Rozsudek NSS sp. zn. 1 As 37/2009

Právní věta

Správní řád z roku 1967 nezakazoval účastníku správního řízení pořídit si zvukový záznam průběhu ústního jednání. Pořizování zvukových záznamů ústního jednání totiž nijak neupravoval ani ve vztahu ke správnímu orgánu, ani ve vztahu k účastníkům řízení či jiným zúčastněným osobám. To však neznamenalo, že pro nedostatek právní úpravy bylo takové jednání účastníka řízení bez dalšího nepřípustné, respektive zakázáno (čl. 2 odst. 4 Ústavy). Jen v pořizování zvukového záznamu výpovědi svědka v průběhu ústního jednání účastníkem správního řízení, k němuž svědek nedal souhlas, nelze bez dalšího spatřovat rušení pořádku jednání hrubým způsobem ve smyslu § 45 odst. 2 správního řádu z roku 1967 odůvodňující vykázání účastníka správního řízení z místa jednání a pokračování v jednání v jeho nepřítomnosti.

Plný text

Prejudikatura: (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, čj. 5 As 37/2009-94)

Správní řízení: pořizování zvukového záznamu v průběhu ústního jednání; pořádková opatření Věc: Ivo M. proti Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalovaného. Žalobce byl rozhodnutím správního orgánu I. stupně ze dne 18. 10. 2005 uznán vinným ze spáchání přestupků proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu podle § 22 odst. 1 písm. e) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, kterého se dopustil tím, že dne 11. 2. 2005 jako řidič osobního automobilu nerespektoval svislé dopravní značení IP 12 se speciálním označením O 1 - vyhrazené parkoviště pro vozidla přepravující osobu těžce postiženou nebo těžce pohybově postiženou, a parkoval v místě tohoto dopravního značení s vozidlem bez speciálního označení O 1, čímž porušil § 4 písm. a), § 4 písm. b), § 4 písm. c), § 27 odst. 1 písm. o) a § 67 odst. 4 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu). Žalobce byl rozhodnutím správního orgánu I. stupně uznán také vinným ze spáchání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu podle § 22 odst. 1 písm. f) zákona o přestupcích, kterého se dopustil tím, že dne 23. 4. 2005 jako chodec přecházel pozemní komunikaci o více jízdních pruzích v místě, kde není vyznačen přechod pro chodce, šikmo k ose vozovky, čímž porušil § 4 písm. b) a § 54 odst. 2 zákona o silničním provozu. Za tyto přestupky byla žalobci uložena pokuta ve výši 1 300 Kč a byla mu uložena povinnost nahradit státu náklady spojené s projednáváním přestupku ve výši 1 000 Kč. Proti tomuto rozhodnutí se žalobce odvolal. Žalovaný rozhodnutím ze dne 23. 1. 2006 odvolání žalobce zamítl a potvrdil rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu ke Krajskému soudu v Ostravě. V žalobě, obdobně jako předtím v odvolání, namítal, že byl vykázán z jednání o přestupku, s odůvodněním, že „[...] vytáhl diktafon a chtěl si řízení nahrát“ a dále, že úřednice projednávající přestupek mu sdělila, že s ním končí jednání z důvodu, že měl zapnutý diktafon. Z tohoto protizákonného jednání úřad nevyvodil žádné důsledky. Rozsudkem ze dne 27. 2. 2009, ve znění doplňujícího usnesení ze dne 23. 3. 2009, krajský soud jednak zrušil rozhodnutí žalovaného a věc mu vrátil k dalšímu řízení, jednak odmítl žalobu v části, jíž se žalobce domáhal po žalovaném zaplacení 3 x 30 000 000 Kč za pomoc žalobci z titulu občanskoprávní smlouvy, za jeho tvůrčí duševní činnost a za poškození jeho základních lidských práv. Krajský soud shledal, že správní orgán I. stupně podstatně porušil ustanovení o řízení před správním orgánem, což mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí ve věci, když překročil meze správního uvážení při hodnocení toho, co lze považovat za hrubé rušení pořádku ve smyslu § 45 odst. 2 správního řádu z roku 1967. Žalobce byl vykázán z místa ústního jednání, čímž mu bylo znemožněno uplatnění jeho práv podle § 33 odst. 1 správního řádu z roku 1967 a § 73 odst. 2 zákona o přestupcích (zejména klást otázky vyslýchaným svědkům). V důsledku uvedeného dospěl krajský soud k závěru, že pak ani nelze při hodnocení skutkového stavu přihlížet k výpovědím svědků provedeným u ústního jednání dne 12. 9. 2005. Při zvažování otázky, zda zvukový záznam může pořídit i samotný účastník, zohlednil krajský soud skutečnost, že účastník správního řízení má také právo nahlížet do spisu a činit si z něj výpisy (§ 23 odst. 1 správního řádu z roku 1967). Uvedené dle krajského soudu znamená, že účastník má také právo činit si výpisy ze zvukového záznamu pořízeného správním orgánem o průběhu ústního jednání. Má-li účastník řízení právo na pořízení výpisu ze zvukového záznamu pořízeného správním orgánem o průběhu ústního jednání či jeho kopie, pak podle názoru krajského soudu má také právo, aby si i za splnění určitých podmínek o průběhu ústního jednání takový záznam pořídil sám. Uvedené krajský soud nepovažuje ani v rozporu se zásadou neveřejnosti ústního jednání, protože pouhým pořízením zvukového záznamu z ústního jednání se nestává jednání veřejným, neboť i nadále se jej mohou kromě úředních osob účastnit jen účastnící řízení či jiné dotčené osoby. Samotný, byť nedůvodný zákaz správního orgánu pořízení zvukového záznamu účastníkem řízení nemá bez dalšího vliv na zákonnost rozhodnutí správních orgánů. Na druhé straně však zjevně nedůvodný či nijak neodůvodněný zákaz správního orgánu adresovaný účastníku správního řízení pořizovat si zvukový záznam o průběhu ústního jednání a vykázání účastníka z místa, kde se ústní jednání koná, z téhož důvodu může v případech překročení mezí správního uvážení o tom, co je hrubým rušením pořádku ve smyslu § 45 odst. 2 správního řádu z roku 1967, představovat vadu řízení, která může mít vliv na dodržení procesních práv účastníka řízení, a tedy i na zákonnost rozhodnutí správního orgánu. Žalovaný (stěžovatel) kasační stížností brojil proti shora uvedenému rozsudku krajského soudu. Právní otázkou, kterou podle stěžovatele krajský soud nesprávně posoudil, je otázka přípustnosti pořizování zvukového záznamu při ústním jednání účastníkem bez souhlasu správního orgánu a bez souhlasu osoby, která je při jednání vyslýchána jako svědek. Stěžovatel v této otázce nesdílel názor krajského soudu a ve své argumentaci poukazuje na úpravu § 6 odst. 3 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), podle něhož zvukové záznamy v průběhu soudního jednání lze pořizovat s vědomím předsedy senátu nebo samosoudce, který jejich pořizování může zakázat, pokud by způsob jejich provádění mohl narušit průběh nebo důstojnost jednání. Správní řád z roku 1967 pořizování záznamu jednání nijak neupravuje a podle stěžovatele analogické aplikaci citovaného ustanovení zákona o soudech a soudcích brání odlišnost jednání soudu a správního orgánu spočívající v tom, že soudní jednání je v zásadě veřejné, zatímco ústní jednání o přestupku je naopak v zásadě neveřejné. Stěžovatel zásadní rozdíl spatřoval v tom, zda zvukový záznam pořídí správní orgán v rámci protokolace, anebo zda záznam pořídí účastník řízení pro svou soukromou potřebu. Správní orgán záznam zakládá do spisu, jehož zůstává součástí, jež lze vždy zkonfrontovat s kopií, kterou si účastník či jiná osoba případně ze spisu pořídí. V řízení o přestupku není zaručena autenticita účastníkem pořízeného záznamu, který s ním může libovolně manipulovat a např. vydávat pozměněné znění za autentické. Výklad krajského soudu je nesprávný i z toho důvodu, že při analogické aplikaci § 6 odst. 3 zákona o soudech a soudcích by se naskytla otázka, zda by zvukový či jiný záznam jednání mohla pořídit i jiná osoba než účastník řízení, např. vypovídající svědek, a na tuto otázku by pak bylo nutno odpovědět kladně. Jako další aspekt věci stěžovatel považuje ochranu osobnostních práv osob, které se jednání účastní, v daném případě oprávněné úřední osoby správního orgánu a svědka. Podle stěžovatele si krajský soud protiřečí, když na jedné straně uvádí, že svědecká výpověď strážníka v řízení o přestupku není projevem osobní povahy, na druhé straně argumentuje zněním § 12 odst. 2 občanského zákoníku, který přímo upravuje projevy osobní povahy a stanoví, kdy lze tyto použít i bez svolení fyzické osoby. Stěžovatel se dále domníval, že se zásadou neveřejnosti ústního jednání ve správním řízení souvisí rovněž vyšší ochrana svědka z hlediska osobnostních práv. Proto při ústním jednání správního orgánu, které není veřejné, není svědek povinen strpět nahrávání své výpovědi účastníkem řízení a snášet riziko případného zneužití takového záznamu. Závěrem stěžovatel shrnul, že zákazem pořízení zvukového záznamu ústního jednání pro soukromou potřebu žalobce (a na to navazujícím vykázáním žalobce z místa jednání) nedošlo ke zkrácení jeho práv jako účastníka řízení. Svědci, kteří měli při jednání vypovídat, nebyli povinni strpět nahrávání své výpovědi žalobcem, nebyli za těchto okolností povinni vypovídat, odmítnutí svědecké výpovědi bylo důvodné s ohledem na § 12 občanského zákoníku a nenaplnilo skutkovou podstatu pořádkového deliktu ve smyslu § 45 odst. 1 správního řádu z roku 1967. Jestliže žalobce odmítl přes opakovanou výzvu správního orgánu nahrávání ukončit a svědci s nahráváním nesouhlasili, znemožnil tak provedení jejich svědeckých výpovědí, a tím hrubě narušil průběh jednání. Byl tedy splněn zákonný důvod pro jeho vykázání z místa jednání a pro konání ústního jednání v jeho nepřítomnosti, správní orgán při uplatnění tohoto pořádkového opatření nepřekročil meze správního uvážení a neporušil § 74 zákona o přestupcích, ani § 45 odst. 2 správního řádu z roku 1967, žalobce proto nebyl krácen na svých právech. Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatel nesprávně aplikoval a vyložil právní předpisy v posuzované věci. Podle žalobce je z hlediska zákona jedno, jestli je jednání veřejné či neveřejné, neboť nahrávat lze i u neveřejného jednání. Žalobce z čl. 2 odst. 4 Ústavy vyvozuje závěr, že účastník není povinen hlásit pořizování zvukového záznamu a stačí pouze viditelně umístit diktafon. Žalobce dále argumentuje otázkou, proč by měl mít státní orgán, jako budoucí účastník řízení větší možnosti a pravomoci, než člověk, o kterého vlastně v demokratickém státě jde. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.

Z odůvodnění:

(...) Žalobce byl obviněn ze spáchání přestupků úkonem Magistrátu města Ostravy ze dne 7. 7. 2005.

Podle § 73 odst. 1 zákona o přestupcích je občan obviněným z přestupku, jakmile správní orgán učinil vůči němu první procesní úkon. Na takového občana se hledí, jako by byl nevinen, pokud jeho vina nebyla vyslovena pravomocným rozhodnutím, a podle odstavce 2 obviněný z přestupku má právo vyjádřit se ke všem skutečnostem, které se mu kladou za vinu, a k důkazům o nich, uplatňovat skutečnosti a navrhovat důkazy na svou obhajobu, podávat návrhy a opravné prostředky. K výpovědi ani k doznání nesmí být donucován.

Podle § 51 zákona o přestupcích, není-li v tomto nebo jiném zákoně stanoveno jinak, se na řízení o přestupcích vztahují obecné předpisy o správním řízení. V daném případě, vzhledem k době konání ústního jednání dne 12. 9. 2005, byl tímto předpisem správní řád z roku 1967.

Podle § 74 odst. 1 zákona o přestupcích koná o přestupku správní orgán v prvním stupni ústní jednání. V nepřítomnosti obviněného z přestupku lze věc projednat jen tehdy, jestliže se odmítne, ač byl řádně předvolán, k projednání dostavit nebo se nedostaví bez náležité omluvy nebo důležitého důvodu. V daném případě nebylo možno postupovat podle § 21 odst. 1 správního řádu z roku 1967, podle něhož správní orgán nařídí ústní jednání, vyžaduje-li to povaha věci, protože zákon o přestupcích ve výše citovaném ustanovení správnímu orgánu přikazuje konat o přestupku ústní jednání. Zákon o přestupcích ani správní orgán nestanovily jinak, a proto ústní jednání bylo v daném případě neveřejné (§ 21 odst. 3 správního řádu z roku 1967).

Pořádková opatření upravoval správní řád z roku 1967 v § 45 a v jeho odstavci 2 stanovil, že toho, kdo hrubě ruší pořádek, může správní orgán také vykázat z místa jednání; je- -li vykázán účastník řízení, může se jednat v jeho nepřítomnosti.

Ke sporné právní otázce možnosti pořizování zvukového záznamu průběhu ústního jednání, při němž je vyslýchán svědek, účastníkem správního řízení Nejvyšší správní soud uvádí, že účastník řízení má právo realizovat svá procesní práva a oprávněné zájmy a správní orgán je povinen umožnit účastníkům řízení uplatňovat v rámci výkonu veřejné správy jejich práva a oprávněné zájmy, které jim garantuje zákon. Pořizování zvukových záznamů ústního jednání není správním řádem nijak upraveno ani ve vztahu ke správnímu orgánu, ani ve vztahu k účastníkům řízení či jiným zúčastněným osobám. To však neznamená, že neexistuje-li pozitivní právní úprava, je takové jednání účastníka řízení bez dalšího nepřípustné, respektive zakázáno. I když ústní jednání bylo v daném případě neveřejné ve smyslu § 21 odst. 3 správního řádu z roku 1967, což znamenalo, že správní orgán na něm připustil jen účast osob zúčastněných na řízení, tedy vedle pracovníků či členů správního orgánu, účastníků řízení a jejich zástupců, dále předvolaných svědků, znalců, tlumočníků apod., avšak nikoliv dalších osob, tedy veřejnosti, neznamenalo to, že by práva účastníka řízení byla v jeho průběhu menší než v případě ústního jednání veřejného. Podle čl. 2 odst. 4 Ústavy, každý občan může činit, co není zákonem zakázáno, a nikdo nesmí být nucen činit to, co zákon neukládá. Jestliže zákon nezakazuje účastníku správního řízení pořídit si zvukový záznam průběhu ústního jednání, nelze bez dalšího vycházet z toho, že pořizováním zvukového záznamu účastník hrubě ruší pořádek a může být z místa jednání vykázán. K tomu by musely přistoupit další skutečnosti, v nichž by bylo možné spatřovat hrubé rušení pořádku. Pojem „rušení pořádku“ či „hrubé rušení pořádku“ je neurčitý právní pojem, jehož definici neobsahuje žádný právní předpis. Vždy je nutné přihlížet ke konkrétním okolnostem případu. Za rušení pořádku lze považovat jakékoliv jednání, které buď přímo ruší průběh jednání či provádění procesního úkonu, nebo snižuje jeho vážnost. Vykázat z místa jednání lze pak v souladu s § 45 odst. 2 správního řádu z roku 1967 jen takovou osobu, která pořádek jednání ruší hrubým způsobem. Za hrubé rušení pořádku lze považovat takové jednání, které znemožňuje např. provedení ústního jednání hlasitými projevy, napadáním ostatních přítomných osob, urážkami apod. Za hrubé rušení pořádku lze považovat i takové jednání, které narušuje např. ústní jednání způsobem výrazně snižujícím vážnost správního řízení.

V daném případě měl správní orgán I. stupně za to, že žalobce svým jednáním, pořizováním zvukového záznamu ústního jednání, při němž byl vyslýchán svědek, mařil provedení procesního úkonu (výslech svědka), a proto žalobce pro hrubé rušení pořádku vykázal z místa jednání. Dotázal se totiž svědka Jaroslava S., zda dává žalobci souhlas k použití záznamového zařízení, a protože svědek odpověděl záporně, poučil žalobce, že hrubě ruší pořádek, a vykázal ho z jednací místnosti. Další svědky stejného dne vyslechl rovněž bez přítomnosti žalobce, protože i ti se vyjádřili, že by nevypovídali, pokud by jejich výpovědi žalobce zaznamenával. S postupem správního orgánu I. stupně nelze souhlasit. Každý občan je povinen vypovídat jako svědek; musí vypovídat pravdivě a nesmí nic zamlčet (§ 35 odst. 1 správního řádu z roku 1967). Jako svědek nesmí být vyslechnut občan v případech uvedených v § 35 odst. 1 správního řádu, výpověď může občan odepřít v případech uvedených v § 35 odst. 3 správního řádu. O případy uvedené v citovaných ustanoveních v daném případě nešlo. Tedy měli vypovídat a vypovídali strážníci Městské policie Ostrava o tom, co zjistili při výkonu své úřední činnosti, o svém zjištění porušení právních předpisů žalobcem, pro které byl žalobce obviněn z přestupků. Tedy nešlo o projev osobní povahy, protože to je z povahy věci, o které svědci vypovídali, naprosto vyloučeno. Projev osobní povahy je nutno zkoumat ve vztahu k obsahu výpovědi, tedy o čem konkrétní osoba vypovídá. V daném případě tedy správní orgán I. stupně došel k nesprávnému závěru, že žalobce jen tím, že si pořizoval zvukový záznam z průběhu ústního jednání, při němž byl vyslýchán svědek, který nedal žalobci souhlas s tím, aby si o jeho výpovědi pořídil zvukový záznam, hrubě rušil pořádek. K tomu, aby chování - jednání žalobce mohlo být hodnoceno jako hrubě rušící pořádek, by musely přistoupit další skutečnosti, např. jak výše už uvedeno, hluk vycházející ze zvukového zařízení, hlasité projevy žalobce, jeho slovní napadání svědka, nebo osob, které se jednání zúčastnily. Nejvyšší správní soud proto souhlasí se závěry krajského soudu vyjádřenými v odůvodnění napadeného rozsudku i s jeho odkazem na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 5. 2005, sp. zn. 30 Cdo 64/2004. Za hrubé rušení pořádku nebylo možné v daném případě bez dalšího považovat pokračování v pořizování zvukového zázna- mu průběhu ústního jednání žalobcem. Jestliže byl žalobce vykázán z místa jednání jen pro pořizování zvukového záznamu jednání a výpovědi svědka, strážníka Městské policie Ostrava, který mu k pořizování zvukového záznamu své výpovědi nedal souhlas, nebyly naplněny podmínky stanovené v § 45 odst. 2 správního řádu z roku 1967, a správní orgán nemohl dále jednat v jeho nepřítomnosti. (...)