Důvodová zpráva k zákon č. 186/2020 Sb.

k návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 257/2016 Sb., o spotřebitelském úvěru, ve znění pozdějších předpisů.

Zákon č. 257/2016 Sb., o spotřebitelském úvěru (dále jen „zákon“), přinesl ode dne své účinnosti výrazný pokrok na poli ochrany dlužníků tím, že stanovil omezení mnohdy nepřiměřených sankcí za prodlení se splácením úvěrů. U spotřebitelů již tak není možné postavit legální podnikatelský model na tom, že subjekt nepůjčuje s cílem vydělat na úrocích z řádného splácení úvěrů, ale profituje na sankcích, případně na zajištění nesplaceného úvěru. Důsledkem toho je, že se část úvěrových predátorů přesunula od spotřebitelů k osobám samostatně výdělečně činným.

Platný zákon mezi řadou jiných ustanovení, jejichž společným cílem je ochrana spotřebitele (např. možnost odstoupení od smlouvy, možnost předčasného splacení, právo na informace o nákladech, povinnost posuzovat úvěruschopnost žadatele o úvěr), stanoví omezení výše smluvních sankcí, které může věřitel uplatnit vůči dlužníkovi v prodlení se splácením svého dluhu (§ 122). Zákon však omezuje svou působnost pouze na ty vztahy, kdy je dlužníkem spotřebitel, tj. fyzická osoba nepodnikající. Nepoužije se na fyzické osoby, které nejsou spotřebiteli, obecně nazývané osoby samostatně výdělečně činné (dále jen „OSVČ“), mezi něž nepatří pouze osoby podnikající, ale též osoby vykonávající tzv. svobodná povolání (např. umělci, advokáti, lékaři).

Předkladatel ve svém návrhu zohlednil skutečnost, že z řady důvodů není žádoucí mechanicky aplikovat celý zákon o spotřebitelském úvěru na všechny typy podnikatelských subjektů. Jednalo by se o narušení rovnováhy v právním řádu, která specifická práva přiznává právě spotřebitelům coby fyzickým osobám nepodnikajícím, u kterých se nejvíce projevuje asymetrie právní síly vůči věřiteli.

Důvodem navrhovaných změn nemůže být někdy zmiňované obcházení zákona o spotřebitelském úvěru (kvazipodnikatelské úvěry), při němž se fakticky poskytuje úvěr spotřebiteli, přestože formálně se dlužníkem stává např. živnostník, protože fakt, že v úvěru je uvedeno IČO, nebo má v hlavičce uvedeno „podnikatelský“, automaticky neznamená, že se nejedná o spotřebitelský úvěr, a že se tak na něj zákon standardně neaplikuje. V takovém případě je soukromoprávně na soudech a finančním arbitrovi a veřejnoprávně na dohledu, aby si s takovou praktikou poradili a právo řádně vymohli.

Naopak legitimním důvodem je nedostatečná ochrana OSVČ vůči poskytovateli úvěru, kdy v některých aspektech úvěrových vztahů může být postavení spotřebitele a OSVČ vůči poskytovateli úvěru obdobné. V daném případě tak dochází k legitimnímu rozšíření ochrany dlužníků na širší skupinu osob, které se často nacházejí v postavení slabší smluvní strany obdobně jako spotřebitel.

Předkládá se minimalistická úprava, která omezí dodatečnou regulaci sankcí vyplývajících z prodlení se splácením peněžitého dluhu s cílem odvrátit pád dlužníků do dluhové pasti, způsobem, který platí pro spotřebitelské úvěry.

Současně se jak u spotřebitelů, tak u OSVČ omezuje výše sjednaného úroku, který přirůstá k dluhu i během trvání prodlení až do doby splacení dluhu, a jehož výše často činí dluh nesplatitelným.

Úprava se použije pouze v případě, že prodlení dosahuje délky, která u podnikatelů, mezi jinými podmínkami, odůvodňuje prohlášení úpadku podle insolvenčního zákona, tj. 3 měsíce.

Návrh navazuje na úpravu v souběžně navrhovaném zákoně o některých opatřeních v oblasti splácení úvěrů v souvislosti s pandemií COVID-19, který reaguje na mimořádnou situaci vyvolanou touto pandemií. Mnoho spotřebitelů i osob samostatně výdělečně činných přišlo o svůj zdroj příjmů, ať již pouhým snížením počtu zakázek, nebo přímo v důsledku vládních opatření proti šíření koronaviru.

Návrh eliminuje riziko masivního nárůstu nesplácených úvěrů v ekonomice - spotřebitelských i podnikatelských – a z nich plynoucích následků v podobě insolvencí, exekucí a dodatečných nároků na sociální výdaje státního rozpočtu. Současně se návrhem omezí působení tzv. predátorských poskytovatelů úvěrů, kteří mají svůj podnikatelský model postavený na spekulaci na platební neschopnost dlužníka.

Návrh rovněž zohledňuje některé dřívější odborné konzultace, které předkladatel vedl k otázce možného rozšíření působnosti zákona s orgánem dohledu, adresáty regulace a neziskovými organizacemi poskytujícími právní a jinou pomoc zadluženým a předluženým občanům.

Návrh cílí na omezení růstu dluhů v prodlení, jehož délka indikuje, že dluh již pravděpodobně nebude možno standardně splatit, a který za splnění dalších podmínek, např. podnikatele povinnuje k podání insolvenčního návrhu na svůj majetek. U fyzických osob se v takovém případě jeví vhodným, aby se nárůst dluhu omezil na přijatelnou úroveň, která umožní dlužníku v budoucnu takový dluh splatit, a zároveň omezí nežádoucí predátorské chování výše uvedených subjektů, jejichž cílem není standardně vydělat na úrocích z řádného splácení úvěrů, ale profitují na sankcích, případně na zajištění nesplaceného úvěru.

Lze se domnívat, že úročení dluhu v prodlení na aktuální úrovni cca 54,5 % p.a. (0,1x365 + 2x9 %) je úročením dostatečným, zajišťujícím věřiteli v případě vymožení dluhu zisk i za dobu prodlení dlužníka.

Navrhovaná právní úprava je plně v souladu s ústavním pořádkem České republiky a garantuje dodržování základních lidských práv a svobod.

Návrh zákona je v souladu s Ústavou založeným ústavním pořádkem České republiky. Z ústavního pořádku České republiky nevyplývají specifické právní normy ústavněprávní síly dopadající na oblast úvěrů. Ústavní soud se ve své rozhodovací praxi oblastí úvěrů dosud specificky rovněž nezabýval.

Návrh zákona se dotýká zejména ústavně zaručeného práva vlastnit majetek (čl. 11 LPS) a ústavně zaručeného práva podnikat (čl. 26 LPS). Při zásazích do těchto základních práv návrh zákona plně respektuje zásadu, že při stanovení mezí základních práv musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu (čl. 4 odst. 4 LPS). Zásahy do uvedených základních práv jsou vyváženy legitimním zájmem na ochraně dlužníků a na eliminaci některých nežádoucích sociálních jevů, které mohou být spojeny s nedostatečnou regulací oblasti úvěrů.

Kromě toho návrh zákona respektuje obecné zásady ústavního pořádku České republiky, např. zásady vyplývající z pojmu demokratického právního státu (čl. 1 Ústavy), zásadu enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí (čl. 2 odst. 2 LPS) a v oblasti správního trestání zásadu nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege (čl. 39 LPS).

Změny, které návrh zákona zavádí, se v principu nijak neliší od změn, které zavedl již zákon č. 257/2016 Sb., o spotřebitelském úvěru, s účinností od 1. prosince 2016. Již tehdy došlo k regulaci (omezení) plateb, které spotřebitel platí v případě, že se dostane do prodlení. Tímto návrhem zákona se rozsah tehdy zavedené regulace rozšiřuje na podnikající fyzické osoby a dále se doplňuje o regulaci (omezení) sjednaného úroku v situaci, kdy prodlení trvá déle než 90 dnů. Stejně jako tehdy se i nynějším návrhem zákona zasahuje i do existujících závazků, ovšem pouze v případě, že k prodlení došlo po dni nabytí účinnosti nového zákona. Jde tedy o případ nepravé retroaktivity, která je zásadně přípustná. Vážení mezi zájmem na ochraně legitimního očekávání věřitele a zájmem na ochraně sociálního a ekonomického postavení dlužníka vede k závěru, že zájem na ochraně dlužníka převažuje nad zájmem na ochraně legitimního očekávání věřitele. Ochrana zájmů věřitele je dostatečně zajištěna i tím, že i po regulaci (omezení) sjednaného úroku trvá právo věřitele na smluvní úrok maximálně ve výši repo sazby zvýšené o 8 procentních bodů.

Navrhovaná právní úprava je plně slučitelná s právem EU a ustanovení navrhované právní úpravy nezakládají rozpor s právem EU a s ustálenou judikaturou Soudního dvora EU.

Navrhovaná právní úprava respektuje závazky, které pro Českou republiku v dané oblasti z členství v EU vyplývají.

Navrhovaná právní úprava neobsahuje úpravu problematiky upravené mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, tudíž je plně v souladu s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána.

Omezení sankcí z nesplácení dluhů na úroveň judikovanou konstantně již mnoho let soudy v České republice by nemělo mít dopad na věřitele, kteří jsou féroví a dodržují platné předpisy. Dotčeni budou věřitelé, kteří necílí na zisk z řádného splacení úvěru, ale na zisk ze sankcí za jeho nesplácení.

Dopad navrhovaných změn na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty se nepředpokládá.

Navrhovaná právní úprava nebude mít žádné dopady na životní prostředí.

Navrhovaná právní úprava nemá žádný dopad ani ve vztahu k zákazu diskriminace ani ve vztahu k rovnosti mužů a žen.

Navrhovaná právní úprava nemá dopad na ochranu soukromí a na ochranu osobních údajů.

Navrhovaná právní úprava byla posuzovaná v souladu se schválenou vládní metodikou na hodnocení korupčních rizik (CIA – Corrupt Impact Assessment). V rámci postupu CIA (včetně jejich skrytých forem) zpracovatelé návrhu dospěli k závěru, že právní úprava žádným způsobem neusnadňuje korupční jednání a ani neznesnadňuje jeho odhalování.

Navrhovaná právní úprava nemá žádné dopady na bezpečnost ani obranu státu.

Za účelem omezení nárůstu dluhu, s jehož splácením je dlužník v dlouhodobém prodlení, se stanoví omezení úroku, který věřitel může po dlužníku v případě dlouhodobého prodlení žádat, na výši zákonného úroku z prodlení (8 procentních bodů nad aktuální repo sazbu vyhlášenou Českou národní bankou).

Existence dlouhodobého prodlení na straně dlužníka je stanovena v délce 90 dnů, která odpovídá domněnce platební neschopnosti podle insolvenčního zákona. V takovém případě je vhodné omezit nárůst dluhu tak, aby dluh bylo možné v budoucnu splatit. Neomezený nárůst dluhu nejenže fakticky demotivuje dlužníka od snahy jej splatit, ale zejména fakticky znemožňuje jeho splacení.

Navrhované ustanovení rozšiřuje osobní působnost omezení sankcí upraveného v § 122 zákona o spotřebitelském úvěru ze spotřebitelů i na osoby samostatně výdělečně činné, s výjimkou absolutního stropu na smluvní pokuty ve výši 200.000 Kč, který je pro účely financování podnikání příliš nízký.

§ 122 zákona o spotřebitelském úvěru stanoví, jaké druhy plateb je možné po dlužníku v prodlení vyžadovat a pro tyto platby stanoví strop. Jedná se o náhradu účelně vynaložených nákladů spojených s prodlením (účelnost a vynaložení je nutno z definice pojmu dokládat a odůvodnit), zákonný úrok z prodlení (určený nařízením vlády č. 351/2013 Sb., ve znění pozdějších předpisů) ve výši 8 procentních bodů nad repo sazbu České národní banky a smluvní pokutu.

Smluvní pokuta je omezena na 0,1 % denně, nejvýše však polovinu celkové výše poskytnuté jistiny.

V případě dlouhodobého prodlení je pak omezen i smluvní úrok nabíhající po dobu prodlení, a to na výši odpovídající zákonnému úroku z prodlení (viz odůvodnění k navrhovanému § 122 odst. 4 výše).

Jelikož osoba samostatně výdělečně činná (OSVČ) je definována pouze pro účely zákonů, které tento pojem používají, je tato skupina osob popsána pro účely tohoto zákona jako fyzická osoba, která není spotřebitelem. Jiné zákony sice pojem OSVČ používají, avšak jej nedefinují. Mezi samostatně výdělečné osoby přitom nepatří pouze fyzické osoby podnikající podle živnostenského zákona, ale též osoby, vykonávající tzv. svobodná povolání (umělci, advokáti, lékaři) nebo též osoby s oprávněním k činnosti uděleném Českou národní bankou (např. zprostředkovatelé finančních služeb).

Dalším kvalifikačním požadavkem pro použití navrhovaných ustanovení je existence dlouhodobého prodlení na straně dlužníka, v délce 90 dnů, která odpovídá domněnce platební neschopnosti podle insolvenčního zákona. V takovém případě je vhodné omezit nárůst dluhu tak, aby dluh bylo možné v budoucnu splatit. Neomezený nárůst dluhu nejenže fakticky demotivuje dlužníka od snahy jej splatit, ale zejména fakticky znemožňuje jeho splacení.

Věřitel má tedy u dlužníka, který by byl za splnění dalších podmínek v úpadku podle insolvenčního zákona, právo pouze na dvojnásobek zákonného úroku z prodlení, smluvní pokutu ve výši 0,1 % denně, maximálně však polovinu zapůjčené částky a účelně vynaložené náklady na vymáhání dluhu. Dluh v dlouhodobém prodlení je tak stále úročen částkou odpovídající 54,5 % p.a. (0,1x365 + 2x9 %).

Obdobně jako u zákona o spotřebitelském úvěru se stanoví, že omezení sankcí se použije na prodlení, které započalo po dni nabytí účinnosti tohoto zákona, a to i na smlouvy uzavřené před jeho účinností. Převzata jsou i přechodná ustanovení zákona o spotřebitelském úvěru, kterými se přepočítávají sjednané sankce pro účely jejich souladu s tímto zákonem.

Ustanovení o prodlení dlužníka se použijí i na vymáhání dluhu ze stávajících smluv, pokud k prodlení dlužníka došlo po dni nabytí účinnosti tohoto zákona. Námitka legitimního očekávání věřitele není v takovém případě na místě, neboť omezení se netýká ceny řádného plnění, ale sankcí. Pokud by věřitel do svého obchodního plánu zahrnoval sankce z prodlení dlužníka, dával by tím jednoznačně najevo, že nepočítal s řádným splácením dluhu, nýbrž se z jeho strany jednalo o predátorské úvěrování s cílem dosáhnout zisku z prodlení dlužníka.

S ohledem na současnou krizi zvyšující riziko úpadku osob samostatně výdělečně činných, je vhodná co nejrychlejší účinnost navrhovaných omezení.

Místopředsedkyně vlády a ministryně financí: