N.z., kt. se mění někt. zák. v oblasti veřej.zdrav.pojištění

A. Obecná část

1. Úvod

Hospodaření Všeobecné zdravotní pojišťovny (dále jen „VZP“) a resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťoven (dále jen „zaměstnanecká pojišťovna“) coby zdravotních pojišťoven je založeno na tzv. fondovém principu, kdy jsou jejich jednotlivé činnosti financovány přesně určenými finančními prostředky z jednotlivých fondů. Tyto fondy jsou zakládány na základě zákona a stejně tak je právními předpisy limitován způsob jejich naplňování i účel využití jejich prostředků.

V tomto směru dochází v rámci současné právní úpravy dlouhodobě k diskriminaci VZP a zaměstnaneckých pojišťoven, v jejímž důsledku jsou znevýhodnění na trhu. VZP ani zaměstnanecké pojišťovny nejsou výslovně oprávněny dle současné právní úpravy použít své finanční prostředky na zvýšení základního kapitálu komerčních pojišťoven vykonávajících činnost na základě zákona č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví, ve znění pozdějších předpisů, v nichž ale současně mají povolenu majetkovou účast.

V důsledku tohoto nedostatku dochází k nepřiměřené diskriminaci dceřiných společností VZP a zaměstnaneckých pojišťoven (např. společnosti Pojišťovna VZP, a.s. či Vitalitas pojišťovna, a.s.) oproti obchodním společnostem, ve kterých nejsou tyto účastny a jejichž akcionáři nejsou nikterak omezeni při dispozici se základním kapitálem.

Již nyní se k úhradě nákladů na činnost pojišťovny používají prostředky provozního fondu (§ 3 vyhlášky č. 418/2003 Sb.), jejichž výše neovlivňuje objem prostředků v základním fondu, tj. ve fondu z něhož je hrazeno poskytování zdravotních služeb. Tato koncepce je navrhovanou právní úpravou zachována.

I když interpretací podzákonné úpravy bychom k závěru o možnosti financování výdajů souvisejících s výkonem práv a povinností akcionáře, jako nákladů na činnost VZP, mohli dospět, je žádoucí upravit tuto problematiku na zákonné úrovni a v přesném explicitním povolovacím znění (lze činit, co zákon výslovně povoluje).

Navrhovaná změna zákona přináší řešení, jímž v žádném případě nedochází k dotčení ostatních činností VZP či zaměstnaneckých pojišťoven nebo jakémukoliv negativnímu vlivu na pojištěnce. O každém jednotlivém navýšení základního kapitálu dceřiných společností by rozhodovala správní rada VZP či zaměstnanecké pojišťovny.

2. Zhodnocení platného právního stavu

Všeobecná zdravotní pojišťovna obdobně jako zaměstnanecké pojišťovny (společně dále také jako „zdravotní pojišťovny“) hospodaří na tzv. fondovém principu. VZP musí při vytváření a správě fondu postupovat podle ustanovení § 7 zákona č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 551/1991 Sb.“), zatímco zaměstnanecké pojišťovny se řídí ustanovením § 16 zákona č. 280/1992 Sb., České národní rady o resortních, oborových, podnikových a dalších zdravotních pojišťovnách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 280/1992 Sb.“).

Hospodaření zdravotních pojišťoven, respektive nakládání s finančními prostředky po přerozdělení, je tak limitováno přímo právními předpisy. Prostředky jednotlivých fondů lze použít pouze k taxativně stanoveným účelům. Bližší vymezení okruhu a výše příjmů a výdajů fondů, podmínky jejich tvorby, užití, přípustnosti vzájemných převodů finančních prostředků a hospodaření s nimi, limity nákladů na činnost jsou dále upraveny podzákonnou normou, kterou je aktuálně vyhláška Ministerstva financí č. 24/2023 Sb., kterou se mění vyhláška č. 418/2003 Sb., jež stanoví podrobnější vymezení výše uvedeného (dále jen „vyhláška č. 418/2003 Sb.“).

Zdravotní pojišťovny při provádění veřejného zdravotního pojištění hospodaří s vlastním majetkem a s majetkem jim svěřeným (§ 3 zákona č. 551/1991 Sb. a § 11 zákona č. 280/1992 Sb.). Účelové určení nabývání majetku zdravotních pojišťoven zákon nestanovuje, ale s ohledem na primární účel činnosti zdravotních pojišťoven, jimž je provádění zdravotního pojištění, je nutné i v souvislosti s nabýváním a hospodařením s majetkem respektovat zákonné omezení jejich činnosti v ustanoveních § 7 odst. 6 zákona č. 551/1991 Sb. a § 19 odst. 3 zákona č. 280/1992 Sb., podle kterých zdravotní pojišťovny nesmí zřizovat a provozovat poskytovatele zdravotních služeb a podnikat s prostředky plynoucími z veřejného zdravotního pojištění.

Zákonná úprava obsahuje též rozlišení druhů výdajů zdravotních pojišťoven, které je obsaženo v ustanoveních § 5 zákona č. 551/1991 Sb. a § 13 zákona č. 280/1992 Sb.

I přes výše uvedené absentuje výslovná úprava hrazení nákladů na nabývání a správu majetku zdravotních pojišťoven, s nímž tyto hospodaří nebo který užívají na úhradu nákladů souvisejících s jinou činností, kterou jsou zdravotní pojišťovny oprávněny ve vymezeném okruhu vykonávat. Současná právní úprava je tak nedostatečná.

3. Odůvodnění hlavních principů navrhované právní úpravy

Cílem navrhované změny zákonů je upřesnit právní úpravu úhrady výdajů na hospodaření s majetkem zdravotních pojišťoven a s tím související problematiku.

Základním principem hospodaření zdravotních pojišťoven je využívání vybraného pojistného především na úhradu poskytované zdravotní péče, kdy pro správu vybraného pojistného na veřejném zdravotním pojištění jsou ze zákona oprávněny právě zdravotní pojišťovny. Povinnost platit pojistné stát neukládá se záměrem umožnit s jeho inkasem podnikat nebo vyvíjet aktivity ve zdravotnictví, u nichž by hrozil střet zájmů.

Co se týče vyloučených aktivit, výslovně je zákonem zakázána možnost spojení plátce zdravotní péče s jejím poskytovatelem, čímž by vzniklo nerovné postavení zdravotnických zařízení (na jejichž provozování by měly zdravotní pojišťovny účast vs. těch, která jsou odkázána na pouhý smluvní vztah). Omezení jiných činností zdravotních pojišťoven zákon nestanovuje, a některé z nich i výslovně předpokládá, o čemž svědčí hospodaření s vlastním majetkem nebo majetkem svěřeným. Není přitom rozhodné, jestli je majetek využíván výlučně v přímé souvislosti s prováděním veřejného zdravotního pojištění nebo nikoliv. Rozhodným kritériem je limitace účelového využití prostředků v určené výši, přičemž k úhradě hrazené zdravotní péče poskytované pojištěncům jsou určeny prostředky základního fondu.

Ani při zachování primárního účelu, pro který jsou zdravotní pojišťovny zřízeny nelze přehlížet, že mohou zdravotní pojišťovny vykonávat i jiné činnosti a je tedy nezbytné, aby právní úprava hospodaření těchto zdravotních pojišťoven pamatovala i na regulaci financování takových činností. V tomto směru dochází v rámci současné právní úpravy dlouhodobě k diskriminaci zdravotních pojišťoven, jejímž důsledkem je znevýhodnění na trhu. Zdravotní pojišťovny nejsou výslovně oprávněny dle současné právní úpravy použít své finanční prostředky na zvýšení základního kapitálu komerčních pojišťoven vykonávajících činnost dle zákona č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví, v nichž ale současně mají povolenu majetkovou účast. VZP je tak například omezena v případě účasti ve společnosti Pojišťovna VZP, a.s., IČO: 271 16 913, sídlem Lazarská 1718/3, Nové Město, 110 00 Praha 1 (dále jen „PVZP“), jejímž jediným akcionářem je ode dne založení v roce 2004 (z důvodu vstupu ČR do EU a z toho plynoucích závazků) právě VZP. PVZP je provozována na základě vlastní licence za účelem zajišťování krytí péče cizinců na území České republiky. Nerovnost je spatřována ve faktu, že VZP jakožto jediný akcionář není oprávněna plnit svá práva a povinnosti z tohoto vyplývající, která jsou nezbytně nutná pro řádnou činnost PVZP do budoucna. V důsledku tohoto nedostatku dochází k nepřiměřené diskriminaci takovýchto dceřiných společností (obdobně také Vitalitas pojišťovna, a.s., dceřiné společnosti Oborové zdravotní pojišťovny zaměstnanců bank, pojišťoven a stavebnictví, IČ: 471 14 321, sídlem Praha 4, Roškotova 1225/1) oproti obchodním společnostem, ve kterých nejsou zdravotní pojišťovny účastny a jejichž akcionáři při dispozici se základním kapitálem nikterak omezeni nejsou.

K úhradě nákladů na činnost pojišťovny se používají prostředky provozního fondu (§ 3 vyhlášky č. 418/2003 Sb.), jejichž výše neovlivňuje objem prostředků alokovaných v základním fondu, tj. ve fondu z něhož je poskytování zdravotních služeb hrazeno a nemá tak dopad na úhradu hrazených služeb zdravotní péče pojištěnců. Tato koncepce je navrhovanou právní úpravou zachována, kdy na náklady spojené s účastí zdravotních pojišťoven v komerčních pojišťovnách a činnosti s tímto související mají být také využívány prostředky provozního fondu. Nedochází tak v žádném případě k dotčení ostatních činností zdravotních pojišťoven a k negativnímu vlivu na pojištěnce zdravotních pojišťoven.

Navrhovaná úprava odstraní nejasnosti v možném způsobu využití prostředků provozního fondu k hospodaření s finančním majetkem zdravotních pojišťoven.

4. Vysvětlení nezbytnosti navrhované právní úpravy v jejím celku

Jak bylo uvedeno výše, hospodaření zdravotních pojišťoven je založeno na tzv. fondovém principu, kdy jsou jejich jednotlivé činnosti financovány přesně určenými finančními prostředky z jednotlivých fondů. Tyto fondy jsou zakládány na základě zákona a stejně tak je právními předpisy limitován způsob jejich naplňování i účel využití prostředků z nich. Zákonná limitace se vztahuje i na výdaje vynakládané zdravotními pojišťovnami, když § 5 zákona č. 551/1991 Sb. a § 13 zákona č. 280/1992 Sb. podávají rozlišení druhů výdajů hrazených zdravotními pojišťovnami. Tento výčet však opomíjí skutečnost, že kromě výdajů přímo souvisejících s prováděním veřejného zdravotního pojištění může zdravotním pojišťovnám vzniknout i potřeba vynaložení dalších výdajů, u nichž přímá souvislost s prováděním veřejného pojištění nebude daná, ale je nezbytné je vynaložit pro zabezpečení hospodaření s majetkem zdravotních pojišťoven, k jeho nabytí nebo v souvislosti s jinými aktivitami pojišťoven, které jsou vykonávány v souladu se zákonem a neodporují omezení stanovenému v § 7 odst. 6 zákona č. 551/1991 Sb. a § 19 odst. 3 zákona č. 280/1992 Sb.

Stávající úprava explicitně uvádí jako zákonem předpokládanou činnost zdravotních pojišťoven jejich hospodaření s vlastním majetkem a s majetkem jim svěřeným, avšak výčet výdajů obsažený v § 5 zákona č. 551/1991 Sb. a § 13 zákona č. 280/1992 Sb. náklady na činnost související s hospodařením s majetkem nezahrnuje v situacích, kdy by současně nebyla dána souvislost s prováděním veřejného zdravotního pojištění. Tento právní stav je nedostačující, protože výčty v uvedených §§ nezahrnují část výdajů, které jsou zdravotními pojišťovnami v souvislosti s hospodařením s majetkem vynakládané a které přirozeně touto činností vznikají – a to v rámci zákonem povolené účasti zdravotních pojišťoven v komerčních pojišťovnách.

Navrhovanou změnou by tedy byla precizována právní úprava použití prostředků z provozního fondu, a to v souvislosti s hospodařením s finančním majetkem zdravotních pojišťoven v návaznosti na jejich zákonem povolenou účast v obchodních společnostech, konkrétně v pojišťovnách vykonávajících činnost podle zákona č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví.

Zdravotní pojišťovny mohou být (a jsou) akcionáři v komerčních pojišťovnách, s čímž je spjatý výkon práv a povinností, který v závislosti od konkrétní situace může vyvolat potřebu vynaložení nákladů v bezprostřední časové souvislosti s uplatňováním práv akcionáře. Zákon č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví, zakotvuje požadavek solventního kapitálu komerčních pojišťoven, což je nepochybně záležitost týkající se jednotlivých akcionářů, kteří by se měli zasadit o udržení optimální hladiny solventnosti svých dceřiných společností. Proto jako efektivní způsob financování takovýchto výdajů se jeví možnost použití prostředků provozního fondu, jež je používán v ostatních obdobných činnostech (odpovídá tak i účel a obdobnost vynakládaných prostředků).

Jelikož se v tomto směru jedná o klasické obchodní jednání, při kterém dochází k nakládáním s finančními prostředky zdravotních pojišťoven (právnických osob), kdy je vyžadováno neporušení povinnosti péče řádného hospodáře, nabízí se jako jistý kontrolní prvek zakotvení pravomoci správních rad (zdravotních pojišťoven) rozhodovat, zda k navýšení základního kapitálu dceřiných společností v daném konkrétním případě dojde, resp. zda jsou splněny podmínky pro navýšení základního kapitálu za účelem udržení solventnosti.

Nezbytnost přijetí navrhované úpravy plyne z potřeby jasně specifikovat podmínky na vynakládání finančních prostředků na činnost zdravotních pojišťoven. Jednoznačnou podmínkou fungování VZP v současnosti je zákaz zřizovat a provozovat poskytovatele zdravotních služeb a podnikat s prostředky plynoucími z veřejného zdravotního pojištění, což je požadavkem legitimním a navrhovanou změnou právní úpravy nedotčeným. Výkon práv a povinností zdravotních pojišťoven v rámci komerčních pojišťoven nelze za podnikatelskou činnost považovat. Hospodaření s dlouhodobým finančním majetkem zdravotních pojišťoven ve formě účasti (jako akcionáře) v obchodních společnostech, nepředstavuje provozování poskytovatele zdravotních služeb ani podnikatelskou činnost, je tedy činností zákonem aprobovanou. Stávající úprava tedy povoluje tuto činnost, avšak neumožňuje provádět efektivně dílčí kroky.

V navrhované úpravě se tak jedná o úpravu hospodaření s výdaji souvisejícími s finančním majetkem VZP v rámci legitimně vykonávané činnosti. Financování z prostředků provozního fondu je nezbytné výslovně upravit, aby se předešlo pochybnostem o způsobu nakládání s prostředky provozního fondu pro tyto účely, když stávající právní úprava není v tomto směru explicitní. I když interpretací podzákonné úpravy, konkrétně § 3 vyhlášky č. 418/2003 Sb., bychom k závěru o možnosti financování výdajů souvisejících s výkonem práv a povinností akcionáře, jako nákladů na činnost zdravotních pojišťoven mohli dospět, je žádoucí upravit tuto problematiku na zákonné úrovni a v přesném explicitním povolovacím znění.

V zájmu dosažení právní jistoty v oblasti nakládání s prostředky zdravotních pojišťoven je nezbytné odstranit nejasnosti, které by při interpretaci způsobu nakládání s prostředky a jejich použití v souvislosti s jinou činností, než prováděním veřejného zdravotního pojištění mohly vzniknout. Požadavek určitosti právní úpravy je základním předpokladem právní jistoty adresátů normy a je nezbytné, aby byl na legislativní úrovni naplněn. Není žádoucí, aby právní úprava, která řeší způsob nakládání s finančními prostředky zdravotních pojišťoven, byla neurčitou a umožňovala rozdílnou interpretaci oprávnění nakládání s těmito prostředky a jejich účelového určení.

5. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky

Není dán žádný rozpor navrhované změny s ústavním pořádkem, přičemž soulad byl posuzován především ve vztahu k ústavnímu zákonu č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Ústava“), a dále pak k usnesení č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Listina“).

Navržená právní úprava respektuje meze stanovené Ústavou a Listinou a prohlubuje některé základní principy, na nichž je postaven právní řád České republiky. Prohlubuje se především právní jistota adresátů příslušných právních norem.

6. Zhodnocení slučitelnosti navrhované právní úpravy s předpisy Evropské unie a judikaturou soudních orgánů Evropské unie

Navrhovaná právní úprava není s právem EU v rozporu. V případě novelizace zákona o VZP se navrhovaná úprava nijak přímo nedotýká práva Evropské unie.

7. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána

Navržená změna zákona se nedotýká mezinárodních smluv, jimiž je Česká republika vázána, tudíž zde není ani založen rozpor.

8. Předpokládané finanční dopady navrhované právní úpravy

Navrhovaná úprava nemá dopad na státní rozpočet. Hospodářské a finanční dopady navrhované změny lze očekávat pouze na straně zdravotních pojišťoven, které mají účast v komerčních pojišťovnách. Navrhovaná úprava se nedotýká koncepce přerozdělování příjmů a přídělu do fondů, s nimiž zdravotní pojišťovny hospodaří.

9. Zhodnocení dopadů navrhované právní úpravy ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů

Navrhovaná změna zákona se nijak nedotýká ochrany soukromí a osobních údajů fyzických osob.

10. Zhodnocení korupčních rizik

Navrhovaná úprava nezvyšuje korupční riziko oproti stávající úpravě.

V případě zdravotních pojišťoven existují korupční rizika zejména u orgánů, které jménem pojišťovny jednají nebo mají rozhodovací pravomoc. Jde zejména o ředitele a členy správních rad zdravotních pojišťoven. I když navrhovaná úprava rozšiřuje pravomoc správních rad, tato se vztahuje pouze k rozhodování o vnitřních záležitostech, schvalování použití prostředků z provozního fondu k přesně specifikovanému účelu. Navržená právní úprava má dopady na interní rozhodování o způsobu hospodaření s prostředky provozního fondu, proto nenese potenciální korupční rizika.

11. Zhodnocení dopadů na bezpečnost nebo obranu státu

Návrh se nedotýká bezpečnosti ani obrany státu.