Důvodová zpráva k zákon č. 243/2016 Sb.

Celní problematika je v současné době upravena zejména nařízením Rady č. 2913/92, kterým se vydává celní kodex Společenství (dále jen „celní kodex Společenství“) a dále nařízením Komise č. 2454/93, kterým se provádí nařízení Rady (EHS) č. 2913/92, kterým se vydává celní kodex Společenství.

Stávající celní kodex Společenství bude od 1. května 2016 plně nahrazen nařízením Evropského Parlamentu a Rady (EU) č. 952/2013 ze dne 9. října 2013, kterým se stanoví celní kodex Unie (dále jen „celní kodex Unie“). Celní kodex Unie je již částečně účinný od 30. října 2013, nicméně z důvodu tvorby prováděcích a delegovaných aktů nabude plné účinnosti 1. května 2016. S  tímto datem je spojeno i zrušení současných relevantních právních předpisů, zejména celního kodexu Společenství a prováděcích předpisů k celnímu kodexu Společenství.

Adaptačním tuzemským právním předpisem vůči celnímu kodexu Společenství je stávající zákon č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „celní zákon z roku 1993“), který nabyl účinnosti dnem 1. ledna 1993.

S celní problematikou je spjata řada dalších zákonů, které jsou navázány na celní kodex Společenství a celní zákon z roku 1993. Jedná se především o zákony daňové a zákony, které se vztahují k působnosti orgánů Celní správy České republiky (dále jen „orgány celní správy“).

Tato kompetence je v současné době zákonem o Celní správě ČR rozdělena mezi Generální ředitelství cel a celní úřady podle závažnosti, rozsahu a charakteru prověřované trestné činnosti. Určujícím hlediskem přitom je celostátní nebo mezinárodní význam daného případu, který v případě potřeby posuzuje Generální ředitelství cel. Příslušníci zařazení na celních úřadech plnící úkoly pověřených celních orgánů nejsou dále organizováni ve vazbě na různé typy trestné činnosti a nepodléhají další specializaci, oproti tomu na Generálním ředitelství cel se tito celníci specializují podle dvou základních oblastí na celně-daňovou trestnou činnost a drogovou trestnou činnost.

Přitom okruh trestné činnosti spočívající například pouze ve zkrácení daně z přidané hodnoty (cílem útoku pachatele je pouze tato daň, resp. snaha daň neuhradit či neoprávněně uplatňovat nárok na odpočet) dnes jednoznačně převyšuje nad podvody se spotřebními daněmi, a je proto oprávněným zájmem státu zaměřovat výkon státní moci na správný výběr této daně a potírání související daňové trestné činnosti. Policie České republiky, která je v současnou chvíli jako jediná příslušná ve většině případů zkrácení daně z přidané hodnoty provádět prověřování a vyšetřování (jako další fázi trestního řízení) této trestné činnosti, nemá personální zdroje na řádné šetření všech obdržených podnětů a trestních oznámení, natož na provádění vlastní vyhledávací činnosti. Problém představuje i nižší míra kvalifikace ve vysoce specializované daňové oblasti. Obdobně pak u dalších daní, tzv. přímých, zejména u daně z příjmů fyzických osob a daně z příjmů právnických osob.

V převážné většině případů, které mají být v současné době v trestním řízení řešeny pro podezření ze spáchání daňového trestného činu, jsou orgány celní správy jako orgány činné v trestním řízení v rámci resortu Ministerstva financí věcně nepříslušné, v čemž je spatřován zásadní nedostatek stávající právní úpravy.

Z pohledu dotčených skutkových podstat trestných činů v současnosti orgány celní správy plní roli policejních orgánů v daňové oblasti především ve vztahu k těmto trestným činům:

Pokud jde o vnitřní rozvržení působnosti pověřených celních orgánů mezi Generální ředitelství cel a celní úřady, není již stávající právní úprava, převzatá de facto z původního zákona č. 185/2004 Sb., o Celní správě České republiky, ve znění pozdějších předpisů, plně vyhovující. Nabytím účinnosti zákona o Celní správě ČR k datu 1. ledna 2013 a vznikem 15 celních úřadů došlo k rozdělení útvarů pátrání s vymezenou místní příslušností podle původního krajského uspořádání. Současně došlo k mírnému personálnímu posílení celorepublikového útvaru (Generálního ředitelství cel) plnícího úkoly policejního orgánu na úseku daňové trestné činnosti. Po dvouleté účinnosti zákona a vyhodnocení organizační změny při zabezpečování této kompetence je jednoznačné, že současný stav je nevyhovující a vyžaduje zásadní změnu, která bude reflektovat nynější hrozby v podobě organizované celní (environmentální kriminalita, duševní vlastnictví, dovoz a vývoz omamných a psychotropních látek a prekursorů) a zejména daňové trestné činnosti.

Problematické je především zákonné vymezení věcné působnosti Generálního ředitelství cel, resp. celních úřadů, spočívající v rozdělení okruhu případů na ty, které jsou celostátního nebo mezinárodního významu, a které nikoliv. Toto určení je problematické tam, kde na začátku trestního řízení nemusí být (a zpravidla nebývají) všechny okolnosti známé a v průběhu prověřování dochází ke kompetenčním sporům, neboť po rozpracování prvotních informací je například zjevné, že škoda způsobená trestným činem bude vícenásobně převyšovat hranici velkého rozsahu, místa páchání trestné činnosti se nachází v několika krajích České republiky, rozkrývaná organizovaná skupina je napojená na zahraniční subjekty atd., a z toho důvodu je nezbytné, aby celní úřad spis předal Generálnímu ředitelství cel, kterému ovšem pro úspěšné pokračování v trestním řízení chybí personální zdroje. V současné době k těmto případům dochází velmi často, a to zejména s ohledem na zaměření Celní správy ČR jako orgánu na boj se závažnou daňovou trestnou činností. V případě rozšíření věcné působnosti orgánů celní správy jako policejních orgánů ve vztahu k trestné činnosti spočívající ve zkrácení daně z přidané hodnoty nebo dalších daní se do budoucna jedná o překážku bránící hladkému průběhu prověřování bez nutnosti věc předávat jiným útvarům Celní správy ČR, aniž by jeden nebo druhý pověřený celní orgán prováděl svou kompetenci mimo vymezenou věcnou působnost.

Do návrhu zákona byly zahrnuty též některé další dílčí změny v zákonech, které je nutné novelizovat z důvodu adaptace těchto předpisů na celní kodex Unie a navazující právní předpisy.

V zákoně o Finanční správě ČR byl identifikován nevyhovujícíc vztah organizace soustavy orgánů finanční správy ke struktuře služebních úřadů podle zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě (dále jen „zákon o státní službě“), který není plně přizpůsoben pro třístupňovou soustavu správních orgánů. Soustava orgánů finanční správy je v současnosti tvořena Generálním finančním ředitelstvím, Odvolacím finančním ředitelstvím a finančními úřady, přičemž Generální finanční ředitelství je jedinou účetní jednotkou pro celou soustavu. Odvolací finanční ředitelství, které před účinností zákona o státní službě nedisponovalo personální pravomocí vůči podřízeným finančním ůřadům, není ani dnes vybaveno pro roli služebního úřadu, resp. služebního orgánu nadřízeného finančním úřadům.

Dále byla identifikována potřeba rozšíření okruhu registrů a evidencí veřejné správy, do kterých by měly orgány finanční správy, resp. orgány celní správy získat přímý přístup. V současnosti je okruh těchto registrů a evidencí uveden v § 18 zákona o Finanční správě ČR a v § 58 zákona o Celní správě ČR.

Vzhledem k adaptaci zákona o dani z přidané hodnoty na celní kodex Unie dochází ke změnám v oblasti svobodných skladů a svobodných pásem. V zákoně o dani z přidané hodnoty jsou svobodné sklady a svobodná pásma považovány za území mimo území Evropské unie. Umístění nebo dodání zboží do svobodného pásma nebo svobodného skladu se považuje za vývoz zboží. Dodání zboží umístěného ve svobodném skladu nebo ve svobodném pásmu je osvobozeno od daně s nárokem na odpočet daně. Obdobně je osvobozeno od daně s nárokem na odpočet daně poskytnutí služeb vztahujících se ke zboží umístěnému ve svobodném skladu nebo ve svobodném pásmu.

Současné znění zákona o dani z přidané hodnoty zahrnuje rovněž úpravu pokut za nepodání kontrolního hlášení v § 101h. Tyto pokuty vznikají buď ze zákona (§ 101 h odst. 1 zákona o dani z přídané hodnoty), nebo jsou ukládané konstitutivním rozhodnutím správce daně, což umožňuje široké správní uvážení (§ 101h odst. 2 a 3 zákona o dani z přidané hodnoty). První zmíněné sankce vznikající se zákona jsou ukládány za nesplnění povinnosti podat kontrolní hlášení. Tato konstrukce pokuty vznikající ze zákona není v daňovém právu neobvyklá. Mezi přednosti této úpravy patří předem předvídatelný následek, respektující zásadu rovnosti, minimalizující riziko libovůle a korupce, ale také významnou měrou snižující administrativní náročnost (pro obě strany) spojenou s jeho ukládáním. Takováto konstrukce má význam zejména tam, kde je předpokládána vyšší kvantita případů, a to jak z pohledu počtu povinných osob, tak z hlediska frekvence dané povinnosti, což je případ kontrolního hlášení. Logickou nevýhodou z toho plynoucí je pak nemožnost zohlednit specifika daného případu.

Současná právní úprava nemá dopad ve vztahu k zákazu diskriminace.

Návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím celního zákona, je standardním návrhem právního předpisu provádějící dílčí změny v některých zákonech, jejichž potřeba je vyvolána reakcí na celní kodex Unie a návrhem nového celního zákona.

Navrhované změny jsou především terminologického charakteru a kladou si za cíl zajistit vnitřní terminologickou jednotu a bezrozpornost tuzemského právního řádu s celním kodexem Unie a novým celním zákonem. Kromě nahrazování či zrušování odkazů na zrušovaný celní kodex Společenství a celní zákon z roku 1993 lze jako příklad změn staré a nové úpravy, na které je třeba reagovat, uvést tyto:

Navrhovaná právní úprava v souvislosti s výše uvedeným novelizuje zejména daňové zákony a zákony, které se vztahují k působnosti orgánů celní správy.

Mezi daňové zákony, které je třeba přizpůsobit celnímu kodexu Unie a novému celnímu zákonu, náleží následující zákony:

Terminologickou jednotnost je však třeba zajistit i v řadě dalších zákonů, které se vztahují k působnosti orgánů celní správy. Ačkoliv se přijetí celního kodexu Unie a nového celního zákona dotkne více než 40 zákonů, charakter provedených změn není zásadního charakteru. K významnějším změnám bylo přistoupeno zejména v následujících zákonech:

Z hlediska zasazení do kontextu celé navrhované právní úpravy lze odkázat na důvodovou zprávu k novému celnímu zákonu, která se vymezuje k adaptaci tuzemského právního řádu na celní kodex Unie.

Předmětem návrhu zákona v této části je odstranění limitu místní příslušnosti finančních a celních úřadů jako správců daně, přičemž je tak činěno novelizací zákona o Finanční správě ČR a zákona o Celní správě ČR.

Změna spočívá v zavedení celostátní územní působnosti finančních a celních úřadů pro účely provádění vyhledávací činnosti a kontrolních postupů (zejména postupu k odstranění pochybností a daňové kontroly). Kromě obecné územní působnosti finančních a celních úřadů, která je v principu vykonávána na území vyššího územního samosprávného celku (kraje), jehož název je součástí názvu finančního, resp. celního úřadu, se navrhuje, aby pro tzv. vybranou působnost, tvořenou prováděním vyhledávací činnosti a kontrolních postupů, každý z těchto úřadů disponoval zvláštní územní působností pro území celé České republiky. Pro výkon vybrané působnosti tak budou v konkrétním případě příslušné všechny finanční, resp. celní úřady.

Obecně místně příslušným správcem daně pro ostatní okruh činností mimo vybranou působnost zůstane tzv. obecně místně příslušný správce daně určený na základě kritéria místa pobytu, sídla či jiného ukazatele podle daňového řádu, případně jiných daňových zákonů, které obsahují speciální úpravu. Ve vztahu k ostatním činnostem zůstane rozsah územní působnosti finančních a celních úřadů nezměněn. To platí zejména o kompetenci k vedení daňového řízení včetně stanovení daně, která není navrhovanou změnou dotčena.

Navržené řešení umožní zejména koncentraci provádění kontrolních postupů u daně z přidané hodnoty ve vztahu ke všem článkům řetězce u jednoho správce daně, bez ohledu na obecná kritéria místní příslušnosti. Současně toto řešení předpokládá vysokou míru koordinace orgánů finanční a celní správy na daném úseku působnosti. Jelikož v daných věcech bude místně příslušných více správců daně, je současně zapotřebí upravit pravidla pro řešení kolizí při výkonu pravomocí, které z povahy věci může v konkrétním případě vykonávat výlučně jeden správce daně (především provádění daňové kontroly). Navržené obecné pravidlo vychází ze stávající právní úpravy, kde platí princip priority (řízení či jiný postup provede ten orgán, který jej jako první zahájí), který však ustupuje dohodě dotčených orgánů. Po ukončení příslušného postupu aktivní správce daně předá veškeré písemnosti či jiné podklady obecně místně příslušnému správci daně, který je příslušný k vedení daňového řízení a stanovení daně.

Zároveň je nutné upravit pravidla pro komunikaci mezi daňovým subjektem a správcem daně (zejména seznamování se s obsahem písemností zakládaných do spisu či uplatňování plných mocí), a to především v zájmu toho, aby navrženým řešením nedošlo k neproporcionálnímu zhoršení postavení daňových subjektů.

Negativní vliv limitu místní příslušnosti je pociťován primárně u správy daně z přidané hodnoty, kterou spravují orgány finanční správy a v omezeném rozsahu i orgány celní správy. Mechanismus přenosu místní příslušnosti však může být efektivně využit i při správě dalších daní, které spadají do působnosti orgánů finanční a celní správy (například daně z příjmů či spotřební daně). U ostatních správců daně než jsou orgány finanční a celní správy, tj. jiných orgánů, které spravují peněžitá plnění, která jsou příjmem veřejných rozpočtů, v režimu daňového řádu, místní příslušnost nepředstavuje limitující faktor pro výkon jejich správy, který by vyžadoval specifické řešení (například v případě obcí a jimi spravovaných poplatků). Odstranění limitu místní příslušnosti správce daně je proto navrhováno pouze v rámci působnosti orgánů finanční a celní správy (pokud je touto důvodovou zprávou používán souhrnný pojem „správce daně“, je třeba jej dle kontextu vztahovat k těmto konkrétním orgánům).

Předmětem návrhu zákona je v této části změna zákona o Celní správě ČR a trestního řádu, která spočívá ve změně působnosti a organizace orgánů celní správy v rámci trestního řízení. Přitom návrh zákona sleduje dva základní cíle. Prvním z těchto cílů je centralizování kompetence orgánů celní správy v oblasti trestního řízení do jediného útvaru, organizačně začleněného v rámci Generálního ředitelství cel. Druhým je pak rozšíření věcné působnosti pověřených celních orgánů v trestním řízení o prověřování trestné činnosti spočívající v krácení dalších daní nad rámec současné věcné působnosti vymezené trestním řádem.

Ad Centralizace pověřených celních orgánů

Cílem předkládaného návrhu zákona je umožnit orgánům celní správy zefektivnit způsob zabezpečení plnění úkolů policejního orgánu, vyplývajících pro ně z trestního řádu a zákona o Celní správě ČR tím, že tyto úkoly budou centralizovány pod Generální ředitelství cel. Vnitřním organizačním řádem a interními akty řízení pak generální ředitel Generálního ředitelství cel stanoví, který konkrétní organizační článek (sekce nebo odbor) bude odpovědný za řádné zabezpečení této kompetence. Pružnější organizace práce a přímé řízení pak umožní vytvářet vhodnější podmínky pro řešení jak nápadu bagatelní trestné činnosti (především oznamovaná trestná činnost ze strany celních úřadů, vyplývající z prováděné kontrolní činnosti), tak především pro úspěšné prověřování poznatků o nejzávažnější (celní a daňové) trestné činnosti. Celní úřady by přijetím úpravy nebyly již pověřenými celními orgány.

Přijetím navržené změny bude umožněno vytvoření maximálně funkční organizační struktury formou útvaru vytvořeného ve struktuře Generálního ředitelství cel na základech dnes existujícího odboru Pátrání, posíleného o celníky plnící úkoly policejního orgánu jejich přesunem z celních úřadů. Současně budou zřízeny expozitury tohoto útvaru. Rozložení sil na území republiky bude podstatně operativnější, bude možné podle potřeby jednodušeji přesouvat jednotlivé celníky nebo celé skupiny celníků, kteří jako tým objasňují trestnou činnost, a to co nejblíže k místu jejího páchání (lepší využívání lidských zdrojů), neboť základem činnosti tohoto útvaru zůstane operativně pátrací činnost. Současně však bude možné do probíhajícího trestního řízení operativně zapojovat všechny celníky útvaru s ohledem na přímé řízení (v současné době toto není dost dobře možné, neboť pověřený celní orgán, kterým je celní úřad, je řízen ředitelem úřadu; obdobně jako v případě Policie České republiky a jejích celorepublikových útvarů a jednotlivých krajských ředitelství).

Ad Rozšíření působnosti pověřených celních orgánů v trestním řízení o prověřování trestné činnosti spočívající v krácení dalších daní

Cílem právní úpravy týkající se rozšíření věcné působnosti orgánů celní správy v trestním řízení o prověřování trestné činnosti spočívající v krácení dalších daní je umožnit jim řešit případy trestné činnosti spočívající ve zkrácení daně z přidané hodnoty, ať už je předmětem jakékoliv zdanitelné plnění ve smyslu zákona o dani z přidané hodnoty.

Tzv. karuselové podvody s cílem zkrácení daně z přidané hodnoty jsou v současné době velmi rozšířenou hospodářskou trestnou činností, která má zásadní dopad jak na rozpočet státu, tak na tržní mechanismus a rovnou a spravedlivou hospodářskou soutěž. Daňová kriminalita způsobuje největší škody – podle odhadů činí roční daňové úniky až stovky miliard Kč – a je pro ni typická vysoká latence, která je odhadována na 30 až 50 %. Nejčastější formou páchání této trestné činnosti jsou fiktivní faktury v oblasti obchodů s různým zbožím, stále častěji však v oblasti poskytování reklamní činnosti, poradenství, studií oblastí trhu a jiných služeb, kde se zpětně jen obtížně prokazuje podíl fiktivního plnění. V roce 2014 představovala největší zatížení trestné činnosti daňového charakteru trestná činnost spočívající jednak v krácení daně z přidané hodnoty a spotřební daně u minerálních olejů, jednak v karuselových podvodech s různými komoditami zboží (zpravidla snadno manipulovatelné a hodnotné – tablety, počítačové komponenty, ale i zboží, které je obtížné měřit a evidovat – kovový šrot, betonářská ocel apod.) a služeb.

Tím, že do boje s touto trestnou činností bude vedle Policie České republiky šířeji zapojena i Celní správa ČR, resp. Generální ředitelství cel jako policejní orgán, bude pomocí nástrojů trestního práva posílena represivní úloha státu jako jedno z opatření boje s daňovými úniky, neboť opatření čistě daňová nemohou obstát v konfrontaci s organizovaným způsobem páchání trestné činnosti, soustavně zaměřeného na obcházení daňové povinnosti.

Konkrétním cílem je tak stav, kdy jeden policejní orgán (jako orgán činný v trestním řízení) zřízený v rámci resortu Ministerstva financí (jako ústředního orgánu pro oblast státního rozpočtu) bude pokud možno v co nejširší míře vyhledávat a objasňovat daňovou trestnou činnost a využije se tak maximálně synergie mezi všemi správci daně z tohoto resortu a policejním orgánem stojícím po jejich „boku“. Jedním z nástrojů dosažení cíle je efektivní využití informačních zdrojů jak orgánů celní správy (jako správců daně včetně jejich analytické činnosti), tak orgánů finanční správy. Výkon působnosti pověřeného celního orgánu bude současně velmi významně synergicky podpořen informačními zdroji získanými díky zavedení celostátní územní působnosti finančních a celních úřadů k provádění vyhledávací činnosti a kontrolních postupů, která je rovněž předmětem tohoto návrhu zákona.

Do návrhu zákona byly zahrnuty též některé další dílčí změny v dotčených zákonech. Příkladem mohou být novely zákona o Finanční správě ČR a Celní správě ČR, které mimo jiné upravují:

V zákoně o dani z přidané hodnoty jsou nad rámec změn vyvolaných úpravou celního kodexu Unie navrhovány některé legislativně technické změny a změny, které byly shledány jako nezbytné pro zvýšení právní jistoty plátců a zkvalitnění správy daně z přidané hodnoty. Jedná se například o:

V případě moderace výše pokut za nepodání kontrolního hlášení se v závislosti na typu pokuty navrhují dva způsoby moderace: (i) automatická liberace z povinnosti hradit pokutu a (ii) prominutí pokuty.

Jde-li o pokuty podle § 101h odst. 1 písm. a) zákona o dani z přidané hodnoty, tj. pokuta v pevné výši 1 000 Kč, navrhuje se využít institut vyloučení jejího vzniku, pokud dojde k naplnění zákonem o dani z přidané hodnoty předvídané podmínky. Plátce, který tuto podmínku splní, má automaticky nárok na to, aby došlo k zohlednění této skutečnosti. Nemusí se liberace jakkoli domáhat a může legitimně spoléhat na to, že splnění dané podmínky bude správcem daně posouzeno před tím, než přistoupí k vydání platebního výměru na pokutu ve výši 1 000 Kč, takže k jeho vydání vůbec nedojde. Současně se navrhuje zpětná liberace všech pokut, které vznikly do účinnosti tohoto zákona a které nebyly dosud pravomocně uloženy.

V případě pokut podle § 101h odst. 1 písm. b) až d) zákona o dani z přidané hodnoty, tj. pokut vznikajících ze zákona v pevné výši 10 000 Kč, 30 000 Kč a 50 000 Kč, se navrhuje využít institut prominutí. Prominout výše uvedené pokuty bude možné pouze na základě žádosti plátce. Lhůta pro podání žádosti o prominutí pokuty se odvíjí od právní moci platebního výměru, jímž bylo rozhodnuto o povinnosti pokutu uhradit. Žádost o prominutí pokuty tak musí být podána do 3 měsíců od právní moci výše uvedeného platebního výměru. Pokuta bude prominuta pouze tehdy, budou-li splněny podmínky pro její prominutí. Vzhledem k subsidiárnímu použití daňového řádu je třeba další obecné podmínky hledat v § 259c daňového řádu. Jde jednak o zohlednění četnosti porušování povinností při správě daní (tj. nejen povinnosti, která vyústila v uložení sankce, jež je předmětem žádosti o prominutí). Dále je to objektivní podmínka vylučující z možnosti ucházet se o prominutí ty osoby, které v posledních 3 letech závažným způsobem porušily daňové nebo účetní předpisy. I v případě těchto pokut se navrhuje zakotvit přechodné období pokrývající období od účinnosti institutu kontrolního hlášení do účinnosti úpravy prominutí. Bude tak možné požádat o prominutí i u pokut, které vznikly přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona.

Navrhovaná právní úprava nemá dopad ve vztahu k zákazu diskriminace.

Pokud by nedošlo k provedením navrhovaných změn, nebyla by zajištěna vnitřní terminologická jednota a bezrozpornost tuzemského právního řádu s celním kodexem Unie a novým celním zákonem. Jinými slovy, česká právní úprava by nebyla plně kompatibilní s právní úpravou evropskou, což by znamenalo značné potíže pro orgány celní správy při výkonu jejich působnosti v oblasti správy cla. Zároveň by došlo ke snížení míry právní jistoty dotčených subjektů, neboť národní úprava by nenavazovala na evropskou právní úpravu, což by se negativně projevilo na stabilitě právního prostředí a s tím souvisejících negativních jevech.

Potřeba zavedení efektivních kontrolních mechanismů v rámci boje s tzv. karuselovými podvody na dani z přidané hodnoty

Potřebu koncentrace provádění kontrolních postupů podtrhují i zahraniční příklady. Jedním z inspiračních zdrojů navržené právní úpravy byla právní úprava odstranění limitu místní příslušnosti u daňové kontroly ve slovenském právním řádu.

Slovenský zákon upravující správu daní (predpis č. 563/2009 Z. z., zákon o správe daní (daňový poriadok) a o zmene a doplnení niektorých zákonov) v § 44 odst. 3 obsahuje pravidlo, podle kterého může správce daně vykonat daňovou kontrolu i u daňového subjektu, který patří do místní příslušnosti jiného správce daně (s výjimkou případů, kdy je správcem daně obec). To znamená, že daňovou kontrolu může bez ohledu na hledisko místní příslušnosti vykonat kterýkoli správce daně. Tato právní úprava je ve slovenském daňovém řádu novinkou, jelikož podle předchozí právní úpravy byla příslušnost k výkonu daňové kontroly navázána na obecnou místní příslušnost určenou podle trvalého bydliště fyzické osoby nebo sídla osoby právnické. Ačkoli legislativní řešení předpokládané tímto návrhem zákona vychází z odlišných principů (k důvodům, které k tomu vedly, viz část A Zprávy z hodnocení dopadů regulace), byla slovenská pozitivní zkušenost s právní úpravou § 44 odst. 3 daňového poriadku jedním z motivů, které k předložení navržené právní úpravy vedly.

Potřeba efektivního a flexibilního využití personálních kapacit správce daně

Potřeba rovnoměrného rozložení kontrolních procesů v rámci správy daní

Nebude-li přijata právní úprava, jejímž cílem je centralizace pověřených celních orgánů za současného rozšíření jejich věcné působnosti v oblasti dalších daní, nelze v případě těchto trestných činů očekávat snížení kriminality. V případě nepřijetí navrhované právní úpravy nebude i nadále možné zvýšit efektivitu postihování trestné činnosti, která spočívá zejména v trestném činu zkrácení daně, poplatku a podobné povinné platby (§ 240 trestního zákoníku), kdy pachateli jsou především organizátoři karuselových podvodů. Nadto škoda způsobena státu těmito trestnými činy, se nebude snižovat. Osoby taktéž nebudou dostatečným způsobem odrazovány od páchání daňových trestných činů (tj. nebude možné využít jedné ze základních funkcí trestního práva – generální prevence).

Je možno připustit, že i samotné uplatnění daňového práva může v konkrétních případech zabránit spáchání trestného činu nebo omezení rozsahu způsobené škody. V typických případech karuselových podvodů nicméně platí, že osoby sloužící jako prostředek k realizaci daňového úniku (často „bílí koně“) jsou pachateli rychle obměněny, a to v řádech dnů. Daňové nástroje v tomto případě již nestačí a nedokážou řešit samotnou podstatu věci, tj. eliminaci organizované skupiny. Je tedy nastaven systém, kdy se vyčerpává kapacita orgánů veřejné moci, aniž by bylo možné dosáhnout efektivního řešení trvalejšího charakteru. Stávající možnosti Celní správy ČR jsou v tomto ohledu nehospodárné. Samotný správce daně tak často není nadán dostatečnými pravomocemi umožňujícími účinnou represi organizovaných skupin pachatelů.

V případě neprovedení návrhem zákona předpokládané centralizace pověřených celních orgánů nebudou odstraněny kompetenční nejasnosti ohledně vymezení věcné působnosti Generálního ředitelství cel a celních úřadů v zákoně o Celní správě ČR při plnění úkolů policejních orgánů. Nadále zůstane neodstraněn nedostatek stávající právní úpravy, který lze spatřovat v zákonem rozdělené kompetenci policejního orgánu mezi Generální ředitelství cel a celní úřady na základě kvalitativního atributu, neboť posouzení toho, zda se v konkrétní věci jedná o případ celostátního nebo mezinárodního významu, je často nepříliš jednoznačné a v průběhu vývoje dané kauzy proměnlivé. Současně nebude možné vybudovat efektivní útvar s celorepublikovou působností, schopný odhalovat více závažné celní a daňové trestné činnosti za využití výhod plynoucích mu z pozice mezinárodně uznávané instituce (Generálního ředitelství cel) a usazení v rámci resortu Ministerstva financí.

Pokud by nedošlo k návrhem předpokládanému rozšíření působnosti celních orgánů v trestním řízení, nebyl by naplněn záměr posílení represivního nástroje pro potírání daňové trestné činnosti za využití zkušeností celní správy s potíráním daňové trestné činností zejména v oblasti spotřebních daní a jejích schopností při operativně pátracích činnostech, které se dají v plné míře využít i pro boj s ostatní daňovou trestnou činností. Především se pak jedná o boj s tzv. karuselovými podvody na dani z přidané hodnoty, které představují aktuální těžiště daňové trestné činnosti a současně lze (na rozdíl od přímých daní) jejich eliminací dosáhnout nejvyššího efektu pro státní rozpočet v poměru k vynaloženým nákladům. Tato skutečnost pak odůvodňuje navržené rozšíření působnosti pověřených celních orgánů pouze o oblast potírání trestných činů v souvislosti s daní z přidané hodnoty.

Všechny změny, které jsou činěny nad rámec úpravy vyvolané přijetím celního kodexu Unie, byly pečlivě zvažovány z hlediska jejich potřebnosti a účelnosti a jsou činěny pro zlepšení efektivity správy daní.

V rámci zákona o Finanční správě ČR dojde zavedením principu, podle něhož bude pro účely zákona o státní službě Generální finanční ředitelství bezprostředně nadřízeným služebním úřadem Odvolacího finančního ředitelství a finančních úřadů, ke zjednodušení aplikace zákona o státní službě v prostředí orgánů finanční správy a zbavení Odvolacího finančního ředitelství role nadřízeného služebního úřadu finančních úřadů, pro kterou není materiálně a personálně vybaveno.

Zavedení přímého přístupu orgánů finanční správy, resp. orgánů celní správy do vybraných evidencí veřejné správy (evidence vedené Rejstříkem trestů, Rejstřík zástav vedený Notářskou komorou České republiky atd.) dojde k rozšíření jejich informační základny pro účely boje s daňovými úniky, pro účely výkonu dalších agend v rámci správy daní (např. vymáhání nedoplatků), jakož i pro účely plnění dalších úkolů.

Změny týkající se zavedení zdaňování transakcí ve svobodných pásmech jsou vyvolané nutností reagovat na situace, ke kterým ve svobodných pásmech dochází. Ze zboží, která jsou umístěna ve svobodných pásmech, je 80 až 90 % vyváženo do třetích zemí, drtivá většina do Ruska a Ukrajiny. Ze 75 až 85 % případů je zboží vyváženo za nižší cenu, než za kterou bylo do svobodného pásma umístěno. U zboží, které je umístěno ve svobodném pásmu, zpravidla vždy dochází k prodeji a zpětnému nákupu tohoto zboží přes společnost se sídlem v daňových rájích. Cílem těchto transakcí je zásadní snížení ceny zboží. Riziko existuje také v případě, kdy je zboží umístěno do svobodného pásma, v tomto svobodném pásmu je prodáno a následně není vyvezeno, ale je vráceno zpět do tuzemska s mnohem nižším základem daně. Pro doplnění lze uvést, že v České republice je v současné době povoleno 10 svobodných pásem, což je, s výjimkou Chorvatska, kde jsou svobodná pásma zřízena ze zcela specifických důvodů, nejvíce v porovnání s ostatními členskými státy.

Změna místní příslušnosti u neusazených osob reaguje na situaci, kdy kapacitní možnosti Finančního úřadu pro Hlavní město Prahu dlouhodobě neodpovídají počtu spravovaných daňových subjektů. Z těchto důvodů bylo přijato dlouhodobé koncepční systémové řešení v podobě delegace místní příslušnosti u těch subjektů, jejichž skutečné sídlo (výkon ekonomické činnosti) nemá opodstatněnou vazbu k hlavnímu městu, popřípadě byly uskutečněny tzv. akce „Pomoc Praze“. Vzhledem k tomu, že osoby neusazené v tuzemsku rovněž nejsou vázány k územní působnosti v hlavním městě, jeví se přidělení jejich místní příslušnosti právě Finančnímu úřadu pro hlavní město Prahu jako zcela nesystémové až kontraproduktivní, proto se navrhuje přesunutí agendy celkem 3 700 subjektů z Územního pracoviště pro Prahu 1 do kompetence Finančního úřadu pro Moravskoslezský kraj. Tato změna je tak zcela v souladu se snahou nalézt řešení pro nedostatečné kapacity Finančního úřadu pro hlavní město Prahu bez dodatečných nákladů a umožňuje využít personálních kapacit finančního úřadu v kraji, který se dlouhodobě potýká s vysokou mírou nezaměstnanosti.

Zavedení nové úpravy prominutí pokut neznamená popření stávajícího systému sankcí, ale jeho vhodné doplnění. V případě nezavedení tohoto istitutu by u sankcí vznikajících ze zákona nebylo možné zpětně zohlednit některé důvody, které měly za následek nepodání kontrolního hlášení. Problematika promíjení pokut se tak navrhuje z důvodu, aby správci daně bylo umožňěno zpětně zohlednit ospravedlnitelné důvody pro dané pochybení prostřednictvím nástrojů následné moderace při zachování výhod, které konstrukce sankce vznikající ze zákona přináší.

Základní meze pro uplatňování zákonů upravujících daně, poplatky a jiná obdobná peněžitá plnění, mezi které řadíme i cla, stanoví Ústava České republiky (dále jen „Ústava“) a Listina základních práv a svobod (dále jen „Listina“).

Podle čl. 2 odst. 3 Ústavy slouží státní moc všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Dle čl. 2 odst. 2 Listiny lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod (čl. 4 odst. 1 Listiny). Zásadu zákonnosti a enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí návrh zákona respektuje, jelikož obě tyto zásady patří mezi základní zásady správy daní, resp. základní zásady činnosti správních orgánů.

K tomu se v daňové oblasti uplatní ještě ustanovení čl. 11 odst. 5 Listiny, které stanoví, že daně a poplatky (resp. jiná obdobná peněžitá plnění) lze ukládat jen na základě zákona. Kromě toho je nutno dbát i mezí vyplývajících z ústavně zajištěné nedotknutelnosti vlastnictví.

Přezkumu ústavnosti zákonné úpravy daní, poplatků nebo jiných obdobných peněžitých plnění se Ústavní soud věnoval již mnohokrát, např. v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 3/02, Pl. ÚS 12/03 či Pl. ÚS 7/03 (vyhlášeném pod č. 512/2004 Sb.). Z této judikatury vyplývá, že:

Clo, jakožto peněžité plnění hrazené při vývozu nebo dovozu zboží na celní území Evropské unie, je daní v širokém slova smyslu. Povinnost clo uhradit vyplývá z celního kodexu Unie, který splňuje výše uvedená ústavní hlediska pro ukládání povinných peněžitých plnění plynoucích do veřejných rozpočtů, neboť

K odstranění limitu místní příslušnosti správce daně při výkonu kontrolních postupů lze dále uvést, že ustanovení čl. 79 odst. 1 Ústavy obsahuje základní princip stanovení působnosti správních orgánů, podle něhož musí být jejich působnost vždy stanovena zákonem. To platí nejen pro působnost věcnou, ale i pro působnost územní. Zákon tak musí nejen vymezovat základní územní působnost správního orgánu, ale současně i normovat případné odchylky od této územní působnosti, ať se již jedná o speciální úpravu pro určitý okruh případů nebo o pravomoc správního orgánu odchýlit se od obecných pravidel územní působnosti v konkrétním případě na základě ad hoc rozhodnutí či jiného správního aktu. Navržená právní úprava je s výše uvedenými ústavními požadavky v souladu, jelikož na úrovni zákona upravuje v jakých případech a jakým způsobem lze uplatňovat státní moc. Je tak dodržena zásada enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí.

Právnímu řádu je vedle přímého vymezení územní působnosti jednotlivých orgánů známa i řada tradičních institutů, které umožňují obecnou územní působnost modifikovat, jako jsou instituty delegace, dožádání apod. Tyto instituty spojuje skutečnost, že se nejedná o nástroje systémového řešení územní působnosti správních orgánů, ale naopak o nástroje, které mají být z principu aplikovány jako výjimka z pravidla, tj. v omezenějším okruhu případů, u nichž aplikace obecného (a ve většině případů plně vyhovujícího) vymezení územní působnosti správního orgánu vyvolává nehospodárnost, neefektivitu, tvrdost či jiné negativum výkonu veřejné moci.

V případě navrženého řešení jde o jasnou a přímou změnu koncepce institutu místní příslušnosti ve vztahu k vybraným činnostem správce daně. Správce daně bude vykonávat věcnou působnost k provádění vyhledávací činnosti a kontrolních postupů standardně v rámci své zákonné územní působnosti. K naplnění požadovaného cíle nebudou využívány primárně stávající instituty správy daní, které nejsou k plošnému a masovému užití v daných případech určeny. Tím bude eliminováno riziko nesouladu, resp. obcházení čl. 79 odst. 1 Ústavy. Navržená právní úprava je tak s ústavním pořádkem plně konformní.

I navrhovaná změna působnosti a organizace orgánů celní správy v rámci trestního řízení je v souladu s ústavním pořádkem České republiky. V souladu s čl. 2 odst. 2 Listiny je zákonem stanoveno, v jakých případech, mezích a způsobem lze uplatňovat státní moc, prezentovanou v daném případě orgány celní správy. Současně dochází k zakotvení působnosti správních orgánů, které je v souladu s čl. 79 odst. 1 Ústavy vyhrazeno výlučně zákonu. Předmětná působnost orgánů celní správy jako orgánů činných v trestním řízení nebyla v minulosti předmětem zpochybnění z pohledu ústavněprávní konformity. Vzhledem k tomu, že předmětem navržených změn je toliko kompetenční přeskupení působnosti vybraných policejních orgánů jako orgánů činných v trestním řízení, nelze takové zpochybnění předpokládat ani ve vztahu k navržené úpravě.

Mimo obecné slučitelnosti návrhu zákona se závazky vyplývajícími pro Českou republiku z jejího členství v Evropské unii a s právním řádem Evropské unie je v tomto konkrétním případě třeba posoudit slučitelnost s celním kodexem Unie a jeho prováděcími právními předpisy.

Těmito předpisy jsou:

Oblasti daní a cel se dále návrh zákona týká zejména:

V širších souvislostech se předloženého návrhu týká rovněž:

Návrh zákona je slučitelný se závazky vyplývajícími pro Českou republiku z jejího členství v Evropské unii a je plně slučitelný s celním kodexem Unie.

Problematika vztahující se k odstranění limitu místní příslušnosti správce daně při výkonu kontrolních postupů a ke změně působnosti a organizace orgánů celní správy v rámci trestního řízení není v současnosti upravena právními předpisy Evropské unie, ale je ponechána národní úpravě. Ustanovení navrhované právní úpravy proto nezakládají rozpor s právem Evropské unie ve světle ustálené judikatury Soudního dvora Evropské unie.

Mezinárodní smlouvy, které jsou součástí právního řádu České republiky podle čl. 10 Ústavy (vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána), mají z hlediska hierarchie právních předpisů aplikační přednost před zákony a právními předpisy nižší právní síly. Problematika upravená návrhem zákona není upravena mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána a které byly vyhlášeny ve Sbírce zákonů, popřípadě ve Sbírce mezinárodních smluv.

Vzhledem k opatřením navrhovaným v tomto návrhu zákona, který tvoří nedílnou součást návrhu nového celního zákona, je předpokládaný hospodářský a finanční dosah těchto opatření součástí důvodové zprávy k návrhu nového celního zákona.

V souvislosti s eliminací limitu místní příslušnosti při provádění kontrolních postupů při správě daní v prostředí orgánů finanční správy a orgánů celní správy se nepředpokládá navýšení počtu systemizovaných míst v uvedených orgánech. Předpokládá se, že náklady na úpravy IT systémů budou vzhledem k jejich omezenému rozsahu hrazeny z běžných provozních nákladů. Celkové předpokládané náklady v zásadě spočívají zejména v cestovních výdajích úředních osob správce daně. V rámci orgánů finanční správy by po zavedení předmětné změny činily částku 39 317 600 Kč, přičemž za současné právní úpravy činí tyto výdaje 30 730 041 Kč. Navržené řešení tedy znamená navýšení nákladů na cestovní výdaje o 8 587 559 Kč. Lze předpokládat, že v rámci orgánů celní správy budou tyto náklady řádově nižší.

Odstranění limitu místní příslušnosti v případě provádění kontrolních postupů by mělo přinést zrychlení a celkové zefektivnění správy daní, přičemž se předpokládá, že bude na platformě nové právní úpravy prováděno až o třetinu více řízení a postupů než v současnosti, čímž by logicky mělo dojít i k nárůstu celkově stanovených daní, případně nárůstu nevyplacení nadměrných odpočtů na dani z přidané hodnoty. Odhad daňových úniků v České republice na dani z přidané hodnoty činí částku cca 80 mld. Kč ročně. Zavedením komplexu opatření, který vedle institutů kontrolního hlášení a elektronické evidence tržeb přinese rovněž prolomení limitu místní příslušnosti při provádění kontrolních postupů při správě daní, se předpokládá výrazný fiskální efekt, spočívající zejména ve snížení uvedených daňových úniků.

Z hlediska nákladů na straně daňového subjektu platí, že při aplikaci navržené úpravy bude v duchu základních zásad správy daní významným způsobem zvažováno kritérium nezhoršení postavení daňových subjektů (zejména při volbě lokality, v níž bude daný kontrolní postup prováděn). Jde především o zohlednění okolností daného případu, toho, který správce daně je v dané věci obecně místně příslušný, jakož i místa pobytu, sídla a dalších ukazatelů pro určení místní příslušnosti správce daně ve vztahu ke kontrolovanému subjektu. Aplikace základních zásad správy daní v principu vylučuje např. opakované šikanózní přesouvání provádění kontrolních postupů u jednoho daňového subjektu mezi řadou správců daně či jiné podobné kroky. I v případě provádění postupů správcem daně, který je zeměpisně vzdálen místu, podle kterého je určována obecná místní příslušnost daňového subjektu, je možné volbou adekvátní lokality tohoto provádění (též s přihlédnutím k nutné součinnosti daňového subjektu) náklady na jeho straně minimalizovat, ne-li eliminovat (srov. adekvátní cestovní náklady předpokládané na straně správce daně výše). Rovněž otázka výkonu oprávnění daňového subjektu seznamovat se s obsahem písemností zakládaných do spisů u obecně místně příslušného správce daně, popřípadě díky umožnění korespondenčního „nahlížení“ do spisu pojata takovým způsobem, aby náklady na straně osob zúčastněných na správě daní byly velmi omezené, resp. zanedbatelné. Tento aspekt bude při přenášení místní příslušnosti správcem daně respektován.

Opatření vyplývající z navrhované novely si vyžádají navýšení nákladů. Rozšíření působnosti o prověřování trestné činnosti v oblasti všech nepřímých daní si vyžádá navýšení příslušníků Generálního ředitelství cel plnících úkoly pověřeného celního orgánu o 210 osob a civilních zaměstnanců o 10 osob (předpokládá se navýšení příslušníků o 103 osob a 8 civilních zaměstnanců v roce 2016 a následně další navýšení o 107 příslušníků a 2 civilní zaměstnance v roce 2017). Tomu bude odpovídat navýšení objemu prostředků na platy příslušníků, které je třeba realizovat současně se změnou počtu funkčních míst (tj. se změnou systemizace bezpečnostního sboru) příslušníků Celní správy ČR, neboť podle § 4 zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů se systemizací bezpečnostního sboru rozumí stanovení počtu služebních míst, včetně počtu míst příslušníků zařazených v zálohách, a objemu prostředků na jejich služební příjmy. Dopady na rozpočet Celní správy ČR pro rok 2016 a střednědobý výhled na roky 2017 až 2018 budou uplatněny v rámci jednotlivých etap přípravy státního rozpočtu na rok 2016 a střednědobý výhled na roky 2017 až 2018. Ke zvýšení objemu prostředků by přitom mělo dojít již na základě vstupu návrhu zákona v platnost, nikoliv až s nabytím účinností zákona, neboť v rámci legisvakanční lhůty (předpokládaná lhůta cca 6 měsíců) musí probíhat nábor nových příslušníků Celní správy ČR. Současně platí, že k navyšování objemu prostředků na platy příslušníků Celní správy ČR bude docházet postupně, a to v návaznosti na reálné obsazování služebních míst, resp. v návaznosti na postupnou realizaci jednotlivých agend v souladu s fázováním účinnosti právní úpravy.     

Na posílení operativní kapacity Celní správy ČR musí navázat i poměrné posílení kapacity Policie České republiky, která se bude věnovat vyšetřování prověřených kauz. Vzhledem k dlouhodobým zkušenostem se považuje za vhodné nastavit posilování kapacity Policie České republiky v poměru 1:2, tedy jeden nový vyšetřovatel Policie České republiky na dva nové pracovníky operativy orgánů celní správy. Postupně, jak bude navyšován a obsazován počet míst na Generálním ředitelství cel, musí být tedy navyšován a obsazován i počet tabulkových míst na příslušných pozicích služby kriminální policie a vyšetřování Policie České republiky. Cílový počet nových funkčních míst v rámci Policie České republiky činí 105.

Změna si dále vyžádá jednorázové náklady ve výši 201 mil. Kč, zahrnující zejména nezbytné úpravy pracovišť a technické vybavení (zejména vozidla, radiostanice, ICT), a pravidelné roční náklady na mzdy ve výši 80 mil. Kč na rok 2016 a od roku 2017 ve výši 161 mil. Kč a náklady na provoz (PHM, náklady na překlady atd.) ve výši 37 mil. Kč. Náklady na mzdy jsou přitom vypočítány na základě průměrných platových náležitostí, které obsahují kromě základního tarifního platu i zvláštní příplatky, příplatky za vedení a další náležitosti, které se na rozdíl od většiny příslušníků poměrně běžně vyskytují u pracovníků pátrání (tzn. proplácení pohotovostí a proplácení za v době pohotovostí, případně práce přesčas atd.).

Přes tyto nutné počáteční a dále pravidelné výdaje související se zabezpečením rozšíření věcné působnosti Generálního ředitelství cel lze předpokládat pozitivní dopad opatření na státní rozpočet v případě úspěšně ukončovaných případů jejich předáním s podnětem na zahájení trestního stíhání (konkrétní pachatelé, možnost zajištění výnosů z trestné činnosti, zajištěné zboží, zamezení vzniku větších následků apod.).

Pokud jde o samotnou centralizaci výkonu působnosti pověřených celních orgánů na Generálním ředitelství cel, toto opatření není spojeno se zvýšenými náklady, neboť ve své podstatě dojde k převedení již v současné době existujících systemizovaných míst z celních úřadů na Generální ředitelství cel a předpokládá se, že nové výdaje spojené s cestovními náhradami budou korespondovat se současnými výdaji s ohledem na ztrátu nároku u části celníků. Současně budou výdaje eliminovány vytvořením expozitur Generálního ředitelství cel v území.

Výše uvedené výdaje jsou zohledněny v zákoně o státním rozpočtu na rok 2016 a budou zohledněny v rámci střednědobého výhledu na roky 2017 a 2018 v tzv. směrných číslech pro kapitolu 312 – MF. Zvýšení počtu funkčních míst u Policie České republiky včetně zvýšení mzdových a souvisejících výdajů je již zahrnuto do požadavků vznesených v materiálu Rozvoj Policie České republiky 2016 – 2020, resp. do limitu funkčních míst a mzdových a souvisejících výdajů dohodnutých mezi ministry financí a vnitra na jednání o návrhu rozpočtu kapitoly 314 – MV na rok 2016 a jejího střednědobého výhledu na roky 2017 a 2018.

Specifické dopady bude mít zřízení přímého přístupu vybraných zaměstnanců orgánů finanční správy a orgánů celní správy do rejstříku zástav vedeného Notářskou komorou České republiky. Výše nákladů na zřízení tohoto přístupu je odhadována ve výši 800 000 Kč. Tyto iniciační náklady stejně jako náklady na udržování funkčnosti přístupu a správu uživatelů budou hrazeny z rozpočtu orgánů finanční a celní správy. S ohledem na navrhovanou účinnost této změny od 1. ledna 2017 budou dopady na rozpočet uvedených orgánů pro rok 2017 uplatněny v rámci jednotlivých etap přípravy státního rozpočtu na rok 2017. Přes výše zmíněné nutné počáteční výdaje související se zřízením přístupu lze předpokládat pozitivní dopad opatření na státní rozpočet z hlediska efektivnějšího vymáhání daní.

Předmětem právní úpravy nového celního zákona a na něj navazujících úprav v jiných zákonech je především správa cla a výkon dohledu nad pohybem zboží přes vnější hranice Evropské unie. Po stránce procesní se výkon daných působností řídí subsidiárně daňovým řádem, tj. jedná se o výkon správy daní v procesním smyslu. Veškerá činnost správce daně je z formálního hlediska limitována zákonem a z materiálního hlediska je limitována základním cílem správy daní – tj. správným zjištěním a stanovením daní a zabezpečením jejich úhrady (v případě aplikace na nový celní zákon pak dosažením cíle správy cla a dohledu nad pohybem zboží přes vnější hranici Evropské unie). K tomu, aby správce daně mohl daň správně zjistit a stanovit, musí mimo jiné získat nezbytné informace. Tyto informace mu umožňují provést nezbytné úkony, vést příslušná řízení a v důsledku daň zjistit a stanovit, eventuálně zabezpečit její úhradu. Předmětné informace jsou z povahy věci z velké míry současně osobními údaji. Podle ustanovení § 9 odst. 3 daňového řádu může správce daně shromažďovat osobní údaje a jiné údaje, jsou-li potřebné pro správu daní, a to jen v rozsahu, který je nezbytný pro dosažení cíle správy daní. Zásah do soukromí spojený s výkonem působnosti podle nového celního zákona je tedy z podstatné části dán obecným procesním režimem správy daní, který je upraven jinými zákony (zejména daňový řád). Navrhované úpravy jiných zákonů samy o sobě nepřinášejí rozšíření zásahu do soukromí, resp. do ochrany osobních údajů nad rámec obecné procesní úpravy daňového řádu, popř. nad rámec úpravy nového celního zákona, na kterou navazují.

Specifickým případem jsou změny zákona o Finanční správě ČR a zákona o Celní správě ČR, které mimo jiné obsahují rozšíření okruhu veřejných registrů a evidencí, do kterých je uvedeným orgánům zřízen přímý přístup (dálkovým a nepřetržitým způsobem). Tento přístup je limitován potřebností pro plnění konkrétního úkolu v působnosti těchto orgánů, především správy daní (resp. cel).

Konkrétním úkolem je kterýkoliv úkol vykonávaný v rámci zákonné působnosti orgánu finanční nebo celní správy konkrétní úřední osobou, která je k jeho provádění oprávněna, pokud jsou uvedené údaje nezbytné pro plnění tohoto úkolu. Korektivem pro uchopení těchto úkolů je jednak explicitní zákonná pravomoc, ze které ten který úkol vyvěrá, jednak obecné limity dané především základním cílem správy daní, který představuje pro správce daně pozitivní vymezení jeho působnosti – tj. správce daně smí vykonávat to, co mu umožní zákon pro naplnění základního cíle správy daní, a zároveň negativní vymezení – správce daně nesmí vykonávat to, co je již nad rámec základního cíle správy daní. Správce daně při výkonu své působnosti musí rovněž vycházet ze základních zásad správy daní (viz § 5 až 9 daňového řádu).

Obecně platí, že správce daně informace získává zpravidla dvojím způsobem, a to svou vlastní činností, nebo zprostředkovaně od jiného subjektu (osoby zúčastněné na správě daní, kterou je nutné rozumět i jiný orgán veřejné moci).

Informace z vlastní činnosti správce daně získává při postupech upravených v § 78 a následujících daňového řádu. Správce daně je nadán pravomocí vést vyhledávací činnost, a to před i v průběhu samotného daňového řízení, přičemž na základě této vyhledávací činnosti může mimo jiné zjišťovat nezbytné údaje, shromažďovat informace atd. (viz také § 11 písm. b) daňového řádu). Dále pak daňový řád umožňuje provádět další konkrétní postupy, na jejichž základě si správce daně opatřuje nezbytné informace – jedná se například o provedení místního šetření, o opatření vysvětlení, o provedení daňové kontroly či postupu k odstranění pochybností. Účelem těchto postupů je v obecné rovině právě získání informací nezbytných k naplnění základního cíle správy daní.

Daňový řád dále upravuje v § 57 a následujících povinnost dotčených subjektů poskytovat informace správci daně dle zde uvedených podmínek (a contrario se jedná o pravomoc správce daně požadovat poskytnutí informací). Jelikož se však v mnoha případech může jednat o citlivá data, je nutné, aby zákon stanovil mantinely a podmínky, které musí být dodrženy k tomu, aby mohly být informace legálním způsobem poskytnuty. Ačkoliv okruh zde uvedených subjektů je značně široký (v obecné rovině se jedná o orgány veřejné moci a osoby, které vedou evidenci osob nebo věcí, které poskytují plnění, jež je předmětem daně, aj.; dále o speciální subjekty, např. zdravotní pojišťovny, banky, provozovatele poštovních služeb apod.), správce daně je v žádostech o poskytování informací materiálně omezen. Předně je nutné, aby správce daně při získávání těchto informací postupoval v souladu se zákonem. Dále je nezbytné, aby požadované informace sloužily k naplnění základního cíle správy daní (tj. ke správnému zjištění a stanovení daní a zabezpečení jejich úhrady) a také aby byly šetřeny základní zásady správy daní (zde lze poukázat zejména na zásadu zdrženlivosti a přiměřenosti, zásadu enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí, na zásadu rovnosti, hospodárnosti a zásadu legitimního očekávání). Správce daně nemůže požadovat takové informace, které jsou nad rámec naplnění základního cíle správy daní. V souladu s § 58 odst. 2 daňového řádu nemusí jít vždy nutně o aktivitu dotčeného subjektu (zdroje informace), neboť je možné na základě dohodnutých procedur využít i automatizované získávání informací.

Ačkoliv tedy daňový řád (respektive jiné daňové zákony) neuvádí explicitně konkrétní okruh, druh a rozsah informací, které má správce daně pravomoc po zde vyjmenovaných subjektech požadovat, není rozsah informací bezbřehý a existují legální mantinely, které jej omezují.

Vedle daňového řádu se orgány finanční, resp. celní správy při výkonu své působnosti řídí zákonem o Finanční správě ČR, resp. zákonem o Celní správě ČR. První z nich v § 18 konkretizuje poskytování údajů orgánům finanční správy v tom smyslu, že expressis verbis vyjmenovává konkrétní evidence, z nichž tyto orgány mohou požadovat informace (jedná se zejména o základní registr obyvatel, evidenci občanských průkazů, katastr nemovitostí aj.). Poskytování těchto údajů je bezúplatné a údaje jsou poskytnuty způsobem umožňujícím dálkový a nepřetržitý přístup. I v tomto případě je nezbytné, aby orgány finanční správy získávaly informace jak v souladu s relevantními zákony, tak v souladu s naplněním základního cíle správy daní a základními zásadami správy daní. Pokud by přesto správce daně tyto limity překročil, daňový subjekt by mohl využít prostředky ochrany, které mu jsou zákonem poskytovány. Úprava v rámci § 58 zákona o Celní správě ČR je obdobná.

Úprava v zákoně o Finanční, resp. Celní správě ČR v rámci správy daní navazuje na výše uvedená ustanovení § 57 a násl. daňového řádu, která upravují mimo jiné obecný přístup správce daně k údajům z veřejných registrů a evidencí pro účely správy daní, a to na ad hoc žádost, popř. na bázi dohody se správcem daného registru. Speciální úprava (která nedopadá na všechny správce daně, ale pouze na orgány finanční a celní správy), kvalitativně posiluje danou pravomoc údaje získat cestou přímého přístupu. Nedochází tedy k rozšíření okruhu údajů, které má orgán finanční nebo celní správy možnost již dnes získat na základě daňového řádu.

Ochrana údajů v rámci orgánů finanční a celní správy se řídí právní úpravou zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých dalších zákonů, a vyhlášky č. 529/2006 Sb., o požadavcích na strukturu a obsah informační koncepce a provozní dokumentace a o požadavcích na řízení bezpečnosti a kvality informačních systémů veřejné správy (vyhláška o dlouhodobém řízení informačních systémů veřejné správy). Prostřednictvím naplnění požadavků těchto předpisů je zejména zajištěno, aby se získanými údaji nakládaly toliko úřední osoby, které vykonávají předmětné úkoly (zejména sledování které osoby a v jakém rozsahu s údaji nakládají). Skutečnost, že daný údaj je potřebný pro výkon dané působnosti (plnění konkrétního úkolu), je přezkoumatelná jednak prostřednictvím příslušného spisu, a jednak prostřednictvím interních postupů orgánů finanční a celní správy, které podléhají kontrolním mechanismům v souladu s právní úpravou ochrany osobních údajů. Uvedená pravidla pro nakládání s údaji se uplatní v plném rozsahu i v případě zavedení přímého přístupu do dalších registrů a evidencí, který povede k efektivnějšímu využívání dat, včetně snížení administrativní zátěže na straně správce daně i správce daného registru.

Obecně lze k navrhované úpravě ve vztahu ke vzniku korupčních rizik uvést následující:

Navržená právní úprava reaguje zejména na regulaci práv a povinností v oblasti celní problematiky, které lze provádět pouze na základě zákona. Práva a povinnosti v oblasti celní problematiky musí být regulovány právním předpisem o síle zákona jako jediným přiměřeným nástrojem. Dále se jedná zejména o regulaci kompetencí orgánů činných v trestním řízení a organizační nastavení uvnitř soustavy orgánů celní správy. Tato problematika by měla být regulována právním předpisem o síle zákona jako jediným přiměřeným nástrojem, který nemá alternativu.

Z hlediska přiměřenosti zvolené právní úpravy je nutno posuzovat

Ad I. Jakoukoli právní úpravu je nutno poměřovat tím, jak je legislativně zakotvena. Jednoznačné a jasně formulované ustanovení je méně náchylné z hlediska zneužití ke korupčnímu jednání, neboť jeho výklad připouští minimální pochybnosti. Jasnou úpravu lze jen těžko vykládat praeter legem. Navržená právní úprava si jako jeden ze základních cílů vymezuje jednoznačnost a vnitřní bezrozpornost jednotlivých ustanovení. S ohledem na zvolenou techniku novelizace je však zřejmé, že tato ambice je limitována stávající podobou a systematikou jednotlivých dotčených zákonů.

Ad II. Jednou z hlavních charakteristik návrhu zákona je jednoznačnost a vnitřní bezrozpornost jednotlivých ustanovení, a to zejména ve vztahu k úpravě celního kodexu Unie a nového celního zákona, neboť jedině jednoznačné a jasně formulované ustanovení je méně náchylné z hlediska zneužití ke korupčnímu jednání, protože jeho výklad připouští minimální pochybnosti.

Pokud jde o rozsah působnosti správního orgánu, je rozhodující jak zákonný okruh působností, tak míra diskrece, kterou zákon při výkonu jednotlivých působností správnímu orgánu umožňuje, resp. jakou míru diskrece zákon předpokládá. Jakýkoli normativní text zakotvující určitou míru diskrece sám o sobě představuje potenciální korupční riziko. Proto se při přípravě takového ustanovení vždy poměřuje nezbytnost zavedení takové diskrece daného orgánu s mírou zásahu do individuální sféry subjektu, o jehož právech a povinnostech by se v rámci této diskrece rozhodovalo.

Míra diskrece, ke které bude docházet v souvislosti s volbou nejvhodnějšího orgánu, který bude provádět vybranou působnost (tj. vyhledávací či kontrolní činnost), je obdobná jako při využití institutu dožádání (který je upraven v § 17 daňového řádu). Ani v jednom případě nejde o vydání individuálního správního aktu (rozhodnutí), kde by aplikace diskreční pravomoci byla zdůvodněna. To ovšem neznamená, že může jít o konání prosté důvodů, tj. libovůli daného orgánu veřejné moci. Každá odchylka od obecného standardu, kterým je respektování obecné místní příslušnosti, musí vycházet z racionálního důvodu, který je souladný se základními zásadami správy daní (zejména zásadou proporcionality a šetření práv dotčených osob, zásadou hospodárnosti a procesní ekonomie, zásadou rychlosti), jakož i s celkovým cílem správy daní, kterým je správné zjištění a stanovení daně a zabezpečení její úhrady.

Navržená právní úprava mění kompetence správních orgánů pouze způsobem, který zpřesňuje rozsah kompetencí stávajících.

Z hlediska efektivity lze k předložené úpravě uvést, že k uložení i k vynucování splnění povinnosti v oblasti upravené návrhem zákona je věcně a místně příslušný správce daně (srov. § 13 a následující daňového řádu, § 4 odst. 1 písm. f) zákona o dani z přidané hodnoty a § 1 odst. 3 písm. a) ve spojení s § 34 zákona o spotřebních daních) a věcně a místně příslušný správce cla (srov. § 2 nového celního zákona, § 4 a násl. zákona o Celní správě ČR, čl. 159 celního kodexu Unie, § 4 nového celního zákona a § 13 a násl. daňového řádu). Správce cla, resp. správce daně obvykle disponuje podklady pro vydání daného rozhodnutí, ale i potřebnými odbornými znalostmi, čímž je zaručena efektivní implementace dané regulace i její efektivní kontrola, případně vynucování. Nástroje kontroly a vynucování jsou v oblasti správy daní upraveny jako obecné instituty daňového řádu. K výkonu působnosti policejního orgánu v rozsahu podle navrženého zákona bude příslušný věcně a místně orgán Celní správy ČR – Generální ředitelství cel, které bude rovněž disponovat dostatečnými zdroji informací, odbornými znalostmi a bude k tomu účelu zabezpečen personálně i technicky, čímž bude zaručena efektivní implementace, kontrola a vynucování dané regulace.

Vzhledem k tomu, že v naprosté většině případů jsou správcem daně orgány finanční správy nebo orgány celní správy, lze v oblasti dotčené navrhovanou právní úpravou hovořit o vysokém stupni plošného zajištění a kontrolování plnění zákonem uložených povinností. Orgány finanční správy, resp. orgány celní správy jsou soustavy orgánů, jejichž působnost je rozložena na celé území České republiky. Orgány finanční správy jsou soustavou třístupňovou, orgány celní správy jsou soustavou dvoustupňovou, což zajišťuje rovněž optimální vertikální rozložení výkonu zákonné působnosti. Kompetentním policejním orgánem podle návrhu zákona bude Generální ředitelství cel disponující svými expoziturami v území, tj. lze i v dané oblasti hovořit o vysokém stupni plošného zajištění dané agendy. Vnitřní organizační struktury všech uvedených orgánů jsou pak uspořádány tak, aby rozsah působnosti, která jim byla zákonem svěřena, byly schopny plně a efektivně zajišťovat.

Efektivita implementace navržené právní úpravy je rovněž dána jasně specifikovaným okruhem subjektů, vůči nimž regulace směřuje a jimž jsou práva a povinnosti stanovovány na principu rovnosti. Dále je rovněž dána specifickým charakterem agendy pověřeného celního orgánu, která v kontextu potřeby sofistikovaného boje s daňovými úniky vyžaduje koncentraci u jednoho orgánu. Tím dojde k eliminaci sporných aspektů dělby činnosti mezi dosavadní pověřené celní orgány a současnému netříštění personálních a technických kapacit.

Využitelnost pravomoci vykonávat kontrolní či vyhledávací činnost jiným finančním či celním úřadem, než je ten, který je obecně příslušný ke správě dané daně, musí být z podstaty věci podrobována testu efektivity. Základním účelem zaváděného mechanismu je právě efektivita konání jednotlivých správců daně. Efektivita a účelnost těchto mechanismů by měla zohlednit jednak faktor lepšího (rovnoměrnějšího) využití personálních kapacit jednotlivých úřadů, kdy zejména úřady působící ve velkých aglomeracích jsou zatíženy větší kvantitou případů. Samostatnou podmnožinou tohoto problému je koncentrace virtuálních a účelově zakládaných subjektů do velkých měst (primárně do hlavního města Prahy), popřípadě účelový přesun formálního sídla jinam, než se nachází sídlo skutečné. Efektivita musí být testována rovněž z hlediska akceschopnosti, resp. potenciálu odhalit porušení daňových povinností. Vyhledávací a kontrolní činnosti slouží právě k tomuto účelu, tudíž test efektivity by měl odrážet výsledky této činnosti. Hlavní využití nových mechanismů se tak očekává v případech odhalování tzv. karuselových podvodů na dani z přidané hodnoty, neboť v tomto případě jde o vzájemně propojené řetězce subjektů s rozdílným místně příslušným správcem daně, což je faktor, který má ztížit správcům daně efektivní kontrolní činnost. Významným nástrojem pro vyhledávací činnost, která je nezbytným základem kontrolních postupů, budou informace získané z kontrolních hlášení (úprava v zákoně o dani z přidané hodnoty účinná od 1. ledna 2016).

Z hlediska odpovědnosti lze ke zvolené právní úpravě uvést, že z úpravy příslušnosti v rámci výkonu působností upravených v oblasti celní a daňové problematiky je vždy zřejmé, jaký konkrétní správce daně, resp. správce cla je v daném případě příslušný (srov. § 13 a následující daňového řádu, čl. 159 celního kodexu Unie, § 4 a následující zákona o Finanční správě ČR, resp. § 4 a násl. zákona o Celní správě ČR). Totéž platí o vymezení působnosti pověřeného celního orgánu, resp. je o takový stav usilováno odstraněním kompetenčních nejasností mezi Generálním ředitelstvím cel a celními úřady v této oblasti. Zvolená právní úprava vždy jasně reflektuje požadavek čl. 79 odst. 1 Ústavy, podle něhož musí být působnost správního orgánu stanovena zákonem.

Odpovědnou osobou na straně správce daně, resp. správce cla je při výkonu působností upravených v oblasti celní a daňové problematiky vždy úřední osoba. (např. zaměstnanec v příslušném orgánu celní správy, srov. § 12 daňového řádu). Úřední osoba je odpovědnou osobou na straně Generálního ředitelství cel také v agendě pověřeného celního orgánu. Určení konkrétní úřední osoby je prováděno na základě vnitřních předpisů, resp. organizačního uspořádání konkrétního správního orgánu, přičemž popis své organizační struktury je správní orgán povinen zveřejnit na základě zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Totožnost konkrétní úřední osoby je přitom seznatelná zákonem předvídaným postupem (zejména podle § 12 odst. 4 daňového řádu). Úřední osoba je povinna se při výkonu působnosti správního orgánu prokazovat příslušným služebním průkazem.

Při tvorbě právní úpravy se z hlediska koncentrace, resp. dekoncentrace, respektuje struktura daných orgánů, jimž je působnost svěřována. V dané oblasti se bude jednat o strukturu orgánů celní správy. Soustava orgánů je koncipována na klasickém hierarchickém principu nadřízenosti a podřízenosti jednotlivých orgánů, které soustavu tvoří. Vlastní orgány i soustava jako celek fungují na obvyklém monokratickém principu řízení. Působnost správce daně, resp. správce cla prvního stupně je tak svěřena finančnímu, resp. celnímu úřadu, aby v rámci hierarchie byl zajištěn devolutivní účinek opravných prostředků a efektivní mechanismus vnitřní kontroly.

Ustanovení § 102 odst. 1 daňového řádu, resp. § 69 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), stanoví, že každé rozhodnutí musí obsahovat jak označení správce cla, resp. správce daně, který rozhodnutí vydal, tak podpis úřední osoby s uvedením jména, příjmení a pracovního zařazení a otisk úředního razítka, případně uznávaný elektronický podpis úřední osoby. Tím je vždy možno původce rozhodnutí jasně a osobně identifikovat.

Ačkoli aplikace diskreční pravomoci při volbě finančního či celního úřadu, který bude aktivně konat v rámci výkonu vyhledávací či kontrolní činnosti, není součástí individuálního správního aktu (rozhodnutí), musí případná odchylka od standardního režimu (tj. výkonu těchto činností správcem daně příslušným k dané dani) vycházet z racionálního a přiměřeného důvodu. Odpovědnost za naplnění těchto kritérií nese aplikující úřední osoba, ale též útvar zabývající se celorepublikovou koordinací těchto činností a analýzou rizik. V případě finanční správy jde o příslušný útvar Generálního finančního ředitelství, zatímco v případě celní správy jde o příslušný útvar Generálního ředitelství cel.

Rovněž pro Generální ředitelství cel jako pověřený celní orgán platí, že je v klasickém hierarchickém postavení podřízenosti vůči Ministerstvu financí, funguje na monokratickém principu řízení a je zde zajištěn efektivní mechanismus vnitřní kontroly.

Z hlediska opravných prostředků existuje možnost účinné obrany proti nesprávnému postupu správce cla, resp. správce daně v první řadě v podobě řádného opravného prostředku, kterým je odvolání, resp. rozklad (srov. § 109 a násl. daňového řádu). V souladu s § 102 odst. 1 písm. f) daňového řádu má správce cla, resp. správce daně povinnost v rozhodnutí uvést poučení, zda je možné proti rozhodnutí podat odvolání, v jaké lhůtě je tak možno učinit, u kterého správce cla, resp. správce daně se odvolání podává, spolu s upozorněním na případné vyloučení odkladného účinku. Neúplné, nesprávné nebo chybějící poučení je spojeno s důsledky pro bono daného subjektu uvedenými v § 110 odst. 1 daňového řádu. Existuje také možnost užití mimořádných opravných prostředků dle daňového řádu (srov. § 117 a násl. daňového řádu). Vedle opravných prostředků daňový řád připouští rovněž jiné prostředky ochrany, kterými je třeba rozumět: námitku (srov. § 159 daňového řádu), stížnost (srov. § 261 daňového řádu), podnět na nečinnost (srov. § 38 daňového řádu).

Z hlediska opravných prostředků existuje také možnost účinné obrany proti nesprávnému postupu správního orgánu v podobě řádných i mimořádných opravných prostředků podle správního řádu. Vedle opravných prostředků správní řád připouští rovněž jiné prostředky ochrany, kterými je třeba rozumět např. stížnost nebo žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti.

Jak již bylo uvedeno výše, aplikace diskreční pravomoci při volbě úřadu, který bude aktivně konat v rámci výkonu vyhledávací či kontrolní činnosti, není součástí individuálního správního aktu (rozhodnutí), avšak případná odchylka od standardního režimu (tj. výkonu těchto činností správcem daně příslušným k dané dani) musí vycházet z racionálního a přiměřeného důvodu, přičemž ten musí být přezkoumatelný v rámci aplikace dozorčích (kontrolních) mechanismů. Z hlediska opravných prostředků, resp. prostředků ochrany při správě daní (což je širší množina), může dotčená osoba (zpravidla daňový subjekt) využít zejména obecného institutu stížnosti podle § 261 daňového řádu. Takto může poukázat na případné nedodržení výše uvedených kritérií.

V oblasti trestního řízení existuje z hlediska opravných prostředků možnost účinné obrany proti nesprávnému postupu úřední osoby, resp. příslušného orgánu cestou prostředků předvídaných trestním řádem.

Z širšího pohledu je možné zmínit též ochranu prostřednictvím správního soudnictví.

Z hlediska systému kontrolních mechanismů je nutno uvést, že daná oblast se pohybuje především v procesním režimu daňového řádu, jenž obsahuje úpravu kontroly a přezkumu přijatých rozhodnutí, a to primárně formou opravných prostředků. Proti rozhodnutím je možno podat odvolání anebo v určitých případech užít mimořádných opravných prostředků či jiných prostředků ochrany (viz předchozí bod). Vedle toho lze využít rovněž dozorčí prostředky, čímž je zaručena dostatečná kontrola správnosti a zákonnosti všech rozhodnutí vydávaných v režimu daňového řádu. Obdobně platí i pro správní řád. Oblast výkonu působnosti pověřeného celního orgánu se pohybuje především v procesním režimu trestního řádu, jenž obsahuje úpravu kontroly a přezkumu postupu policejního orgánu. Ohledně použití kontrolních mechanismů na aplikaci diskreční pravomoci při volbě úřadu, který bude aktivně konat v rámci výkonu vyhledávací či kontrolní činnosti, lze odkázat na pojednání v předchozím bodě (opravné prostředky).

Soustavy orgánů vykonávajících správu daní, resp. další dotčené působnosti současně disponují interním systémem kontroly v rámci hierarchie nadřízenosti a podřízenosti včetně navazujícího systému personální odpovědnosti. V případě vydání nezákonného rozhodnutí či nesprávného úředního postupu je s odpovědností konkrétní úřední osoby spojena eventuální povinnost regresní náhrady škody, za níž v důsledku nezákonného rozhodnutí nebo nesprávného úředního postupu odpovídá stát ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu při výkonu veřejné moci, ve znění pozdějších předpisů.

Z hlediska transparence a otevřenosti dat lze konstatovat, že navrhovaná úprava nemá vliv na dostupnost informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů.

V řízeních a jiných postupech, kde se postupuje podle daňového řádu (celní kontrola, celní řízení, správa cel a daní) se uplatňuje zásada neveřejnosti. Informace o poměrech osob odpovědných za celní dluh jsou tak chráněny povinností mlčenlivosti a nemohou být zpřístupněny veřejnosti. Tím ovšem nemůže být dotčeno právo subjekty na informace o něm soustřeďované. Toto právo je realizováno prostřednictvím nahlížení do spisu resp. prostřednictvím práva seznámit se s obsahem písemností zakládaných do spisu podle navrženého § 13 odst. 4 zákona o Finanční správě ČR a zákona o Celní správě ČR, a osobních daňových účtů.

Dle cílů navrhované právní úpravy se nepředpokládá zvýšení korupčního rizika oproti stávajícímu stavu, resp. lze předpokládat částečné zmírnění tohoto rizika zpřesněním ustanovení, která vycházejí ze stávající právní úpravy. Současně je užito takových legislativních řešení, která jsou dlouhodobě standardní a z pohledu korupčního rizika indiferentní.

Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace k částem návrhu zákona upravujícím problematiku (i) odstranění limitu místní příslušnosti správce daně při výkonu kontrolních postupů a (ii) změn působnosti a organizace orgánů celní správy v rámci trestního řízení je přílohou důvodové zprávy.

Vzhledem k tomu, že ostatní navrhovaná opatření mají úzký vztah k návrhu nového celního zákona, je zhodnocení dopadů regulace obsaženo v příloze k důvodové zprávě k návrhu nového celního zákona.

Poznámka pod čarou se vypouští v souvislosti se zrušením celního zákona z roku 1993.

Jde o promítnutí terminologické změny související s přijetím celního kodexu Unie.

Jde o promítnutí terminologické změny související s přijetím celního kodexu Unie.

Poznámka pod čarou se vypouští v souvislosti se zrušením celního zákona z roku 1993.

Kapacitní možnosti Finančního úřad pro Hlavní město Prahu dlouhodobě neodpovídají počtu spravovaných daňových subjektů. Z těchto důvodů bylo přijato dlouhodobé koncepční systémové řešení v podobě delegace místní příslušnosti u těch subjektů, jejichž skutečné sídlo (výkon ekonomické činnosti) nemá opodstatněnou vazbu k hlavnímu městu, popřípadě byly uskutečněny tzv. akce „Pomoc Praze“. Místní příslušnost pro správu subjektů v systému Jednoho správního místa je na Finančním úřadu pro Jihomoravský kraj a analytický útvar pro kontrolní hlášení je situován do Pardubického kraje. Vzhledem k tomu, že osoby neusazené v tuzemsku rovněž nejsou vázány k územní působnosti v hlavním městě, jeví se přidělení jejich místní příslušnosti právě Finančnímu úřadu pro hlavní město Prahu jako zcela nesystémové až kontraproduktivní. Přesunutí agendy celkem 3 700 subjektů z Územního pracoviště pro Prahu 1 do kompetence Finančního úřadu pro Moravskoslezský kraj je tak zcela v souladu se snahou nalézt řešení pro nedostatečné kapacity Finančního úřadu pro hlavní město Prahu bez dodatečných nákladů. Tímto krokem dojde i k dílčí optimalizaci činností, které byly nakumulovány na Finanční úřad pro hlavní město Prahu v minulých letech, a

Je nutno vymezit, kdy přeprava a dovoz stanovených výrobků má neobchodní charakter. Tato úprava je nezbytná s ohledem na to, že v tomto případě tato přeprava a dovoz nepodléhá povolení podle tohoto zákona.

Specifické řešení ve vztahu k výkonu vybrané působnosti finančních úřadů je třeba přijmout též ve vztahu k úpravě účinnosti plných mocí vůči správci daně.

Podle § 28 odst. 1 daňového řádu je zmocnitel povinen vymezit rozsah zmocnění tak, aby bylo zřejmé, k jakým úkonům, řízením nebo jiným postupům se plná moc vztahuje, přičemž podle § 27 odst. 2 daňového řádu je plná moc vůči správci daně účinná od okamžiku jejího uplatnění u tohoto správce daně. Současně platí, že pokud si zmocnitel zvolí nového zmocněnce, okamžikem uplatnění nové plné moci u správce daně vypověděl plnou moc dosavadnímu zmocněnci v rozsahu, ve kterém byla udělena plná moc novému zmocněnci. V praxi přitom dochází běžně k případům, kdy formálně neomezený rozsah generální plné moci je daňovým subjektem fakticky zúžen tím, že plná moc je uplatněna pouze u jednoho správce daně, který je ve vztahu k daňovému subjektu příslušný k výkonu správy daní pouze v některých případech (typicky ke správě daně z nemovitých věcí). Současně je další generální plná moc uplatněna u jiného správce daně, který je ve vztahu k daňovému subjektu příslušný ke správě jiné daně (např. daně z příjmů).

V souvislosti s výkonem vybrané působnosti jiným finančním úřadem než obecně místně příslušným, je třeba zajistit kontinuitu zastoupení daňového subjektu ve věci, ke které se tento výkon vybrané působnosti vztahuje (ať už je plná moc pojata jako generální, nebo i přes omezení dopadá na postupy, které jsou součástí vybrané působnosti). Inspirací zde může být institut dožádání, v jehož případě daňový řád v § 27 odst. 3 stanoví, že plná moc je účinná i vůči jinému správci daně, který v dané věci provádí úkony na základě dožádání. Toto pravidlo tak zajišťuje, že i v případě dožádání bude daňový subjekt nadále zastoupen stejným zástupcem, jako v případě, že v dané věci koná správce daně, který je obecně místně příslušný a u něhož byla pro danou věc plná moc uplatněna. I v případě, že u dožádaného správce daně byla uplatněna jiná plná moc, představuje pravidlo § 27 odst. 3 daňového řádu speciální úpravu a plná moc uplatněná u dožádaného správce daně se v případě dožádání nepoužije.

Obdobné řešení je na místě použít i v případě výkonu vybrané působnosti finančního úřadu. V nově navrženém ustanovení § 13b zákona o Finanční správě ČR se navrhuje stanovit pravidlo, podle něhož plná moc vztahující se k vybrané působnosti uplatněná u finančního úřadu příslušného k vydání rozhodnutí ve věci, o které se vede řízení, kterého se vybraná působnost týká, je účinná i vůči jinému finančnímu úřadu, který vykonává tuto vybranou působnost. Podobně jako v případě navržené speciální úpravy nahlížení do spisu je finanční úřad, u něhož byla plná moc uplatněna, definován jako „finanční úřad příslušný k vydání rozhodnutí ve věci, o které se vede řízení, kterého se vybraná působnost týká“, neboť předmětné pravidlo se z povahy věci neuplatní tam, kde je prováděna vyhledávací činnost bez vztahu ke konkrétnímu řízení (zde navíc zpravidla ani nelze předpokládat interakci mezi správcem daně a zástupcem daňového subjektu).

Kontinuitu zastoupení ve vztahu k vybrané působnosti lze ilustrovat na níže uvedeném příkladu 1. Odlišná situace naopak nastane v případě, že daňový subjekt není u obecně místně příslušného finančního úřadu vůbec zastoupen (příklad 2).

Současně je třeba poznamenat, že (jak bylo uvedeno výše) daňový řád stojí na principu úplné či částečné konzumace dřívější plné moci uplatněné daňovým subjektem jeho plnou mocí uplatněnou později, a to v rozsahu, v jakém se plné moci překrývají. Zavedení vybrané působnosti finančních úřadů jako sdílené působnosti by fakticky mohlo vést k situacím, kdy je více plných mocí současně uplatněno u příslušného správce daně v téže věci. Následkem by mohly být nechtěné plné nebo částečné konzumace plných mocí (často aniž to daňový subjekt zamýšlel). Tento negativní efekt by ovšem měl být navrženým pravidlem § 13b zákona o Finanční správě ČR eliminován, resp. mělo by se v daném případě jednat o obdobnou situaci jako v případě dožádání.

Konečně je třeba zdůraznit, že navržená úprava samozřejmě nijak nebrání daňovému subjektu, aby novým projevem vůle uspořádal stav či poměr jím udělených plných mocí jinak, neboť navržené ustanovení § 13b zákona o Finanční správě ČR není (stejně jako ustanovení § 27 odst. 3 daňového řádu ve vztahu k dožádání) ustanovením kogentním. Obě uvedená ustanovení tak představují pouze obecné pravidlo pro řešení daných situací v případě, že daňový subjekt neprojeví zvlášť svoji vůli. V opačném případě mu ale v modifikaci zastoupení či jeho vyloučení nic nebrání. Vhodně formulovanou novou plnou moc přitom může daňový subjekt uplatnit jak u finančního úřadu obecně místně příslušného, tak u toho, který vykonává vybranou působnost.

Tato zpřesňující úprava reaguje na skutečnost, že podle § 1 odst. 4 zákona o Finanční správě ČR je Generální finanční ředitelství jedinou účetní jednotkou pro celou soustavu orgánů finanční správy, přičemž Odvolací finanční ředitelství a finanční úřady jsou v pracovněprávních vztazích jeho vnitřními organizačními jednotkami. Ustanovení § 14 odst. 2 zákona stanoví specifický režim pro služební vztahy státních zaměstnanců v orgánech finanční správy, v nichž právně jedná příslušný služební orgán. Tato úprava reaguje na obecnou úpravu zákona o státní službě. Současně je však v tomto ustanovení nevhodně uvedeno, že příslušný služební orgán jedná také „v pracovněprávních vztazích ostatních zaměstnanců“, tj. i ve věcech, které se neřídí režimem zákona o státní službě. To však neodpovídá obecnému pravidlu § 1 odst. 4 zákona o Finanční správě ČR, podle něhož by v těchto věcech mělo jednat Generální finanční ředitelství. Navrhuje se proto příslušnou část ustanovení § 14 odst. 2 zákona o Finanční správě ČR vypustit.

Zákonným podkladem pro úhradu těchto výdajů jako náhrady škody, která zaměstnanci vznikla na jeho majetku pro plnění jeho služebních úkolů, není v tomto případě právní úprava stanovená § 124 odst. 3 zákona o státní službě, který otázku náhrady škody upravuje obecně pro všechny státní zaměstnance. Primárním úmyslem pachatele trestného činu křivého obvinění je úmysl přivodit trestní stíhání oběti, poškodit čest a pověst této osoby a případně i dobrou pověst orgánů veřejné moci. Jako sekundární úmysl pachatele by eventuálně bylo možno připustit i útok do majetkové sféry oběti, ale pouze v tom smyslu, aby pachatel zabránil oběti vykonávat její službu a disponovat mzdou. V případě nákladů na právní zastoupení tedy zřejmě nejde o náhradu škody na majetku státního zaměstnance, která mu vznikla pro plnění jeho služebních úkolů.

Navrhuje se, aby orgány finanční správy získaly dálkový a nepřetržitý přístup do centrálního registru zbraní, který spravuje Policie České republiky podle zákona č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu (zákon o zbraních), ve znění pozdějších předpisů. Informace ohledně existence vlastnictví zbraní, jejichž majetková hodnota je nezanedbatelná, bude využita zejména při výkonu správy daní, neboť přispívá nejen k zabezpečení cíle správy daní v případě, kdy daňová povinnost není uhrazena dobrovolně, ale snižuje také bezpečnostní riziko u úředních osob, které v aplikační praxi provádějí daňovou exekuci prodejem movitých věcí dlužníka.

Ačkoliv informace z centrálního registru zbraní je podle § 57 odst. 1 písm. a) daňového řádu příslušný správce povinen již dnes poskytnout správci daně na vyžádání (navrženým přístupem tak nedochází k rozšíření okruhu údajů, které se správce daně může dozvědět), tato písemná forma se pro značnou administrativní a ekonomickou zátěž využívá pouze sporadicky.

Dále se navrhuje, aby byl orgánům finanční správy (potažmo orgánům celní správy) umožněn dálkový a nepřetržitý přístup do Rejstříku zástav.

Cílem navrhované změny je umožnit správci daně ještě před započetím daňové exekuce, nebo v jejím průběhu před sepsáním movitých věcí určitého dlužníka ověřit pomocí přímého přístupu do Rejstříku zástav, zda věci patřící danému dlužníkovi jsou či nejsou zatíženy zástavním právem ve prospěch jiné osoby. Tato informace zabrání nehospodárnému vynaložení finančních prostředků státu na zabavení a následný prodej věcí zatížených zástavním právem ve prospěch jiného věřitele, neboť výtěžek z prodeje by nemohl být použit na úhradu neuhrazené daně, nýbrž by si jej oprávněně nárokoval zajištěný věřitel.

Stávající technické zajištění Rejstříku zástav je sice primárně zaměřeno na vyhledávání zástavních práv podle identifikace předmětu zástavního práva, umožňuje nicméně i získání informací ve vazbě na zástavního dlužníka. I za současného stavu Rejstříku zástav jej lze využít jako významný zdroj informací pro výkon správy daní. Technické uzpůsobení Rejstříku zástav se tak bude týkat toliko zřízení přístupu orgánů finanční a celní správy. Předpokládá se, že vnitřní mechanismy těchto orgánů budou nastaveny tak, aby informaci ohledně zástavního práva mohla získat pouze ta úřední osoba, která dané informace skutečně potřebuje k výkonu své činnosti. Současně bude technicky zajištěno, že nebude možné získat jiné údaje, ke kterým má mít přístup pouze notář.

Jedná se o změnu, která vyplývá ze skutečnosti, že celní kodex Unie již neobsahuje kategorii svobodné sklady, ale upravuje pouze kategorii zvláštního celního režimu svobodná pásma, do kterého je zboží propouštěno (čl. 210 písm. b) ve spojení s čl. 243 až 248 celního kodexu Unie). Současně jde též o promítnutí změny úpravy prohlášení

Jde o změnu spojenou s novou úpravou v celním kodexu Unie.

Dále se navrhuje, aby byl orgánům celní správy (stejně jako orgánům finanční správy) umožněn dálkový a nepřetržitý přístup do Rejstříku zástav.

Cílem navrhované změny je umožnit správci daně ještě před započetím daňové exekuce, nebo v jejím průběhu před sepsáním movitých věcí určitého dlužníka ověřit pomocí přímého přístupu do Rejstříku zástav, zda věci patřící danému dlužníkovi jsou či nejsou zatíženy zástavním právem ve prospěch jiné osoby. Tato informace zabrání nehospodárnému vynaložení finančních prostředků státu na zabavení a následný prodej věcí zatížených zástavním právem ve prospěch jiného věřitele, neboť výtěžek z prodeje by nemohl být použit na úhradu neuhrazené daně, nýbrž by si jej oprávněně nárokoval zajištěný věřitel.

Účinnost tohoto zákona je navrhována shodně s navrhovanou účinností nového celního zákona od 1. května 2016. V případě rozšíření působnosti orgánů celní správy v roli orgánů činných v trestním řízení, resp. koncentrace této působnosti na Generální ředitelství cel a v případě změny místní příslušnosti u neusazených osob se z důvodu legisvakance navrhuje pozdější účinnost.