Rozsudek ze dne 12. 8. 2010
Plný text
1 As 70/2008 - 89
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
R O Z S U D E K
J M É N E M R E P U B L I K Y
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: Ateliér pro životní prostředí, o. s., se sídlem Ve [adresa] zastoupeného JUDr. Petrem Kužvartem, advokátem se sídlem [adresa] proti žalovanému Magistrátu hlavního města Prahy, se sídlem [adresa] proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 11. 2007, č. j. S-MHMP-317866/2007/OOP-V-599/R-155/Pra, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 11. 2. 2008, č. j. 8 Ca 44/2008 - 26,
t a k t o :
I. Kasační stížnost s e z a m í t á .
II. Žalobce n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému s e n e p ř i z n á v á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
O d ů v o d n ě n í :
[1] V žalobě, jíž brojil proti výše označenému rozhodnutí, kterým žalovaný změnil rozhodnutí Úřadu městské části Praha 6 ze dne 14. 5. 2007, č. j. MCP6/62811/2006, o povolení kácení dřevin v souvislosti se stavbou Městského okruhu č. 0080 Prašný most – Špejchar, žalobce požádal o osvobození od soudních poplatků, a to s odkazem na své majetkové poměry a na čl. 9 odst. 4 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, publ. pod č. 124/2004 Sb. m. s. (Aarhuská úmluva). Dále k této žádosti připojil její odůvodnění ze dne 5. 5. 2007 (č. l. 23), podle něhož je neziskovým subjektem, který nevykonává ziskové aktivity a nemá stálý příjem. V rámci svého předmětu činnosti, jak je uveden ve stanovách, se žalobce soustředí na kompenzování častého selhávání orgánů veřejné správy při ochraně hodnot veřejného zájmu (životního prostředí, veřejného zdraví, oprávněných zájmů místních rezidentů). V minulosti žalobce soutěžil o různé granty udělované nadacemi a jinými subjekty, od přelomu let 2005 a 2006 je však již zcela bez takovýchto prostředků. Nepřispějí-li sami členové žalobce nebo např. „postižený rezident“, pak žalobce nemá žádné příjmy. Nemá ani žádný nemovitý majetek, z movitého majetku pak pouze zařízení kanceláře a tři počítače s příslušenstvím. Členové žalobce pracují na řadě případů dobrovolnou formou bez nároku na odměnu. Nabídky sponzoringu a darů od podnikatelských subjektů, jejichž záměrům klade odpor, žalobce odmítá. Závěrem uvedl, že osvobození od soudních poplatků je zvlášť vhodným a odůvodněným krokem, neboť žalobce se specializuje na činnosti alespoň částečně kompenzující selhávání veřejné správy.
[2] Městský soud v záhlaví uvedeným usnesením žalobcovu žádost o osvobození od soudních poplatků zamítl. V odůvodnění konstatoval, že s ohledem na tvrzení o nedostatečnosti prostředků již není důvodu žalobce vyzývat k předložení čestného prohlášení o majetkových poměrech či účetních dokladů. S odkazem na právní názor Krajského soudu v Brně vyjádřený v usnesení ze dne 13. 3. 2007, č. j. 30 Ca 33/2007 - 26, pak uzavřel, že pokud si žalobce předsevzal vyvíjet činnost, jejíž součástí je též uplatňování práv v soudním řízení, nezbývá, než aby počítal i s existencí povinnosti platit soudní poplatky a s nutností obstarání si vhodným způsobem potřebných prostředků. Soud neshledal důvodu, proč by žalobce měl svou dobrovolnou činnost konat, byť zčásti, za peníze z veřejných zdrojů.
[3] Proti tomuto usnesení podal žalobce (dále též „stěžovatel“) včas kasační stížnost doplněnou podáním ze dne 16. 4. 2008. Namítl, že soud rozhodl pouze na základě velmi povrchního zjištění rozhodných skutečností a na základě zcela mechanické aplikace judikátu Krajského soudu v Brně. Soud neprovedl žádné dokazování a nebyl tedy schopen seznat, jak se věci v případě žalobce mají. Přitom pochybným způsobem zredukoval otázku opatřování prostředků na činnost sdružení pouze na placení členských příspěvků. Žalobce je nevelké sdružení s přibližně tuctem členů různých odborností. Jejich předností není placení členských příspěvků, ale výkon neplacené práce ku prospěchu sdružení a jeho aktivit. Ostatně členské příspěvky by musely jít do horentních částek, aby se z nich daly hradit provozní náklady, toho nejsou schopny ani velké organizace stejného druhu. Zjednodušující pohled soudu je důsledkem neznalosti poměrů v neziskovém nevládním sektoru. Potřebu získat provozní prostředky žalobce řeší cestou dobrovolných darů členů i nečlenů, dobrovolnou prací a v omezené míře z grantů. Na soudní poplatky však nadace ani jiné obdobné subjekty prostředky neposkytují. K této části kasační stížnosti žalobce přiložil přehled pohybů na účtu od 1. 1. 2007 do 8. 10. 2007. Konstatoval, že žalobce zajišťuje svůj provoz a nezbytné prostředky na své aktivity racionálním způsobem a rozhodně není subjektem, který by si účelově navozoval stav či zdání nemajetnosti, aby dosáhl výhod osvobození od soudních poplatků.
[4] Dále uvedl, že vystupuje v řadě úředních rozhodovacích procesů, v nichž musí kompenzovat zjevná selhávání správních úřadů při hájení veřejných zájmů. Tento jev přitom není nahodilý, ale soustavný, a jeho příčinou je nepovedená reforma veřejné správy. Jde o systémový problém, jemuž se žalobce snaží čelit, považuje proto za spravedlivé, aby stát nesl rovněž alespoň malou část jeho nákladů. Žalobce nemá prostředků nazbyt, jeho příjmy postačují na vedení kanceláře, nájemné, a poplatky a služby nezbytné k fungování agendy.
[5] Z uvedených důvodů navrhl, aby Nejvyšší správní soud usnesení městského soudu zrušil.
[6] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
[7] Co se týče podmínek řízení o kasační stížnosti, Nejvyšší správní soud vzhledem ke specifické povaze napadeného usnesení netrval na zaplacení soudního poplatku za kasační stížnost. Osvobození od soudních poplatků se váže k posouzení poměrů konkrétního žadatele. Za situace, kdy předmětem kasačního přezkumu je rozhodnutí, jímž byla zamítnuta žádost o osvobození od soudních poplatků, by trvání na podmínce uhrazení soudního poplatku za kasační stížnost znamenalo jen další řetězení téhož problému, a vedlo by k popření cíle, jenž účastník podáním žádosti sledoval, jakož i k popření vlastního smyslu řízení o kasační stížnosti, v němž má být zkoumán závěr o tom, zda účastník měl být od soudních poplatků osvobozen či nikoliv (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 10. 2007, č. j. 1 Afs 65/2007 - 37; rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz).
[8] Při rozhodování o předmětné kasační stížnosti hodlal první senát Nejvyššího správního soudu vycházet z právního názoru, že „při rozhodování podle § 36 odst. 3 s. ř. s. soud především porovnává na jedné straně výdělkové a další majetkové a sociální poměry dotyčného účastníka řízení, na druhé straně pak výši soudního poplatku se zřetelem na případné další náklady spojené s předmětným řízením před soudem či povahu věci samé, přičemž při tomto posuzování vychází ze zásady rovnosti všech účastníků řízení“.
[9] Tento právní názor však shledal rozporným se závěrem vysloveným v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2008, č. j. 4 As 18/2008 - 32, podle něhož „lze po občanském sdružení, hodlá-li být aktivně činným, požadovat, aby si materiální prostředky na svoji činnost (alespoň v základní a pro samotnou činnost nezbytné míře) zajistilo samo. Rezignuje-li sdružení na jejich zajištění, není možné odpovědnost za nevytvoření těchto prostředků bez dalšího převést na stát prostřednictvím osvobozování od soudních poplatků.“
[10] První senát proto usnesením ze dne 28. 1. 2009 (č. l. 63) věc postoupil rozšířenému senátu zdejšího soudu. Ten rozhodl usnesením ze dne 27. 5. 2010 (č. l. 74), přičemž k předložené sporné právní otázce ve výroku č. I. uvedl, že „[p]ři posuzování podmínek pro osvobození od soudních poplatků soud podle § 36 odst. 3 věty první s. ř. s. zkoumá, zda právnická osoba má dostatečné prostředky. Pokud právnická osoba vědomě uspořádá svoji činnost tak, aby dlouhodobě setrvávala bez dostatečných finančních prostředků, ačkoliv jejich vynakládání v souvislosti s vykonávanou činností je obvyklé a nezbytné, nelze takovou právnickou osobu zpravidla osvobodit od soudního poplatku ve smyslu § 36 odst. 3 s. ř. s.“ Výrokem č. II. pak věc vrátil k projednání a rozhodnutí prvnímu senátu.
[11] První senát poté žalobce přípisem ze dne 22. 7. 2010 (č. l. 86) vyzval, aby se k právnímu názoru rozšířeného senátu, resp. k jeho dopadu na věc samu, vyjádřil, tato výzva však zůstala oslyšena.
[12] Dále tedy první senát vycházel při posouzení věci z východisek uvedených v předmětném usnesení rozšířeného senátu, přičemž dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[13] V daném případě městský soud nepřiznal osvobození od soudních poplatků žalobci - občanskému sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny (§ 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny).
[14] I ve věcech ochrany životního prostředí je v prvé řadě nutno brát v úvahu mezinárodní závazky České republiky, in concreto tedy zajistit, aby přezkoumání postupů, rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti v těchto věcech nevyžadovalo vysoké náklady [čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy]. S ohledem na výši poplatku za řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (2000 Kč), absenci povinného zastoupení advokátem a soudní praxi vylučující možnost uložit neúspěšnému žalobci k náhradě náklady správního orgánu spojené s jeho zastoupením advokátem (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 4. 2007, č. j. 6 As 40/2006 - 87, publ. Pod č. 1260/2007 Sb. NSS) a obecně vylučující náhradu nákladů osoby zúčastněné na řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2003, č. j. 2 As 2/2003 - 41, publ. pod č. 758/2006 Sb. NSS) však náklady soudního řízení správního nelze považovat za nepřiměřeně vysoké ve smyslu uvedeného ustanovení Aarhuské úmluvy, a to ani v součtu s ostatními běžně očekávatelnými náklady řízení. Nicméně pokud by poplatek i v takovéto výši představoval překážku pro přístup k soudu, soud účastníka řízení za splnění zákonných podmínek od povinnosti jeho placení osvobodí.
[15] Tyto podmínky jsou zakotveny v § 36 odst. 3 s. ř. s., podle něhož účastník, který doloží, že nemá dostatečné prostředky, může být na vlastní žádost osvobozen od soudních poplatků. Dospěje-li však soud k závěru, že návrh zjevně nemůže být úspěšný, žádost zamítne. Citované ustanovení soudního řádu správního upravuje možnost individuálního osvobození od soudních poplatků, jehož účelem je ochrana účastníka řízení nacházejícího se v nepříznivých majetkových poměrech před nepřiměřeně tvrdým dopadem poplatkové povinnosti založené zákonem č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, znemožňující ve svém důsledku právo každého na přístup k soudu zaručené v čl. 36 Listiny základních práv a svobod.
[16] Předpokladem pro osvobození od soudních poplatků podle § 36 odst. 3 s. ř. s. je tedy kumulativní splnění tří podmínek: žalobce o osvobození od soudních poplatků požádá, nedostatek prostředků doloží a návrh na zahájení řízení není zjevně neúspěšný.
[17] Při posuzování nedostatečnosti prostředků pak soud především porovnává na jedné straně výdělkové a další majetkové a sociální poměry dotyčného účastníka řízení, na druhé straně pak výši soudního poplatku se zřetelem na případné další náklady spojené s předmětným řízením před soudem (dokazování, náklady právního zastoupení, apod.) či povahu věci samé (viz např. rozsudek ze dne 25. 3. 2005, č. j. 2 As 72/2003 - 74, publ. pod č. 582/2005 Sb. NSS). Soud zde přitom může (a musí) důkladně prověřit, zda nemajetnost účastníka je skutečná, a nikoli toliko zdánlivá, předstíraná, simulovaná. Výsledkem této úvahy je pak závěr, zda účastníkovi je možné přiznat osvobození od soudních poplatků či nikoli.
[18] Základním smyslem zákonem dané možnosti osvobození od soudních poplatků uvedeného ustanovení je zajistit rovný přístup všech osob k soudní ochraně a výše uvedená pravidla se tak vztahují jak na fyzické, tak na právnické osoby [k otázce dodržování zásady rovnosti stran v rámci problematiky osvobozování právnických osob od soudních poplatků a k povinnosti nerozlišujícího přístupu vůči účastníkům řízení srov. též např. nález Ústavního soudu ze dne 3. 9. 1998, sp. zn. IV. ÚS 13/98, N 98/12 SbNU 45, nález ze dne 27. 10. 1998, sp. zn. II. ÚS 13/98, N 131/12 SbNU 245, nález ze dne 11. 5. 1999, sp. zn. I. ÚS 13/98, N 71/14 SbNU 107, a nález ze dne 31. 8. 2004, sp. zn. IV. ÚS 289/03, N 125/34 SbNU 281 (rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz)].
[19] Kritéria poměrů, z nichž je pak nutno vycházet při aplikaci § 36 odst. 3 s. ř. s. u právnických osob, stanovil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu právě ve výše citovaném usnesení ze dne 27. 5. 2010 (viz odst. [10] tohoto rozsudku). V prvé řadě konstatoval, že v obecné rovině se není možno zcela ztotožnit s tezí vyslovenou v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2008, č. j. 4 As 18/2008 - 32, že rezignuje-li aktivně činné občanské sdružení na zajištění nezbytných materiálních prostředků na svoji činnost, není možné odpovědnost za nevytvoření těchto prostředků bez dalšího převést na stát prostřednictvím osvobozování od soudních poplatků. Totiž, „ani právnickým osobám nelze v žádném ohledu odepřít dobrodiní § 36 odst. 3 s. ř. s., nemají-li dostatečných prostředků“.
[20] K tomu ale dodal, že „[j]ejich zvláštní faktická povaha založená na tom, že se za nimi ve skutečnosti ‚skrývají‘ osoby fyzické, uskutečňující prostřednictvím právnických osob své cíle, však nabádá k tomu, aby soud velmi pečlivě zkoumal, zda nemajetnost právnické osoby je skutečná.“ Dále uvedl, že „[s]oučástí zkoumání existence dostatečných prostředků však musí být i prověření, zda právnická osoba jejich nedostatek ve skutečnosti nepředstírá. Indicií takového předstírání právě vzhledem k odlišnostem podstaty právnických osob od osob fyzických zpravidla bude dlouhodobější fungování právnické osoby bez přiměřeného formálního majetkového zázemí.“
[21] Důkazní břemeno k prokázání, že nemá dostatek prostředků, přitom nese účastník řízení. Zejména v případě, že v řízení vyjde najevo, že právnická osoba dlouhodoběji funguje v souladu s účelem (cílem), pro který byla založena či který je předmětem její činnosti, aniž by ovšem byla schopna takové fungování zabezpečit ze zdrojů, které má sama právně k dispozici, bude na takové právnické osobě, aby podrobně osvětlila všechny relevantní aspekty své činnosti a popsala, z čeho jsou financovány a jak vysoké faktické náklady vyžadují.
[22] Dále se rozšířený senát zabýval zásadou zákazu zneužití práva. Uvedl, že „[i] kdyby právnická osoba unesla výše popsané důkazní břemeno, bude zpravidla na místě odepřít jí na základě soudního uvážení dobrodiní osvobození od soudních poplatků, bude-li model jejího fungování založený vědomě na tom, že určitý typ obvyklých nákladů na svoji činnost, s jejichž vynakládáním vzhledem k povaze této činnosti musí zásadně počítat, eliminuje tím, že své poměry (tedy způsob vyřizování činností a financování potřeb) nastaví tak, aby delší dobu setrvávala ve stavu bez dostatečných prostředků“. Jako typový příklad pak rozšířený senát označil občanské sdružení zabývající se účastí ve správních a soudních řízeních zejména v oblasti ochrany životního prostředí či kulturních nebo urbanistických hodnot, „které by administrativní a odbornou agendu s tím spojenou zajišťovalo prací svých členů či příznivců anebo účelově vázanými příspěvky (granty apod.) nepoužitelnými na úhradu soudních či správních poplatků, avšak spoléhalo na to, že vzhledem k nedostatku majetku bude vždy od těchto poplatků osvobozováno.“
[23] Zde rozšířený senát zdůraznil, že § 36 odst. 3 s. ř. s. stanoví výjimku z pravidla – soudní poplatky jsou účastníci řízení zásadně povinni platit a pouze výjimečně mají být od této povinnosti osvobozeni. Výše uvedený model fungování právnické osoby ovšem ratio uvedeného ustanovení zcela popírá, činí-li v jejím případě z výjimky pravidlo, a snaží se tedy zákonodárcem stanovené pravidlo eliminovat. Z toho rozšířený senát dovodil, že nebudou-li „pro výše popsaný model fungování právnické osoby existovat zvláštní legitimní důvody, nutno jej zásadně považovat za zneužití práva daného ustanovením § 36 odst. 3 s. ř. s. Soud proto dobrodiní plynoucí z uvedeného ustanovení za takové situace zpravidla odepře.“
[24] Rozšířený senát též uvedl, že „[a]rgumentem ve prospěch aprobování výše popsaného modelu fungování u některých právnických osob nemůže být ani deklarovaný (a nezřídka i skutečný) účel jejich činnosti, a sice prosazování cílů, které v určitém úhlu pohledu lze ztotožnit s ochranou veřejného zájmu“. Při výkladu § 36 odst. 3 s. ř. s. má totiž podstatně silnější ústavní relevanci požadavek zajištění skutečné rovnosti přístupu jedinců (fyzických a právnických osob resp. právnických osob všeho druhu) k soudu. Případné zvýhodnění určitých osob v otázce osvobození od soudních poplatků přísluší zákonodárci, jenž by je mohl na základě svého uvážení zákonem zavést, v daném případě tak však neučinil. „Za takové situace je nutno vykládat ustanovení § 36 odst. 3 s. ř. s. v souladu s jeho dikcí i s jeho účelem, přičemž oba výklady směřují k závěru, že právnická osoba vystupující jako obhájce veřejného zájmu nemůže být jen pro tuto svoji vlastnost oproti ostatním právnickým osobám v právu na přístup k soudu zvýhodněna, a to ani v případě, že by ji opravdu bylo lze z politologického hlediska považovat za součást občanské společnosti.“
[25] Jako nerelevantní pak rozšířený senát posoudil argument, že dotační mechanismy používané k financování takových právnických osob zpravidla neumožňují, aby z prostředků takto poskytovaných byly hrazeny soudní či správní poplatky. „Je zásadně věcí dotyčné právnické osoby, z jakých prostředků financuje svoji činnost; používá-li k tomu dlouhodobě pouze takových dotačních mechanismů, které neumožňují financování určité podmnožiny jejích aktivit (placení soudních poplatků), je nutno opět považovat za snahu o zneužití práva zakotveného v § 36 odst. 3 s. ř. s., spoléhá-li na to, že takové náklady bude krýt tím, že od nich bude v soudním řízení osvobozena.“ Při posuzování podmínek § 36 odst. 3 s. ř. s. může mít podle rozšířeného senátu výjimečně význam pouze náhlá změna dotačních mechanizmů, která by způsobila právnické osobě dočasné finanční obtíže.
[26] Závěr, který městský soud v daném případě učinil, lze považovat za souladný se shora uvedenými požadavky. Městský soud vycházel ze žalobcem tvrzených údajů, tedy zejména z jeho podrobného Zdůvodnění žádosti o osvobození od soudních poplatků ze dne 5. 5. 2007. V něm žalobce poukázal na svůj neziskový charakter a zaměření na ochranu hodnot veřejného zájmu za současného kompenzování selhávání veřejné správy. Zdůraznil též neexistenci stálého příjmu. Uvedl, že od přelomu let 2005 a 2006 je zcela bez prostředků plynoucích z grantů, tyto však stejně byly účelově vázané. Nepřispějí-li sami členové žalobce nebo např. „postižený rezident“, pak žalobce nemá žádné příjmy. Pokud jde o majetek vlastní pouze zařízení kanceláře a tři počítače s příslušenstvím. Členové žalobce pracují na řadě případů dobrovolnou formou bez nároku na odměnu.
[27] Městský soud již na podkladě žalobcem tvrzených údajů dospěl k závěru, že žalobce nemá dostatečné prostředky, pročež ho již dále nevyzýval k doložení dalšího prohlášení o poměrech či dokladů vztahujících se k účetnictví. Namítl-li žalobce v kasační stížnosti, že městský soud neprovedl prakticky žádné dokazování, nelze s ním v tomto ohledu souhlasit. Je totiž zcela zřejmé, že soud uvěřil žalobcem tvrzeným údajům (přičemž na jejich základě bylo i dle kasačního soudu možné učinit si poměrně komplexní představu o fungování žalobce) a v izolované otázce nedostatečnosti prostředků tak žalobci v podstatě vyhověl.
[28] Zamítnutí žalobcovy žádosti o osvobození od soudních poplatků pak městský soud přes prokázání žalobcovy „nemajetnosti“ odůvodnil tím, že pokud si žalobce předsevzal vyvíjet činnost, jejíž součástí je též uplatňování práv v soudním řízení, nezbývá, než aby počítal i s existencí zákonem uložené povinnosti platit soudní poplatky a s nutností obstarání si vhodným způsobem potřebných prostředků. Zde je v prvé řadě třeba ke stížní námitce uvést, že městský soud otázku opatřování prostředků na činnost občanského sdružení neredukoval na placení členských příspěvků (tato námitka má zřejmě původ v soudem použitém odkazu na usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 13. 3. 2007, č. j. 30 Ca 33/2007 - 26, v němž se o členských příspěvcích hovoří).
[29] Pokud jde tedy o ony konkrétní důvody zamítavého výroku, nutno konstatovat, že argumenty městského soudu ve své podstatě odpovídají, byť ne v celé šíři, výše citovaným závěrům rozšířeného senátu o zneužití práva. Ze žalobcem uváděných (a to i v kasační stížnosti) údajů lze dovodit, že model jeho fungování byl založený vědomě na tom, že náklady na soudní poplatky, s jejichž vynakládáním vzhledem k povaze činnosti musel zásadně počítat, se snažil eliminovat tím, že své poměry nastavil tak, aby delší dobu (tedy minimálně rok) setrvával ve stavu bez dostatečných prostředků. Jak žalobce sám v řízení uvedl, odbornou agendu si zajišťoval neplacenou prací svých členů, otázky provozní pak řešil dobrovolnými dary členů i nečlenů, dobrovolnou prací anebo účelově vázanými granty nepoužitelnými na úhradu soudních či správních poplatků. Nemá tedy prostředků nazbyt, jeho příjmy postačují na vedení kanceláře, nájemné, a poplatky a služby nezbytné k fungování agendy. Z jeho podání lze též vysledovat, že osvobození od soudních poplatků do jisté míry předpokládal (např. v doplnění kasační stížnosti uvedl: „Žalobce se tedy snaží čelit jeho zhoubným důsledkům a považuje za naprosto spravedlivé, aby stát, který pomocí svých zákonů tento systém takto špatně nastavil, nesl rovněž alespoň malou část nákladů na obranu společnosti před byť jen některými důsledky selhávání veřejné správy.“).
[30] Jak uvedl rozšířený senát, argumentem ve prospěch aprobování modelu fungování žalobce není ani účel jeho činnosti ani účelová vázanost dotačních mechanizmů. Z tvrzení žalobce pak (ani přes dodatečnou výzvu kasačního soudu) neplyne, že by jeho žádost byla odůvodněna např. náhlou změnou finančních toků, nutností podat větší počet žalob v krátkém období či jinou obdobně závažnou změnou okolností a z toho vzniklými potížemi.
[31] Nejvyšší správní soud tedy shledal námitky žalobce nedůvodnými. Jelikož v řízení nevyšly najevo ani žádné vady, k nimž musí kasační soud přihlížet z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3 s. ř. s.), zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§ 110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[32] O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle § 60 odst. 1 za použití § 120 s. ř. s. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci neměl úspěch; žalovanému správnímu orgánu, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení právo na náhradu nákladu řízení příslušelo, náklady řízení nevznikly.
P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. srpna 2010
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu
Usnesení ze dne 27. 5. 2010
Plný text
Z odůvodnění:
III. 2. Předpoklady pro osvobození od soudních poplatků
[18] Čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dálen jen „Listina“) stanoví, že „[k]aždý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu“. Je-li součástí „stanoveného postupu“ procedura, v níž může být jednotlivec osvobozen od soudních poplatků, je porušení této procedury a nesprávná aplikace pravidel, za nichž má být osvobození přiznáno, porušením základního práva. Z toho ostatně vychází i judikatura Ústavního soudu.
[19] Podle § 138 odst. 1 o. s. ř. „[n]a návrh může předseda senátu přiznat účastníkovi zcela nebo zčásti osvobození od soudních poplatků, odůvodňují-li to poměry účastníka a nejde-li o svévolné nebo zřejmě bezúspěšné uplatňování nebo bránění práva“. Uvedené ustanovení vyložil Ústavní soud ve světle čl. 36 odst. 1 Listiny ve shora již zmíněném nálezu ze dne 31. 8. 2004, sp. zn. IV. ÚS 289/03, jednoznačně tak, že „k tomu, aby soud mohl osvobodit účastníka řízení od zaplacení soudního poplatku, musí být současně splněny dvě podmínky, a to nepříznivá finanční situace a pravděpodobnost úspěchu v daném řízení na straně žadatele. Jen v tomto rozsahu může soud hodnotit oprávněnost žádosti.“
[20] S ohledem na uvedenou judikaturu Ústavního soudu je nutno vykládat i obdobné ustanovení procesního předpisu, jímž se řídí správní soudnictví. Podle § 36 odst. 3 věty první s. ř. s. „[ú]častník, který doloží, že nemá dostatečné prostředky, může být na vlastní žádost usnesením předsedy senátu osvobozen od soudních poplatků“. Soudní řád správní tedy ještě explicitněji než občanský soudní řád stanoví v rovině podmínek pro osvobození od soudních poplatků týkajících se majetku jedině to, že účastník musí „nemít dostatečné prostředky“. Uvedené ustanovení nelze vyložit jinak než jako pravomoc soudu k prověření objektivní situace (zjištění, zda účastník má, anebo nemá dostatečné prostředky), nikoli však jako pravomoc k prověření, z jakých příčin se tak stalo (tj. k prověření „subjektivní stránky“ nemajetnosti). Příčiny nemajetnosti jsou totiž pro rozhodnutí o osvobození od soudních poplatků zásadně irelevantní, neboť zákonodárce je jako kritérium pro posouzení nestanoví. Jinak řečeno, i kdyby účastník neměl dostatečné prostředky proto, že se nechoval zodpovědně (např. rezignoval na výdělečnou činnost, ač jí byl schopen), nelze mu za situace, kdy dostatečné prostředky vskutku objektivně nemá, zásadně dobrodiní § 36 odst. 3 s. ř. s. odepřít (samozřejmě jen za předpokladu, že i další kumulativně stanovené podmínky jsou splněny). Shora již zmíněný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 9. 2004, čj. 2 Afs 28/2004-40, č. 423/2005 Sb. NSS, ostatně právě z takového výkladu vychází a zohlednění chování jednotlivce připouští jen v případech zjevné (excesivní) nezodpovědnosti. Uvedený judikát trefně poznamenává, že příliš silný důraz na „subjektivní stránku“ jednání účastníka by vedl „ke znemožnění přístupu k soudu lidem v životě či podnikání neúspěšným“.
[21] Slovo „může“ užité v § 36 odst. 3 větě první s. ř. s. ovšem dává soudu určitý, byť ve světle judikatury Ústavního soudu poměrně nevelký, prostor pro uvážení, zda i když jsou podmínky pro osvobození splněny, tj. účastník nemá dostatek prostředků a není naplněna ani negativní podmínka osvobození zakotvená ve větě druhé zmíněného ustanovení, není výjimečně namístě mu dobrodiní osvobození od soudních poplatků odepřít. Soudní uvážení se musí řídit stejnými pravidly jako uvážení správní, tj. zejména se musí vyvarovat libovůle, rozlišovat mezi různými případy na základě racionálních, logických a nediskriminačních kritérií a posuzovat obdobné případy obdobně a různé případy různě. Tato povinnost při soudním uvážení plyne z principu materiálního právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy). Znamená to, že budou-li podmínky podle § 36 odst. 3 věty prvé a věty druhé s. ř. s. splněny, pravidelně to povede k osvobození od soudních poplatků, a to v míře, která bude odpovídat majetkové nouzi účastníka řízení. Je proto žádoucí účastníka osvobodit jen částečně, lze-li po něm spravedlivě požadovat, aby byť jen z určité části svoji poplatkovou povinnost splnil. Neosvobození bude za splnění podmínek výjimkou z pravidla, pro kterou musí existovat vážné skutkové důvody, které je soud v rámci odůvodnění svého uvážení povinen přezkoumatelně vyložit, přičemž vždy musí mít na paměti, že základním smyslem a účelem uvedeného ustanovení je zajistit rovný přístup všech osob k soudní ochraně, tj. výkon ústavně zaručeného základního práva.
III. 3. Posuzování nedostatku prostředků
[22] Soud ovšem může (a musí) důkladně prověřit, zda nemajetnost účastníka je skutečná, a nikoli toliko zdánlivá, předstíraná, simulovaná. Musí tedy vyloučit eventualitu, že účastník ve skutečnosti dostatečné prostředky má, avšak soudu předstírá, že nikoli (např. pokud by účastník-fyzická osoba užíval majetek rodinných příslušníků nebo jiných osob tak, že by z rozhodných okolností bylo patrné, že ekonomickou kontrolu nad tímto majetkem má on, i když právně mu nepatří). Ustanovení o nedostatku prostředků se netýká toliko formální vlastnické a majetkové kapacity účastníka, nýbrž zahrnuje i sféru materiálních zdrojů, které účastník ovládá fakticky, byť nikoli právně. Zahrnuje tedy všechny prostředky, které účastník má k dispozici na základě faktických vztahů či faktických okolností tak, že jimi může disponovat podobně, jako kdyby byl jejich vlastníkem či majitelem.
[23] Ve světle výše uvedených pravidel nutno hledět na všechny potenciální účastníky soudního řízení vedeného podle soudního řádu správního, tj. jak na osoby fyzické, tak na osoby právnické. České právo vychází z koncepce právní existence právnické osoby. Ačkoli lze mít za to, že „přirozeně“ právnická osoba neexistuje, neboť jde „jen“ o strukturu tvořenou osobami a/nebo majetkem a soustavou vztahů právních i faktických, která se navenek i dovnitř sebe sama jeví jako jsoucí bytost, právo právnické osobě existenci přiznává a vnímá ji zásadně jako entitu existující nezávisle na fyzických osobách ji ovládajících. V rovině normativní (a tedy i v rovině procesních práv) je proto nutno s právnickou osobou zacházet stejně jako s osobou fyzickou, leda by právo ve zvláštních případech stanovilo, že tomu má být jinak. Ostatně přesně takto vnímá postavení právnických osob v soudním řízení i judikatura Ústavního soudu zmíněná výše (viz nález Ústavního soudu ze dne 3. 9. 1998, sp. zn. IV. ÚS 13/98, http://nalus.usoud.cz). Z uvedeného vyplývá, že ani právnickým osobám nelze v žádném ohledu odepřít dobrodiní § 36 odst. 3 s. ř. s., nemají-li dostatečných prostředků. Jejich zvláštní faktická povaha založená na tom, že se za nimi ve skutečnosti „skrývají“ osoby fyzické, uskutečňující prostřednictvím právnických osob své cíle, však nabádá k tomu, aby soud velmi pečlivě zkoumal, zda nemajetnost právnické osoby je skutečná.
[24] Lze tedy přisvědčit prvnímu senátu v základní úvaze, že soud je oprávněn při posuzování podmínek podle § 36 odst. 3 s. ř. s. ohledně majetkových poměrů zkoumat zásadně toliko, zda právnická osoba má dostatečné prostředky, anebo nikoli. V obecné rovině se proto není možno zcela ztotožnit s tezí vyslovenou v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2008, čj. 4 As 18/2008-32, že po občanském sdružení, hodlá-li být aktivně činným, lze požadovat, aby si materiální prostředky na svoji činnost (alespoň v základní a pro samotnou činnost nezbytné míře) zajistilo samo, a že rezignuje-li na to, není možné odpovědnost za nevytvoření těchto prostředků bez dalšího převést na stát prostřednictvím osvobozování od soudních poplatků.
[25] Součástí zkoumání existence dostatečných prostředků však musí být i prověření, zda právnická osoba jejich nedostatek ve skutečnosti nepředstírá. Indicií takového předstírání právě vzhledem k odlišnostem podstaty právnických osob od osob fyzických zpravidla bude dlouhodobější fungování právnické osoby bez přiměřeného formálního majetkového zázemí. Jestliže právnická osoba dlouhodoběji funguje v souladu s účelem (cílem), pro který byla založena či který je předmětem její činnosti, aniž by ovšem byla schopna takové fungování zabezpečit ze zdrojů, které má sama právně k dispozici, je to indicií, že ve skutečnosti ekonomické zázemí takové osoby tvoří lidé podílející se přímo či nepřímo, zjevně či skrytě na její činnosti. Takové dlouhodobé fungování tedy naznačuje, že skutečné ekonomické možnosti dané právnické osoby jsou větší než rozsah majetku, který jí (formálně) právně patří, a že ve skutečnosti netrpí nedostatkem prostředků, neboť žádná právnická osoba nemůže jako skutečně samostatná entita dlouhodobě existovat bez dostatečného majetkového zázemí pokrývajícího náklady na její činnost.
[26] Důkazní břemeno k prokázání, že nemá dostatek prostředků, nese účastník řízení. V případě, že v řízení vyjdou najevo výše uvedené indicie, je proto na právnické osobě, aby prokázala, že fakticky nedisponuje prostředky formálně vlastněnými někým jiným, zejména pak fyzickými osobami podílejícími se na její činnosti či jinými právnickými nebo fyzickými osobami, s nimiž ji pojí faktické vztahy. Jelikož nelze po nikom požadovat prokázání negativní skutečnosti, bude na právnické osobě, aby podrobně osvětlila všechny relevantní aspekty své činnosti a popsala, z čeho jsou financovány a jak vysoké faktické náklady vyžadují.
III. 4. Zákaz zneužití práva
[27] I kdyby právnická osoba unesla výše popsané důkazní břemeno, bude zpravidla namístě odepřít jí na základě soudního uvážení dobrodiní osvobození od soudních poplatků, bude-li model jejího fungování založený vědomě na tom, že určitý typ obvyklých nákladů na svoji činnost, s jejichž vynakládáním vzhledem k povaze této činnosti musí zásadně počítat, eliminuje tím, že své poměry (tedy způsob vyřizování činností a financování potřeb) nastaví tak, aby delší dobu setrvávala ve stavu bez dostatečných prostředků. Přesně taková situace by nastala u občanského sdružení zabývajícího se účastí ve správních a soudních řízeních zejména v oblasti ochrany životního prostředí či kulturních nebo urbanistických hodnot, které by administrativní a odbornou agendu s tím spojenou zajišťovalo prací svých členů či příznivců anebo účelově vázanými příspěvky (granty apod.) nepoužitelnými na úhradu soudních či správních poplatků, avšak spoléhalo na to, že vzhledem k nedostatku majetku bude vždy od těchto poplatků osvobozováno. Nutno si totiž uvědomit, že § 36 odst. 3 s. ř. s. stanoví výjimku z pravidla - soudní poplatky jsou účastníci řízení z dobrých důvodů (zejména kvůli omezení podání k soudům na ta, která jsou vskutku vážně míněna, a kvůli částečnému krytí nákladů na fungování justice) zásadně povinni platit a pouze výjimečně mají být od této povinnosti osvobozeni. Výše uvedený model fungování právnické osoby ovšem ratio uvedeného ustanovení zcela popírá, činí-li v jejím případě z výjimky pravidlo, a snaží se tedy zákonodárcem stanovené pravidlo eliminovat.
[28] Nebudou-li tedy pro výše popsaný model fungování právnické osoby existovat zvláštní legitimní důvody, nutno jej zásadně považovat za zneužití práva daného § 36 odst. 3 s. ř. s. Soud proto dobrodiní plynoucí z uvedeného ustanovení za takové situace zpravidla odepře. Nejvyšší správní soud v této souvislosti podotýká, že - jak ostatně plyne již z jeho dřívější judikatury (viz zejm. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2005, čj. 1 Afs 107/2004- 48, č. 869/2006 Sb. NSS, a rozsudek rozšířeného senátu téhož soudu ze dne 16. 10. 2008, čj. 7 Afs 54/2006-155, č. 1778/2009 Sb. NSS) - zákaz zneužití práva je pravidlo českého vnitrostátního práva, včetně práva veřejného, které vyplývá z povahy České republiky jako materiálního právního státu založeného na určitých vůdčích hodnotách, k nimž vedle úcty ke svobodě jednotlivce a ochraně lidské důstojnosti patří mimo jiné i úcta k harmonickému sociálnímu řádu tvořenému právem a odepření ochrany jednání, které práva vědomě a záměrně využívá v rozporu s jeho smyslem a účelem. Nejvyšší správní soud podotýká, že zákaz zneužití práva je v jistém smyslu ultima ratio, a proto musí být uplatňován nanejvýš restriktivně a za pečlivého poměření s jinými obdobně důležitými principy vlastními právnímu řádu, zejména principem právní jistoty, s nímž se - zcela logicky - nejvíce střetává. V případě odepření osvobození od soudních poplatků však prostor k uplatnění zákazu zneužití práva existuje, neboť zákonodárce sám takový prostor vytváří zmocněním k soudnímu uvážení slovem „může“ v § 36 odst. 3 s. ř. s. a navíc smysl a účel institutu osvobození je dostatečně zřejmý - umožnit přístup k soudu i těm, kteří z objektivních důvodů (a nikoli proto, že se vědomě a záměrně do takové situace dostali) nemají prostředky na hrazení určitých nákladů soudního řízení.
[29] Argumentem ve prospěch aprobování výše popsaného modelu fungování u některých právnických osob nemůže být ani deklarovaný (a nezřídka i skutečný) účel jejich činnosti, a sice prosazování cílů, které v určitém úhlu pohledu lze ztotožnit s ochranou veřejného zájmu. Rozvoj občanské společnosti a v rámci něho i podpora neziskových aktivit zaměřených na občanskou kontrolu nejrůznějších veřejnoprávních řízení je jistě ústavně žádoucím cílem (viz preambule Ústavy), který může jako teleologický argument podstatně ovlivnit výklad procesního předpisu (např. při úvaze o přístupu sdružení zaměřených na tyto aktivity do zmíněných řízení jako jeho účastníci a o tom, jaké argumenty mohou v uvedených řízeních uplatňovat). Při výkladu § 36 odst. 3 s. ř. s. však uvedený teleologický argument musí ustoupit jinému argumentu podstatně silnější ústavní relevance, a sice požadavku zajištění skutečné rovnosti přístupu jedinců (fyzických a právnických osob resp. právnických osob všeho druhu) k soudu. Přijetí uvedeného argumentu by vedlo k faktickému zvýhodnění těch právnických osob, které by z politologického hlediska byly součástmi občanské společnosti hájícími veřejné zájmy, oproti osobám, které by takovou vlastnost neměly. „Příslušnost“ určité právnické osoby k tzv. občanské společnosti však ze zájmu jí hájeného ještě nečiní zájem a priori hodnotnější než zájem hájený jinou právnickou či fyzickou osobou, a proto není důvodu bez dostatečně zřejmého zákonného zakotvení takového zvýhodnění uvedené právnické osoby v právu na přístup k soudu zvýhodňovat pro ně příznivějším výkladem § 36 odst. 3 s. ř. s.
[30] Zákonodárce by tedy zřejmě mohl (právě s ohledem na ústavní legitimitu podpory občanské společnosti, vyjádřenou, jak již uvedeno, v preambuli Ústavy) na základě svého uvážení takové zákonné zvýhodnění zavést, např. osobním osvobozením určitého typu právnických osob od soudních poplatků (třeba obecně prospěšných společností a nadací a nadačních fondů) či kombinací věcného a osobního osvobození. Stejně tak by ale naopak mohl § 36 odst. 3 s. ř. s. (či § 138 odst. 1 o. s. ř.) formulovat podstatně přísněji, například zavedením „subjektivní stránky“ jako doplňkového kritéria ke zkoumání objektivní nemajetnosti účastníka. Zákonodárce však ani jedno, ani druhé neučinil. Za takové situace je nutno vykládat § 36 odst. 3 s. ř. s. v souladu s jeho dikcí i s jeho účelem, přičemž oba výklady směřují k závěru, že právnická osoba vystupující jako obhájce veřejného zájmu nemůže být jen pro tuto svoji vlastnost oproti ostatním právnickým osobám v právu na přístup k soudu zvýhodněna, a to ani v případě, že by ji opravdu bylo lze z politologického hlediska považovat za součást občanské společnosti.
[31] Argument, že dotační mechanismy používané k financování takových právnických osob zpravidla neumožňují, aby z prostředků takto poskytovaných byly hrazeny soudní či správní poplatky, rovněž není relevantní. Je zásadně věcí dotyčné právnické osoby, z jakých prostředků financuje svoji činnost; používá-li k tomu dlouhodobě pouze takových dotačních mechanismů, které neumožňují financování určité podmnožiny jejích aktivit (placení soudních poplatků), je nutno opět považovat za snahu o zneužití práva zakotveného v § 36 odst. 3 s. ř. s., spoléhá-li na to, že takové náklady bude krýt tím, že od nich bude v soudním řízení osvobozena. Faktické nastavení určitých dotačních mechanismů však může mít při posuzování podmínek § 36 odst. 3 s. ř. s. výjimečně význam tehdy, když by jejich náhlá změna způsobila právnické osobě dočasné finanční obtíže (zde jde o obdobu situace, kdy osoba, která dříve měla dostatek prostředků, o ně z nějakých důvodů přišla).
[32] V intencích judikatury Ústavního soudu zmíněné prvním senátem je proto třeba klást důraz na zajištění rovného přístupu všech osob k soudu a vykládat § 36 odst. 3 s. ř. s. tak, aby součásti občanské společnosti v tomto ohledu neznevýhodňoval, ale ani nezvýhodňoval oproti jiným osobám. Argumenty komparativní, které první senát uvedl, ostatně podporují právě tento závěr, neboť na základě nich nelze vysledovat určité v evropských státech převažující řešení, k němuž by bylo namístě se v pochybnostech ohledně obsahu české vnitrostátní právní úpravy přiklonit. Spíše lze konstatovat, že různá jednotlivá řešení užívaná evropskými státy mají jeden nepochybný společný jmenovatel, kterým je právě snaha zajistit skutečně rovný přístup všech osob k soudu.
III. 5. Shrnutí
[33] Z výše uvedeného tedy vyplývá následující závěr: Při posuzování podmínek pro osvobození od soudních poplatků soud podle § 36 odst. 3 věty první s. ř. s. zkoumá, zda právnická osoba má dostatečné prostředky. Pokud právnická osoba vědomě uspořádá svoji činnost tak, aby dlouhodobě setrvávala bez dostatečných finančních prostředků, ačkoliv jejich vynakládání v souvislosti s vykonávanou činností je obvyklé a nezbytné, nelze takovou právnickou osobu zpravidla osvobodit od soudního poplatku ve smyslu § 36 odst. 3 s. ř. s.
Právní věta
Při posuzování podmínek pro osvobození od soudních poplatků soud podle § 36 odst. 3 věty první s. ř. s. zkoumá, zda právnická osoba má dostatečné prostředky. Pokud právnická osoba vědomě uspořádá svoji činnost tak, aby dlouhodobě setrvávala bez dostatečných finančních prostředků, ačkoliv jejich vynakládání v souvislosti s vykonávanou činností je obvyklé a nezbytné, nelze takovou právnickou osobu zpravidla osvobodit od soudního poplatku ve smyslu § 36 odst. 3 s. ř. s.
Usnesení ze dne 28. 1. 2009
Plný text
1 As 70/2008 - 68
U S N E S E N Í
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: Ateliér pro životní prostředí, o. s., se sídlem Ve [adresa] zastoupeného JUDr. Petrem Kužvartem, advokátem, se sídlem [adresa] proti žalovanému: Magistrátu hlavního města Prahy, se sídlem [adresa] proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 11. 2007, č. j. S-MHMP-317866/2007/OOP-V-599/R-155/Pra, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 11. 2. 2008, č. j. 8 Ca 44/2008 26,
t a k t o :
Věc s e p o s t u p u j e rozšířenému senátu.
O d ů v o d n ě n í :
I.
V žalobě, jíž brojil proti výše označenému rozhodnutí, kterým žalovaný změnil rozhodnutí Úřadu městské části Praha 6 ze dne 14. 5. 2007, č. j. MCP6/62811/2006, o povolení kácení dřevin v souvislosti se stavbou Městského okruhu č. 0080 Prašný most – Špejchar, žalobce požádal o osvobození od soudních poplatků, a to s odkazem na své majetkové poměry a na čl. 9 odst. 4 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, publ. pod č. 124/2004 Sb. m. s. (Aarhuská úmluva). Dále k žádosti připojil její odůvodnění ze dne 5. 5. 2007 (č. l. 23), podle něhož je neziskovým subjektem, který nevykonává ziskové aktivity a nemá stálý příjem. V rámci svého předmětu činnosti, jak je uveden ve stanovách, se žalobce soustředí na kompenzování častého selhávání orgánů veřejné správy při ochraně hodnot veřejného zájmu (životního prostředí, veřejného zdraví, oprávněných zájmů místních rezidentů). V minulosti žalobce soutěžil o různé granty udělované nadacemi a jinými subjekty, od přelomu let 2005 a 2006 je však již zcela bez takovýchto prostředků. Nepřispějí-li sami členové žalobce nebo např. “postižený rezident”, pak žalobce nemá žádné příjmy. Nemá ani žádný nemovitý majetek, z movitého majetku pak pouze zařízení kanceláře a tři počítače s příslušenstvím. Členové žalobce pracují na řadě případů dobrovolnou formou bez nároku na odměnu. Nabídky sponzoringu a darů od podnikatelských subjektů, jejichž záměrům klade odpor, žalobce odmítá. Závěrem uvedl, že osvobození od soudních poplatků je zvlášť vhodným a odůvodněným krokem, neboť žalobce se specializuje na činnosti alespoň částečně kompenzující selhávání veřejné správy.
Městský soud usnesením ze dne 11. 2. 2008, č. j. 8 Ca 44/2008 - 26, žalobcovu žádost o osvobození od soudních poplatků zamítl. V odůvodnění konstatoval, že s ohledem na tvrzení o nedostatečnosti prostředků již není důvodu žalobce vyzývat k předložení čestného prohlášení o majetkových poměrech či účetních dokladů. S odkazem na právní názor Krajského soudu v Brně, vyjádřený v usnesení ze dne 13. 3. 2007, č. j. 30 Ca 33/2007 - 26, pak uzavřel, že pokud si žalobce předsevzal vyvíjet činnost, jejíž součástí je též uplatňování práv v soudním řízení, nezbývá, než aby počítal i s existencí povinnosti platit soudní poplatky a s nutností obstarání si vhodným způsobem potřebných prostředků. Soud neshledal důvodu, proč by žalobce měl svou dobrovolnou činnost konat, byť zčásti, za peníze z veřejných zdrojů.
Proti tomuto usnesení podal žalobce včas kasační stížnost doplněnou podáním ze dne 16. 4. 2008. Namítl, že soud rozhodl pouze na základě velmi povrchního zjištění rozhodných skutečností a na základě zcela mechanické aplikace judikátu Krajského soudu v Brně. Soud neprovedl žádné dokazování a nebyl tedy schopen seznat, jak se věci v případě žalobce mají. Přitom pochybným způsobem zredukoval otázku opatřování prostředků na činnost sdružení pouze na placení členských příspěvků. Žalobce je nevelké sdružení s přibližně tuctem členů různých odborností. Jejich předností není placení členských příspěvků, ale výkon neplacené práce ku prospěchu sdružení a jeho aktivit. Ostatně členské příspěvky by musely jít do horentních částek, aby se z nich daly hradit provozní náklady, toho nejsou schopny ani velké organizace stejného druhu. Zjednodušující pohled soudu je důsledkem neznalosti poměrů v neziskovém nevládním sektoru. Potřebu získat provozní prostředky žalobce řeší cestou dobrovolných darů členů i nečlenů, dobrovolnou prací a v omezené míře z grantů. Na soudní poplatky však nadace ani jiné obdobné subjekty prostředky neposkytují. K této části kasační stížnosti žalobce přiložil přehled pohybů na účtu od 1. 1. 2007 do 8. 10. 2007. Konstatoval, že žalobce zajišťuje svůj provoz a nezbytné prostředky na své aktivity racionálním způsobem a rozhodně není subjektem, který by si účelově navozoval stav či zdání nemajetnosti, aby dosáhl výhod osvobození od soudních poplatků.
Dále uvedl, že vystupuje v řadě úředních rozhodovacích procesů, v nichž musí kompenzovat zjevná selhávání správních úřadů při hájení veřejných zájmů. Tento jev přitom není nahodilý, ale soustavný, a jeho příčinou je nepovedená reforma veřejné správy. Jde o systémový problém, jemuž se žalobce snaží čelit, považuje proto za spravedlivé, aby stát nesl rovněž alespoň malou část jeho nákladů. Žalobce nemá prostředků nazbyt, jeho příjmy postačují na vedení kanceláře, nájemné, a poplatky a služby nezbytné k fungování agendy.
Z uvedených důvodů navrhl, aby Nejvyšší správní soud usnesení městského soudu zrušil.
Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Při předběžné poradě dospěl první senát Nejvyššího správního soudu k závěru o nutnosti věc postoupit rozšířenému senátu, a to z následujících důvodů.
V daném případě městský soud nepřiznal osvobození žalobci - občanskému sdružení, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny (§ 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny).
I ve věcech ochrany životního prostředí je v prvé řadě nutno brát v úvahu mezinárodní závazky České republiky, in concreto tedy zajistit, aby přezkoumání postupů, rozhodnutí, aktů nebo nečinnosti v těchto věcech nevyžadovalo vysoké náklady (čl. 9 odst. 4 Aarhuské úmluvy). S ohledem na výši poplatku za řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu (2000 Kč), absenci povinného zastoupení advokátem a soudní praxi vylučující možnost uložit neúspěšnému žalobci k náhradě náklady správního orgánu spojené s jeho zastoupením advokátem (srov. č. 1260/2007 Sb. NSS) a obecně vylučující náhradu nákladů osoby zúčastněné na řízení (srov. č. 758/2006 Sb. NSS) však zřejmě nelze považovat náklady soudního řízení správního za nepřiměřeně vysoké ve smyslu uvedeného ustanovení Aarhuské úmluvy, a to ani v součtu s ostatními běžně očekávatelnými náklady řízení. Nicméně pokud by poplatek i v takovéto výši představoval překážku pro přístup k soudu, soud účastníka řízení za splnění zákonných podmínek od povinnosti jeho placení osvobodí.
Tyto podmínky jsou zakotveny v § 36 odst. 3 s. ř. s., podle něhož účastník, který doloží, že nemá dostatečné prostředky, může být na vlastní žádost osvobozen od soudních poplatků. Dospěje-li však soud k závěru, že návrh zjevně nemůže být úspěšný, žádost zamítne.
Citované ustanovení soudního řádu správního upravuje možnost individuálního osvobození od soudních poplatků, jehož účelem je ochrana účastníka řízení nacházejícího se v nepříznivých majetkových poměrech před nepřiměřeně tvrdým dopadem poplatkové povinnosti založené zákonem č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích.
Stejně jako u jiných subjektů, je tedy i u žalobce třeba zkoumat splnění podmínek podle § 36 odst. 3 s. ř. s. Dosavadní konstantní judikatura Nejvyššího správního soudu (srov. např. č. 311/2004, č. 423/2005, č. 537/2005, č. 581/2005, č. 582/2005 Sb. NSS) vycházela z toho, že předpokladem pro osvobození od soudních poplatků podle § 36 odst. 3 s. ř. s. je kumulativní splnění tří podmínek: žalobce o osvobození od soudních poplatků požádá, nedostatek prostředků doloží a návrh na zahájení řízení není zjevně neúspěšný.
K otázce posuzování nedostatečnosti prostředků pak lze z judikatury Nejvyššího správního soudu (např. č. 582/2005 Sb. NSS aj.) vyvodit obecný závěr, že při rozhodování podle § 36 odst. 3 s. ř. s. soud především porovnává na jedné straně výdělkové a další majetkové a sociální poměry dotyčného účastníka řízení, na druhé straně pak výši soudního poplatku se zřetelem na případné další náklady spojené s předmětným řízením před soudem (dokazování, náklady právního zastoupení, apod.) či povahu věci samé. Výsledkem této úvahy je pak závěr, zda účastníkovi je možné přiznat osvobození od soudních poplatků či nikoli.
Z rozsudku č. 423/2005 Sb. NSS dále plyne, že příčiny, z jakých se žadatel dostal do situace znemožňující mu úhradu soudních poplatků, lze v neprospěch žadatele vážit jen tam, kde se jeho činnost (podnikání) zřejmě vymykala řádnému jednání a nakládání s majetkem, což by ovšem muselo být doloženo. Nesprávné hodnocení příčin nedostatku finančních prostředků by mohlo vést ke znemožnění přístupu k soudu.
Tyto zákonu zcela odpovídající závěry však byly modifikovány právním názorem obsaženým v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2008, č. j. 4 As 18/2008 - 32, www.nssoud.cz (jehož předobrazem bylo usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 1. 11. 2007, č. j. 62 Ca 40/2007 - 41, publikované pod č. 1482/2008 Sb. NSS), podle něhož „lze po občanském sdružení, hodlá-li být aktivně činným, požadovat, aby si materiální prostředky na svoji činnost (alespoň v základní a pro samotnou činnost nezbytné míře) zajistilo samo. Rezignuje-li sdružení na jejich zajištění, není možné odpovědnost za nevytvoření těchto prostředků bez dalšího převést na stát prostřednictvím osvobozování od soudních poplatků.“
Podle názoru prvního senátu tento výklad již nerespektuje znění § 36 odst. 3 s. ř. s. a ve vztahu k posuzování nedostatečnosti prostředků působí vůči neziskovým subjektům zabývajícím se ochranou veřejných zájmů nepřípustně restriktivně. Vzdaluje se již totiž pouhému posuzování poměrů účastníka řízení a naopak mu ukládá povinnost aktivní činnosti, čímž vnáší do jeho postavení vůči ostatním účastníkům řízení nerovnost. Takový výklad je navíc v rozporu s dosavadní judikaturou zdejšího soudu, podle níž bylo již dříve postupováno i vůči současnému žalobci (např. rozsudek ze dne 6. 2. 2008, č. j. 1 As 48/2007 - 67, www.nssoud.cz).
Interpretace podaná čtvrtým senátem je pak v rozporu i s judikaturou Ústavního soudu ohledně dodržování zásady rovnosti stran v otázce možnosti přiznat osvobození od soudních poplatků právnickým osobám. Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 3. 9. 1998, sp. zn. IV. ÚS 13/98 (http://nalus.usoud.cz), je zásada rovnosti stran „stěžejní zásadou spravedlivého procesu. Je zakotvena v čl. 37 odst. 3 Listiny a v čl. 96 odst. 1 Ústavy ČR a promítá se také do řady ustanovení procesních předpisů. Občanský soudní řád výslovně rovnost účastníků řízení stanoví v ustanovení § 18, z něhož pro soudy plyne povinnost zajistit účastníkům stejné, tj. rovnocenné možnosti k uplatňování jejich práv. Je proto třeba také při interpretaci ustanovení § 138 odst. 1 o. s. ř., z jehož dikce plyne, že jeho použití se může dovolávat každý účastník, vycházet z pohledu uvedené ústavní zásady rovnosti. Právnické osoby, mezi něž patří i jednotky územní samosprávy, mají způsobilost být účastníkem řízení a soud s nimi tedy musí zacházet stejným způsobem jako s účastníkem řízení, který je fyzickou osobou. Skutečnost, že zjišťování poměrů právnické osoby při rozhodování o osvobození od soudních poplatků by mělo být obtížné či nákladné, sama o sobě nemůže být důvodem k tomu, aby u takového účastníka řízení byla předem a bez dalšího vyloučena možnost použití ustanovení § 138 odst. 1 o. s. ř., jehož aplikace může ve svých důsledcích ovlivnit i tak významné právo jako je právo na přístup k soudu. Je pak věcí judikatury obecných soudů, aby vymezila kritéria poměrů, z nichž bude při aplikaci tohoto ustanovení u právnických osob vycházet.“ Ke shodným závěrům pak Ústavní soud dospěl i v dalších případech, lze poukázat např. na nálezy ze dne 27. 10. 1998, sp. zn. II. ÚS 13/98, a ze dne 11. 5. 1999, sp. zn. I. ÚS 13/98 (http://nalus.usoud.cz).
K povinnosti nerozlišujícího přístupu vůči účastníkům řízení se dále Ústavní soud vyjádřil i v nálezu ze dne 31. 8. 2004, sp. zn. IV. ÚS 289/03 (http://nalus.usoud.cz): „Jedním ze základních práv, které je zakotveno v čl. 36 odst. 1 Listiny, je právo domáhat se stanoveným způsobem svého práva u nezávislého a nestranného soudu. Toto právo, jak vyplývá z citace, má každý, tedy i ten, kdo nemá finanční prostředky na zaplacení soudního poplatku. Proto i když zákon stanoví povinnost uhradit soudní poplatek jako podmínku postupu při uplatňování práva v civilním procesu, současně upravuje okolnosti, za nichž lze tuto podmínku prominout. Ty pak nerozlišují potencionální žadatele o tuto výjimku podle způsobu a okolností, za nichž vznikl problém, který je předmětem řízení, a ‚nerozlišují‘ účastníky podle povolání či profese ani nestanoví kriteria délky vědomí povinnosti soudní poplatek uhradit.“ Ústavní soud dodal (byť ve vztahu k § 138 odst. 1 o. s. ř.), že „k tomu, aby soud mohl osvobodit účastníka řízení od zaplacení soudního poplatku, musí být současně splněny dvě podmínky, a to nepříznivá finanční situace a pravděpodobnost úspěchu v daném řízení na straně žadatele. Jen v tomto rozsahu může soud hodnotit oprávněnost žádosti.“ V daném případě okresní soud usnesením ze dne 27. 12. 2002 nepřiznal stěžovateli osvobození od soudních poplatků s odůvodněním, že věděl, že jím podanou žalobu stíhá povinnost zaplatit soudní poplatek 60 000 Kč minimálně od 12. 4. 2001, kdy mu byla doručena výzva k zaplacení soudního poplatku v uvedené výši, i když ji obdržel od věcně nepříslušného soudu. Z toho soud prvního stupně dovodil, že se žalobce již několik let spoléhá, že břemeno soudního poplatku bude přeneseno na stát a že měl dostatek času, aby prostředky na jeho zaplacení nashromáždil. Ze zprávy Úřadu práce dovodil, že není při výběru vhodné práce nijak omezen, protože je zdráv. Konečně uvedl, že přihlédl i k charakteru sporu, který se týká jeho podnikatelské činnosti, kdy mohl podobné riziko s minimální mírou obezřetnosti předvídat a případné soudní výlohy zajistit, např. pojištěním. Odvolání stěžovatele krajský soud zamítl, přičemž argumentaci soudu prvního stupně ještě doplnil tak, že institut osvobození od soudního poplatku není určen k tomu, aby stát za účastníka řízení přebíral rizika vyplývající z podnikání, navíc v situaci, kdy účastník původně disponoval dostatečným majetkem, který podle svého sdělení svěřil "podvodníkům a tunelářům".
Zde je nutno si plně uvědomit důležitost existence subjektů občanské společnosti (ať již se jedná o nevládní neziskové organizace všech možných forem či o jednotlivce) při hájení veřejných zájmů. Argumentace Krajského soudu v Brně aprobovaná 4. senátem Nejvyššího správního soudu, podle níž si má stěžovatel obstarat vhodným způsobem potřebné prostředky ke své činnosti, a to včetně placení soudních poplatků, typicky cestou výběru členských příspěvků, svědčí o malé obeznámenosti s realitou fungování nevládního sektoru v České republice. Občanská společnost v postkomunistických zemích střední a východní Evropy (Českou republiku nevyjímaje) vykazuje z mnoha důvodů specifické rysy ve srovnání s tím, jak funguje v dlouhodobě etablovaných demokraciích. Jedním z nich je nízká míra přímé participace občanů na činnosti různých aktérů občanské společnosti. Ve vztahu k nevládním organizacím hájícím jednotlivé veřejné zájmy (tzn. občanským sdružením s environmentální, lidskoprávní apod. orientací) proto bývá uváděno, že disponují relativně nízkou mobilizační kapacitou. Jinak řečeno, mívají obvykle poměrně malý počet členů. To však neznamená, že by zde občanská společnost neexistovala. Navzdory výše uvedenému existují studie ukazující, že nevládní organizace v těchto zemích disponují dobrou advokační kapacitou, tedy schopností ovlivňovat rozhodovací procesy na státní i regionální úrovni. Někdy se také hovoří o transakční kapacitě, tedy o schopnosti vstupovat do transakcí s jinými nestátními aktéry i s reprezentanty orgánů veřejné moci. Lze tak konstatovat, že se v postkomunistickém prostoru daří nevládním organizacím hrát podobnou roli, jako jejich protějškům v západoevropských zemích, byť se jedná převážně o nepočetné organizace složené z nemnoha dobrovolníků či případně profesionálů (blíže viz Císař, Ondřej: Politický aktivismus v České republice. Sociální hnutí a občanská společnost v období transformace a evropeizace. Brno, Centrum pro studium demokracie a kultury, 2008).
Nicméně popsaná forma aktivismu se z povahy věci potýká s výraznými finančními problémy, protože takové organizace jsou schopny získat pouze omezené zdroje cestou členských příspěvků. Proto bývají zpravidla výrazně závislé na dotacích či grantech z různých soukromých i veřejných zdrojů, jejichž obecným rysem je přísná vázanost toho, jak lze peníze z nich získané užít. Soudní poplatky přitom z těchto zdrojů financovat obvykle nelze. Proto je možno považovat za vysoce relevantní argument, podle nějž představuje povinnost platit soudní poplatek pro takové organizace faktickou bariéru v přístupu k soudu, a to i navzdory jeho omezené výši.
První senát Nejvyššího správního soudu se zabýval též způsobem řešení otázek zpoplatnění žalob ve správním soudnictví, osvobození od soudních poplatků (ať již zákonného či na základě rozhodnutí) a postavení občanských sdružení zabývajících se ochranou životního prostředí z hledisek výše uvedených (v kauzách týkajících se ochrany životního prostředí), ve vybraných zemích Evropské unie (jednalo se o Belgii, Dánsko, Francii, Německo, Polsko, Portugalsko, Rakousko, Slovensko, Španělsko, Švédsko a Velkou Británii). Pro srovnání lze tedy uvést, že žaloby ve správním soudnictví jsou ve všech zemích zatíženy (až na určité výjimky) soudními poplatky. V některých zemích (Francie, Polsko) jsou tyto poplatky spíše symbolické, v žádné ze zkoumaných zemí soudní poplatky nedosahují závratných částek, které by mohly být považovány za překážku přístupu k soudu. Poplatky jsou ze sledovaných zemí nejvyšší ve Spolkové republice Německo. Sdružení zabývající se ochranou životního prostředí jsou pak v některých z těchto zemí od soudních poplatků ze zákona osvobozena (Slovensko, Španělsko, Portugalsko, Dánsko), ve většině těchto zemí jsou však podrobena stejnému poplatkovému režimu jako ostatní právnické osoby. Soudní poplatky však mohou být prominuty nemajetným osobám, včetně osob právnických, s čímž se typicky spojuje i poskytnutí právní pomoci v podobě ustanovení advokáta na náklady státu. O tuto formu pomoci mohou zpravidla požádat i nevládní organizace zabývající se ochranou životního prostředí. Pouze rozhodovací praxe soudů v Německu se jeví v souvislosti s posuzováním takových žádostí jako velmi restriktivní (srov. např. usnesení Vrchního správního soudu pro Severní Porýní-Falc ze dne 30. 4. 2008, č. j. 8 D 20/08.AK, www.dvbl.de/servlet/PB/menu/1238536/index.html).
V této souvislosti je nutno zdůraznit, že i první senát Nejvyššího správního soudu ve shodě se senátem čtvrtým odmítá „toliko mechanickou aplikaci pravidla o nedostatku finančních prostředků coby podmínky pro přiznání osvobození od soudních poplatků“ či důsledek „přiznání absolutního práva ‚za všech okolností bezplatného přístupu k soudu‘ pro určité skupiny osob (zde občanských sdružení, jakým je stěžovatel)“. Výklad dotčených ustanovení procesních předpisů zajisté nemůže vést ke zneužití institutu osvobození od soudních poplatků. Ke každé žádosti o osvobození od soudních poplatků je nutno přistupovat přísně individuálně, avšak nediskriminačně, tedy na půdorysu ústavně zakotvené rovnosti účastníků řízení. V každém takovém případě je soud povinen poměřovat všechna relevantní kritéria – na jedné straně tak např. může zkoumat, zda se spor nevede též v soukromém zájmu členů občanského sdružení, na straně druhé pak soud nemůže trvat na povinnosti placení členských příspěvků za současného přehlížení skutečnosti, že členové kupříkladu poskytují sdružení bezplatně své expertní služby.
Právní názor, že „při rozhodování podle § 36 odst. 3 s. ř. s. soud především porovnává na jedné straně výdělkové a další majetkové a sociální poměry dotyčného účastníka řízení, na druhé straně pak výši soudního poplatku se zřetelem na případné další náklady spojené s předmětným řízením před soudem či povahu věci samé, přičemž při tomto posuzování vychází ze zásady rovnosti všech účastníků řízení“, z nějž první senát hodlal ve svém rozhodnutí o kasační stížnosti vycházet, je v rozporu s právním názorem vysloveným v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2008, č. j. 4 As 18/2008 - 32, www.nssoud.cz. Protože se však od něho nemůže bez dalšího odchýlit, rozhodl podle § 17 odst. 1 s. ř. s. o postoupení věci rozšířenému senátu.
P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí n e j s o u opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. J. B., JUDr. M. M., JUDr. K. Š., JUDr. J. V., JUDr. M. T., JUDr. M. D., JUDr. J. C.. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců v propadné lhůtě jednoho týdne ode dne, kdy zjistí důvody podjatosti (§ 8 odst. 1 s. ř. s.).
Účastníci se dále mohou ve lhůtě dvou týdnů od doručení usnesení vyjádřit k otázce předložené rozšířenému senátu.
V Brně dne 28. ledna 2009
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu