Důvodová zpráva k Novela z. o volbách do zastupitelstev obcí - RJ

Jde o technické změny v souvislosti se zavedením institutu doplňovacích voleb.

Jde o legislativní provedení záměru zrušit možnost vytvářet pro volby do zastupitelstva obce na území obce volební obvody. Z hlediska zachování právní jistoty je výslovně ponecháno pravidlo, že území obce tvoří pro volby do zastupitelstva obce jeden volební obvod.

V souvislosti se snahou více zohlednit individualizovanou volbu voliče, který v souladu s pravidly úpravy hlasovacího lístku označí tzv. malým křížkem konkrétní kandidáty volebních stran, dochází ke snížení hranice pro možný postup kandidáta kandidátní listinou a zisk mandátu člena zastupitelstva obce.

V souvislosti se zavedením nového druhu „mimořádných“ voleb do zastupitelstva obce je potřeba upravit pravidla pro nastupování náhradníků. Je zachováváno obecné pravidlo, že za člena zastupitelstva obce nastupuje náhradník ze stejné kandidátní listiny. S ohledem na to, že tradiční institut nových voleb se v zásadě nevymykal z pravidel pro standardní volby do zastupitelstva obce, tedy zejména provedení nových voleb vedlo k zániku mandátů členů zastupitelstva nabytých v předchozích volbách, nebylo třeba v daném ustanovení činit rozdíl mezi řádnými volbami do zastupitelstva obce a volbami novými.

Institut doplňovacích voleb však nevede k zániku mandátů zbylých členů zastupitelstva obce, a tedy může nastat v průběhu volebního období situace, kdy existují náhradníci z kandidátních listin z řádných či nových voleb a náhradníci z voleb doplňovacích. Ustanovení situaci řeší tak, že náhradnictví sleduje linii mandátů samotných, tedy na uvolněný mandát člena zastupitelstva obce, který získal mandát v řádných či nových volbách do zastupitelstva obce, nastupuje náhradník z téže kandidátní listiny z týchž voleb.

V odstavci třetím je nutno z důvodu právní jistoty doplnit pro doplňovací volby výjimku z pravidla, že není-li náhradník, zůstane mandát uprázdněn do konce funkčního období zastupitelstva obce. Je to právě z důvodu, že doplňovacími volbami nedochází k „zániku“ zastupitelstva jako ve volbách nových, ale toliko k doplnění zastupitelstva stávajícího. Mandát tak v případě konání doplňovacích voleb nezůstává uprázdněn v případě absence náhradníků, ale je znovu obsazován v rámci voleb doplňovacích, pokud se konají. Současné pravidlo tak bude platit jen v případě, že nenastanou důvody pro konání nových voleb.

Vzhledem k tomu, že v doplňovacích volbách mohou kandidovat i náhradníci z kandidátních listin z řádných (či nových) voleb, a to i na kandidátní listině volební strany zcela odlišné od volební strany původní, v případě jejich nezvolení v doplňovacích volbách by jim svědčilo postavení náhradníka jak z řádných, tak z doplňovacích voleb. Podle okolností by pak takový náhradník nastoupil za člena zastupitelstva zvoleného za jednu či druhou volební stranu, podle toho, který z mandátů by se uprázdnil dříve. S ohledem na to, že zájmy reprezentované „původní“ a „novou“ volební stranou náhradníka však mohou být podstatně odlišné, navrhuje se v § 57 odst. 1 zakotvit pravidlo, že postavení náhradníka z řádných (resp. nových) voleb zaniká dnem, kdy se takový náhradník stane náhradníkem členů zastupitelstva vzešlých z doplňovacích voleb dle § 58a odst. 7, tj. postavení náhradníků z řádných a z doplňovacích voleb nebude možné kumulovat.

V souvislosti se zavedením doplňovacích voleb musí dojít k redefinici důvodů pro konání voleb nových (§ 58 odst. 1) a k samotnému zakotvení důvodu pro konání doplňovacích voleb (§ 58 odst. 2).

Jak plyne z dlouhodobé praxe, jsou nyní nové volby často zneužívány ke snaze změnit rozložení sil, které v řádných volbách pro určitou skupinu zastupitelů nebylo výhodné. Zastupitelé a jejich náhradníci se pak účelově vzdávají svých mandátů a náhradnictví právě s cílem vyvolat nové volby. Tento postup se mnohdy v téže obci opakuje i několikrát během volebního období. Nejen, že taková situace nepřispívá ke stabilitě obce a ke správě jejích záležitostí, ale představuje též nemalé náklady na státní rozpočet na opakované uspořádání voleb.

Pro situace, které doposud vyžadovaly vyhlášení nových voleb, se navrhuje zavést institut doplňovacích voleb. O uprázdněné mandáty se budou moci ucházet kandidáti z celého politického spektra v obci. To by mohlo vést k větší zdrženlivosti při pokládání mandátů těch, co doposud v nových volbách spatřovali účelový nástroj pro získání výhodnějšího poměru sil.

Mechanismus pro vyhlášení doplňovacích voleb bude obdobný jako v případě nových voleb s tím, že ministr vnitra ve sdělení o vyhlášení doplňovacích voleb uvede i počet mandátů, které se v nich budou obsazovat.

Pokles členů zastupitelstva pod hranici 5 členů je vypuštěn jako důvod pro konání nových voleb, neboť v takovém případě bude naplněn důvod pro konání voleb doplňovacích, pokud však současně nedošlo k poklesu počtu členů pod polovinu z počtu určeného zastupitelstvem obce před celostátními volbami do zastupitelstva obce (viz ustanovení § 67 a násl. zákona č. 128/2000 Sb., o obcích). Pokles pod polovinu členů zastupitelstva obce tedy zůstává hlavním důvodem pro vyhlášení nových voleb.

Pro názornější pochopení lze uvést následující příklady. Zastupitelstvo obce o patnácti členech poklesne na šest členů. Jsou dány důvody pro vyhlášení nových voleb, protože došlo v průběhu volebního období k poklesu pod polovinu. Důvod pro konání nových voleb (za situace, kdy se mohou mimořádné volby ještě konat – viz § 58 odst. 2, resp. nově odst. 3) je zřejmý. Neobsazenost více než poloviny mandátů v zastupitelstvu obce evokuje zásadní problém ve fungování obce a je legitimním důvodem pro vyhlášení nových voleb, a tedy „rozdání nových karet“.

V případě, kdy je zastupitelstvo o sedmi členech a dojde k poklesu na pět členů, tak se žádné volby nevyhlašují, neboť nedošlo k poklesu pod pět členů a ani k poklesu pod polovinu. Pokud dojde k další rezignaci (či jinému důvodu pro zánik mandátu podle § 55), a tedy k poklesu na čtyři členy, vyhlašují se volby doplňovací, neboť je naplněn důvod podle odstavce druhého.

Kdyby však došlo přímo k poklesu na tři členy, je dán důvod pro konání nových voleb, které mají podle textace odstavce druhého přednost („a není-li dán důvod pro konání nových voleb“). Důvod pro konání nových voleb (za situace, kdy se mohou mimořádné volby ještě konat – viz § 58 odst. 2, resp. nově odst. 3) je zřejmý. Neobsazenost více než poloviny mandátů v zastupitelstvu obce evokuje zásadní problém ve fungování obce a je legitimním důvodem pro vyhlášení nových voleb, a tedy „rozdání nových karet“.

Je třeba dodat, že doplňovací volby jsou institutem, který se má uplatnit toliko v případě „malých“ zastupitelstev. Typicky o pěti či sedmi členech (maximálně však osmi, což je teoreticky možné, ale zastupitelstva obce z praktických důvodů pro stanovení kvora nepřistupují k určení zastupitelstev o sudých počtech členů). Jak uvedeno výše, má jít o institut, který na straně jedné umožní navrátit počet členů zastupitelstva na zákonem předvídaný stav, ale současně minimalizuje snahy využít rezignace menšiny zastupitelů k vyvolání nových voleb. To se dnes děje právě u těchto druhů zastupitelstev. Pokud jde o zastupitelstva o devíti a více členech, nepřichází doplňovací volby do úvahy, neboť u nich nemůže dojít k poklesu počtu členů pod pět, aniž by šlo zároveň o pokles pod polovinu (tedy důvod pro nové volby).

Nově se nové volby též předpokládají tam, kde budou vyhlášeny volby doplňovací, ale v obci se nenajde dostatek kandidátů na doplnění zastupitelstva obce [§ 58 odst. 1 písm. b) odkazující na 58b odst. 4]. V takovém případě se opět ukazuje, že zastupitelstvo má zásadnější problém ve fungování a je na místě vyhlásit nové volby. Další důvody pro konání nových voleb vycházejí ze stávající právní úpravy.

Odstavce 3 až 5 ustanovení § 58 v zásadě přebírají stávající pravidla vztahující se k novým volbám a rozšiřují je i na volby doplňovací, neboť není důvod se od nich i v případě voleb doplňovacích odchýlit (nestanoví-li zákon jinak).

V procesu vedoucímu k vyhlášení nových voleb (odst. 5) se zmiňuje možný odlišný režim (formulace „není-li v tomto zákoně stanoveno jinak“) pro vyhlášení nových či doplňovacích voleb. Je to z důvodu mírně procesně odlišného postupu v situacích podle § 58b, tedy po již vyhlášených doplňovacích volbách, které se neuskuteční, kde není pro vyhlášení voleb stěžejní návrh starosty obce zaslaný prostřednictvím krajského úřadu, ale oznámení registračního úřadu.

Ustanovení stanoví procesní odchylky či doplnění oproti standardní úpravě organizačně-technické přípravy voleb (§ 58a) a přináší řešení některých specifických situací (§ 58b) ve vztahu k doplňovacím volbám.

Ustanovení § 58a odst. 1 souvisí s charakterem doplňovacích voleb a s podobou sdělení o vyhlášení doplňovacích voleb, které se bude publikovat se Sbírce zákonů, a výslovně uvádí, že se v doplňovacích volbách obsazuje pouze tolik mandátů, kolik jich chybí do počtu stanoveného zastupitelstvem obce pro funkční období, tedy do počtu, který byl určen postupem podle § 67 a násl. zákona o obcích před řádnými volbami do zastupitelstev obcí. S tím pak souvisí odstavec šestý, který stanoví, že volič disponuje jen tolika hlasy, kolik mandátů je obsazováno.

Na toto pravidlo navazuje i určení, kolik kandidátů může volební strana pro doplňovací volby kandidovat (§ 58a odst. 2). Jde o počet, který bude obsazován, zvýšený o dva. Tedy v případě, že je obsazován v doplňovacích volbách jeden mandát, může volební strana kandidovat maximálně tři kandidáty, v případě, že jsou obsazovány dva mandáty, tak maximálně čtyři kandidáty atd. Současně se stanoví, že kandidátem nemůže být osoba, která již mandát člena zastupitelstva obce vykonává. Toto zcela logické pravidlo je explicitně zmíněno hlavně pro specifické situace podle třetího odstavce (viz dále).

V § 58a odst. 3 se zakotvuje informační povinnost obecního úřadu ve vztahu k registračnímu úřadu po vyhlášení doplňovacích voleb pro situaci, kdy po uplynutí lhůty pro podání kandidátních listin dojde k nastoupení náhradníka na uprázdněný mandát, a situaci, kdy po vyhlášení doplňovacích voleb dojde k zániku mandátu (bez náhradníka). Informační povinnost je nezbytná pro další postup registračního úřadu (§ 58a odst. 4, případně § 58b odst. 1 a 2).

V případě, že registrační úřad dostal před rozhodnutím v registračním řízení informaci o nastoupení některého z kandidátů na podaných kandidátních listinách do funkce člena zastupitelstva obce, rozhodne o škrtnutí tohoto kandidáta, neboť dochází k rozporu s pravidlem podle § 58a odst. 2 věty poslední (kandidátem nemůže být osoba, která již mandát člena zastupitelstva obce vykonává). Pokud dojde k předání informace po registraci kandidátní listiny, postupuje se obdobně jako v případě vzdání se kandidatury, tedy registrační úřad informuje Český statistický úřad o nastalé skutečnosti a zajistí zveřejnění dané informace ve volební místnosti/místnostech.

V § 58a odst. 5 se navrhuje výslovně upravit, že hlasovací lístek bude obsahovat informaci, že je určen pro doplňovací volby do zastupitelstva obce, a informaci o počtu obsazovaných mandátů (těch může být podle situace od jednoho do čtyř). Tyto informace (spolu s tradičním informačním letákem, který je distribuován voličům spolu s hlasovacím lístkem) poslouží voliči zejména k tomu, aby věděl, kolika hlasy bude při hlasování disponovat (§ 58a odst. 6).

Ustanovení v odstavci sedmém stanovuje postup pro nastupování náhradníků, přičemž odkazuje na pravidla určení pořadí náhradníků podle § 45 odst. 5.

V odstavci osmém návrh explicitně uvádí, že v případě doplňovacích voleb se neuplatní obecné pravidlo pro zánik mandátu. S ohledem na skutečnost, že zastupitelstvo obce doplňovacími volbami nezaniká, ale je toliko doplňováno, je třeba výslovně aplikaci daného ustanovení vyloučit.

V odstavci devátém se výslovně upravuje vydání osvědčení o zvolení v doplňovacích volbách. Navrhovaný § 58 odst. 4 sice pro případ doplňovacích voleb odkazuje na obdobné použití „obecných“ ustanovení zákona, ta ovšem pro vydání osvědčení o zvolení použít nelze. Tato obecná ustanovení totiž z hlediska časového odkazují na „ustavující zasedání zastupitelstva“, které je ovšem z povahy věci v doplňovacích volbách vyloučeno (žádné „nové“ zastupitelstvo zvoleno nebylo). Na rozdíl od ustavujícího zastupitelstva, jehož zasedání má být svoláno do 15 dnů po uplynutí lhůty k podání návrhu na soudní přezkum voleb (§ 91 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích), je přitom okamžik konání prvního zasedání zastupitelstva po doplňovacích volbách nejistý – obecná úprava svolávání zasedání zastupitelstva podle § 92 odst. 1 zákona o obcích počítá až s tříměsíčním intervalem. Jeví se tak žádoucí, aby vydání osvědčení o zvolení členům zastupitelstva zvolených v doplňovacích volbách bylo vázáno na určitý časový okamžik. Navrhuje se tak, aby registrační úřad vydal kandidátům zvoleným v doplňovacích volbách za členy zastupitelstva obce osvědčení o zvolení, a to bez zbytečného odkladu poté, co uplyne lhůta pro podání návrhu soudu na neplatnost hlasování, voleb nebo neplatnost volby kandidáta, a jestliže byl takový návrh podán, tak do 15 dnů ode dne právní moci rozhodnutí soudu o posledním z podaných návrhů, pokud žádnému z podaných návrhů nebylo vyhověno. V případě, kdy soud shledá oprávněným návrh na neplatnost volby kandidáta, vydá registrační úřad do 7 dnů po právní moci rozhodnutí o neplatnosti volby kandidáta (§ 60) osvědčení o zvolení kandidátovi v pořadí stanoveném podle § 45 odst. 3 a 4.

V § 58a odst. 10 se upravuje otázka složení slibu zvolených členů zastupitelstva vzešlých z doplňovacích voleb. Přebírá se model, který funguje v případě nastupování náhradníků, tedy že dojde ke složení slibu na prvním zasedání zastupitelstva obce, kterého se členové zastupitelstva obce zvolení v doplňovacích volbách zúčastní. Nepracuje se s termínem „ustavující“ zasedání zastupitelstva obce, neboť zastupitelstvo obce se doplňovacími volbami neustavuje, ale doplňuje. V případě doplňovacích voleb se z tohoto důvodu ani nepracuje s tím, že by zastupitelstvo obce v případě doplňovacích voleb muselo čekat se svoláním zasedání po doplňovacích volbách na uplynutí lhůty pro soudní přezkum, případně vyčkat do rozhodnutí správního soudu (možnost soudního přezkumu doplňovacích voleb však vyloučena není).

Ustanovení § 58b pak řeší specifické situace, které mohou po vyhlášení doplňovacích voleb nastat.

Primárně (§ 58b odst. 1 ve spojení s odst. 4) jde o situaci, kdy je z podaných kandidátních listin zřejmé, že ani provedením doplňovacích voleb nebude možno zajistit doplnění zastupitelstva alespoň na pět členů.

Např. budou obsazovány dva mandáty v zastupitelstvu o pěti členech (tedy došlo k poklesu počtu členů zastupitelstva na tři členy – důvod pro konání doplňovacích voleb na obsazení dvou mandátů). Registrován však bude pouze jeden kandidát, případně dva kandidáti, ale jeden z nich bude oznámen registračnímu úřadu jako kandidát, kterému vznikl po registraci mandát (viz výše oznamovací povinnost obecního úřadu), případně se kandidatury vzdal či byla jeho kandidatura odvolána. V takové situaci je zřejmé, že by mohl být zvolen maximálně čtvrtý člen zastupitelstva, a tedy doplňovací volby by nezajistily doplnění počtu členů zastupitelstva na pět členů. Z ekonomického hlediska není racionální volby konat, proces přípravy se tak zastavuje a současně je na místě pokusit se v obci obsadit znovu zastupitelstvo jako celek. Bude tak dán důvod pro vyhlášení nových voleb, které ministr vnitra vyhlásí do 30 dnů ode dne doručení oznámení registračního úřadu.

Doplňovací volby se nebudu konat ani tehdy, pokud po vyhlášení doplňovacích voleb dojde v zastupitelstvu obce k dalším rezignacím (§ 58b odst. 2 ve spojení s odst. 5). Konání doplňovacích voleb by bylo v takovém případě opět zbytečné a neekonomické. Podle situace by došlo k vyhlášení „dalších“ doplňovacích voleb v situaci (v zásadě možné jen u zastupitelstev o pěti členech, kde nejprve došlo k zániku jednoho mandátu bez možnosti obsadit jej náhradníkem, a po vyhlášení doplňovacích voleb došlo k zániku dalšího mandátu), nebo voleb nových, neboť další zánik mandátu po vyhlášení doplňovacích voleb již vedl k poklesu členů zastupitelstva obce pod polovinu.

O uvedených skutečnostech se dozví registrační úřad buď sám (vzdání se kandidatury), nebo na základě oznámení obecního úřadu podle § 58a odst. 3. Lhůta na oznámení těchto skutečností se zkracuje na 12. hodinu dne předcházejícího dni voleb (tyto volby jsou volby jednodenní, které se konají v sobotu, tedy mezním okamžikem je pravé poledne v pátek). Ke zkrácení dochází proto, že v obvodu registračního úřadu se zpravidla budou konat v daném termínu jen jedny doplňovací volby, navíc v malé obci, tedy není riziko zahlcení registračního úřadu těmito skutečnostmi či oznámeními. Přenos informace o nekonání doplňovacích voleb obci, Ministerstvu vnitra a Českému statistickému úřadu se pak musí odehrát bezodkladně (§ 58b odst. 1 a 2). Stanoví se též povinnost uvést informaci o nekonání doplňovacích voleb na internetových stránkách registračního úřadu, obecního úřadu a Ministerstva vnitra (§ 58b odst. 3). Obecní úřad by měl informaci zveřejnit též způsobem v místě obvyklým.

Ustanovení § 58b odst. 6 pamatuje na to, že i v případě nekonání doplňovacích voleb mohly volebním orgánům vzniknout náklady (jejich výše bude záviset na tom, v jaké fázi procesu přípravy budou dány důvody pro nekonání doplňovacích voleb), přičemž je zachováno obecné pravidlo, že takové volební náklady se hradí ze státního rozpočtu.

Účinnost se navrhuje k 1. lednu 2026, aby navazovala na nové znění zákona o volbách do zastupitelstev obcí po novelizaci změnovým zákonem k zákonu o správě voleb (zákon č. 89/2024 Sb.). Přechodné ustanovení odsouvá aplikaci nových pravidel až na první celostátní volby do zastupitelstev obcí po nabytí účinnosti. Je to z důvodu, aby se novými pravidly nezasahovalo do stávajícího volebního období zastupitelstev obcí.⁠​‌‌‌​​‌​​​‌‌​‌‌​⁠

předseda Senátu