znovu vznesl námitky k postupu mandátového a imunitního výboru při jednání a rozhodování o přestupku v disciplinárním řízení a vyjádřil názor, že jednání některých členů výboru by mohlo být kvalifikováno jako disciplinární delikt. K dopisu připojil znalecký posudek č. 36/2014 ze dne 12. dubna 2014, zpracovaný na stěžovatelovu žádost soudním znalcem JUDr. Ing. Josefem Zouharem, Dr. Znalecký posudek obsahuje závěr, že výrok stěžovatele "nemá znaky posměchu či znevážení jazyka, původu nebo rasové, národnostní, náboženské či jiné nenávisti vůči A. M."

23. Organizační výbor Senátu projednal námitku podjatosti vznesenou stěžovatelem podle ustanovení § 15 odst. 4 jednacího řádu Senátu proti členům mandátového a imunitního výboru - senátorům Pavlu Trpákovi a Miroslavu Antlovi a svým usnesením č. 169 z 32. schůze, konané dne 23. dubna 2014, námitku podjatosti zamítl s poukazem na skutečnost, že byla podána opožděně, tj. až po přijetí meritorního rozhodnutí mandátového a imunitního výboru ve věci přestupku stěžovatele.

24. Na 11. schůzi mandátového a imunitního výboru, konané dne 23. dubna 2014, projednal výbor odvolání stěžovatele proti usnesení mandátového a imunitního výboru č. 18 z 10. schůze, konané dne 26. března 2014. Výsledkem jednání bylo přijetí usnesení č. 19 z 11. schůze, v němž mandátový a imunitní výbor konstatoval, že odvolání stěžovatele bylo podáno v zákonné lhůtě, že stěžovatel neuplatnil před jednáním výboru o přestupku ani v jeho průběhu námitku podjatosti a že žádný z členů výboru se při jednání a rozhodování o přestupku necítil podjatý ve smyslu námitky podjatosti uplatněné stěžovatelem u organizačního výboru Senátu. Současně výbor doporučil Senátu, aby disciplinární opatření uložené stěžovateli za přestupek potvrdil.

25. Odvolání stěžovatele proti usnesení č. 18 mandátového a imunitního výboru bylo zařazeno na pořad 21. schůze Senátu, konané dne 29. května 2014. V rozpravě, v níž vystoupilo pět senátorů, včetně předsedy a zpravodaje mandátového a imunitního výboru, měl stěžovatel opět možnost se k věci vyjádřit, vznést námitky, případně vysvětlit již vznesené námitky týkající se dosavadního průběhu disciplinárního řízení a usnesení mandátového a imunitního výboru o uložení disciplinárního opatření za přestupek a své jednání kvalifikované výborem jako přestupek vysvětlit a obhajovat. Svého práva stěžovatel plně využil v několika svých řečnických vystoupeních. Po ukončení rozpravy přijal Senát usnesení č. 506, jímž potvrdil disciplinární opatření uložené stěžovateli mandátovým a imunitním výborem; v hlasování č. 37 se z přítomných 48 senátorů pro přijetí usnesení vyslovilo 30 senátorů a dva senátoři byli proti.

Stížnostní důvody

26. V podané ústavní stížnosti uplatňuje stěžovatel zejména tyto námitky:

27. K porušení práva na spravedlivý proces mělo dle stěžovatele dojít tím, že napadená rozhodnutí nejsou odůvodněna, což způsobuje jejich nepřezkoumatelnost a zbavuje stěžovatele práva bránit se proti zneužití moci.

28. Absence písemného odůvodnění v napadených rozhodnutích znemožnila prý stěžovateli seznat, které konkrétní důkazy vůči němu byly užity a proč nebyly užity důkazy v jeho prospěch. Stěžovatel konkrétně zmiňuje, že sám předložil jako důkaz při jednání Senátu znalecký posudek znalce v oblasti extremismu JUDr. Ing. Josefa Zouhara, Dr., avšak Senát se prý nijak s tímto důkazem ve prospěch stěžovatele nevypořádal a v odůvodnění svého rozhodnutí se o něm nezmínil.

29. Napadená rozhodnutí prý neobsahují ani zdůvodnění právní kvalifikace inkriminovaného přestupku, zejména důvody pro použití kvalifikované skutkové podstaty (rasová, resp. národnostní motivace urážlivého výroku). Odůvodněna není ani výše uložené peněžité sankce.

30. Ta skutečnost, že Senát i mandátový a imunitní výbor jsou kolektivními orgány, je podle mínění stěžovatele nezbavuje povinnosti řádně odůvodnit sankční rozhodnutí. Senát i výbor prý mohly analogicky použít řadu ustanovení procesních předpisů, kde je upraveno rozhodování kolektivních orgánů - např. § 134 správního řádu.

31. Extrémně vadné je podle stěžovatelova názoru také hodnocení důkazů a z něj vyvozená právní kvalifikace přestupku. Inkriminovaný výrok není podle stěžovatelova názoru ani rasistický či národně nesnášenlivý, ale ani obecně hanlivý. Podle stěžovatele nebyla naplněna materiální podmínka trestnosti přestupku, tj. podmínka, že dané jednání porušovalo nebo ohrožovalo zájem společnosti.

32. Stěžovatel v ústavní stížnosti opětovně namítá podjatost zpravodaje mandátového a imunitního výboru Senátu Miroslava Antla. Tu spatřuje v tom, že Miroslav Antl je členem Zastupitelstva Královéhradeckého kraje, který je zřizovatelem záchranné služby. Z toho stěžovatel dovozuje, že Miroslav Antl nemůže být objektivní při posuzování incidentu, jehož účastníkem byl zaměstnanec záchranné služby A. M. Miroslav Antl se prý vůči stěžovateli chová zaujatě též proto, že stěžovatel jej v minulosti na půdě Senátu kritizoval za způsobení dopravní nehody pod vlivem alkoholu.

Vyjádření Senátu k ústavní stížnosti a replika stěžovatele k tomuto vyjádření

33. Na výzvu Ústavního soudu se k ústavní stížnosti vyjádřil Senát přípisem jeho předsedy Milana Štěcha ze dne 27. 8. 2014 č. j. 9375/2014.

34. Ve velmi podrobném vyjádření (10 stran textu) je rekapitulován průběh projednávání disciplinární kauzy senátora MUDr. Drymla. Senát zastává názor, že senátní disciplinární řízení ve věcech přestupků senátorů spadá do rámce "přestupkové procesní imunity", mající ústavní zakotvení. Senát souhlasí s názorem vyslovovaným v právní nauce, že rozhodnutí Senátu a jeho mandátového a imunitního výboru v disciplinárních věcech nepodléhají přezkumu ve správním soudnictví.

35. Ve vyjádření Senátu je popsán způsob projednávání stěžovatelem uplatněných námitek podjatosti; je prezentován názor, že vzhledem k tomu, že podané námitky podjatosti byly stěžovatelem uplatněny opožděně, tj. až po meritorním rozhodnutí mandátového a imunitního výboru, bylo rozhodnutí organizačního výboru Senátu o zamítnutí námitek oprávněné.

36. Vyjádření Senátu se zabývá také skutkovými okolnostmi inkriminovaného přestupku a jeho právní kvalifikací. Konstatuje, že jak mandátový a imunitní výbor, tak plénum Senátu si pro svá rozhodnutí opatřily dostatečný skutkový podklad. I když z provedeného dokazování vyplynulo několik možných variant výroku použitého stěžovatelem na adresu A. M., lišících se ve slovních detailech, kteroukoli z těchto variant je možno posuzovat jako způsobilou k naplnění znaků skutkové podstaty daného přestupku. Rasově motivovaný záměr výroku má Senát za prokázaný; dá se dovodit ze skutkových okolností případu a z celkového postoje stěžovatele. Výši vyměřené peněžní pokuty na horní hranici zákonné sazby zdůvodňuje Senát zvláštním charakterem "senátorské odpovědnosti" a zvláštními požadavky kladenými na senátora jako ústavního činitele, "jehož vzorce chování jsou veřejností sledovány a mohou ovlivnit rovněž dobré jméno Senátu."

37. K vyjádření Senátu zaslal stěžovatel dne 12. 11. 2014 svou repliku. V ní setrvává na argumentaci uvedené již v ústavní stížnosti; zvláště zdůrazňuje nepřezkoumatelnost napadených rozhodnutí a absenci jejich odůvodnění, v níž spatřuje nezákonnou svévoli. V dodatečně zaslané "replice č. 2" ze dne 27. 12. 2014 stěžovatel reprodukuje obsah několika judikátů Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu, v nichž je zdůrazňována nutnost důkladného zdůvodňování rozhodnutí orgánů veřejné moci jako podmínka přezkoumatelnosti a přesvědčivosti těchto rozhodnutí.

Právní normy, jež jsou relevantní v posuzovaném případě

38. Ustanovení článku 27 odst. 3 Ústavy České republiky zní: "Za přestupky poslanec nebo senátor podléhá jen disciplinární pravomoci komory, jejímž je členem, pokud zákon nestanoví jinak." Z tohoto ustanovení lze vyvodit závěr, že disciplinární pravomoc ve věcech přestupkové odpovědnosti poslanců a senátorů je výlučnou kompetencí parlamentních komor, a to bez ohledu na to, zda jde o tzv. "úřední" činy (přestupky spáchané v Poslanecké sněmovně nebo Senátu), nebo o "neúřední" činy ("běžné" přestupky podle zákona o přestupcích, spáchané mimo parlamentní půdu).

39. Podle ustanovení § 71 písm. d) zákona o přestupcích správní orgán postoupí věc týkající se podezření ze spáchání přestupku senátorem orgánu příslušnému podle zvláštního právního předpisu k projednání v disciplinárním řízení, pokud tato osoba o takové projednání požádala.

40. Podle ustanovení § 14 odst. 3 jednacího řádu Senátu "disciplinární řízení se zavede také proti senátorovi, který se dopustí přestupku a požádá orgán příslušný k projednání přestupku o projednání přestupku v disciplinárním řízení." Citovaná zákonná ustanovení poskytují senátorům dispoziční oprávnění, aby sami svým vlastním rozhodnutím se podrobili buď "běžnému" přestupkovému řízení před správními orgány, nebo autonomní disciplinární pravomoci parlamentních orgánů.

Posouzení ústavní stížnosti z toho hlediska, zda Ústavní soud je příslušný přezkoumávat rozhodnutí parlamentních orgánů vydaná při výkonu jejich disciplinární pravomoci

41. Podle článku 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky "Ústavní soud rozhoduje ... o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod ...".

42. Podle § 72 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") "Ústavní stížnost jsou oprávněni podat

a) fyzická nebo právnická osoba podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci ... bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním pořádkem ...".

43. Předtím, než Ústavní soud přistoupí k věcnému posouzení ústavní stížnosti, je povinen zkoumat, zda návrh splňuje všechny zákonem požadované náležitosti a zda jsou vůbec dány podmínky projednání ústavní stížnosti, stanovené zákonem o Ústavním soudu.

44. V posuzovaném případě dospěl Ústavní soud k závěru, že podaná ústavní stížnost je návrhem, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný.

45. Text shora uvedených ustanovení článku 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky a § 72 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, upravujících institut ústavní stížnosti, je nutno při posuzování otázky, proti jakým rozhodnutím nebo zásahům orgánů veřejné moci je možno podat ústavní stížnost, interpretovat nejenom doslovným jazykovým výkladem, nýbrž metodou systematického výkladu, tj. v kontextu dalších relevantních ústavních a zákonných norem, především těch, které upravují kompetence jednotlivých orgánů veřejné moci, jež jsou rovněž zakotveny v Ústavě. Přitom je nezbytné vzít v potaz fundamentální ústavní princip dělby moci, zakotvený v článku 2 odst. 1 Ústavy České republiky Podle tohoto principu je výkon státní moci, jejímž zdrojem je lid, rozdělen mezi tři druhy státních orgánů, totiž mezi orgány moci zákonodárné, moci výkonné a moci soudní. Každá z těchto tří sfér moci je relativně autonomní, orgány veřejné moci nesmějí vzájemně překračovat jim Ústavou nebo zákonem vymezené kompetence, nesmějí nepřípustně zasahovat do pravomoci jiných státních orgánů; nesmějí tyto pravomoci ani nahrazovat nebo omezovat.

46. Imperativem respektu k dělbě moci je vázán i Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy České republiky).

47. Pro interpretaci zákonných ustanovení upravujících kompetence Ústavního soudu má zásadní význam také princip ovládající ústavní soudnictví v demokratických právních státech, totiž princip zdrženlivosti (sebeomezení) soudní moci (judicial self restraint doctrine). Tak je např. v konstitucionalistice všeobecně uznáváno, že soudnímu přezkumu (včetně přezkumu ze strany Ústavního soudu na základě podané ústavní stížnosti) se vymykají některé druhy speciálních rozhodnutí nebo zásahů zákonodárných nebo exekutivních orgánů, zejména taková rozhodnutí, jimiž zákonodárné nebo exekutivní orgány upravují své vnitřní poměry. Mezi další druhy rozhodnutí vymykající se kontrole ze strany ústavního soudnictví patří např. rozhodnutí, kterými zákonodárce či exekutiva rozhodují o otázkách politických (tzv. political questions), o záležitostech organizačně-technických, rozpočtových, ekonomických.

48. Ústavní soud s přihlédnutím k principu dělby moci, a z něj vyplývajícímu principu autonomie zákonodárné moci, a k principu zdrženlivosti (sebeomezení) soudní moci dospěl k závěru, že rozhodnutí, jimiž parlamentní orgány rozhodují v disciplinárním řízení o přestupcích poslanců a senátorů, patří mezi rozhodnutí, která jsou výrazem autonomie Parlamentu jako zákonodárného sboru a jež nepodléhají kontrole Ústavního soudu. Jinými slovy řečeno, taková rozhodnutí nemohou být napadena ústavní stížností.

49. Právě k takové situaci došlo v nyní posuzovaném případě, v němž senátor Vladimír Dryml zvolil cestu parlamentního disciplinárního řízení. Tímto aktem volby projevil stěžovatel nepochybně i své srozumění s tím, že parlamentní disciplinární řízení a rozhodnutí v něm vydaná se budou řídit specifickou právní úpravou spojenou s rozhodováním, v daném případě jednacím řádem Senátu. Stěžovateli jako senátorovi muselo být naprosto zřejmé, že i v rámci disciplinárního řízení se plně uplatňuje pátá a šestá část jednacího řádu Senátu o projednávání věcných návrhů ve výboru a na schůzi Senátu, tj. to, že parlamentní jednání se ubírá cestou předkládání návrhů, seznámení se se zpravodajskou zprávou, rozpravou k věci a po jejím skončení se rozhoduje hlasováním ve věci, jakož i to, že rozhodnutí se při vyhlašování neodůvodňuje. Důvody, proč rozhodnutí bylo přijato či zamítnuto, je v parlamentním prostředí třeba dovozovat z odůvodnění předloženého návrhu a té části rozpravy, která podporovala většinové rozhodnutí.

50. Disciplinární pravomoc parlamentní komory vůči jejím členům je výrazem autonomní působnosti orgánů Parlamentu. Tato působnost je garantována nejen podústavními, nýbrž i ústavními předpisy. Ústavnímu soudu nepřísluší do této autonomní sféry parlamentní kompetence vstupovat.

51. Lze tedy uzavřít, že Ústavní soud není příslušný k projednání ústavní stížnosti namířené proti rozhodnutím parlamentních orgánů vydaným při výkonu jejich disciplinární pravomoci, protože by kontrolou takových rozhodnutí porušil autonomní působnost parlamentních orgánů.

Posouzení přípustnosti ústavní stížnosti z hlediska základního práva na soudní ochranu základních práv a svobod

52. Ústavní soud se musel zabývat otázkou, zda odmítnutím soudního přezkumu rozhodnutí vydaného parlamentními orgány v disciplinárním řízení nebude porušeno stěžovatelovo základní právo na soudní ochranu základních práv a svobod, garantované článkem 4 Ústavy České republiky a konkretizované článkem 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.

53. Ustanovení článku 4 Ústavy České republiky praví: "Základní práva a svobody jsou pod ochranou soudní moci." Ustanovení článku 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod zní: "Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny."

54. Ústavní soud dospěl k závěru, že stěžovatelovo právo na soudní ochranu, vyplývající z článku 4 Ústavy České republiky a z článku 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, nebylo porušeno.

55. Orgány komor Parlamentu při výkonu disciplinární pravomoci nerozhodují v postavení orgánů veřejné správy a jejich rozhodnutí nepodléhají soudnímu přezkumu podle článku 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.

56. V tomto úsudku se Ústavní soud ztotožňuje se závěry vyslovenými v judikatuře správních soudů, které odmítají přezkum rozhodnutí parlamentních orgánů vydaných při výkonu jejich disciplinární pravomoci v systému správního soudnictví.

57. Ústavní soud poukazuje zejména na usnesení Městského soudu v Praze č. j. 3 A 196/2011-12 a na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 11/2012-28. Městský soud v Praze v citované věci dospěl k závěru, že v případě uložení sankce v rámci disciplinární pravomoci komory Parlamentu "nejde o rozhodování v oblasti veřejné správy a správního práva, ale v oblasti práva ústavního" a že "rozhodování o ústavním disciplinárním deliktu poslance ... nepodléhá přezkoumání ve správním soudnictví." Nejvyšší správní soud tyto právní názory ve shora citovaném rozsudku Městského soudu v Praze aproboval a dodal, že "disciplinární odpovědnost není institutem jediného právního odvětví, a to správního práva (...), a tudíž ani disciplinární postih nemůže být postihem výlučně správněprávním", a že "(z)a situace, kdy není disciplinární odpovědnost poslance upravena normami správního práva, nemůže být tato odpovědnost správněprávní, a rozhodnutí v předmětné věci potom také nemůže být podle obecných hledisek podřaditelné přezkumu ve správním soudnictví. Pokud by i takováto rozhodnutí hodlal zákonodárce podřadit soudnímu přezkumu ve správním soudnictví, musel by tak vzhledem k jejich specifickému režimu stanovit v zákoně výslovně."

58. Ústavní soud, aniž by zpochybňoval obecný princip nezadatelnosti lidských práv, zastává názor, že práva na přístup k soudu je možno se v konkrétním a specifickém případě vzdát, jde-li o věc svobodného rozhodnutí jeho nositele. V tomto závěru se Ústavní soud shoduje s judikaturou Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "ESLP"), který rovněž připouští, že práva na přístup k soudu se lze vzdát (viz Deweer proti Belgii, rozsudek, 27. 2. 1980, č. 6903/75, § 49).

59. V posuzovaném případě senátor Vladimír Dryml si dobrovolně zvolil disciplinární řízení před parlamentním orgánem namísto běžného přestupkového řízení. Z toho lze logicky dovodit, že zvolením tohoto způsobu disciplinárního řízení projevil stěžovatel srozumění s vyloučením následného soudního přezkumu. Ze stěžovatelova postupu lze usuzovat, že on sám při volbě způsobu, jak bude jeho přestupek projednáván, měl za to, že varianta parlamentního disciplinárního řízení je pro něj výhodnější než "běžné" přestupkové řízení, jemuž se vyhnul. Již zákonem poskytnutou možností této volby mezi dvěma způsoby řízení byl stěžovatel privilegován oproti jiným občanům, kteří možnost takové volby nemají. Byl to sám stěžovatel, který svým postupem eliminoval možnost soudního přezkumu ve správním soudnictví; takový přezkum by byl možný, kdyby se stěžovatel podrobil "běžnému" přestupkovému řízení.

60. Za takového stavu nehodlá Ústavní soud akceptovat ani stěžovatelův požadavek, jehož se podáním ústavní stížnosti domáhá, totiž aby soudní ochranu proti přestupkovému sankčnímu rozhodnutí mu poskytl namísto správního soudu přímo Ústavní soud. Akceptací takového postupu by mohl být zasažen prvořadý ústavní princip rovnosti občanů v právech (čl. 1 Listiny základních práv a svobod).

XI. Posouzení přípustnosti ústavní stížnosti z toho hlediska, zda stěžovatel je v disciplinárním řízení, vedeném pro přestupek, subjektem práva na spravedlivý proces dle čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod z toho důvodu, že jde o "trestní obvinění"

61. Ústavní soud se zabýval také otázkou, zda stěžovatelovo právo na soudní ochranu nelze opřít o ustanovení článku 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Toto ustanovení zní: "Každý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu ...".

62. Judikatura Ústavního soudu "běžná" přestupková řízení, v jejichž rámci byla uložena sankce, konstantně přibližuje řízení o trestním obvinění ve smyslu článku 6 odst. 1 Úmluvy - k tomu srov. např. nálezy sp. zn. Pl. ÚS 9/2000 ze dne 17. 1. 2001 (N 8/21 SbNU 55; 52/2001 Sb.), II. ÚS 82/07 ze dne 17. 1. 2008 (N 13/48 SbNU 135), III. ÚS 1076/07 ze dne 21. 1. 2008 (N 14/48 SbNU 145) - všechny judikáty Ústavního soudu jsou dostupné v internetové databázi na http://nalus.usoud.cz.

63. Ústavní soud však v posuzovaném případě dospěl k závěru, že parlamentní disciplinární řízení o přestupku, spáchaném senátorem nebo poslancem, má odlišnou povahu, než má "běžné" přestupkové řízení před správními orgány, o němž pojednává judikatura Ústavního soudu, zmíněná v předchozím odstavci, a že tudíž není důvod podřazovat je pod režim článku 6 odst. 1 Úmluvy.

64. Parlamentní disciplinární řízení o přestupcích, spáchaných poslanci a senátory, je upraveno v jednacích řádech parlamentních komor a má specifickou povahu, odlišnou od "běžného" přestupkového řízení. Jednací řád Senátu obsahuje v ustanoveních § 14 až 19 řadu zásad disciplinárního řízení (právo dotčeného senátora na vyjádření a na obhajobu, včetně zastupování jiným senátorem nebo advokátem, právo na námitku podjatosti s důsledkem přikázání věci jinému výboru, pravidlo promlčení disciplinárního opatření do jednoho roku ode dne, kdy k přestupku došlo, a právo na podání odvolání k Senátu); tato procesní úprava disciplinárního řízení koresponduje do značné míry s procesními pravidly spravedlivého procesu obsaženými v soudních řádech.

65. Senátor, jehož přestupek je projednáván v disciplinárním řízení, má veškerá práva senátora. Je mu umožněno, aby se zúčastnil jednání mandátového a imunitního výboru, aby kdykoliv vystoupil v rozpravě, aby předkládal přípustné návrhy, aby po ukončení rozpravy pronesl závěrečné slovo. Na schůzi Senátu, na níž se projednává jím podané odvolání, má dokonce právo hlasovat o usnesení ve své vlastní věci. Při všech těchto příležitostech má senátor přístup ke všem projednávaným informacím a z průběhu jednání je nepochybně schopen seznat, o jaké argumenty se opírá konečné rozhodnutí ve věci. Disciplinární řízení před parlamentními orgány splňuje i požadavek dvojinstančnosti (proti rozhodnutí mandátového a imunitního výboru Senátu se lze odvolat k plénu Senátu). Ústavní soud nemá k dispozici žádné konkrétní signály o tom, že by při projednávání přestupků v rámci parlamentního disciplinárního řízení docházelo k systémovým pochybením, vedoucím k porušování základních práv a svobod obviněných poslanců a senátorů. Je samozřejmě třeba uznat argument, že parlamentní orgány rozhodující o přestupcích postrádají atribut nezávislosti, jenž je charakteristický pro soudy. Tento deficit je však do značné míry kompenzován specifickými vlastnostmi vrcholného zastupitelského orgánu, jakými jsou silná demokratická legitimita parlamentu, většinové kolektivní rozhodování, transparentnost jednání. I Ústavní soud, jako jeden z vrcholných orgánů státní moci, musí respektovat princip presumpce ústavnosti a zákonnosti rozhodování jiných státních orgánů (není-li přesvědčivě doložen opak). Bez této základní důvěry v korektnost postupu státních orgánů by nemohl fungovat systém státní moci v jeho celostním pojetí.

66. Závěr o tom, že na posuzovaný případ není třeba vztáhnout právo na soudní ochranu ve smyslu článku 6 odst. 1 Úmluvy, lze opřít také o judikaturu ESLP vztahující se k aplikaci tohoto článku Úmluvy. ESLP ve své judikatuře dovodil, že právo na přístup k soudu není absolutní a lze je vnitrostátní legislativou omezit. ESLP však vyžaduje, aby omezení práva na přístup k soudu mělo legitimní cíl a aby existoval vztah proporcionality mezi použitými prostředky a sledovaným legitimním cílem (viz judikáty ESLP ve věcech Ashingdane proti Spojenému království, § 57; Lithgow proti Spojenému království, rozsudek pléna, 8. 7. 1986, č. 9006/80 a další, § 194). Jiný přístup by mohl Ústavní soud zvolit v případě, pokud by příslušná parlamentní komora excesivně vykročila z mezí svých pravomocí (např. by uložila sankci mimo rámec stanovený zákonem), což však v posuzovaném případě nenastalo.

67. Tyto podmínky, požadované ESLP, jsou v posuzovaném případě splněny. Ústavní soud má za to, že respekt k autonomii Parlamentu České republiky, opírající se o ústavní princip dělby moci, představuje legitimní a přiměřený cíl omezení práva senátora na přístup k soudu v případech, že si takový postup dobrovolně zvolí.

68. ESLP sám uznává, že v oblasti imunity a právní úpravy činnosti parlamentů existuje široký prostor pro uvážení (rozsudek velkého senátu ESLP ve věci Kart proti Turecku ze dne 3. 12. 2009 č. 8917/05, § 82). Nadto, jak už bylo výše v bodech 58 a 59 uvedeno, stěžovatel měl možnost volby, zda podstoupí standardní přestupkové řízení, proti jehož závěrům by mu byl soudní přezkum zajištěn, či zda zvolí "privilegovanou" cestu exempce ze správního řízení; z této svobodné volby lze usuzovat na stěžovatelovo srozumění s vyloučením soudního přezkumu (srov. např. výše citované rozhodnutí ESLP Deweer proti Belgii).

69. Vzhledem k výše uvedenému Ústavní soud mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením ústavní stížnost odmítl podle § 43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu, protože jde o návrh, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný.

1.