Rozsudek ze dne 17. 6. 2010
Plný text
1 As 9/2008 - 164
[OBRÁZEK]
ČESKÁ REPUBLIKA
ROZSUDEK
JMÉNEM REPUBLIKY
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: V. D., zastoupeného JUDr. Koljou Kubíčkem, advokátem se sídlem v [adresa] proti žalovanému: Ministerstvo dopravy, se sídlem v [adresa] proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. 11. 2006, čj. 128/2004-110-TAXI/10, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. 11. 2007, čj. 11 Ca 28/2007 - 66,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 15. 11. 2007, čj. 11 Ca 28/2007 - 66, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení.
O d ů v o d n ě n í :
I.
Vymezení věci
[1] Rozsudkem městského soudu byla zamítnuta žaloba na zrušení shora označeného rozhodnutí Ministerstva dopravy (dále též „žalovaný“). Rozhodnutím žalovaného bylo k odvolání žalobce změněno rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy, odboru dopravy ze dne 12. února 2004, čj. MHMP-127470/2003/DOP-O3/Hj-roz, a to tak, že žalobce byl uznán vinným ze spáchání správního deliktu podle § 35 odst. 1 písm. a), e) a odst. 3 písm. h) zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě. Za to mu byla uložena pokuta ve výši 250 000 Kč. Rozhodnutí správního orgánu I. stupně bylo změněno pouze z formálních důvodů a žalobce s meritem svého odvolání neuspěl.
[2] Žalobce se dopustil shora označeného deliktu tím, že dne 6. 9. 2003 po ukončení přepravy cestujících vozidlem taxislužby v rozporu s § 21 odst. 3 zákona o silniční dopravě nevydal jako dopravce cestujícím žádný doklad o zaplacení jízdného, dále téhož dne porušil ustanovení § 3 odst. 4 písm. a) téhož zákona tím, že nezajistil, aby v jím provozovaném vozidle byl záznam o provozu vozidla, a konečně tím, že v rozporu s § 9 odst. 1 cit. zákona nezajistil, aby jím provozované vozidlo bylo označeno správným a úplným obchodním jménem provedeným černě na bílém podkladu.
II.
Stručné shrnutí argumentů uvedených v kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[3] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) ve své kasační stížnosti tvrdí, že ji podává z důvodů vymezených v § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Stěžovatel nejprve upozorňuje, že městský soud (stejně jako žalovaný a správní orgán I. stupně) spolehlivě nezjistil stav věci, když se obdobně jako správní orgány nezabýval námitkami uváděnými stěžovatelem. Žalovaný neměl podle názoru stěžovatele vycházet z námitek stěžovatele podaných v odvolání v roce 2004. Správně měl žalovaný postupovat podle § 101 násl. nyní platného správního řádu a umožnit stěžovateli navrhnout nové důkazy a nechat stěžovatele vyjádřit se k novým podkladům, na jejichž základě žalovaný rozhodl. Městský soud se vůbec nevypořádal s návrhem stěžovatele na provedení důkazu výslechem osob, které konaly kontrolní jízdu. Ty se měly vyjádřit k vydání či nevydání dokladu o zaplacení jízdného.
[4] Stěžovatel kritizuje způsob, jakým se městský soud vypořádal s jeho návrhem na moderaci pokuty a polemizuje s názorem, že pokuta ve výši 250 000 Kč je v jeho případě přiměřená. Upozorňuje, že městský soud sám pokutu považoval za vysokou. Nevydání dokladu o zaplacení nebylo bezpochybně prokázáno. Případnou závažnost takového pochybení v každém případě snižuje dodání dokladů chybějících ve vozidle, a tím i prokázání, že je stěžovatel řádně vede. Stěžovatel také polemizuje s tím, jak městský soud vyhodnotil otázku označení vozidla, a odmítá, aby takovéto pochybení založilo tak vysokou pokutu, jakou mu správní orgán I. stupně a žalovaný uložil. Pokuta nebyla dostatečně individualizovaná s ohledem na všechny poměry stěžovatele, navíc je prý i v rozporu se stěžovatelem citovanými rozhodnutími Ústavního soudu. Pokuta v této výši je pro stěžovatele v podstatě likvidačním zásahem, a uvrhne do hmotné nouze celou jeho rodinu.
[5] S ohledem na uvedené stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek městského soudu zrušil. Současně se domáhá, aby Nejvyšší správní soud vyslovil, že kasační stížnost má odkladný účinek.
[6] Žalovaný ke kasační stížnosti stručně uvedl, že stěžovatel v průběhu řízení skutečnost, že stvrzenku cestujícím nevydal, nijak nepopíral, a ospravedlňoval to tvrzeními dílem irelevantními, dílem účelovými. V průběhu správního řízení stěžovatel návrhy na doplnění dokazování neuplatnil, jakkoliv byl o této možnosti poučen.
III.
Postoupení věci rozšířenému senátu
[7] Nejvyšší správní soud kasační stížnosti přiznal odkladný účinek, a to usnesením ze dne 13. 3. 2008, čj. 1 As 9/2008 - 98.
[8] První senát při předběžné poradě dospěl k právnímu závěru, jenž je odlišný od právního názoru vyjádřeného v dosavadní judikatuře NSS. Podle stávající judikatury při určení výše pokuty za správní delikt nemůže správní orgán přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům provozovatele taxislužby. Kritéria pro stanovení výše pokuty jsou totiž taxativně stanovena v § 36 odst. 2 zákona o silniční dopravě, a osobní a majetkové poměry mezi nimi uvedeny nejsou. V obecné rovině pak šlo o posouzení právní otázky, zda jsou kritéria pro stanovení výše pokuty za správní delikt vždy určena toliko vymezením v každém jednotlivém zákoně, a tedy pokud určitý zákon kritérium osobních a majetkových poměrů delikventa nezná, nemůže k osobním a majetkovým poměrům správní orgán přihlédnout. První senát měl přitom za to, že správní orgán musí k osobním a majetkovým poměrům delikventa přihlédnout, třebaže aplikovaný zákon kritérium osobních a majetkových poměrů nezná. Z tohoto důvodu podle § 17 odst. 1 s. ř. s. postoupil uvedenou právní otázku k rozhodnutí rozšířenému senátu NSS.
[9] Rozšířený senát věc rozhodl dne 20. 4. 2010 usnesením čj. 1 As 9/2008 - 133 (všechna zde cit. rozhodnutí NSS jsou dostupná též na www.nssoud.cz). Podle rozšířeného senátu správní orgán ukládající pokutu za jiný správní delikt je povinen přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům pachatele tehdy, pokud je podle osoby pachatele a výše pokuty, kterou lze uložit, zřejmé, že by pokuta mohla mít likvidační charakter, a to i v případech, kdy příslušný zákon osobní a majetkové poměry pachatele v taxativním výčtu hledisek rozhodných pro určení výše pokuty neuvádí. Správní orgán vychází při zjišťování osobních a majetkových poměrů z údajů doložených samotným účastníkem řízení, případně z těch, které vyplynuly z dosavadního průběhu správního řízení či které si opatří samostatně bez součinnosti s účastníkem řízení. Nelze li takto získat přesné informace, je správní orgán oprávněn stanovit je v nezbytném rozsahu odhadem.
[10] K rozhodnutí rozšířeného senátu poskytl Nejvyšší správní soud účastníkům řízení možnost se vyjádřit. Stěžovatel tuto možnost nevyužil. Žalovaný ve svém vyjádření uvedl, že názor rozšířeného senátu akceptuje. Správní orgány byly oprávněny k předražení přihlédnout, jakkoliv tato otázka nebyla předmětem tohoto správního řízení (to potvrdil v usnesení též rozšířený senát). Navíc při další kontrole ze dne 19. 7. 2005 stěžovatel opětovně porušil své povinnosti, totiž opět nevydal zákazníkovi stvrzenku a opět jízdu předražil. Uložená pokuta tedy zcela jistě svůj účel ve smyslu individuální prevence nesplnila. Řešením situace je žádost stěžovatele ve smyslu § 60 zákona č. 337/1992 Sb., zaplatit dlužnou částku ve splátkách. Platební kalendář je nutno přizpůsobit § 70 téhož zákona, podle něhož se právo vybrat a vymáhat daňový nedoplatek promlčuje v šesti letech po roce, ve kterém se stal nedoplatek splatným. Při splátkách na 72 měsíců by stanovená výše splátky mohla být ve výši cca 3490 Kč. Takto stanovené splátky jsou nízké a stěžovatel se proto nemůže dostat do tak problematické situace, že by nebyl schopen takto nízkou částku splácet.
IV.
Právní názor Nejvyššího správního soudu
[11] Nejvyšší správní soud dále přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu a z důvodů v kasační stížnosti uvedených, neshledal přitom vadu rozhodnutí městského soudu, kterou by se musel zabývat i bez návrhu (§ 109 odst. 2 a 3 s. ř. s.).
[12] Nejvyšší správní soud se dále zabýval pouze dostatečně individualizovanými námitkami, když se nemohl zabývat zcela obecnou námitkou stěžovatele, že správní orgány dostatečně nezjistily skutečný stav věci. V tomto odkazuje Nejvyšší správní soud na svou ustálenou judikaturu, podle níž pokud žalobce odkazuje na okolnosti, jež jsou popsány či jinak zachyceny ve správním či soudním spise, nemůže se jednat o pouhý obecný, typový odkaz na spis či jeho část, nýbrž o odkaz na konkrétní skutkové děje či okolnosti ve spisu zachycené, a to tak, aby byly zřetelně odlišitelné od jiných skutkových dějů či okolností obdobné povahy a aby bylo patrné, jaké aspekty těchto dějů či okolností považuje žalobce za základ jím tvrzené nezákonnosti (viz rozsudek RS NSS ze dne 20. 12. 2005, čj. 2 Azs 92/2005 - 58, publ. též pod č. 835/2006 Sb. NSS). Z toho tedy plyne, že odkazy obecné povahy činěné stěžovatelem, co se týče napadeného rozhodnutí žalovaného a městského soudu, nejsou přezkoumatelné.
[13] Kasační stížnost je v jedné ze stěžovatelem tvrzených námitek důvodná.
[14] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil námitku stěžovatele, podle níž se městský soud nijak nevypořádal s žalobní námitkou, že správní orgány nevyslechly osoby konající kontrolní jízdu [námitka podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Poté, co se s touto námitkou zdejší soud neztotožnil, posoudil eventuální vadu řízení před správním orgánem spočívající právě v neprovedení těchto důkazů [§ 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.] (vše v bodě IV.A.). Dále zvážil námitku, že žalovaný měl postupovat podle § 101 násl. správního řádu [§ 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.; IV.B.], stejně jako dostatečnost, s jakou se městský soud vypořádal s námitkou stěžovatele ohledně nesprávného označení vozidla taxi [námitka podle § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.; IV.C.]. Konečně se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou přiměřenosti pokuty uložené stěžovateli a přezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného co se týče uložené pokuty [námitka podle § 103 odst. 1 písm. a) a písm. b) s. ř. s.; IV.D.].
IV.A.
Dostatečnost důkazů provedených před správními orgány
[15] Stěžovatel především argumentuje, že se městský soud dostatečně nezabýval jeho námitkami, podle nichž správní orgány v rámci správního řízení nevyslechly osoby konající kontrolní jízdu. Městský soud se podle stěžovatele s tímto jeho argumentem nijak nevypořádal. Dále stěžovatel znovu opakuje nutnost provedení tohoto důkazu.
[16] Toto tvrzení stěžovatele není důvodné. Městský soud se s návrhem stěžovatele na provedení důkazů spočívajících mj. ve výslechu osob konajících kontrolní jízdu řádně vypořádal, když uvedl, že žalobce v předchozím řízení žádné důkazy nenavrhoval, ačkoliv byl o tomto svém právu poučen správním orgánem prvého stupně. Podle městského soudu spisový materiál poskytoval pro rozhodnutí o tom, že se stěžovatel dopustil protiprávního jednání, dostatečnou oporu (viz s. 9 - 10 rozsudku městského soudu).
[17] Námitka nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.] proto není důvodná.
[18] Nejvyšší správní soud se nicméně ztotožnil s městským soudem i v závěru, že v tomto případě by dokazování bylo nadbytečné [§ 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. Skutečnosti, které stěžovatel zpochybňuje nebo jimi argumentuje (např. zda cestující okamžitě po zastavení opustili jeho vozidlo), jsou pro posouzení věci irelevantní, neboť samotná skutečnost, že stěžovatel nevydal cestujícím doklad o zaplacení jízdného, není zpochybněna ani stěžovatelem samotným. Ani tato námitka proto není důvodná.
IV.B.
Námitka stěžovatele, že žalovaný měl postupovat podle § 101 násl. správního řádu
[19] K námitce stěžovatele, že žalovaný měl postupovat podle § 101 násl. správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb., správní řád), se Nejvyšší správní soud ztotožňuje s názorem městského soudu, že část druhá, hlava desátá správního řádu se vztahuje na obnovu řízení. Vztahuje se tedy na situaci, kdy řádné opravné prostředky již nelze ve správním řízení použít, nicméně jsou tu okolnosti dané § 100 odst. 1 správního řádu. V daném případě se ovšem po předchozím zrušovacím rozsudku městského soudu ze dne 30. 5. 2006, čj. 11 Ca 257/2005 - 55, řízení před žalovaným vrátilo do fáze po podání odvolání, o němž bylo třeba rozhodnout (srov. k tomu judikaturu cit. v bodě [20] níže).
[20] Podle § 179 odst. 1 nového správního řádu (zákon č. 500/2004 Sb.) řízení, která nebyla pravomocně skončena před účinností tohoto zákona, se dokončí podle dosavadních předpisů. Bylo-li rozhodnutí před účinností tohoto zákona zrušeno a vráceno k novému projednání správnímu orgánu, postupuje se podle dosavadních předpisů. Nový správní řád nabyl účinnosti dnem 1. 1. 2006 (§ 184). V daném případě městský soud předchozí rozhodnutí žalovaného zrušil rozsudkem ze dne 30. 5. 2006. Hypotéza druhé věty v § 179 odst. 1 se tedy nenaplnila, rozhodnutí žalovaného bylo zrušeno teprve po účinnosti nového správního řádu. Předmětné správní řízení bylo tedy po zrušujícím rozsudku městského soudu správně vedeno podle nového správního řádu (viz § 179 odst. 1 a contrario; srov. k tomu rozsudek ze dne 18. 10. 2007, čj. 7 Ans 1/2007 - 100, publ. pod č. 1683/2008 Sb. NSS, text na s. 884). Protože se toto řízení vrátilo do stádia po podání odvolání (srov. bod [19] shora), bylo na žalovaném, aby ve věci postupoval podle § 89 násl. nového správního řádu, což také žalovaný v souladu se zákonem učinil. Žalovaný proto procesně zcela správně v rámci odvolacího řízení posuzoval odvolání podané stěžovatelem v roce 2004.
[21] Námitka proto není důvodná.
IV.C.
Vypořádání se s žalobní námitkou ohledně označení vozidla
[22] Stěžovatel také polemizuje s tím, jak městský soud vyhodnotil otázku označení vozidla. Odmítá, aby takovéto pochybení založilo tak vysokou pokutu, jakou mu správní orgán I. stupně a žalovaný uložil.
[23] Podle judikatury správních soudů je smyslem § 9 odst. 1 zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ukládajícího podnikatelům v silniční dopravě povinnost označovat vozidla svým obchodním jménem, umožnit rychlou identifikaci podnikatele, který dané vozidlo provozuje (srov. rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 9. 2006, čj. 9 Ca 268/2005 - 36, publ. pod č. 1123/2007 Sb. NSS). V daném případě skutečnost, že měl své vozidlo nesprávně označeno, stěžovatel nijak nezpochybňuje. Šlo konkrétně o označení V. D. P. 8, kde nadbytečným byl dodatek P. 8. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s názorem stěžovatele o rozporuplnosti názoru městského soudu, podle něhož stěžovatel neprokázal své tvrzení o tom, že vadu v označení vozidla napravil přímo na místě (viz s. 7 rozdsudku). Takovéto tvrzení nebylo ani správním orgánem I. stupně ani žalovaným nijak zpochybněno. Navíc v rozporu s tím, co uvádí městský soud, stěžovatel ve skutečnosti neargumentoval, že k uvedenému porušení § 9 odst. 1 zákona o silniční dopravě nedošlo, ale argumentoval jen malou nebezpečností tohoto porušení zákona.
[24] V tomto smyslu je tedy odůvodnění rozsudku městského soudu nepřezkoumatelné. Uvedená vada v odůvodnění rozsudku městského soudu však nemůže založit důvody pro zrušení tohoto rozsudku, neboť toto pochybení nemohlo mít ve smyslu § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Žalovaný totiž neodůvodnil výrok o výši pokuty relativně nevýznamným porušením § 9 odst. 1 zákona o silniční dopravě, ale zejména porušením povinnosti vydat zákazníkovi doklad o zaplacení jízdného a porušením povinnosti mít ve vozidle při provozu záznam o provozu vozidla. Ostatně za porušení povinnosti označit řádně vozidlo ve smyslu § 9 odst. 1 bylo možno uložit pokutu v maximální výši 100 000 Kč [§ 35 odst. 1 písm. e) cit. zákona], takže i to (vedle odůvodnění rozhodnutí žalovaného) jasně ukazuje, že porušení povinnosti podle § 9 odst. 1 – k němuž evidentně došlo – nebylo hlavním důvodem pro uložení pokuty v dané výši. Ustanovení § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. předpokládá jako důvod zrušení rozsudku městského soudu nikoliv jakoukoliv vadu nebo nedostatek důvodů jeho rozhodnutí, ale vadu větší intenzity (srov. přiměřeně rozsudek NSS ze dne 14. 10. 2005, čj. 6 Ads 57/2004 - 59).
[25] Ani tato námitka proto není důvodná.
IV.D.
Otázka přiměřenosti pokuty
[26] Stěžovatel ve své kasační stížnosti dále dovozuje, že pokuta ve výši 250 000 Kč je v jeho případě likvidační, není vůbec přiměřená okolnostem případu, a v podstatě ohrozí celou jeho rodinu. Pokuta nebyla dostatečně individualizovaná s ohledem na všechny poměry stěžovatele a okolnosti případu, navíc je prý i v rozporu se stěžovatelem citovaným rozhodnutím Ústavního soudu.
IV.D.1.
Dostatečnost posouzení zákonných kritérií
[27] Nejvyšší správní soud ve své judikatuře opakovaně uvedl, že nevydání řádného dokladu o zaplacení jízdného (§ 21 zákona o silniční dopravě, a § 15 odst. 1 vyhlášky č. 478/2000 Sb., kterou se provádí zákon o silniční dopravě) představuje jedno z nejzávažnějších porušení předpisu, jakého se může provozovatel taxislužby dopustit (srov. např. rozsudek NSS ze dne 17. 12. 2003, čj. 3 As 24/2003 - 72, č. 344/2004 Sb. NSS, nebo rozsudek NSS ze dne 8. 6. 2005, čj. 3 As 51/2004 - 72). Tomu odpovídá též výše zákonné sankce, která podle § 35 odst. 3 písm. h) zákona o silniční dopravě může být uložena až do výše 750 000 Kč (shodně též bod 28 usnesení RS NSS čj. 1 As 9/2008 - 133 cit. v bodě [9] shora). Závažnost tohoto deliktu zvyšuje fakt, že doklad o zaplacení jízdného není samoúčelný (jak by snad bylo možno soudit z právní argumentace stěžovatele), ale slouží především cestujícímu k tomu, aby mohl sám překontrolovat, zda mu taxislužba byla poskytnuta řádně, zejména zda řidič taxislužby nejel z výchozího do cílového místa nedůvodně delší trasou, zda účtovaná cena odpovídá počtu ujetých kilometrů a cenovým předpisům, jakož i k uplatnění případných nároků na vydání bezdůvodného obohacení, náhrady škody apod. Nevydání dokladu se totiž zpravidla neděje samo o sobě, ale s cílem zakrýt jiné protiprávní jednání, ať již to má být zastření porušení cenových předpisů, ale i porušení daňových předpisů, protože záznamy z tiskárny taxametru slouží k daňové evidenci provozovatele taxislužby (srov. již cit. rozsudek čj. 3 As 51/2004 - 72).
[28] Nejvyšší správní soud zajisté souhlasí s tezí stěžovatele, že jakkoliv má správní orgán při ukládání pokuty volnost správního uvážení, je vázán základními principy správního rozhodování (viz např. rozsudek NSS ze dne 29. 6. 2005, čj. 8 As 5/2005 - 53). Mezi tyto principy správního rozhodování přitom podle Nejvyššího správního soudu patří i úplnost, resp. dostatečná odůvodněnost rozhodnutí správního orgánu, které v konečném důsledku vyvolají i jeho přesvědčivost. Správní orgán je tak povinen se při ukládání sankce zabývat podrobně všemi hledisky, které mu zákon předkládá a podrobně a přesvědčivě odůvodnit, ke kterému hledisku přihlédl, a navíc podrobně odůvodnit, jaký vliv mělo toto hledisko na konečnou výši pokuty. Výše uložené pokuty tak musí být v každém rozhodnutí zdůvodněna způsobem, nepřipouštějícím rozumné pochyby o tom, že právě taková výše pokuty odpovídá konkrétním okolnostem individuálního případu (srov. rozsudek NSS ze dne 31. 5. 2007, čj. 4 As 64/2005 - 59).
[29] Nejvyšší správní soud má za to, že rozhodnutí žalovaného stran výše uložené pokuty stěžovateli bylo, co se týče zákonem výslovně uvedených kritérií, vydáno v souladu s těmito základními principy a je přezkoumatelné. Nepřezkoumatelnost této části odůvodnění byla ostatně důvodem pro rozhodnutí městského soudu ze dne 30. 5. 2006, čj. 11 Ca 257/2005 - 55, kterým bylo předchozí rozhodnutí žalovaného zrušeno právě pro nedostatek odůvodnění výše pokuty ze strany žalovaného (nikoliv tedy proto – jak uvádí mylně stěžovatel – že by městský soud dospěl k závěru o nedůvodnosti výše pokuty). Městský soud totiž ve svém výše cit. rozsudku ze dne 30. 5. 2006 zaujal právní názor, se kterým se ztotožňuje v tomto rozsudku též Nejvyšší správní soud, podle něhož při ukládání pokuty podle § 35 zákona o silniční dopravě musí správní orgán uvést, k jakým konkrétním skutečnostem přihlížel při posuzování rozsahu, závažnosti, způsobu, doby trvání a následků protiprávního jednání. Pouhé konstatování, že pokuta ve výši 250 000 Kč je přiměřená a odpovídá praxi dopravního úřadu na území hl. m. Prahy v podobných případech, jak uvedl v původním rozhodnutí žalovaný, bylo proto nedostatečné.
[30] Žalovaný přihlížel ve svém rozhodnutí při stanovení výše pokuty v souladu s § 36 odst. 2 zákona o silniční dopravě k závažnosti a významu protiprávního jednání, společenské nebezpečnosti vyplývající z důsledků takového jednání a z tohoto pohledu rozhodl o výši pokuty v dolní třetině zákonem stanovené maximální sazby. Žalovaný přihlédl k závažnosti protiprávního jednání stěžovatele, včetně relevantní okolnosti, že stěžovatel danou jízdu více než dvojnásobně předražil, vysvětlil po technické stránce stav stěžovatelova taxametru a jeho protizákonnou úpravu (včetně reálných protiprávních dopadů této úpravy), ale současně přihlédl i k tomu, že se jedná o stěžovatelovo první zjištěné protiprávní jednání. Z rozhodnutí žalovaného jsou tedy patrná hlediska, jimiž se tento správní orgán při své volné úvaze o výši sankce řídil. Tato hlediska jsou v rozhodnutí popsána dostatečně srozumitelně a také podrobně, a proto nemohou mít za následek nepřezkoumatelnost rozhodnutí. Námitka není důvodná.
IV.D.2.
Dostatečnost posouzení osobních a majetkových poměrů stěžovatele
[31] Stěžovatel se v žalobě domáhal, aby při určení výše pokuty byly vzaty v úvahu jeho osobní a majetkové poměry, včetně nemoci dcery (s. 5 a 6 žaloby). Právní názor žalovaného k tomu byl, že při stanovení výše pokuty za správní delikt provozovateli taxislužby nemůže správní orgán přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům provozovatele, neboť kritéria pro stanovení výše pokuty jsou taxativně stanovena v § 36 odst. 2 zákona o silniční dopravě, a osobní a majetkové poměry mezi nimi uvedeny nejsou (s. 5 vyjádření žalovaného k žalobě, datováno dnem 26. 3. 2007). Žalovaný ani ve svém rozhodnutí k eventualitě likvidačních účinků pokuty nepřihlédl, pouze obecně stěžovatele odkázal vzhledem „k osobní finanční situaci“ na možnost jednat o úhradě uložené pokuty ve splátkách (s. 6 rozhodnutí žalovaného). Stěžovatel přitom ve svém odvolání upozorňoval na údajně „zdrcující“ účinek pokuty pro něj osobně i pro celou jeho rodinu.
[32] Právní názor žalovaného, dle kterého nepřihlédl k majetkovým a osobním poměrům stěžovatele, byl v souladu s předchozí judikaturou NSS, a to s rozsudkem ze dne 4. 12. 2003, čj. 6 A 186/2002 - 45. Tuto otázku nicméně rozhodl rozšířený senát zdejšího soudu usnesením čj. 1 As 9/2008 - 133 odchylně, a to způsobem uvedeným v bodě [9] shora.
[33] Podle cit. usnesení čj. 1 As 9/2008 - 133 musí správní orgán přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům pachatele, aby se vyhnul uložení likvidační pokuty. Likvidační pokutou přitom rozšířený senát rozumí sankci, která je nepřiměřená osobním a majetkovým poměrům pachatele deliktu do té míry, že je způsobilá mu sama o sobě přivodit platební neschopnost či ho donutit ukončit podnikatelskou činnost, nebo se v důsledku takové pokuty může stát na dlouhou dobu v podstatě jediným smyslem jeho podnikatelské činnosti splácení této pokuty a zároveň je zde reálné riziko, že se pachatel, případně i jeho rodina (jde li o podnikající fyzickou osobu) na základě této pokuty dostanou do existenčních potíží (bod 27 cit. usnesení). „Tam, kde zákon s poměry pachatele jako se zvláštním hlediskem pro určení výše pokuty nepočítá, měla by informace o majetkové situaci pachatele působit jako „záchranná brzda“, tedy zmíněný korektiv, který vstupuje do hry spíše výjimečně, a to až ve chvíli, kdy hrozí natolik vysoká pokuta, že by mohla mít pro pachatele správního deliktu z ústavního hlediska nepřípustný likvidační charakter“ (tamtéž, bod 30). V daném případě s ohledem na výši pokuty a skutečnosti uváděné stěžovatelem bylo evidentní, že likvidační účinek pokuty v daném případě hrozil, resp. slovy RS NSS není „možné riziko likvidačního působení pokuty na osobu pachatele bez dalšího vyloučit“ (bod 31 tamtéž). Stěžovatel navíc na něj ve svém odvolání upozornil (viz bod [31] shora in fine).
[34] Správní orgán má za účelem shora uvedeným hodnotit osobní a majetkové poměry pachatele správního deliktu ke dni svého rozhodování, nikoliv k okamžiku spáchání deliktu (cit. usnesení čj. 1 As 9/2008 - 133, bod 31 in fine). Co se týče zjištění osobních a majetkových poměrů pachatele správního deliktu, lze odkázat na body 35 až 38 cit. usnesení.
[35] Městský soud měl proto správně rozhodnutí žalovaného zrušit, a to proto, že kritériem osobních a majetkových poměrů se žalovaný vůbec nezabýval, jakkoliv byla v daném případě ze shora uvedených důvodů aplikace tohoto kritéria na místě, nota bene za situace, kdy žalovaného na údajně „zdrcující“ účinek pokuty upozornil i sám stěžovatel v odvolání.
[36] Žalovaný v doplnění svého vyjádření ke kasační stížnosti v reakci na právní názor vyslovený v usnesení čj. 1 As 9/2008 - 133 upozorňuje, že pokuta není likvidační, neboť ji stěžovatel bude s to rozložit do splátek. Současně vypočítává orientačně výši těchto splátek (blíže bod [10] shora). K tomu nutno upozornit, že žalovaný po celou dobu řízení konzistentně vycházel z názoru, že likvidačními účinky pokuty se nebyl oprávněn vůbec zabývat, pročež se nezabýval ani tomu odpovídajícími odvolacími námitkami stěžovatele (body [31] a [32] shora). Vlastní výrok správního rozhodnutí ovšem nemůže přesvědčit o správnosti rozhodnutí, nebude-li řádně odůvodněn. Odůvodnění je shrnutím všech zjištěných skutečností odůvodňujících výrok rozhodnutí. Musí proto plně odpovídat skutečným výsledkům provedeného řízení. Eventuální nedostatky v odůvodnění svého rozhodnutí proto stěžovatel nemůže sanovat vyjádřeními podanými v průběhu soudního řízení, v daném případě dokonce až v průběhu řízení o kasační stížnosti (viz k tomu přiměřeně rozsudek NSS ze dne 13. 10. 2004, čj. 3 As 51/2003 - 58 a konstantní judikatura). Z tohoto důvodu také vyjádření žalovaného nemohlo nahradit chybějící partie v jeho samotném rozhodnutí.
[37] Toliko pro pořádek nutno upozornit, že k pravdivosti skutečností uváděných stěžovatelem není v tomto stádiu řízení Nejvyšší správní soud oprávněn se jakkoliv vyjadřovat.
V.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[38] Nejvyšší správní soud proto z důvodu uvedeného v části IV.D.2. zrušil napadený rozsudek a vrátil věc Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení; v něm bude městský soud vázán právním názorem vysloveným v rozsudku zdejšího soudu (§ 110 odst. 3 s. ř. s.). V novém rozhodnutí o věci rozhodne městský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§ 110 odst. 2 s. ř. s.).
P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. června 2010
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu
Usnesení ze dne 20. 4. 2010
Plný text
Z odůvodnění:
IV.
Posouzení věci rozšířeným senátem
[25] Rozšířený senát má za to, že v některých případech nelze od osobních a majetkových poměrů pachatele jiného správního deliktu zcela odhlédnout i přesto, že příslušný zákon neřadí osobní a majetkové poměry pachatele mezi taxativně určená kritéria pro výměru pokuty, jak je tomu mimo jiné u zákona o silniční dopravě. Rozšířený senát k tomu vede především ústavní zákaz likvidačních pokut, který dovodil Ústavní soud ve výše citované judikatuře. Pokud Ústavní soud považuje uložení takové pokuty za porušení vlastnického práva delikventa garantovaného čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, musí mít již správní orgán, a nikoliv až správní soud možnost se uložení takové pokuty vyvarovat, tedy osobní amajetkové poměry delikventa v této míře zohlednit.
[26] Rozšířený senát přitom nepochybuje o tom, že zákon o silniční dopravě, stejně jako řada jiných zákonů, stanoví kritéria pro určení výše pokuty taxativně a přitom osobní a majetkové poměry pachatele mezi nimi neuvádí. Z požadavků, které klade na správní trestání ústavní pořádek, ovšem přistupuje k těmto základním kritériím ještě korektiv pro určení celkové výše pokuty, a to právě v podobě zákazu jejího likvidačního charakteru. Ústavně konformní postup při ukládání pokuty za jiný správní delikt podle zákona o silniční dopravě (případně podle jiných zákonů s obdobnou právní úpravou) tedy nespočívá v tom, že bude výčet kritérií, který je dle dikce zákona zcela zjevně taxativní, vyložen jako demonstrativní, ale právě v tom, že bude vedle těchto zákonných taxativních kritérií pro výši pokuty zohledněn i zmíněný ústavněprávní korektiv. Jiná možnost, tedy předkládání jednotlivých zákonů s tímto typem právní úpravy správními soudy Ústavnímu soudu dle čl. 95 odst. 2 Ústavy nepřipadá v úvahu, neboť se nejedná o ústavní nesoulad, který by byl odstranitelný jednoduchým zásahem negativního zákonodárce. Rozšířený senát navíc považuje za podstatné, že zmíněný požadavek vyplývá nejen z Listiny základních práv a svobod, ale také z Protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod.
[27] Jak již tedy bylo řečeno, správní orgán musí v uvedeném rozsahu k osobním a majetkovým poměrům pachatele přihlédnout, aby se vyhnul uložení likvidační pokuty. Likvidační pokutou přitom rozšířený senát rozumí sankci, která je nepřiměřená osobním a majetkovým poměrům pachatele deliktu do té míry, že je způsobilá mu sama o sobě přivodit platební neschopnost či ho donutit ukončit podnikatelskou činnost, nebo se v důsledku takové pokuty může stát na dlouhou dobu v podstatě jediným smyslem jeho podnikatelské činnosti splácení této pokuty, a zároveň je zde reálné riziko, že se pachatel, případně i jeho rodina (jde-li o podnikající fyzickou osobu) na základě této pokuty dostanou do existenčních potíží.
[28] To samozřejmě neznamená, že by pokuta za jiné správní delikty měla ztratit cokoliv ze své účinnosti. Naopak, jak již připomněl předkládající senát, aby pokuta za jiný správní delikt naplnila svůj účel z hlediska individuální i generální prevence, musí být citelným zásahem do majetkové sféry pachatele. Odpovídající intenzita majetkové újmy bude v konkrétních případech záviset na řadě faktorů, v prvé řadě však na závažnosti spáchaného deliktu. Ta v sobě vždy zahrnuje jak typovou závažnost, kterou zákonodárce vyjádřil již rozpětím zákonné sazby pro uložení pokuty, tak individuální závažnost protiprávního jednání v konkrétním případě. V této souvislosti rozšířený senát Nejvyššího správního soudu konstatuje, že plně respektuje význam, který zákonodárce přisuzuje veřejným zájmům chráněným zákonem o silniční dopravě, jako je vedle bezpečnosti všech druhů silniční dopravy také zájem na jejich poctivém provozování. To platí zejména v případě taxislužby, čemuž odpovídá i relativně vyšší horní hranice pokuty (750 000 Kč) za správní delikty představující závažnější útoky proti tomuto zákonem chráněnému zájmu (viz § 35 odst. 3 zákona o silniční dopravě).
[29] V obecné rovině je navíc třeba zdůraznit, že nutnost účinně sankcionovat protiprávní jednání naplňující skutkové podstaty jiných správních deliktů vyplývá pro Českou republiku v řadě oblastí také z práva Evropské unie. V mnoha případech se totiž jedná o postih za porušení povinností uložených právními předpisy Evropské unie, a to ať již přímo (nařízeními Unie), nebo nepřímo na základě vnitrostátních právních předpisů transponujících unijní směrnice. Přitom Soudní dvůr Evropské unie vždy zdůrazňuje povinnost členských států postihovat porušení povinností vyplývajících z unijního práva dostatečně efektivními sankcemi a zajistit tak „užitečný účinek“ (effet utile) unijního práva. Udělená sankce tak musí mít podle Soudního dvora dostatečně odrazující účinek, a to jak z hlediska případné recidivy ze strany samotného delikventa, tak z hlediska ostatních subjektů (viz např. v oblasti soutěžního práva rozsudek Soudního dvora ze dne 7. 6. 1983, Musique Diffusion francŁ aise, spojené věci 100/80 až 103/80, Recueil, s. 1825, bod 106). Rozšířený senát tedy musí přisvědčit prvnímu senátu v jeho závěru, že nejen pro oblast trestního práva, ale i pro správní trestání, ať již jde o přestupky či o jiné správní delikty, platí zásada, že trest za protiprávní čin nesmí být příliš přísný, ale ani příliš mírný.
[30] V rámci úvah o odpovídající intenzitě sankce by tedy měl správní orgán přihlédnout v nezbytném rozsahu také k osobním a majetkovým poměrům pachatele, a to v případech, kdy takový požadavek vyplývá ze zákona nebo, jak již bylo řečeno, z ústavního pořádku. Přitom ovšem nemusí nutně postupovat za použití až matematicky přesné metody, jakou předpokládá pro vyměřování peněžitého trestu trestní zákoník. Takovou metodu totiž ze současné právní úpravy jiných správních deliktů při nejlepší vůli vyvodit nelze. Tento způsob výpočtu peněžité sankce není jediným možným pro naplnění principu materiální rovnosti, jak mu rozumí Ústavní soud. Tam, kde zákon s poměry pachatele jako se zvláštním hlediskem pro určení výše pokuty nepočítá, měla by informace omajetkové situaci pachatele působit jako „záchranná brzda“, tedy zmíněný korektiv, který vstupuje do hry spíše výjimečně, a to až ve chvíli, kdy hrozí natolik vysoká pokuta, že by mohla mít pro pachatele správního deliktu z ústavního hlediska nepřípustný likvidační charakter.
[31] Správní orgán se tedy nebude muset při ukládání pokuty za jiné správní delikty, u nichž zákon neupravuje zvláštní kritérium v podobě osobních a majetkových poměrů pachatele, zabývat podrobným zjišťováním těchto poměrů tam, kde bude s ohledem na výši do úvahy přicházející pokuty a na základní poznatky o osobě pachatele, které vyplynuly z dosavadního průběhu správního řízení, zřejmé, že nehrozí existenční ohrožení pachatele či jeho podnikání. Naopak tam, kde si závažnost spáchaného deliktu či další relevantní okolnosti vyžádají v rámci rozmezí, které zákon pro daný delikt předpokládá, takovou intenzitu sankce, že nebude možné riziko likvidačního působení pokuty na osobu pachatele bez dalšího vyloučit, bude nutné, aby se správní orgán zjišťováním osobních a majetkových poměrů pachatele důkladněji zabýval a přihlédl k nim do té míry, aby výsledná pokuta byla sice citelným zásahem do jeho majetkové sféry, nikoli však zásahem vzhledem ke svému účelu nepřiměřeným, který má likvidační účinky. Správní orgán by měl přitom hodnotit osobní amajetkové poměry pachatele správního deliktu ke dni svého rozhodování, nikoliv k okamžiku spáchání deliktu.
[32] Zcela obdobně by měl výši pokuty posuzovat i správní soud, a to ať už v rámci samotného soudního přezkoumání výše pokuty na základě námitek uplatněných v žalobě směřující proti rozhodnutí správního orgánu o uložení pokuty či při posouzení zvláštního návrhu žalobce na moderaci trestu ve smyslu § 65 odst. 3 a § 78 odst. 2 s. ř. s. Rozšířený senát souhlasí s prvním senátem v jeho závěru, že není udržitelný dosavadní stav judikatury Nejvyššího správního soudu, podle níž správní orgán v případě správního deliktu podle zákona o silniční dopravě či v obdobných případech ukládání pokuty za jiný správní delikt není oprávněn přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům pachatele, zatímco správní soud je k tomu naopak povinen, když následně rozhoduje o návrhu žalobce na moderaci této pokuty. Samozřejmě pro správní soud, který rozhoduje o návrhu na moderaci sankce, musí platit shodná hmotněprávní úprava ovlivňující výši sankce jako pro správní orgán, který tuto sankci ukládal.
[33] Pro úplnost rozšířený senát dodává, že výše uvedené závěry platí v prvé řadě pro ukládání pokut za jiné správní delikty podnikajícím fyzickým osobám. Zároveň je ovšem třeba brát v úvahu i to, že na rozdíl od přestupků i trestných činů se mohou jiných správních deliktů dopustit a z velké části se také dopouštějí právnické osoby. Přitom je zřejmé, že pojem osobní a majetkové poměry bude mít u právnických osob, jakožto subjektů konstruovaných na základě právní fikce, poněkud odlišný význam, než je tomu u fyzických osob. V této souvislosti lze zmínit nový návrh zákona o trestní odpovědnosti právnických osob, který Ministerstvo spravedlnosti předložilo do meziresortního připomínkového řízení a který v § 14 odst. 1 soudu ukládá, aby v rámci stanovení druhu trestu a jeho výměry přihlédl mimo jiné „k poměrům právnické osoby, včetně její dosavadní činnosti a jejích majetkových poměrů“ a také „k účinkům a důsledkům, které lze očekávat od trestu pro budoucí činnost právnické osoby, jakož i důsledkům, které může mít uložení trestu na třetí osoby“. Přesto tento návrh zákona obsahuje vedle peněžitého trestu a trestu zákazu činnosti také trest propadnutí majetku a dokonce trest zrušení právnické osoby, vychází tedy z toho, že i takové „likvidační“ sankce je nutno považovat za přiměřené v případech, kdy účelu trestu nemůže být dosaženo mírnějšími prostředky. Za situace, kdy obdobný návrh zákona o trestní odpovědnosti právnických osob v České republice prozatím neuspěl (viz sněmovní tisk 745 - zamítnutý Poslaneckou sněmovnou PČR ve volebním období 2002-2006 - www.psp.cz) a nový návrh, jak již bylo řečeno, se nachází teprve ve stadiu meziresortního připomínkového řízení, je podle názoru rozšířeného senátu nutno připustit sice spíše ojedinělé, ale přesto za mimořádných okolností přípustné výjimky ze zákazu likvidačního charakteru pokut ukládaných za jiné správní delikty právnickým osobám. Bude tomu tak u zvlášť závažných správních deliktů spáchaných právnickými osobami, nebo v situaci, kdy se právnická osoba závažných správních deliktů dopouští opakovaně a předchozí mírnější sankce se ukázaly jako neúčinné, nebo v případech, kdy samotná právnická osoba byla fakticky založena za účelem provádění protiprávní činnosti, a je zde tak velmi silný veřejný zájem na tom, aby tato právnická osoba v daném oboru činnosti již nepůsobila, a zároveň podle příslušné právní úpravy není možné za daný správní delikt uložit právnické osobě trest zákazu činnosti či jiný trest s obdobným účinkem. Za zcela mimořádných okolností by bylo dle přesvědčení rozšířeného senátu nutno připustit uložení likvidační pokuty i podnikající fyzické osobě, a to právě v situaci, kdy požadovaného účelu trestu již nemůže být dosaženo mírnějšími pokutami a zároveň není možné volit pro tento účel jiný druh sankce. I likvidační výše pokuty může za těchto výjimečných okolností odpovídat zásadě proporcionality, z níž vycházel Ústavní soud ve výše zmíněných nálezech, a být tedy v souladu s ústavním pořádkem.
[34] Velmi podstatnou otázkou, kterou musí rozšířený senát zodpovědět, je také to, jakým způsobem bude správní orgán v případě potřeby osobní a majetkové poměry pachatele v řízení o jiném správní deliktu zjišťovat.
[35] V souladu s § 50 odst. 1 správního řádu z roku 2004 si správní orgán může vyžádat pro své rozhodnutí podklady od jiných správních orgánů či orgánů veřejné moci. Je ovšem třeba připustit, že snad s výjimkou údajů o nemovitém majetku, které jsou dostupné z katastru nemovitostí, nemohou příslušné orgány poskytnout žádné údaje, které by vypovídaly o majetkových poměrech pachatele jiného správního deliktu bez jeho souhlasu. Platí to především pro správce daně, jehož pracovníci jsou na základě § 24 odst. 1 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (a obdobně podle § 52 odst. 1 nového daňového řádu č. 280/2009 Sb., účinného od 1. 1. 2011), vázáni povinností mlčenlivosti o tom, co se při správě daní dozvěděli o poměrech daňových subjektů. Ustanovení § 24 odst. 3, odst. 5 a odst. 6 zákona o správě daní a poplatků (a obdobně § 53 nového daňového řádu) připouští z povinnosti zachovávat mlčenlivost řadu spíše úzce vymezených a do značné míry kasuistických výjimek; řízení o správním deliktu obecně mezi těmito výjimkami obsaženo není, pouze řízení o přestupku, který je vymezen v daňovém zákonu (podle nového daňového řádu pak pouze řízení o správním deliktu, který se týká porušení povinnosti při správě daní). Správnímu orgánu rozhodujícímu např. o jiném správním deliktu dle zákona o silniční dopravě tedy nemůže příslušný správce daně poskytnout podklady, z nichž by si bylo možné učinit představu o majetkových poměrech pachatele správního deliktu (např. jeho daňová přiznání) bez toho, aby sám tento účastník správního řízení správce daně v souladu s § 24 odst.4 zákona o správě daní a poplatků (§ 52 odst. 2 nového daňového řádu) k tomuto účelu zprostil mlčenlivosti. Srovnatelnou úpravu obsahuje také zákon č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, a zákon č. 592/1992 Sb., o pojistném na všeobecné zdravotní pojištění, pokud jde o povinnost mlčenlivosti pracovníků orgánů sociálního zabezpečení a zdravotních pojišťoven o informacích získaných v souvislosti s výběrem pojistného na sociální zabezpečení a na všeobecné zdravotní pojištění.
[36] Obdobně podle § 53 odst. 1 správního řádu z roku 2004 může sice správní orgán usnesením uložit i subjektu soukromého práva, který má listinu potřebnou k provedení důkazu, aby ji předložil, ovšem pokud jde např. o listiny obsahující informace o stavu bankovních účtů účastníka řízení o správním deliktu, jsou banky dle § 38 odst. 1 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, vázány bankovním tajemstvím, přičemž výjimky z povinnosti zachovávat bankovní tajemství upravené v odstavcích 2 až 11 daného ustanovení se na řízení o jiném správním deliktu obecně opět nevztahují. Správní orgán jistě může použít oprávnění, které mu svěřuje § 53 odst. 1 správního řádu, i vůči samotnému účastníkovi řízení o správním deliktu; ten má však možnost podle § 53 odst. 2 správního řádu vydání požadované listiny odepřít z důvodů, pro něž je jinak svědek oprávněn odepřít výpověď (§ 55 odst. 4 správního řádu). Zároveň platí, že povinnost podrobit se výslechu jako svědek, vypovídat pravdivě a nic nezamlčet se vztahuje na každého s výjimkou účastníka řízení (§ 55 odst. 1 správního řádu). Správní řád narozdíl od občanského soudního řádu výslovně neupravuje důkaz výslechem účastníka řízení.
[37] Z uvedeného tedy vyplývá, že pravomoci správního orgánu ke zjišťování osobních a majetkových poměrů účastníka řízení o jiném správním deliktu jsou do určité míry omezené, byť se v obecné rovině podstatně neliší od pravomocí správního orgánu v řízení o přestupku a s výjimkou možností prolomení bankovního tajemství (viz § 8 trestního řádu) ani od pravomocí soudu v řízení trestním. Je tudíž třeba na jedné straně vycházet z toho, že povinnost správního orgánu zjistit veškeré rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, jemuž má být z moci úřední uložena povinnost (§ 50 odst. 3 správního řádu), se vztahuje i na zjišťování osobních a majetkových poměrů účastníka řízení, je-li to nezbytné pro stanovení výše pokuty za jiný správní delikt. Na straně druhé ovšem nelze opominout ani důkazní břemeno účastníka řízení, které i v řízení o jiném správním deliktu nese, pokud jde o prokázání jeho vlastních tvrzení (§ 52 správního řádu).
[38] Bude tedy záležet především na účastníku řízení, zda projeví svůj zájem na tom, aby uložená pokuta pro něj neměla likvidační důsledky, tím, že správnímu orgánu poskytne základní údaje o svých osobních a majetkových poměrech a tyto také věrohodným způsobem doloží či umožní správnímu orgánu, aby ověřil jejich pravdivost např. tím, že zbaví pro tento účel výše zmíněné orgány veřejné moci mlčenlivosti. Pokud tak účastník řízení neučiní a naopak odmítne poskytnout správnímu orgánu v tomto ohledu dostatečnou součinnost, bude správní orgán oprávněn vyjít pouze z údajů, které vyplynuly z dosavadního průběhu správního řízení a které si správní orgán může zjistit bez součinnosti s účastníkem řízení (vedle katastru nemovitostí např. z obchodního rejstříku, pokud jde o subjekty v něm zapsané, nebo z výpovědí svědků znalých osobních a majetkových poměrů účastníka řízení). Nepovede-li tento postup k přesnému výsledku, může si správní orgán takto učinit také jen základní představu o příjmech a majetku účastníka řízení, a to i na základě odhadu, tedy do určité míry obdobně, jako postupuje trestní soud podle výše zmíněného § 68 odst. 4 trestního zákoníku.
V.
Závěr
[39] Lze tedy uzavřít, že správní orgán ukládající pokutu za jiný správní delikt je povinen přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům pachatele tehdy, pokud je podle osoby pachatele a výše pokuty, kterou lze uložit, zřejmé, že by pokuta mohla mít likvidační charakter, a to i v případech, kdy příslušný zákon osobní a majetkové poměry pachatele v taxativním výčtu hledisek rozhodných pro určení výše pokuty neuvádí.
[40] V těchto případech správní orgán vychází při zjišťování osobních a majetkových poměrů z údajů doložených samotným účastníkem řízení, případně z těch, které vyplynuly z dosavadního průběhu správního řízení či které si opatří samostatně bez součinnosti s účastníkem řízení. Nelze-li takto získat přesné informace o stavu majetku účastníka řízení a o jeho příjmech, je správní orgán oprávněn stanovit je v nezbytném rozsahu odhadem.
Právní věta
I. Správní orgán ukládající pokutu za jiný správní delikt je povinen přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům pachatele tehdy, pokud je podle osoby pachatele a výše pokuty, kterou lze uložit, zřejmé, že by pokuta mohla mít likvidační charakter, a to i v případech, kdy příslušný zákon osobní a majetkové poměry pachatele v taxativním výčtu hledisek rozhodných pro určení výše pokuty neuvádí.
II. Správní orgán vychází při zjišťování osobních a majetkových poměrů z údajů doložených samotným účastníkem řízení, případně z těch, které vyplynuly z dosavadního průběhu správního řízení či které si opatří samostatně bez součinnosti s účastníkem řízení. Nelze-li takto získat přesné informace, je správní orgán oprávněn stanovit je v nezbytném rozsahu odhadem.
Usnesení ze dne 13. 3. 2008
Plný text
1 As 9/2008 - 99
U S N E S E N Í
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce V. D., zastoupeného JUDr. Koljou Kubíčkem, advokátem se sídlem v [adresa] proti žalovanému Ministerstvu dopravy, se sídlem v [adresa] proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. listopadu 2007, č. j. 11 Ca 28/2007 - 66, o návrhu žalobce na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti,
takto:
Kasační stížnosti s e p ř i z n á v á odkladný účinek.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadl žalobce (dále též „stěžovatel“) shora uvedený rozsudek Městského soudu v Praze, kterým byla zamítnuta žaloba stěžovatele na zrušení rozhodnutí Ministerstva dopravy (dále též „žalovaný“) ze dne 15. listopadu 2006, č. j. 128/2004 110-TAXI/10. Rozhodnutím žalovaného bylo k odvolání stěžovatele změněno rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy, odboru dopravy ze dne 12. února 2004 č. j. MHMP 127470/2003/DOP-O3/Hj-roz, jímž byl stěžovatel uznán vinným ze spáchání správního deliktu podle § 35 odst. 1 písm. a), e) a odst. 3 písm. h) zákona č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, v platném znění, za což byla stěžovateli uložena pokuta ve výši 250 000 Kč; rozhodnutí správního orgánu I. stupně bylo ovšem změněno pouze z formálních důvodů a stěžovatel s meritem svého odvolání neuspěl.
Dne 29. 1. 2007 stěžovatel podal u městského soudu současně se žalobou návrh na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. S tímto návrhem vyslovil žalovaný souhlas. Městský soud návrhu vyhověl a žalobě přiznal odkladný účinek usnesením č. j. 11 Ca 28/2007 49 ze dne 1. 3. 2007.
V kasační stížnosti podané u městského soudu dne 17. 12. 2007 se stěžovatel domáhá, aby Nejvyšší správní soud přiznal kasační stížnosti odkladný účinek. Tento návrh odůvodňuje tím, že by výkon rozhodnutí znamenal pro stěžovatele nenahraditelnou újmu, a to s ohledem na výši peněžité sankce, a také tím, že žalovaný již dříve s odkladným účinkem vyslovil souhlas v řízení před městským soudem.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že proti návrhu na přiznání odkladného účinku „nemá námitky“.
Podle § 107 s. ř. s. kasační stížnost nemá odkladný účinek. Nejvyšší správní soud jej však může na návrh stěžovatele přiznat. Ustanovení § 73 odst. 2 až 4 se užije přiměřeně. Podle § 73 odst. 2 s. ř. s. soud na návrh žalobce po vyjádření žalovaného usnesením přizná žalobě odkladný účinek, jestliže by výkon nebo jiné právní následky rozhodnutí znamenaly pro žalobce nenahraditelnou újmu, přiznání odkladného účinku se nedotkne nepřiměřeným způsobem nabytých práv třetích osob a není v rozporu s veřejným zájmem.
Jak vyplývá z tohoto ustanovení, základní podmínkou přiznání odkladného účinku žalobě je nenahraditelná újma na straně stěžovatele (v důsledku výkonu nebo jiných právních následků napadeného správního rozhodnutí). Obdobně je tomu i v případě přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Rozhodnutí o přiznání odkladného účinku žalobě a o přiznání odkladného účinku kasační stížnosti jsou svou podstatou rozhodnutími předběžné povahy a nelze v nich předjímat rozhodnutí o věci samé. Proto nelze při rozhodování podle § 73 odst. 2 a § 107 s. ř. s. vždy učinit jednoznačný (konečný) závěr, že správní rozhodnutí má za následek újmu pro žalobce či stěžovatele. Ustanovení § 73 odst. 2 a § 107 s. ř. s. je třeba interpretovat tak, že postačuje předpoklad žalobcem (stěžovatelem) tvrzené nenahraditelné újmy. Tak je tomu se zřetelem na výši uložené pokuty též v právě posuzovaném případě. Přiznání odkladného účinku kasační stížnosti se ani nedotkne nepřiměřeným způsobem nabytých práv třetích osob, ani nebude v rozporu s veřejným zájmem, což ostatně potvrdil ve svém vyjádření též žalovaný.
Ze všech těchto důvodů bylo návrhu stěžovatele na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti vyhověno.
P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí n e j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. března 2008
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu
Usnesení ze dne 9. 10. 2008
Plný text
1 As 9/2008 - 102
U S N E S E N Í
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. J. B. a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce V. D., zastoupeného JUDr. Koljou Kubíčkem, advokátem se sídlem [adresa] proti žalovanému Ministerstvu dopravy, se sídlem [adresa] proti rozhodnutí žalovaného ze dne 15. listopadu 2006, č. j. 128/2004-110-TAXI/10, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 15. listopadu 2007, č. j. 11 Ca 28/2007 - 66,
t a k t o :
Věc s e p o s t u p u j e rozšířenému senátu.
O d ů v o d n ě n í :
Podle ustanovení § 17 odst. 1 s. ř. s. je věc předkládána rozšířenému senátu, protože při předběžné poradě dospěl rozhodující tříčlenný senát k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru judikovaného Nejvyšším správním soudem v rozsudcích ze dne 4. prosince 2003, č. j. 6 A 186/2002 - 45, a ze dne 20. prosince 2006, č. j. 2 As 33/2006 - 102.
V rozsudku č. j. 6 A 186/2002 - 45 Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že při stanovení výše pokuty za správní delikt provozovateli taxislužby nemůže správní orgán přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům provozovatele, neboť kritéria pro stanovení výše pokuty jsou taxativně stanovena v § 36 odst. 2 zákona o silniční dopravě, a osobní a majetkové poměry mezi nimi uvedeny nejsou. Tento rozsudek je nutno interpretovat v souvislosti s pozdějším rozsudkem č. j. 2 As 33/2006 - 102, podle kterého při úvaze o moderaci uložené pokuty podle § 78 odst. 2 s. ř. s. přihlíží správní soud k osobním nebo majetkovým poměrům delikventa i v tom případě, že zákon, podle něhož byla pokuta uložena, kritéria osobních a majetkových poměrů nezná, a správní orgán sám k nim tedy přihlédnout nemůže.
Rozhodující 1. senát nicméně při předběžné poradě dospěl k závěru, že se s oběma judikáty neztotožňuje. Podle názoru 1. senátu osobní a majetkové poměry sankcionované osoby nutno vzít při ukládání pokuty vždy v potaz, a tedy správní orgány musí při určení výše pokuty přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům delikventa bez ohledu na to, zda jsou tyto poměry výslovně uvedeny ve výčtu zákonných kritérií pro určení výše pokuty. To vyplývá z obecného požadavku proporcionality trestání, který se z podstaty věci musí aplikovat též na trestání správní: sankce musí být přiměřená nejen ve vztahu k objektivní a subjektivní stránce jiného správního deliktu (což zahrnuje slovy většiny zákonů „závažnost správního deliktu, zejména způsob jeho spáchání a jeho následky a okolnosti, za nichž byl spáchán“), ale též ve vztahu k osobě pachatele a jeho poměrům; zatímco prve uvedené je nutno hodnotit z hlediska časového k okamžiku spáchání deliktu, osobu delikventa včetně jeho poměrů nutno hodnotit tak, jak tyto existují k okamžiku ukládání sankce.
Rozhodující senát tedy předkládá rozšířenému senátu právní otázku, zda správní orgán musí přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům sankcionované osoby, a to bez ohledu na to, zda jsou kritéria pro stanovení výše pokuty taxativně stanovena zákonem, a osobní a majetkové poměry mezi nimi uvedeny nejsou.
P o u č e n í : Proti tomuto rozhodnutí n e j s o u opravné prostředky přípustné.
Rozšířený senát bude ve věci rozhodovat ve složení: JUDr. J. B., JUDr. M. D., JUDr. M. M., JUDr. M. S., JUDr. K. Š., JUDr. M. T. a JUDr. M. T.. Účastníci mohou namítnout podjatost těchto soudců do jednoho týdne od doručení tohoto usnesení (§ 8 odst. 1 s. ř. s.).
V Brně dne 9. října 2008
JUDr. J. B.
předseda senátu