Rozsudek NSS sp. zn. 1 As 40/2007

Právní věta

I. Neurčitý pojem „zřejmý omyl“ obsažený v § 8 odst. 1 písm. a) zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky, je třeba vykládat vždy v souvislosti s konkrétním případem. Obecně sem lze zařadit jak omyl týkající se skutkových okolností (error

II. Nebyl-li zápis uvedený v pozemkové knize a v podkladové listině převzat do evidence nemovitostí (podle zákona č. 22/1964 Sb., o evidenci nemovitostí, a jeho prováděcí vyhlášky č. 23/1964 Sb.), nemuselo se jednat pouze o opomenutí pracovníka tehdejšího střediska geodézie, ale i o výsledek šetření skutečného stavu věci, kdy mohlo vyjít najevo, že příslušný zápis již nemá opodstatnění. Z rozporu mezi zápisem v pozemkové knize (a listinou jej potvrzující) a zápisem v katastru nemovitostí jako nástupcem evidence nemovitostí proto nelze bez dalšího dovozovat zřejmý omyl při obnově a vedení katastru nemovitostí ve smyslu § 8 odst. 1 písm. a) zákona č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky.

Plný text

Prejudikatura: (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2008, čj. 1 As 40/2007-103)

Katastr nemovitostí: zřejmý omyl při obnově a vedení katastru Věc: Prof. Ing. Ladislav S., DrSc., proti Zeměměřickému a katastrálnímu inspektorátu v Brně o opravu údajů v katastru nemovitostí, o kasační stížnosti žalovaného. Katastrální úřad pro Vysočinu, katastrální pracoviště Pelhřimov, rozhodnutím ze dne 13. 10. 2004 nevyhověl žalobci, který se domáhal opravy na listu vlastnictví. Nebylo zde totiž zapsáno zástavní právo za pohledávání nezletilého Ladislava S. v částce 10 000 Kčs, ačkoliv bylo řádně vloženo na základě smlouvy postupní ze dne 4. 12. 1948. Proti rozhodnutí se žalobce odvolal. Žalovaný odvolání rozhodnutím ze dne 18. 2. 2005 zamítl. V odůvodnění uvedl, že zřejmým omylem při vedení katastru, který je důvodem k provedení opravy, je jen takové pochybení pracovníka provádějícího zápis do katastru, ke kterému došlo zjevným a okamžitým selháním v duševní nebo mechanické činnosti osoby, za jejíž účasti byl tento zápis proveden. Nepřevzetí zápisu v pozemkové knize při komplexním zakládání evidence nemovitostí v roce 1983 nemůže být po téměř 60 letech důkazem zřejmého omylu, neboť zápisy v pozemkových knihách bylo možno použít při zakládání této evidence pouze podpůrně. Na tom nic nemění ani neexistence dokladu o provedeném šetření skutečného stavu orgány geodézie. Proti rozhodnutí podal žalobce žalobu ke Krajskému soudu v Brně, který rozsudkem ze dne 30. 5. 2007 rozhodnutí žalovaného zrušil pro vady řízení a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Podle krajského soudu vyložil žalovaný pojem „zřejmý omyl“ nepřiměřeně zužujícím způsobem v rozporu se smyslem a účelem zákona, v důsledku čehož žalovaný rezignoval na zjištění skutkového stavu věci. Současně katastrální úřad porušil § 32 odst. 2 správního řádu z roku 1967, když nedal žalobci možnost vyjádřit se před vydáním rozhodnutí k dosud shromážděným podkladům. Rozsudek napadl žalovaný (stěžovatel) kasační stížností, v níž mimo jiné uvedl, že podle platné právní úpravy není důvodem k opravě údajů v katastru pouze chyba vyplývající z porovnání evidovaného údaje v katastru s údaji v listině, která byla podkladem k zápisu, ale především chyba, která je důsledkem vadného postupu příslušných pracovníků provádějících zápis do katastrálního operátu, resp. do operátu evidence nemovitostí jako jeho právního předchůdce. Je tedy především třeba zjistit, zda postup příslušného orgánu při zápisu byl v souladu s tehdy platnými právními předpisy upravujícími zápis do příslušné pozemkové evidence. Stěžovatel se v kasační stížnosti dále zabýval tzv. komplexním zakládáním evidence nemovitostí podle zákona č. 22/1964 Sb. Zápisy ve veřejných knihách byly pro tvorbu evidence nemovitostí využity tak, že orgány geodézie byly povinny zapsat do evidence nemovitostí toho, kdo byl podle výsledků šetření oprávněným nebo povinným. Tehdejší orgány geodézie byly nadány oprávněním posuzovat, zda právní vztah evidovaný v pozemkové knize je v souladu se skutečným stavem. O výsledku šetření se nevyhotovoval žádný doklad, ale výsledek šetření byl přímo zapsán do výkazu změn, spočíval tedy ve vlastním převzetí či nepřevzetí určitého údaje či zápisu údaje nového, odlišného od údajů v pozemkové knize. Výsledný zápis měl být potvrzen jednak podpisem vlastníka či jiné oprávněné osoby v posledním sloupci výkazu změn, eventuálně doložen příslušnou listinou založenou ve sbírce listin. Z praxe je však známo, že tyto podpisy, či poznámky o jejich odmítnutí nebyly důsledně vyžadovány a rovněž příslušné listiny nebyly důsledně do sbírky listin zakládány. To však nic nemění na tom, že výsledkem šetření orgánů geodézie byl příslušný zápis ve výkazu změn, tj. v daném případě zápis vlastnického práva bez jeho omezení právem zástavním. Nelze-li jednoznačně prokázat, že tehdejší orgán geodézie v případě zástavního práva žádné šetření o jeho trvání neprovedl, a dopustil se tudíž porušení právních předpisů upravujících zápis údajů o nemovitostech, nelze ani rozhodnout, že sou- časný nedostatek zápisu zástavního práva v katastru nemovitostí je takovou chybou, která je zřejmým omylem při vedení katastru ve smyslu § 8 odst. 1 písm. a) katastrálního zákona. K tomu stěžovatel odkazuje na rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 26. 4. 2006, čj. 59 Ca 94/2005-34, č. 1246/2007 Sb. NSS. Podle stěžovatele musí být zjištění skutkových okolností vždy podřízeno předmětu probíhajícího řízení; v daném případě jde o takové skutečnosti, které prokazují, zda při komplexním zakládání evidence nemovitostí došlo ke zřejmému omylu či nikoliv. Takovým omylem by sice mohlo být opomenutí vyšetřit trvání zástavního práva v roce 1983, avšak nedostatek důkazu, tj. založení příslušných listin ve sbírce listin, toto opomenutí neprokazuje a není ani důkazem, že zástavní právo v době komplexního zakládání evidence nemovitostí již neexistovalo. Tento stav nemůže tudíž podle žalovaného vést k závěru o neúplném zápisu v evidenci nemovitostí, který je třeba doplnit ve smyslu § 7 katastrálního zákona, a nemůže být ani důvodem k postupu, kterým by katastrální úřad nahrazoval údajně chybějící šetření (zjišťoval, zda zástavní právo nadále trvá, bylo změněno, či zaniklo), neboť by tak překročil meze své zákonné pravomoci. Řízením o opravě chyby totiž nelze řešit spory o existenci a obsah věcného práva k nemovitosti, k čemuž stěžovatel odkazuje na výše citovaný rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem publikovaný pod č. 1246/2007 Sb. NSS. Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti zopakoval, že žalovaný vykládá § 8 odst. 1 písm. a) katastrálního zákona nepřiměřeně zužujícím způsobem. Za zřejmý omyl žalobce považuje skutečnost, že články I a IV smlouvy postupní ze dne 4. 12. 1948, založené do sbírky listin pozemkové knihy, byly do katastru nemovitostí promítnuty, zatímco články II a X pojednávající o zástavním právu promítnuty nebyly. Poukazování na „praxi správních orgánů na úseku katastru nemovitostí“, kdy příslušné listiny nebyly při komplexním zakládání evidence nemovitostí důsledně vyžadovány a do sbírky listin zakládány, svědčí spíše o tom, že žalovaný si je vadného postupu pracovníků při vedení a obnově katastru vědom. Poukazování žalovaného na výsledek šetření orgánů geodézie při komplexním zakládání evidence nemovitostí (zápis ve výkazu změn) a zároveň konstatování, že takové šetření vůbec nemuselo proběhnout, je ve své podstatě kontradiktorní. Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.

Z odůvodnění:

Podstatou předložené kasační stížnosti je otázka výkladu pojmu zřejmý omyl ve smyslu § 8 odst. 1 písm. a) katastrálního zákona, a to ve vztahu k procesu komplexního zakládání evidence nemovitostí podle zákona č. 22/1964 Sb., který probíhal na území Československé socialistické republiky od poloviny šedesátých let do konce osmdesátých let minulého století. Před vlastní právní argumentací je zapotřebí provést krátký historický exkurs mapující důvody komplexního zakládání evidence nemovitostí.

Obecný knihovní zákon ze dne 25. července 1871 č. 95 ř. z., platný na našem území až do konce roku 1950, obsahoval tzv. zásadu vkládání (intabulace), podle níž vlastnictví a další věcná práva k nemovitostem vznikla a zanikla teprve zápisem do pozemkových knih. Střední občanský zákoník (č. 141/1950 Sb.) zrušil konstitutivnost zápisů právních vztahů k nemovitostem v pozemkových knihách a věcné vztahy k nemovitostem vznikaly nadále pouhou smlouvou, která nemusela být nikde zapsána. Bylo ponecháno na vůli účastníka, zda změnu právního vztahu k nemovitostem do evidence navrhne, přičemž v řadě případů k návrhu nedošlo (často pro snahu ušetřit za kolek). Od 1. 1. 1951 tedy pozemkové knihy přestaly věrně odrážet skutečné vlastnické vztahy, neboť jejich vznik, změny a zánik nebyl do pozemkových knih povinně zaznamenáván. K nápravě tohoto zcela jistě nežádoucího stavu bylo přikročeno až zákonem č. 22/1964 Sb. a jeho prováděcí vyhláškou č. 23/1964 Sb., které odstartovaly komplexní zakládání evidence nemovitostí, tedy zavedení nové databáze vlastnických a jiných právních vztahů k nemovitostem bez přímé návaznosti na dřívější pozemkové knihy. Občanský zákoník č. 40/1964 Sb. totiž v § 134 odst. 2 stanovil, že vlastnictví nemovitosti přecházelo nově na základě registrace převodní smlouvy státním notářstvím. Ustanovení § 65 zákona č. 95/1963 Sb., o státním notářství a o řízení před státním notářstvím (notářský řád), pak stanovilo notářům povinnost zaslat po registraci ověřený opis smlouvy s vyznačením její registrace příslušnému územnímu orgánu geodézie a kartografie, který změnu vlastnického vztahu vyznačil do evidence nemovitostí.

Zápisy právních vztahů do evidence nemovitostí byly prováděny postupně ve dvou fázích. V první fázi od roku 1964 do konce roku 1966 se v evidenci nemovitostí zapisovaly běžné změny vlastnických vztahů, vlastnická práva nově vzniklá, jakož i jejich omezení, obdobně údaje o správě národního majetku a nově vzniklá práva trvalého užívání národního majetku a osobního užívání pozemků. V druhé etapě od roku 1967 měly být postupně zapsány právní vztahy v evidenci nemovitostí ještě nevyznačené, tedy i předmětné zástavní právo. Nově zavedená evidence nemovitostí přitom nemohla jen jednoduše převzít zápisy z pozemkových knih, neboť vlastnické vztahy v polovině sedmdesátých let jim v důsledku přerušení kontinuity zápisů od roku 1951 nemusely odpovídat. Prováděcí vyhláška k zákonu o evidenci nemovitostí proto v § 4 odst. 2 stanovila, že pro zápis právních vztahů o nemovitostech bude podpůrně použito zápisů v dosavadních pozemkových knihách, železničních knihách, v jednotné evidenci půdy a v bývalém pozemkovém katastru. Orgány geodézie zapíší do evidence nemovitostí toho, kdo podle výsledku šetření je oprávněným nebo povinným. Jak uvádí důvodová zpráva k zákonu o evidenci nemovitostí, „ani v těchto případech orgán geodézie nerozhoduje. Bude věcí občana nebo organizace, aby se domohl svého práva u soudu nebo hospodářské arbitráže, a podle pravomocného rozhodnutí soudu nebo hospodářské arbitráže opraví pak orgán geodézie zápis“. Při vzniku katastru nemovitostí pak žádná další skutková šetření prováděna nebyla a došlo k přímému převzetí údajů z evidence nemovitostí do katastru nemovitostí (podle § 29 odst. 1 katastrálního zákona).

(...) Vyčerpávající definice slovního spojení „zřejmý omyl“ dosud v judikatuře ani v odborné literatuře provedena nebyla, ostatně taková definice by byla velmi obtížná. Neurčitý pojem zřejmý omyl je tudíž potřeba vykládat vždy v souvislosti s konkrétním případem. Obecně sem lze zařadit jak omyl týkající se skutkových okolností (error facti - zejména případy chyb v psaní a počítání, jako zápis jiných údajů, zápis údajů neobsažených v podkladové listině či např. i opomenutí zapsat údaj v podkladové listině obsažený), tak omyl právní (error iuris - např. zápis právního vztahu, který právní řád nezná, či zápis skutečnosti na základě listiny, která nesplňuje požadavky stanovené katastrálním zákonem). Tento omyl bude přitom pravidelně způsoben činností pracovníka katastru. Omyl je totiž charakteristický vždy tím, že je v něm obsažen lidský činitel. Jako omyl proto nelze posuzovat objektivní skutečnosti způsobující nesoulad katastru se skutečným stavem (např. změnu právní úpravy zápisů do katastru, či zničení katastrálního operátu v důsledku požáru či povodně: zde nelze rozpor se skutečným stavem napravit opravou zřejmého omylu, nýbrž cestou revize či obnovy katastrálního operátu). Podle Nejvyššího správního soudu proto jak žalovaný tak i krajský soud nedůvodně rozlišují mezi chybou vyplývající z porovnání evidovaného údaje v katastru s údaji na podkladové listině a chybou, která je důsledkem vadného postupu (selhání) pracovníků provádějících zápis do katastrálního operátu. I v prvním případě se totiž jedná o chybu způsobenou pracovníkem katastru (jeho mylným jednáním) při přepisu údajů z listiny do katastrálního operátu.

Nejvyšší správní soud nicméně nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že situaci, kdy část údajů z listiny (smlouvy postupní z 4. 12. 1948) je zapsána v katastru nemovitostí a část údajů z téže listiny (sporné zástavní právo) zapsána do katastru nebyla, nelze posoudit jinak, než jako důsledek selhání pracovníků při vedení a obnově katastru, neboli jako důsledek zřejmého omylu. Jak bylo uvedeno výše v historickém přehledu, katastr nemovitostí je přímý nástupce evidence nemovitostí, která vznikala postupně od poloviny let šedesátých do konce let osmdesátých. V daném případě je tedy de facto napadán nesprávný postup pracovníků střediska geodézie, kteří vytvářeli evidenci nemovitostí, a to podpůrně na základě pozemkových knih a dokumentů ze sbírky listin a na základě vlastního šetření skutečného stavu právních vztahů k té které nemovitosti. Nebyl-li pak zápis uvedený v pozemkové knize převzat do evidence nemovitostí, nemuselo se jednat pouze o opomenutí pracovníka tehdejšího střediska geodézie, ale i o výsledek šetření skutečného stavu věci, kdy mohlo vyjít najevo, že příslušný zápis již nemá opodstatnění. Z rozporu mezi zápisem v pozemkové knize (a listinou jej potvrzující) a zápisem v katastru nemovitostí proto nelze bez dalšího dovozovat zřejmý omyl při obnově a vedení katastru nemovitostí ve smyslu § 8 odst. 1 písm. a) katastrálního zákona.

Nejvyššímu správnímu soudu je znám rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 21. 6. 2001, čj. 15 Ca 110/2001-31, č. 1246/2007 Sb. NSS, z nějž vychází žalobce v žalobě a v rozhodnutí jej užívá i krajský soud. Podle tohoto rozhodnutí lze postupem podle § 8 odst. 1 písm. a) katastrálního zákona napravit situaci, kdy orgán geodézie nevyznačil vlastnictví k určité nemovitosti, ačkoli vlastnickému právu svědčila mimo jakoukoli pochybnost nabývací listina založená ve sbírce listin pozemkové knihy (titulus) a zápis vlastnictví v pozemkové knize (modus) a vlastnictví nezpochybnila jiná listina. Nicméně v daném případě se jednak jednalo o situaci, kdy orgán geodézie vůbec nedokončil šetření skutečného stavu v rámci druhé etapy zakládání evidence nemovitostí a k předmětným nemovitostem nebyl veden žádný vlastník, jednak je tento právní názor problematický. Krajský soud zde totiž přiřkl katastrálnímu úřadu pravomoc suplovat činnost dřívějšího orgánu geodézie (vyšetřit skutkový stav) a navíc pravomoc rozhodnout, kdo bude zapsán jako vlastník předmětných nemovitostí jen na základě informací z pozemkových knih (tj. na základě právního stavu ke konci roku 1950), a to vzdor chaosu, který vypukl v evidování právních vztahů k nemovitostem po opuštění intabulačního principu v roce 1951. Krajský soud v Ústí nad Labem zřejmě předpokládal, že za posledních 50 let se právní vztahy k předmětné nemovitosti nezměnily, což odůvodnil i tím, že tento stav nebyl zpochybněn žádnou listinou. Tím však zcela popřel celý proces komplexního zakládání evidence nemovitostí, který byl zaměřen na zjištění skutečného stavu věci.

V právě projednávaném případě je nepochybné, že středisko geodézie provedlo šetření skutečného stavu právních vztahů k předmětným nemovitostem v roce 1983, jinak by nebyl vyplněn výkaz změn pod č. 33/83. V tomto výkazu již není zapsáno zástavní právo ve prospěch žalobce. Dokumenty dokládající důvod nepřevzetí předmětného zápisu z pozemkových knih do výkazu změn a následně do evidence nemovitostí nejsou k dispozici, avšak jen z toho nelze dovozovat, že ze strany pracovníků střediska geodézie došlo ke zřejmému omylu, a katastrální úřad tudíž může provést opravu příslušného údaje v katastrálním operátu. Mohl by tím totiž překročit svou pravomoc v případě, že se o zřejmý omyl nejednalo, neboť by konstituoval již zaniklý právní vztah. Má-li přesto žalobce za to, že pohledávka a zástavní právo k ní nadále i po 60 letech existuje, musí se svého práva domáhat u soudu v občanském soudním řízení, který jediný disponuje pravomocí rozhodovat o tom, zda pohledávka byla či nebyla uspokojena, a zda tedy na předmětné nemovitosti vázne zástavní právo. Katastrální úřad proto v právě projednávané věci postupoval správně, když žádosti žalobce o opravu chyby v katastrálním operátu nevyhověl; naopak úvahy krajského soudu v tomto směru vedené správné nejsou.

(...) Závěrem je třeba se vypořádat s procesním postupem Nejvyššího správního soudu v situaci, kdy rozhodnutí správního orgánu bylo krajským soudem správně zrušeno, ovšem některé z důvodů, pro které tak krajský soud učinil, neobstojí; resp. obstojí pouze důvod procesního pochybení žalovaného (porušení § 33 odst. 2 správního řádu z roku 1967). V obdobné věci Nejvyšší správní soud rozhodl např. dne 16. 2. 2005 pod čj. 1 Afs 20/2004-51, č. 1045/2007 Sb. NSS, takto: „Zrušil-li krajský soud rozhodnutí správního orgánu pro nezákonnost a pro vady řízení, k zákonnosti rozhodnutí krajského soudu postačuje, byl-li dán některý ze zákonných důvodů pro takové rozhodnutí.“ Obdobně v rozsudku ze dne 26. 10. 2005, čj. 2 Afs 23/2005-93, č. 781/2006 Sb. NSS, zdejší soud uvedl, že „skutečnost, že v řízení o kasační stížnosti obstál jen jeden z důvodů, pro které krajský soud zrušil správní rozhodnutí, nemusí vždy vést ke zrušení rozsudku krajského soudu“. V projednávané věci se nejeví účelné rušit rozhodnutí krajského soudu, neboť jediným efektem tohoto postupu by byla skutečnost, že krajský soud by vydal nový zrušující rozsudek, ovšem s částečně jiným odůvodněním sledujícím názor Nejvyššího správního soudu.

Současně však vzniká otázka závaznosti právního názoru vysloveného v rozsudku kasačního soudu, byla-li kasační stížnost zamítnuta. V již citovaném rozsudku ze dne 26. 10. 2005, čj. 2 Afs 23/2005-93, dovodil Nejvyšší správní soud závaznost svého názoru mimo jiné na základě následující argumentace. „Soudní řád správní obecně stanoví závaznost výroku rozsudku pro účastníky, osoby na řízení zúčastněné a orgány veřejné moci v § 54 odst. 6. Tato závaznost se vztahuje jen k výroku, neboť jen ten je vykonatelný a jen ten se přímo projeví v právech a povinnostech účastníků řízení, případně zasáhne osoby další. I když tedy nelze přímo hovořit o závaznosti právního názoru Nejvyššího správního soudu vysloveného v rozsudku zamítajícím kasační stížnost, spočívá jeho váha v zákonné pozici vyplývající z § 12 odst. 1 s. ř. s., podle něhož je Nejvyšší správní soud vrcholným soudním orgánem ve věcech správního soudnictví, zajišťujícím jednotu a zákonnost rozhodování. Z toho Nejvyšší správní soud dovozuje nezbytnost respektovat právní názor Nejvyššího správního soudu i tam, kde není zákonem přímo stanovená vázanost, pokud je daný právní názor v pokračujícím řízení rozhodný.“ Žalovaný je proto v dalším řízení povinen řídit se právním názorem vyjádřeným v tomto rozsudku, byť je z části odlišný od názoru krajského soudu. (...)