Důvodová zpráva

Důvodová zpráva k Souhrn opatření ke snížení daňových nedoplatků

Sněmovní tisk: č. 572, 3. volební období
Zdroj PSP ČR

Průběžně zpracováváme a vylepšujeme obsah důvodových zpráv. Tento dokument může mít drobné nedostatky ve formátování — aktivně na nich pracujeme.

Tento dokument obsahuje důvodovou zprávu k návrhu zákona ze sněmovního tisku PSP ČR — záměr zákonodárce a odůvodnění jednotlivých ustanovení.
cm">daň z nemovitostí, daň dědická, darovací a z převodu nemovitostí

IV. K zajištění a vymáhání daňových nedoplatků

V. Základní příčiny růstu daňových nedoplatků

VI. Souhrn opatření ke snížení, resp. omezení růstu daňových nedoplatků

VII. Přílohy:

- tabulka č. 1 - ”Přehled přeplatků a nedoplatků za Českou republiku za rok 1999”

- tabulka č. 2 - ”Přehled nedoplatků na daních starých, nových a celkem za finanční

ředitelství v letech 1995 až 1999”

- tabulka č. 3 - ”Přehled vývoje nedoplatků v ČR za roky 1993 až 1999”

- tabulka č. 4 - ”Přehled vývoje nedoplatků ve vztahu k daňové povinnosti na nových

daních za ČR, ve vztahu k inkasu za roky 1993 až 1999”

- tabulka č. 5 - ”Přehled vývoje nedoplatků na nových daních za ČR, ve vztahu k inkasu za roky 1993 až 1999”

- tabulka č. 6 - ”Rozdělení nedoplatků podle jejich velikosti za vybrané daně za rok 1999 za Českou republiku”

I. Úvod

Vláda se zabývala problematikou daňových nedoplatků v rámci zprávy o plnění státního rozpočtu České republiky za I. pololetí roku 1999 a na základě svého usnesení č. 1026 ze dne 6. října 1999 při projednání ”Analýzy problematiky nedoplatků daní a cel”. Ministerstvem financí jsou daňové nedoplatky hodnoceny pravidelně ve zprávách o plnění státního rozpočtu České republiky a o činnosti územních finančních orgánů za příslušný rok, samostatně se posuzují informace o výběru daní a o stavu a vývoji daňových nedoplatků (např. zpráva o analýze nedoplatků daní a efektivitě výběru daní čj. 039/88 369/1998 z 2. 12. 1998). Dále např. dle usnesení č. 140 z 18. schůze rozpočtového výboru PS PČR předložilo Ministerstvo financí tomuto výboru přehled o vývoji nedoplatků v ČR podle jednotlivých druhů daní za období od r. 1993 (čj. 395/75 818/1999 ze dne 27. 10. 1999).

V souvislosti s projednáním zprávy vlády o plnění státního rozpočtu České republiky za 1. čtvrtletí 1999 (sněmovní tisk 276) požádala Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky usnesením č. 595 ze dne 10. listopadu 1999 vládu, aby do konce února 2000 předložila souhrn opatření ke snížení daňových nedoplatků, která se tímto předkládá. Předkládaný materiál vedle návrhu souhrnu opatření obsahuje základní údaje o stavu a vývoji nedoplatků na daních a příslušenství daní vykázaných územními finančními orgány za léta 1993 až 1999 (tj. bez nedoplatků v působnosti celních úřadů a orgánů České správy sociálního zabezpečení). Analyzuje základní trendy a příčiny růstu daňových nedoplatků, poukazuje na nedoplatky, které lze nejen vymáhat, ale i reálně vymoci. Použité statistické údaje a přehledy vychází ze souhrnných údajů, které má Ministerstvo financí k dispozici v rámci automatizovaného daňového informačního systému ”ADIS”. Materiál nepojednává o nedoplatcích na odvodech a poplatcích sankční povahy, pokutách a penále neuvedených v ustanovení § 1 odst. 1 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů (dále jen ”ZSDP”).

Neuhrazená daň po lhůtě splatnosti, včetně příslušenství daně, je z pohledu daňového subjektu daňovým dluhem a na straně veřejného rozpočtu daňovou pohledávkou za daňovým subjektem. Pojem ”splatný daňový nedoplatek” tak v jednotlivém případě představuje souhrnnou částku daňovým subjektem včas neuhrazené, splatné daně a po dni její splatnosti i částku naběhlého příslušenství daně k určitému dni sledování. Suma nedoplatků na daních, vzniklá zpravidla včasným neuhrazením nebo neodvedením vyměřené nebo dodatečně vyměřené daně, zálohy či srážky, se v průběhu vybírání daní dále nezvyšuje a při úhradách může toliko klesat. Příslušenství daní, zejména penále, sleduje v běhu daňového řízení osud daně. Podle délky časové prodlevy mezi splatností a úhradou daně penále dle stanovené sazby penále lineárně zvyšuje souhrnnou částku daňového nedoplatku. Podle kvalifikovaného odhadu tvoří daňové penále cca 30 - 40 % celkového objemu evidovaných daňových nedoplatků.

II. Analýza stavu a vývoje daňových nedoplatků od r. 1993 -

Podle údajů evidence daní v České republice za rok 1999 (viz

– tabulka č. 1) bylo územními finančními orgány evidováno celkem 97,9 mld. Kč splatných daňových nedoplatků. Z toho nedoplatky na daních ”nové” daňové soustavy platné od 1. 1. 1993 dosáhly částky 82,6 mld. Kč a nedoplatky na daních ”staré” daňové soustavy platné do 31. 12. 1992 15,3 mld. Kč. Přehled nedoplatků na daních za finanční ředitelství v letech 1995 až 1999 (viz
- tabulka č. 2) ukazuje, že největší objem nedoplatků je evidován finančními úřady v působnosti Finančního ředitelství pro hlavní město Prahu (27,4 mld. Kč, tj. 27,9 % z celkového objemu evidovaných daňových nedoplatků v ČR) a v působnosti Finančního ředitelství v Brně (19,0 mld. Kč, tj. 19,4 % z celkového objemu nedoplatků v ČR). Nejvyšší objem nedoplatků na ”starých” daních se evidují v jihomoravském regionu, a to v částce 7,5 mld. Kč, tj. 48,8 % z celkového objemu nedoplatků na daních ”staré” daňové soustavy v ČR. Uvedené regiony se významnou měrou podílejí i na výběru daňových příjmů. Nejnižší objem nedoplatků, ale i inkasovaných příjmů veřejných rozpočtů je vykázán finančními úřady v působnosti Finančních ředitelství v Českých Budějovicích a v  Plzni. Na daňových nedoplatcích celkem se v rozhodující míře podílejí neuhrazené daňové povinnosti na daních ”nové” daňové soustavy. Hlavní skupinu těchto nedoplatků představují daňové pohledávky u rozhodujících daní, tj. nedoplatky na dani z přidané hodnoty, na spotřebních daní a na daních z příjmů.

Vývoj daňových nedoplatků v České republice od roku 1993 do konce roku 1999 (viz

- tabulka č. 3) v kumulativních údajích potvrzuje, že v jednotlivých letech, ale i meziročně pokračuje trend růstu celkové hodnoty splatných daňových nedoplatků z titulu neuhrazených, ale předepsaných daňových povinností. Daňové nedoplatky ve sledovaném období let 1993 až 1999 průměrně meziročně rostly o cca 25 % (v roce 1999 tento trend poklesl o 5 %). Částka 97,9 mld. Kč splatných daňových nedoplatků je na první pohled vysoká a bez znalosti podrobnější analýzy alarmující. Je sledována, různě komentována a diskutována. Jedná se však o údaj shrnující všechny daňové nedoplatky od roku 1990 za všechny druhy daňových příjmů bez ohledu na jednotlivá období a rozlišení na daně a příslušenství daní. Souhrnná částka splatných daňových nedoplatků je kumulovanou hodnotou a proto ji zásadně nelze přímo srovnávat s veličinami, které jsou vykazovány jen za příslušný kalendářní rok. Porovnání dynamiky vývoje daňových nedoplatků na ”nových” daních platných od 1. 1. 1993 s vývojem daňových povinností podle výsledků vyměřovacích řízení (ve vztahu k celkovému kumulativnímu objemu inkasa - viz
, tabulky č. 4 a 5) ukazuje, že podíl nedoplatků k vyměřeným daňovým povinnostem se u těchto daní pohybuje okolo 3,6 %. Podle neoficiálních informací je tento vývoj na standardní úrovni, srovnatelné s obdobnými ukazateli sledovanými v zemích EU. V souvislosti se zadáním Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR upozorňujeme, že je možno přijmout a realizovat pouze opatření k omezení růstu souhrnné výše daňových nedoplatků, nikoliv však k jejich snížení či zastavení. Zamezit vzniku daňových nedoplatků obecně nelze. Určité, spíše vizuální snížení nedoplatků lze provést pouze zvýšeným odpisováním daňových nedoplatků pro nedobytnost podle § 66 ZSDP.

III. Nedoplatky podle hlavních druhů daňových příjmů

  1. Daně z příjmů

Podíl nedoplatků na jednotlivých daních z příjmů k celkovému objemu evidovaných daňových nedoplatků činil za rok 1999 28,7 %. Od roku 1996 vykazuje růst nedoplatků u těchto daní progresi. Největší objem je vykazován u daně z příjmů právnických osob, kde celková výše daňových nedoplatků činila za rok 1999 částku 15,4 mld. Kč, tj. 15,7 % k celkovému objemu nedoplatků. Ve srovnání s rokem 1997 se objem nedoplatků na této dani zdvojnásobil. V posledních třech letech se meziročně zvyšoval i objem nedoplatků na dani z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti, který v roce 1998 dosáhl sumu 3,8 mld. Kč. Tento trend pokračoval i v roce 1999, kdy se objem nedoplatků na této dani zvýšil na částku 4,7 mld. Kč.

Z hlediska efektivity výběru jsou daně z příjmů, u nichž celkový objem inkasa za rok 1999 přesáhl částku 159 mld. Kč, významnou složkou rozpočtu republiky a územních rozpočtů. Podrobnější analýzy ukazují, že meziroční přírůstky celkových nedoplatků u daní z příjmů jsou na standardní úrovni. U daně z příjmů právnických osob se podíly nedoplatků k vyměřené daňové povinnosti pohybovaly okolo 3 až 4 %, u daně z příjmů fyzických osob podávajících přiznání v rozmezí 7 až 8 %. Daně z příjmů vybírané srážkou vykazují s ohledem na jejich charakter minimální nedoplatky.

2) Daň z přidané hodnoty a spotřební daně

Objem nedoplatků na dani z přidané hodnoty činil za rok 1999 částku 33,7 mld. Kč. Jejich podíl na celkovém objemu evidovaných daňových nedoplatků je nejvyšší a za rok 1999 činil 34,4 %. Ve srovnání s vývojem v roce 1998 mírně poklesl o 1,4 bodu. Podíl nedoplatků na spotřebních daních k celkovému objemu daňových pohledávek činil za rok 1999 9,0 % a ve srovnání s rokem 1998 poklesl o 0,8 bodu.

Porovnání meziročního růstu hodnoty nedoplatků u nepřímých daní ukazuje, že v posledních třech letech se vývoj nedoplatků u těchto daní stabilizoval. Pozitivní vývoj je patrný i ze srovnání ukazatele podílu objemu nedoplatků u nepřímých daní ve vztahu k vyměřené daňové povinnosti, který je již od roku 1996 na standardní úrovni. U daně z přidané hodnoty se tento podíl pohyboval v rozmezí 4,5 až 5 % a u spotřebních daní okolo 3,5 %. Podmínky ovlivňující vývoj nedoplatků u nepřímých daních byly ve vzájemných souvislostech podrobně analyzovány v materiálu "Analýza výnosů daně z přidané hodnoty", projednaném Poslaneckou sněmovnou Parlamentu ČR na její 17. schůzi v listopadu 1999, sněmovní tisk 259.

  1. Daň z nemovitostí, daň dědická, darovací a z převodu nemovitostí

Podíl nedoplatků na dani z nemovitostí k celkovému objemu evidovaných daňových nedoplatků činí pouze 1,1 % a z hlediska hodnocení jejich vývoje za Českou republiku nehraje významnější roli. Vývoj nedoplatků na této dani je v podstatě stabilní. Správa této daně poskytuje údaje o vlastnických vztazích k nemovitostem, využitelné pro potřeby správy jiných daní a pro řízení vymáhací. Výhledově je u této daně počítáno se zásadní legislativní změnou, se stanovením hodnoty nemovitostí jako základu daně, jak je tomu v řadě zemí EU. Spolu s digitalizací katastru nemovitostí a efektivnějším využitím elektronického přenosu dat by tato změna měla přinést zjednodušení správy této daně.

Podíl nedoplatků na dani dědické, darovací a z převodu nemovitostí k celkovému objemu evidovaných daňových nedoplatků za rok 1999 činí 4,9 %. Největší objem nedoplatků je vykazován na dani z převodu nemovitostí (3,7 mld. Kč, tj. 3,8 % k celkovému objemu nedoplatků). U těchto daní průběžně stoupá absolutní objem nedoplatků, zároveň však u nich roste i objem příjmů, zejména u daně z převodu nemovitostí. Stav v oblasti nedoplatků těchto daní je ovlivněn tím, že se jedná o jednorázové daně, což je pro poplatníky složitější než opakující se daňové povinnosti. Přes uvedený nárůst lze zejména v posledním roce pozorovat určité zpomalení tempa růstu objemu daňových nedoplatků a to nejen v souhrnu za uvedené tři daně, ale i u každé z nich.

Nedoplatky u majetkových daní vznikají zpravidla v případech povinnosti uhradit daň z převodu nemovitostí, kde je poměrně vysoký základ daně. Poplatníci (zejména podnikatelé) finanční prostředky, které získají z prodeje nemovitostí, použijí pro jiné účely a v době vyměření daně je nemají k dispozici a žádají o posečkání nebo o zaplacení daně ve splátkách. V řadě případů nejsou zaplaceny kupní ceny za nemovitosti (z důvodu neposkytnutí úvěru bankou či z důvodu podvodného jednání ze strany kupujícího) a mezi převodci a nabyvateli probíhají soudní spory nebo je odstupováno od kupních smluv, přičemž poplatník opět nemá finanční prostředky na úhradu daně.

IV. K zajištění a vymáhání daňových nedoplatků

Činnost územních finančních orgánů na úseku zajištění úhrad na nesplatnou nebo dosud nestanovenou daň a zajištění pohledávek na daních a příslušenství daní zástavním právem je dokumentována v následující tabulce:

částky v mil. Kč

ZSDP

Ukazatel

1993

1994

1995

1996

1997

1998

§ 71

Počet případů

145

431

514

573

701

625

Částka

132

852

787

932

1 454

1 226

§ 72

Počet případů

442

2 073

5 124

9 366

11 088

10 736

Částka

1 604

5 634

9 959

11 458

14 689

15 665

*) Údaje jsou uvedeny sumárně za daně staré daňové soustavy platné do 31.12.1992 a nové daňové soustavy platné od 1.1.1993

K zajištění daní podle § 71 a § 72 ZSDP přistupují správci daní převážně při doměření daní na základě daňových kontrol, při povolování splátek nebo posečkání daňových nedoplatků. Rozsah vydaných rozhodnutí a především částka zajištěných daní se každoročně zvyšuje. U zajištění úhrady na nesplatnou nebo dosud nestanovenou daň je rozsah využití tohoto instrumentu podstatně nižší. Většímu efektu zajišťovacích příkazů brání v praxi zejména nedostatek hotovosti na straně daňových subjektů. Obdobná situace je i u zajištění daňových pohledávek zákonným zástavním právem.

Vývoj ve vymáhání daňových pohledávek finančními úřady dokumentují údaje v následující tabulce:

Rok

Nedoplatky

Vymáhané

Nedoplatky

Vymožené

Počet případů

Částka (mld. Kč)

Počet případů

Částka (mld. Kč)

1995

30 633

17,284

24 714

2,648

1996

49 954

22,649

35 973

2,895

1997

80 558

29,006

51 226

4,240

1998

100 743

31,375

72 371

3,957

*) Údaje jsou uvedeny sumárně za daně staré daňové soustavy platné do 31.12.1992 a nové daňové soustavy platné od 1.1.1993

Každoročně se zvyšuje objem vymáhaných pohledávek a ještě výrazněji roste počet případů nedoplatků, předaných k vymáhání. Podíl vymáhaných pohledávek na celkovém objemu evidovaných daňových nedoplatků činil v roce 1998 38,8 % a proti předchozímu roku poklesl o 5,6 procentního bodu. V roce 1998 poklesl mírně i podíl vymožených daňových pohledávek k celkovému objemu evidovaných daňových nedoplatků, který činil jen 4,9 %, když celková suma vymožených nedoplatků činila necelých 4 mld. Kč.

Podle informací Ministerstva financí a jeho odborného odhadu lze ze stávající částky celkových splatných daňových nedoplatků za rok 1999 ve výši 97,9 mld. Kč, z toho 15,3 mld. Kč na daních ”staré” daňové soustavy a 82,6 mld. Kč na daních ”nové” daňové soustavy, označit za reálně dobytné nedoplatky pouze ve výši cca 10 až 15 %, z toho na ”starých” daních ve výši 2 až 3% a na ”nových” daních ve výši 15 až 20 %. Tento odhad vychází z dosavadních podmínek pro zajištění vymáhání na straně správců daní, zjištění majetkových podstat jednotlivých daňových subjektů, rozsahu daňových pohledávek přihlášených do konkurzních řízení, podmínek pro jejich reálné uspokojení a i stávajících legislativních prostředků nuceného splnění daňových povinností. Podle porovnání úspěšnosti vymáhání daňových nedoplatků vlastní činností správců daní s výsledností vymáhání prostřednictvím soudů lze uvést, že úspěšnost daňových exekucí kolísá okolo 35% a úspěšnost úhrady daňových pohledávek v řízeních, vedených prostřednictvím soudních výkonů rozhodnutí a řízeních podle zákona o konkurzu a vyrovnání je pod hranicí 10 %. Došlo-li by ke zlepšení podmínek pro zajištění činnosti finančních úřadů, k přijetí potřebných legislativních změn, mimo jiné i ke zpřísnění podmínek pro zakládání nových obchodních společností daňovými dlužníky lze uvažovat, že výtěžnost vymáhání splatných daňových pohledávek by se převážně u nově evidovaných nedoplatků mohla zvýšit až na dvojnásobek, tj. až na 30%.

K vymožení daňových nedoplatků využívají územní finanční orgány všech zákonem svěřených prostředků. Nejvíce frekventované je přikázání pohledávky podle § 73 odst. 6 písm. a) ZSDP s přiměřeným použitím občanského soudního řádu. V roce 1998 bylo tímto prostředkem vymáháno 27,2 mld. Kč, tj. více než 80 % z celkového objemu vymáhaných daňových pohledávek. Ostatní exekuční prostředky jsou dosud využívány jen v omezeném rozsahu, např. výkon daňové exekuce prodejem movitých věcí byl uplatněn v roce 1998 jen u 5,5 % objemu vymáhaných daňových nedoplatků a obdobný stav je i u prodeje nemovitostí. V posledních letech je evidován větší počet případů, kdy správci daní požádali o provedení exekuce soudy, a to zejména k vymožení nedoplatků u daní ”staré” daňové soustavy (k 30. 6. 1999 se jednalo o částku 4,4 mld. Kč, tj. 14,8 % z celkového objemu vymáhaných daňových nedoplatků). Vážným problémem je ”nečinnost” soudů při provádění exekucí prodejem nemovitostí. V mnoha případech nejsou exekuce po vydání usnesení soudu o nařízení prodeje nemovitosti v dražbě realizovány nebo zakončeny rozvrhovým usnesením.

Zhruba jedna třetina daňových nedoplatků je evidována za subjekty, na jejichž majetek byl prohlášen konkurz. Současné pojetí řízení o konkurzu je pro účely poměrného uspokojení pohledávek konkurzních věřitelů neúměrně zdlouhavé. Asi 70 % prohlášených konkurzů je takového charakteru, že objem majetku tvořící konkurzní podstatu úpadce neumožňuje správcům podstat uhrazovat v požadované výši daňovou povinnost vzniklou po prohlášení konkurzu (tj. pohledávky za podstatou). Obdobná situace je v uspokojování daňových pohledávek, které mají v konkurzním řízení charakter přednostních pohledávek druhé třídy nebo pohledávek třetí třídy. Výše daňových pohledávek přihlášených do konkurzu či uplatněných v jeho průběhu se též neúměrně zvyšuje o částku penále, neboť penalizace úpadce trvá ex lege i po prohlášení konkurzu. Praxe ukazuje, že míra výtěžnosti uspokojování daňových pohledávek přihlášených do konkurzu dosahuje max. 10 % z objemu přihlášených pohledávek, čímž daňová správa nevybočuje z ustáleného průměru jiných konkurzních věřitelů, např. bank.

U nedoplatků, kde daňová správa přistupuje k vymáhání, je zásadní otázkou právní úprava vymáhání pohledávek a schopnost daňové správy platnou úpravu realizovat. Ke zkvalitnění právní úpravy by měla přispět jednak rozsáhlá novela občanského soudního řádu a zejména novela zákona o správě daní a poplatků, včetně novely obchodního zákoníku.

V. Základní příčiny růstu daňových nedoplatků

1) Makroekonomické příčiny:

  • vliv dlouhodobé recese ekonomiky (její malá výkonnost),

  • podkapitalizace podnikatelských subjektů, projevující se v jejich předluženosti a přeúvěrování,

  • nestabilita ekonomického a podnikatelského prostředí

2) Subjektivní příčiny:

a) obecné:

  • nekázeň subjektů práva

  • nízká vynutitelnost práva

  • nedostatečná funkčnost a výkonnost orgánů soudů a orgánů činných v trestních řízeních

b) administrativní:

  • nedostatečná zákonná úprava vymezení vrcholného řídícího článku daňové správy včetně jeho působnosti vůči orgánům daňové správy,

  • přetrvávající problémy ve stabilizaci pracovníků v daňové správě a z toho vyplývající problémy v jejich odborné přípravě,

  • nedostatečná personální a materiálně technická vybavenost územních finančních orgánů, zejména u finančních úřadů v sídle okresu, které jsou postupně koncipovány jako universální vymáhací orgány státní správy.

3) Legislativní příčiny:

  • nedostatečná právní regulace chování subjektů v oborech práva, dopadajících na tvorbu daňových příjmů podle zvláštních zákonů,

  • platné právní úpravy jsou často roztříštěné, vzájemně neprovázané a autonomní, mnohdy nesystémové,

  • efektivní uplatňování daňových zákonů je v praxi omezováno návaznými nedaňovými právními úpravami (zejména sféry soukromého a správního práva, včetně práva hmotného i procesního).

VI. Souhrn opatření ke snížení, resp. omezení růstu daňových nedoplatků

1. 1. Daňová správa

  • Zákonem č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech, ve znění pozdějších předpisů, je založena poměrně rozsáhlá síť územních finančních orgánů (222 finančních úřadů řízených 8 finančními ředitelstvími). Od 1. 1. 1996 jsou vytvořeny základní institucionální podmínky pro řízení daňové správy i z úrovně Ministerstva financí, a to zřízením Ústředního finančního a daňového ředitelství (dále jen „MF – ÚFDŘ“). Od roku 1996 došlo v daňové správě k částečné stabilizaci a mírnému posílení počtu zaměstnanců. Skutečný evidenční počet zaměstnanců k 31. 12. 1999 činil 14 155 osob. V tomto stavu zajištění činností se daňová správa přiblížila hranici kapacitních možností, a to zejména z pohledu personálních zdrojů.

  • V listopadu 1999 byl schválen zákon č. 311/1999 Sb., kterým se mění zákon č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech, ve znění pozdějších předpisů. Vláda při projednávání novely zákona o územních finančních orgánech vzala na vědomí potřebu postupného kapacitního posílení počtu pracovníků územních finančních orgánů v horizontu příštích tří let o 3 386 osob, z toho v roce 2000 o 800 osob. Tato opatření jsou součástí návrhu státního rozpočtu České republiky na rok 2000 a měly by být součástí návrhů státního rozpočtu také v příštích dvou letech. Uvedené kapacitní navýšení by mělo zabezpečit v minimálním rozsahu pokrytí vybraných činností územních finančních orgánů, zejména na úrovni finančních úřadů, a to včetně oblasti tzv. dělené správy státních příjmů(vybírání a vymáhání odvodů, poplatků, pokut, penále atd., které jsou uloženy jinými orgány státní správy a které jsou příjmem veřejných rozpočtů). Dlouhodobým problémem však zůstává především stabilizace kvalifikovaných pracovníků, což má vliv na úroveň a kvalitu vymáhání daňových nedoplatků.

1. 2. Reforma daňové správy

Stávající právní úprava institucionálního zajištění výkonu daňové správy vyčerpala své možnosti. Proto z důvodů zásadního zefektivnění správy daní a v souvislosti s přípravou na vstup České republiky do EU, které se významně dotkne i celní správy, byly již v roce 1999 Ministerstvem financí zahájeny práce na návrhu zákona o úřadech daňové správy. Tento návrh bude podle plánu legislativních prací vlády na rok 2000 předložen k projednání.

Cílem je :

  • změna organizace daňové a celní správy s přechodem k modelu společného nezávislého (samostatného) státního orgánu pro správu daní a cel

  • optimalizace sítě finančních a celních úřadů

  • zajištění nezávislosti (samostatnosti) orgánů daňové a celní správy

  • upravit stávající informační systémy pro potřeby spojené daňové a celní správy.

1. 3. Návrh věcného záměru zákona o státní službě

V připravovaném návrhu zákona se uvažuje s těmito záměry:

  • vytvořit zvláštní veřejnoprávní režim pro zaměstnance vykonávající státní správu v ministerstvech a správních úřadech, podílejících se na rozhodování a na výkonu státní moci

  • zaměstnance ve státní službě přiměřeně zvýhodnit při současném zvýšení povinností, omezení některých občanských práv a vymezení jejich odpovědnosti

  • zajistit profesionalizaci, odpolitizování a zvýšení výkonnosti zaměstnanců ve státní službě s cílem zvýšit kvalitu státní správy a úroveň jejích služeb veřejnosti

  • dosáhnout potřebné míry stabilizace zaměstnanců ve státní službě

  • zajistit systém kariérního vzdělávání čekatelů a zaměstnanců ve státní službě.

Předpokládá se, že v záležitostech právní úpravy podmínek výkonu služby státních zaměstnanců, náhrady škody a dalších právních otázek by měly platit obecné pracovně právní předpisy. Navrhuje se realizovat požadavek Ministerstva financí na přiznání rizikových příplatků pro zaměstnance územních finančních úřadů, vykonávajících činnosti při ochraně státních zájmů proti neoprávněným osobním zájmům, spojené s mimořádným rizikem ohrožení života nebo zdraví nebo jinými závažnými riziky, uplatněný u Ministerstva práce a sociálních věcí v rámci přípravy novely nařízení vlády č. 253/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů.

2. Legislativní opatření ke snížení, resp. omezení růstu daňových nedoplatků

2. 1. Novela zákona o správě daní a poplatků

Navržená novela zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, si klade za cíl precizovat legislativní úpravu daňového procesu, což podpoří kvalitu stanovení, vybírání a vymáhání daní a tudíž v důsledku povede ke snížení či omezení daňových nedoplatků.

Navržené instituty:

  • Legislativní zpřesnění pojmů

Pojem „daňové řízení“ je vypuštěn a nově se zavádí pojem „správa daní”, tato změna sleduje odstranění výkladové kolize co je daňové řízení, která vedla k častým sporům mezi správci daně a daňovými subjekty.

  • Plátcova pokladna

U plátcovy pokladny se nově zavádí výslovná povinnost správce daně příslušného plátcově pokladně informovat o jejím vzniku i správce daně místně příslušného daňového subjektu, což povede ke snazšímu vymožení a uhrazení daňového nedoplatku.

  • Osoby zúčastněné na daňovém řízení

Umožňuje se správci daně nepřipustit třetí osobu navrženou daňovým subjektem, pokud tato třetí osoba nemůže v řízení podat odpovídající důkaz. Jedná se o prostředek umožňující správci daně odstranit nežádoucí průtahy v řízení vyplývající z působení daňového subjektu.

  • Ustanovení zástupce

Ustanovený zástupce - předpokládá se předběžná dohoda správce daně s uvažovaným ustanoveným zástupcem. Pokud k této dohodě nedojde zástupce ustanoví Komora daňových poradců z řad daňových poradců. Zástupce je nezbytný pokud je daňový subjekt nekontaktní ke stanovení a vybrání daně.

  • Lhůty

Doplňuje se vymezení běhu lhůt na hodiny - účelné zejména při místním šetření, daňové kontrole a mobiliární exekuci.

  • Povinnost subjektu umožnit kontrolu

Navržená úprava nově stanoví povinnost daňového subjektu umožnit daňovou kontrolou, pokud tak neučiní, jsou stanoveny zákonné sankce. Tímto ustanovením se sleduje zjištění reálných skutečností pro správné stanovení daně a daňového základu.

  • Oblast konkurzu

Zpřesňuje se daňové řízení s úpadcem. Jednoznačně se zde odstraňují pochybnosti o stádiu řízení ve věcech daňové exekuce započaté před prohlášením konkursu.

  • Ručení

Institut ručení je přepracován a podstatně rozšířen v zájmu lepšího vybrání daně a současně zvýšení ochrany ručitele.

  • Sankce – penále a úrok z prodlení

Dochází ke stanovení vyšších sankcí a k jejich zpřesnění, což si klade za cíl, přimět daňové subjekty ve vyšší míře k dobrovolnému placení daní.

  • Oblast zástavního práva

S ohledem na připravovanou novelu občanského zákoníku se přistoupilo k přehodnocení okamžiku vzniku zákonného zástavního práva. Zůstává zachován princip omezení převodu nemovitosti s tím, že byl vytvořen postup, jakým lze převod uskutečnit i za trvání omezení převodu při dostatečné záruce úhrady zajištěné pohledávky. Tato změna je zásadní snahou o sjednocení s obecně uplatňovaným zástavním právem.

  • Exekuce

V této oblasti jsou navrženy tyto nové instituty:

  • postižení jiných majetkových práv

  • daňová exekuce přikázáním nepeněžité pohledávky

  • daňová exekuce přikázáním pohledávky z práva na vypořádací podíl nebo z práva na podíl na likvidačním zůstatku

  • daňová exekuce cenných papírů

  • daňová exekuce prodejem podniku.

I nadále se předpokládá, že exekuci může provést jak sám správce daně, tak může o její výkon požádat soud. Podrobněji se upravuje postup při zastavení, zrušení a odložení daňové exekuce. Nově se navrhuje stanovit správci daně povinnost vydat rozhodnutí o pokračování v daňové exekuci. Jednoznačně se stanovují důvody pro zastavení exekuce, a to odlišně od obecných zásad pro zastavení daňového řízení. Reaguje se tak na specifičnost exekučního řízení v rámci daňového řízení.

2. 2. Návrh věcného záměru zákona o daňové exekuci

V připravovaném návrhu zákona, který by měl nově upravit daňovou exekuci do samostatného zákona, se uvažuje s těmito záměry:

  • zajistit kompatibilitu daňového procesního práva, v části vymáhání, s připravovaným zákonem o mezinárodní spolupráci při vymáhání některých peněžitých pohledávek

  • pro výkon daňové exekuce odstranit povinnost podpůrného použití občanského soudního řádu

  • rozšířit stávající zákonné prostředky daňové exekuce (např. postižení jiných majetkových práv, exekuce cenných papírů a prodej podniku)

  • řešit střet a souběh daňové exekuce se soudním výkonem rozhodnutí

  • upravit postup v situaci prohlášení konkursního a vyrovnacího řízení v běhu daňové exekuce.

2. 3. Novela celního zákona

V předloženém návrhu jsou zapracovány tyto legislativní změny:

Formou celní a finanční stráže zajistit:

  • ověřování údajů o daňových subjektech

  • dodržování veřejného pořádku v prostorech užívaných celními orgány a územními finančními orgány

  • předvádění osob k řízení

  • ochranu majetku a osob při výkonu působnosti celních orgánů a územních finančních orgánů

  • odhalování porušení celních a daňových předpisů

  • na základě žádosti územních finančních orgánů doručování jejich úředních písemností, které nemohly být doručeny poštou.

2. 4. Novela zákona o konkursu a vyrovnání

V předloženém návrhu jsou zapracovány tyto legislativní změny:

  • zrušení tříd konkursních věřitelů, prioritní postavení pohledávek konkursních věřitelů zůstává zachováno jen ohledně pohledávek z titulu zaměstnaneckého vztahu

  • úprava institutu vyrovnání pro širší okruh dlužníků, kteří jsou v úpadku

  • zavádí se překážka být členem statutárního orgánu nebo jiného orgánu jiné právnické osoby po určitou dobu (tři roky) pro osoby, které přivedly dlužníka do úpadku

  • novelou se doplňuje trestní zákon o nový trestný čin předlužení, trestné činy zkreslování údajů o stavu hospodaření a jmění, porušení povinnosti v řízení o konkursu a porušování povinnosti při správě cizího majetku byly doplněny o nové skutkové podstaty.

Novela zákona o konkursu a vyrovnání ve srovnání s jeho dosud platným zněním nepřiznává územním finančním orgánům věcnou působnost ohledně rozhodování sporů o pravost nebo výši daňové pohledávky. Tato koncepce je v rozporu s platnou právní úpravou podle zákona č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech, ve znění pozdějších předpisů. Lze proto předpokládat, že délka projednávání incidenčních sporů může nikoliv nepodstatným způsobem ovlivnit celkovou dobu trvání konkursu. Novela zahrnuje do majetku, jenž tvoří konkursní podstatu též dotace a návratné finanční výpomoci, které jsou veřejnými prostředky, jsou účelově vázány a byly použity v rozporu s účelem stanoveným ve smlouvě o poskytnutí dotace. Toto řešení je z hlediska potřeb daňové správy a s ohledem na objem finančních prostředků poskytovaných na různé účely ze státního rozpočtu nevyhovující.

2. 5. Legislativní opatření ke slučitelnosti daňového práva ČR s právem EU

2. 5. 1. Návrh zákona o vzájemné pomoci při správě přímých a nepřímých daních

V připravovaném návrhu jsou zapracovány tyto legislativní cíle:

  • zajistit plnou slučitelnost českého daňového práva s acquis communautaire EU

  • vytvořit podmínky pro širší a intenzivnější výměnu informací v oblasti přímých a nepřímých daní dle Směrnice rady EU č. 77/799/EHS, ve znění Směrnic č. 79/1070/EHS a č. 92/12/EHS, o vzájemné pomoci příslušných orgánů členských států v oblasti přímých a nepřímých daní. Tato směrnice byla přijata za účelem zamezení daňovým únikům, které přesahují teritoriální působnost jednotlivých zemí a přispívají ke značným ztrátám v národních státních rozpočtech a k porušování zásady daňové spravedlnosti

  • založit spolupráci při aplikaci Nařízení Rady EU č. 92/218/EHS a Směrnice Rady EU č. 92/108, které upravují podmínky výměny informací při specifické správě nepřímých daní a s ohledem na systematiku daňového práva v České republice se promítají v zákonu o dani z přidané hodnoty a zákonu o spotřebních daních.

2. 5. 2. Návrh zákona o vzájemné pomoci při vymáhání peněžitých pohledávek

V připravovaném návrhu jsou zapracovány tyto legislativní úpravy:

  • upravit podmínky pro poskytování vzájemné pomoci správními orgány ČR příslušným orgánům členských států EU v oblasti vymáhání peněžitých pohledávek

  • stanovit postup při přípravě vymáhání a v běhu vymáhání peněžitých pohledávek správními orgány ČR, včetně nutné průvodní výměny informací

  • zajistit soulad právní úpravy v daňovém právu ČR se Směrnicí Rady EU č. 76/308/EHS o vzájemné pomoci při vymáhání pohledávek vyplývajících z činností, tvořících součást systému financování Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu a při vybírání zemědělských dávek a cel a s ohledem na daň z přidané hodnoty a některé spotřební daně, ve znění Směrnic č. 79/1071/EHS a č. 92/12/EHS a prováděcí Směrnice Komise č. 77/794/EHS, kterou se stanoví podrobná pravidla pro provádění některých ustanovení Směrnice č. 76/308/EHS, ve znění Směrnic č. 85/479/EHS a č. 86/489/EHS.

3. Technická opatření ke snížení, resp. omezení růstu daňových nedoplatků

  • Soustředit úsilí útvarů Ministerstva financí na projekty výběru daňových subjektů ke kontrole, tj. na vytvoření automatizovaného systému, který by na základě získaných údajů o daňovém subjektu a jeho aktivitách vybíral ty subjekty, u nichž je vyšší pravděpodobnost daňových úniků, tzn. zavedení cílených daňových kontrol; důvěryhodnost daňových přiznání, tj. na vytvoření automatizované počítačové podpory výběru daňových přiznání pro zamezení vyplácení nadměrných odpočtů DPH.

  • Podle směrnice ES č. 1999/93 ze dne 13.12.1999, kterou mají promítnout členské státy EU do svých právních řádů do 19. 7. 2001, je potřebné i v ČR usilovat o přijetí zákona o elektronickém podpisu, který by umožnil významně zefektivnit výkon daňové správy a elektronickou komunikaci s daňovými subjekty, vedl by k úspoře pracovní kapacity na finančních úřadech a její větší využití v oblasti výkonu správy daní, včetně výkonu exekucí.

  • Na MF - ÚFDŘ vytvořit útvar, který by se s použitím databáze Automatizovaného daňového systému (ADIS) zabýval zpracováním, tvorbou rozborů, analýz, statistik a statistických odhadů vývoje a přípravou návrhů na jejich využití při řízení daňové správy, zejména z hlediska dlouhodobého vývoje daňového inkasa, daňových nedoplatků, chování daňových subjektů a možných daňových úniků.

  • Zabezpečit komplexní dopracování programu „ADIS-Podpora výkonu exekucí” tak, aby plně vyhovoval potřebám územních finančních orgánů a akceptoval aplikaci platných ustanovení ZSDP i s ohledem na jeho provázanost na konkurzní řízení a zajišťoval výstupní statistické sestavy pro oblast vymáhání nedoplatků a konkursních řízení na úrovni územních finančních orgánů a Ministerstva financí.

  • Upravit potřebné programové vybavení ADIS pro zpracování a analýzu dat na centrální úrovni na Ministerstvu financí a vytvořit předpoklady pro operativní výměnu strategických informací o majetkových poměrech daňových dlužníků s jinými orgány státní správy při zachování zákonné povinnosti dodržovat mlčenlivost. Tato opatření souvisí s novelou ZSDP a novelou zákona o ochraně dat.

  • Zdokonalit soustavu údajů o daňových nedoplatcích s cílem zpřehlednění a rozšíření stávající evidence o údaje o nedoplatcích za kalendářní rok, v členění podle druhů daní a příslušenství daní; průběžně (nejméně 2 x ročně) provádět analýzy daňových nedoplatků z pohledu jejich dobytelnosti a návazně na výsledek správního uvážení provádět jejich odpis pro nedobytnost v kompetenci správců daní postupem podle ZSDP.

4. Organizační opatření ke snížení, resp. omezení růstu daňových nedoplatků

  • Jako nutný mezikrok k vytvoření společného nezávislého státního orgánu pro správu daní a cel provést dobudování a reorganizaci sekce 051 Ministerstva financí – ÚFDŘ s cílem vytvoření plně funkčního a kompetentního útvaru Ministerstva financí, ve kterém jsou soustředěny řídící a metodické funkce ministerstva ve vztahu k územním finančním orgánům.

  • Personálně a technicky zabezpečit dosud nezajišťované nebo nedostatečně zajišťované agendy (např. rozpracování postupu při řízení o sankcích uložených jinými orgány, které jsou předávány daňovým orgánům k vybrání a vymáhání, řízení o neoprávněně zadržených nebo použitých rozpočtových prostředcích, metodika vyhledávací činnosti daňových orgánů apod.).

  • Vybudovat útvar pro mezinárodní spolupráci v oblasti odhalování daňových úniků.

  • Vybavit daňovou správu dostatečnou kapacitou metodiků, zejména pracovníků s právním vzděláním se zaměřením na daňový proces a vedení občanského soudního řízení před soudy, včetně příslušného materiálně technického vybavení.

  • Zaměřit metodickou činnost na aplikaci poznatků a metodických postupů z oblasti vymáhání daňových nedoplatků a pomoc finančním úřadům, v tomto smyslu zvýšit i rozsah dohlídkové činnosti Ministerstva financí a finančních ředitelství.

  • Zvýšit úroveň řízení a organizace práce vymáhacích útvarů, zejména na finančních úřadech v sídle okresu, s cílem zefektivnění exekučních řízení a zkvalitňování výkonu daňových exekucí.

  • Zdokonalit spolupráci jednotlivých útvarů finančních úřadů v oblasti přenosu informací o daňových subjektech, o jejich majetkových poměrech apod. s cílem včasného zahájení daňových řízení při důvodné obavě, že vybrání daně je ohroženo i při vzniku daňového nedoplatku.

  • U finančních úřadů větších měst vyhodnocovat informace získané daňovou správou při registraci a v dalším daňovém řízení a následně je využívat k odhalování rizikových subjektů, daňových úniků a zajištění daní.

  • Větší pozornost věnovat problematice komunikace s daňovými subjekty a osvěty, která by ovlivňovala veřejné mínění a zvyšovala prestiž finančních úřadů, jako institucí, které jsou z hlediska vymahatelnosti práva potřebné a užitečné, neboť vynucují právo jen u těch, kteří neplní platební povinnosti dobrovolně, když většina občanů platí daně dobrovolně.

Máte otázku k tomuto zákonu?

Zeptejte se asistenta

Tento web používá nezbytné cookies pro fungování služby a volitelné analytické cookies pro měření návštěvnosti. Více informací