Pl. ÚS 22/02

Odůvodnění

Podáním ze dne 23. 8. 2002 přednosta O.Ú. navrhl zrušení nařízení obce J., ze dne 11. 7. 2001, kterým byly stanoveny koeficienty pro přepočet sazeb daně z nemovitostí, platné pro území města J., vydané v přenesené působnosti obce. Navrhovatel ve svém návrhu uvádí, že O.Ú. přezkoumal obsah předmětného nařízení již dříve, v srpnu 2001, a neshledal důvod k pozastavení jeho výkonu. V prosinci 2001 však obdržel od F.ú. podnět k pozastavení výkonu nařízení, a proto obsah nařízení opětovně přezkoumal ve smyslu společného stanoviska Ministerstva financí a Ministerstva vnitra k problematice vydávání obecně závazných vyhlášek obcemi podle zákona ČNR č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí, po nabytí účinnosti zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). Na základě nového přezkoumání navrhovatel pozastavil jeho výkon a vyzval radu města ke zjednání nápravy. Rada města se na svém jednání dne 9. 1. 2002 usnesla na tom, že nesouhlasí se zrušením nařízení a ponechala je v platnosti. Navrhovateli tedy nezbylo než navrhnout Ústavnímu soudu jeho zrušení s odůvodněním, že nařízení vydané radou města je právním předpisem obce upravujícím věci patřící do přenesené působnosti, ačkoliv zákon o dani z nemovitostí v ustanoveních § 6 odst. 4 a § 11 odst. 3 výslovně zmocňuje obec k úpravě výše koeficientů obecně závaznou vyhláškou, jejíž vydání je však vyhrazeno pouze zastupitelstvu obce při výkonu samostatné působnosti obce [§ 84 odst. 1 písm. i) zákona o obcích, čl. 104 Ústavy ČR]. Navrhovatel poukazuje na úpravu v ustanovení § 8 zákona o obcích, podle kterého stanovení výkonu přenesené působnosti musí být ve zvláštním zákonu výslovně stanoveno, a není-li (což je případ zákona o dani z nemovitostí), má se za to, že se jedná o výkon samostatné působnosti a pro úplnost zmiňuje jeho odloženou účinnost (od 1. 1. 2003) u zvláštních zákonů platných ke dni nabytí účinnosti zákona o obcích (§ 152 odst. 1 zákona o obcích). Navrhovatel se však domnívá, že uvedení pojmu obecně závazná vyhláška, jakožto právního předpisu obce řešící otázky samostatné působnosti obce, je dostatečným určením oblasti, kam má být úprava koeficientu daně z nemovitostí zařazena. Povahu samosprávné činnosti lze podle jeho názoru dovodit i s ohledem na skutečnost, že zvýšením přepočítacího koeficientu daně z nemovitosti je obci umožněno ovlivnit výši svých rozpočtových příjmů, snížení koeficientu pak může být chápáno jako zvýhodňující ekonomický nástroj k podpoře daného území. Závěrem navrhovatel vyvozuje, že neobsahuje-li zákon o dani z nemovitostí zmocnění k vydání nařízení obce, není pro jeho vydání zákonná opora, a rada města tak jednala nad rámec své pravomoci a v rozporu s čl. 105 Ústavy ČR, neboť v této věci nebyl orgánům samosprávy svěřen výkon státní správy.

Navrhovatel pozastavil výkon předmětného nařízení s odůvodněním, že původně neměl připomínky k zákonnosti nařízení, neboť považoval zmocnění k vydání obecně závazné vyhlášky v zákoně o dani z nemovitostí za odlišnost způsobenou pozdější změnou zákona o obcích, který pro vydání právních předpisů obce v otázkách její přenesené působnosti nově zavedl název nařízení obce, a že vycházel z toho, že zákon o dani z nemovitostí ani jiný právní předpis zmocňující obce ke stanovení odlišného koeficientu pro výpočet daně z nemovitostí nezměnil přenesenou působnost, v jejímž rámci obce tuto problematiku doposud upravovaly. Úsudek okresního úřadu ovlivnila rovněž skutečnost, že majetková daň je nadále aktivem státního rozpočtu a do výnosu obcí spadá nepřímo. Nařízení však zpochybnil správce daně, F.ú., který ke svému podnětu přiložil společné stanovisko Ministerstva financí, odboru 26, a Ministerstva vnitra, koordinace předpisů a kompatibility s právem ES, ze dne 17. 9. 2001, k problematice vydávání obecně závazných vyhlášek podle § 16a zákona o dani z nemovitostí, po nabytí účinnosti zákona o obcích. V tomto stanovisku se uvádí, že v ustanovení § 16a zákona o dani z nemovitostí jsou uvedeny podmínky pro vydání obecně závazné vyhlášky; není však uvedeno, zda se jedná o výkon v rámci samostatné nebo přenesené působnosti obce. Obě ministerstva se shodují v názoru, že pokud obce po nabytí účinnosti zákona o obcích rozhodnou o stanovení odlišného koeficientu podle příslušných ustanovení zákona o dani nemovitostí, jedná se o výkon samostatné působnosti obce, neboť zákon o dani z nemovitostí jednoznačně stanoví, že obce vydávají obecně závazné vyhlášky. Samostatné působnosti podle těchto ministerstev svědčí rovněž skutečnost, že výnos této daně plyne do rozpočtu obce a výší koeficientu pro jednotlivé části obce ovlivňuje obec výši svých rozpočtových příjmů. V případech, kdy zákon zmocňuje obec k vydání obecně závazné vyhlášky, může obec vydat nařízení obce jako právní předpis v přenesené působnosti jen tehdy, je-li ve zmocnění výslovně stanoveno, že obec vydá obecně závaznou vyhlášku v přenesené působnosti. Pozastavení výkonu nařízení bylo dále odůvodněno tím, že pokud obce před účinností zákona o obcích stanovily koeficient podle příslušných ustanovení zákona o dani z nemovitostí pro zdaňovací období roku 2002, případně pro období roku 2003 a vydaly obecně závazné vyhlášky v rámci přenesené působnosti podle dnes již zrušeného zákona o obcích (zákon č. 367/1990 Sb.), nemá vydání nového zákona o obcích vliv na jejich platnost. Pokud obce stanovily koeficienty podle nového zákona o obcích do konce července 2001 v přenesené působnosti nařízením, okresní úřad pozastaví jeho výkon. Pro zdaňovací období roku 2003 platí ustanovení § 8 platného zákona o obcích, podle něhož vše, co není označeno jako přenesená působnost, je působnost samostatná, což je případ i stanovení odlišného koeficientu daně z nemovitostí. Pokud obec stanovila koeficient nařízením i pro zdaňovací období roku 2003, je třeba účinnost takového právního předpisu pozastavit, jak se také v případě nařízení města J. stalo.

Ústavní soud přezkoumal napadené nařízení z hlediska tvrzené protiústavnosti a poté rozhodl, že návrh je zjevně neopodstatněný.

Jádro argumentace navrhovatele spočívá v tvrzení, že stanovení odlišných koeficientů podle zákona o dani z nemovitostí chápané a prováděné dříve jako výkon státní správy samosprávným orgánem se v důsledku nové právní úpravy obecního zřízení (po nabytí účinnosti zákona o obcích č. 128/2000 Sb.) a za současného nezměnění zákona o dani z nemovitostí "přesunulo" do samostatné působnosti obce a má být vykonáváno jako samospráva. Zákon o dani z nemovitostí, účinný od 1. 1. 1993, mimo jiné upravuje daň z pozemků a daň ze staveb, určuje kdo jsou poplatníci daně, věcné osvobození od daní, základ a sazbu daní, jakož i daňové přiznání, způsob vyměření daně a její placení. Ustanovení § 6 odst. 2 písm. b) upravuje sazbu daně u stavebních pozemků, odst. 4 písm. a) stanoví, že základní sazba se u těchto pozemků násobí stanoveným koeficientem (rozsah od 0,3 do 4,5), který je určen podle počtu obyvatel obce zjištěným při posledním sčítání lidu. Podle písm. b) ustanovení § 6 odst. 4 citovaného zákona pro jednotlivé části obce může obec obecně závaznou vyhláškou koeficient, který je pro ni stanoven, zvýšit o jednu kategorii nebo snížit o jednu až tři kategorie podle členění koeficientů v ustanovení písm. a); koeficient 4,5 může zvýšit na koeficient 5. Ustanovení § 11 upravuje základní sazbu daně u staveb a v odst. 3 písm. a) stanoví násobící koeficienty pro konkrétní druhy staveb, přiřazené k jednotlivým obcím podle počtu obyvatel z posledního sčítání lidu. I v těchto případech může obec obecně závaznou vyhláškou snížit či zvýšit koeficient, který je pro ni stanoven, navíc podle písm. b) odst. 4 citovaného ustanovení u jednotlivých druhů konkrétně vyjmenovaných druhů staveb může být sazba daně v celé obci násobena koeficientem 1,5, který obec může stanovit obecně závaznou vyhláškou.

Při rozlišení, zda konkrétní činnost obce, v daném případě zvýšení přepočítacích koeficientů pro úpravu sazby daně z nemovitostí, je činností v rámci samosprávy nebo přeneseného výkonu státní správy, Ústavní soud vyšel prvotně z toho, že zákon o dani z nemovitostí zmocňuje obce k vydání obecně závazné vyhlášky, aniž by uvedl, v jaké sféře působnosti tak obec činí. Ústava ČR uvádí název právních předpisů, které obec vydává při výkonu své územní samosprávy, označuje je jako obecně závazné vyhlášky (čl. 104 odst. 3 Ústavy), název právního předpisu vydávaného obcí při výkonu státní správy neuvádí (čl. 79 odst. 3 Ústavy). Dnes již zrušený zákon č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), je označoval jako obecně závazné vyhlášky (§ 24 odst. 1), tj. shodně jako předpisy ze sféry samostatné působnosti. Pojem "obecně závazná vyhláška" používá zákon o dani z nemovitostí (ve shora citovaných ustanoveních § 6 a § 11) od 1. 1. 1994, kdy nabyl účinnosti zákon č. 315/1993 Sb., kterým byl zákon o dani z nemovitostí poprvé novelizován. Z návrhu navrhovatele, jakož i ze společného stanoviska obou ministerstev, jež bylo podnětem pro opětovné přezkoumání napadeného nařízení, vyplynulo, že za účinnosti původního zákona o obcích (č. 367/1990 Sb.) nebylo pochyb o tom, že stanovením koeficientů podle zákona o dani z nemovitostí vykonává obec státní správu, že zmocnění k výkonu státní správy je obsaženo ve zvláštním zákonu a že obecně závazná vyhláška vydaná na základě tohoto zmocnění je právním předpisem vydaným obcí v přenesené působnosti. Tento názor sdílí i Ústavní soud, neboť vychází z toho, že koncepce daňové politiky je věcí státu, který určuje zavedení konkrétních daní, daňové zatížení poplatníků a úpravu povinností poplatníka daně v souvislosti s ověřením správného vyměření daně, a že diferencované uplatnění reálné výše daně z nemovitostí podle místních podmínek ovlivněním koeficientu pro výpočet sazby daně, nebylo záležitostí obce ve smyslu obecního zřízení a nepatřilo do oblasti její samosprávné činnosti. V současnosti platný zákon o obcích (obecní zřízení) č. 128/2000 Sb. (účinný od 12. 11. 2000) vnesl do obecní normotvorby v oblasti přenesené působnosti nový pojem, nařízení obce (ustanovení § 11, druhá věta). Podle důvodové zprávy k zákonu o obcích tím bylo mimo jiné sledováno i odlišení od právních předpisů vydávaných obcí v samostatné působnosti, pro které zavedl "staronový" pojem obecně závazná vyhláška. Ústavní limity pro vydání právního předpisu obce v přenesené působnosti se nezměnily a nadále zůstává, že orgány územní samosprávy mohou na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. S ohledem na argumentaci navrhovatele soustředěnou na výklad ustanovení § 8 zákona o obcích, podle kterého pokud zvláštní zákon upravuje působnost obcí a nestanoví, že jde o samostatnou působnost či o přenesenou působnost, platí, že jde vždy o činnosti patřící do samostatné působnosti obcí, jakož i jeho odkaz na použitou terminologii, s tím, že již samotné uvedení pojmu obecně závazná vyhláška je dostatečným určením oblasti, kam má být úprava koeficientu daně z nemovitosti zařazena, Ústavní soud se zabýval otázkou, zda zmocnění obce k vydání právního předpisu v přenesené působnosti obsažené ve zvláštním zákoně se v důsledku nové právní úpravy obecního zřízení obsahově nezměnilo ve prospěch posílení samosprávné činnosti obce na úkor výkonu státní správy. Jak navrhovatel sám zmiňuje ve svém návrhu, ustanovení § 8 zákona o obcích je třeba interpretovat ve spojení s ustanovením § 152 téhož zákona, které odkládá účinnost ustanovení § 8 u zvláštních zákonů platných ke dni nabytí účinnosti zákona o obcích, a to k 1. 1. 2003. To je i případ zákona o dani z nemovitostí, který byl platný ke dni účinností zákona o obcích (k 12. 11. 2000). Upravuje-li tedy zákon o dani z nemovitostí působnost obce k vydání právního předpisu bez výslovného vyjádření, zda tak obec činí v samostatné či přenesené působnosti, a nebude-li do 31. 12. 2002 toto určení do zákona doplněno, pak platí, že od 1. 1. 2003 bude obec o úpravě koeficientů sazby daně z nemovitostí rozhodovat v samostatné působnosti. Navrhovatelova argumentace byla rovněž opřena o obsahový výklad pojmu obecně závazná vyhláška v zákoně o dani z nemovitostí, z něho navrhovatel dovozoval, že má-li jít o vyhlášku, pak musí být vydána zastupitelstvem obce v samostatné působnosti. Ústavní soud však nemůže odhlédnout od skutečnosti, že zákon o dani z nemovitostí stále používá původní pojmosloví, kdy jiný termín pro právní předpis vydaný v té či oné působnosti neexistoval. Přestože byl zákon o dani z nemovitostí od nabytí účinnosti zákona o obcích několikrát novelizován (5x), samotného pojmu označujícího právní předpis obce se v dotčených ustanoveních [§ 6 odst. 4 písm. b), § 11 odst. 3 písm. a), b)] žádná novela nedotkla a určení působnosti obce v těchto záležitostech tak zůstává nadále neupraveno. Nová úprava obecního zřízení sice v ustanovení § 35 odst. 1 zákona o obcích pojmově nově vymezuje věci samosprávy, avšak i nadále platí, že spravování záležitostí obce musí do samostatné působnosti svěřit zvláštní zákon. Úvaha navrhovatele, založená na stanovisku ústředních orgánů státní správy, že chybí-li v zákoně o dani z nemovitostí zmocnění obce k vydání obecně závazné vyhlášky (podle původní terminologie) v přenesené působnosti, musí jít o působnost samostatnou, odhlíží od skutečnosti, že zvláštní zákon se v tomto smyslu nikterak nezměnil a že při jeho vzniku (resp. přijetím novely zákona č. 315/1993 Sb.) zákonodárce, byť nejasně vyjádřeným způsobem, pověřil samosprávnou jednotku výkonem státní správy. Nedošlo-li ke změně zvláštního zákona a zákon o obcích vyjadřuje vůli zákonodárce upravit působnost ve prospěch samosprávy (§ 8) až od 1. 1. 2003, pak až do této doby platí, že věcná působnost obce podle zákona o dani z nemovitostí zůstala nezměněna. Pojem obecně závazná vyhláška v zákoně o dani z nemovitostí jako přetrvávající terminologické reziduum nemá samo o sobě sílu změnit věcnou působnost obce, zákonnou oporu pro nový obsah tohoto pojmu dává za současného právního stavu až ustanovení § 8 zákona o obcích, to však až od 1. 1. 2003. Argumentaci, že samostatné působnosti obce svědčí to, že obec hospodaří s příjmy z daně z nemovitostí, nepovažuje Ústavní soud v daných souvislostech za relevantní. Ovlivnění stanovení výše daně je jinou činností než hospodaření s výnosem této daně. Závěrem tedy Ústavní soud shrnuje, že za současného právního stavu je obec stejně jako za dřívější právní úpravy zmocněna zákonem o dani z nemovitostí k výkonu státní správy a vydání právního předpisu se tak děje v přenesené působnosti. Po 1. 1. 2003 bude tato činnost z vůle zákonodárce svěřena samosprávě a právní předpis bude obec vydávat v rámci své samosprávné působnosti. Je-li tedy nařízení města J. účinné od 1. 1. 2002, pak návrh navrhovatele na jeho zrušení je předčasný, neboť důvod k zásahu Ústavního soudu, jak je navrhl navrhovatel, bude dán, pokud obec sama nebude reflektovat nový právní stav, až od okamžiku, kdy dojde k převedení výkonu státní správy na samosprávu. Z těchto důvodů tedy Ústavní soud odmítl návrh navrhovatele na zrušení nařízení města podle ustanovení § 43 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení s ustanovením § 43 odst. 2 písm. a) zákona. Proti usnesení Ústavního soudu odvolání není přípustné. V Brně dne 18. listopadu 2002

JUDr. Eva Zarembová předsedkyně senátu