Rozsudek NSS sp. zn. 11 Ca 159/2008

Právní věta

Vyjádření obecního úřadu obce s rozšířenou působností stejně jako vyjádření krajského úřadu podle § 3 odst. 1 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, není tzv. závazným stanoviskem ve smyslu § 149 správního řádu z roku 2004, ale jde o stanovisko vydané v režimu § 154 citovaného zákona. Proto se v případě rozdílných stanovisek mezi nimi a Ministerstvem kultury neuplatní postup podle § 136 odst. 6 správního řádu z roku 2004.

Ministerstvo kultury, které rozhoduje o prohlášení věci kulturní památkou, tedy rozhoduje ve věci samé, již z toho důvodu není oprávněno podat opravný prostředek proti rozhodnutí, kterým se podle § 156 odst. 2 správního řádu z roku 2004 ruší předchozí vyjádření obecního úřadu obce s rozšířenou působností vydané podle § 3 odst. 1 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči.

Plný text

Prejudikatura: (Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 18. 6. 2009, čj. 11 Ca 159/2008-60)

Státní památková péče: prohlášení věci za kulturní památku Správní řízení: aktivní legitimace k podání odvolání Věc: Akciová společnost Generali Pojišťovna proti Ministerstvu kultury o prohlášení věci kulturní památkou Žalobce podal žádost o vydání povolení k odstranění stavby - vily Anička z důvodu jejího nahrazení stavbou „Generali Hradec Králové - polyfunkční objekty s parkovacím zázemím“. V únoru 2007 byl podán návrh na prohlášení vily Anička za kulturní památku. Dne 22. 2. 2007 sdělil odbor památkové péče Magistrátu města Hradec Králové, že ke stavbě „Generali Hradec Králové - polyfunkční objekty s parkovacím zázemím“, nemá námitek, ale vzhledem k tomu, že stavba se nachází v území s archeologickými nálezy, je investor povinen splnit své povinnosti v tomto ohledu. Dne 9. 3. 2007 vydal stavební odbor Magistrátu města Hradec Králové usnesení, kterým přerušil řízení ve věci žádosti žalobce o vydání povolení k odstranění stavby do doby, než bude pravomocně ukončeno správní řízení na prohlášení vily Anička za kulturní památku. Dne 13. 4. 2007 adresoval odbor památkové péče Magistrátu města Hradec Králové žalovanému stanovisko, ve kterém konstatoval, že předchozí stanovisko bylo vydáváno bez zřetele k tomu, že probíhá řízení o prohlášení za kulturní památku - objekt kulturní památkou nebyl a nebyl zde důvod pro vydání negativního stanoviska. Dne 16. 5. 2007 zrušil Magistrát města Hradec Králové usnesením stanovisko odboru památkové péče ze dne 8. 3. 2007 k podnětu na prohlášení vily Anička za kulturní památku s tím, že původní stanovisko je v rozporu s právními předpisy a nelze jej opravit podle § 156 odst. 1 správního řádu. V rozhodnutí se konstatuje, že odbor památkové péče Magistrátu města Hradec Králové ve vyjádření ze dne 8. 3. 2007 vyslovil závěr, že se doporučuje prohlášení vily Anička za kulturní památku, avšak dva týdny předtím v protichůdném vyjádření sdě1il, že proti stavbě polyfunkčního objektu nemá námitek, přičemž investorovi stanovil povinnost oznámit svůj záměr Archeologickému ústavu a umožnit archeologický výzkum. Dne 23. 5. 2007 podal žalovaný odvolání proti rozhodnutí Magistrátu města Hradec Králové ze dne 16. 5. 2007. Měl za to, že bylo vydáno v rozporu s § 156 odst. 2 a § 94 správního řádu, když podání žalobce bylo považováno za žádost účastníka řízení, což zároveň představovalo povinnost magistrátu ve věci rozhodnout, a to pouze způsobem předpokládaným v § 156 odst. 2 správního řádu. Navíc neexistovala skutečnost, která by potvrzovala závěr o nezákonnosti zrušeného vyjádření magistrátu. Původní vyjádření z února 2007 neobsahovalo žádný odkaz na zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ze kterého magistrát dovodil akt, kterým by se z hlediska zájmů státní památkové péče mohl vyjádřit. Takové ustanovení neexistuje a magistrát měl vyslovit nepříslušnost k vydání takového stanoviska, a pokud tak neučinil, rozhodně nemohl stanovisko v takové věci vydat. Z důvodu odvolání pak žalovaný přerušil řízení o prohlášení vily Anička za kulturní památku. Dne 18. 6. 2007 rozhodl Krajský úřad Královehradeckého kraje tak, že rozhodnutí Magistrátu města Hradec Králové ze dne 16. 5. 2007 zrušil a řízení zastavil, přičemž se ztotožnil s názorem žalovaného. Žalovaný dne 22. 10. 2007 vydal rozhodnutí, kterým prohlásil vilu Anička za kulturní památku. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce rozklad. Žalobce namítal absenci zákonného podkladu pro vydání rozhodnutí, protože žalovaný nebyl oprávněn podat odvolání proti rozhodnutí magistrátu ze dne 16. 5. 2007. Žalovaný rozklad zamítl. V odůvodnění uvedl, že podal odvolání, protože ze zrušovacího usnesení nebylo jasné, kdo je účastníkem řízení o přezkumu. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu k Městskému soudu v Praze. Namítal, že žalovaný si byl povinen vyžádat vyjádření krajského úřadu a obecního úřadu obce s rozšířenou působností - Magistrátu města Hradec Králové. Vyjádření si sice vyžádal, to však bylo ještě před prohlášením vily za kulturní památku zrušeno. Žalovaný však na to nedbal a svůj postoj odůvodnil tím, že následné usnesení Magistrátu, kterým bylo podle ustanovení § 156 odst. 2 správního řádu předchozí vyjádření zrušeno, bylo následně zrušeno Krajským úřadem Královehradeckého kraje v odvolacím řízení. Odvolací řízení není podle žalobce v takovém případě vůbec přípustné. Na postup vydávání vyjádření dotčenými orgány se aplikují ustanovení části čtvrté správního řádu a ustanovení o odvolání na postup podle této části správního řádu aplikovat nelze. Je třeba přiměřeně použít ustanovení o přezkumném řízení, avšak žalobce zdůraznil, že je tak třeba postupovat skutečně pouze přiměřeně. Ustanovení § 95 odst. 4 správního řádu použít nelze, protože postup podle § 156 odst. 2, resp. § 154 není řízením s účastníky. Postavení žalovaného jako účastníka řízení nelze dovodit ani z § 27 či § 28 správního řádu. Za účastníka řízení je v jakémkoli procesu označována osoba, jejíž práva mohou být v daném řízení dotčena. Žalovaný je v rámci procedury prohlašování věci za kulturní památku, v rámci níž si stanovisko vyžádal, nepochybně správním orgánem a nikoli dotčenou osobou. Závěry o účastenství nelze dovozovat ani z toho, že bylo žalovanému usnesení Magistrátu dáno na vědomí, protože účastenství lze dovodit pouze tehdy, pokud jsou splněny zákonné znaky. Pro závěr o nepřípustnosti odvolacího řízení svědčí i zásada účelnosti, vhodnosti a hospodárnosti řízení. Pokud by bylo připuštěno odvolací řízení i pro stanoviska, znamenalo by to možnost následného podání žaloby ve správním soudnictví, což by protáhlo vlastní řízení o právech a povinnostech třeba i na několik let. I když usnesení magistrátu obsahovalo poučení o odvolání, nebyl žalovaný subjektem, který by byl oprávněn je podat, a navíc odvolání nebylo přípustné. Žalobce má zato, že mělo být postupováno podle § 136 odst. 6 správního řádu, který upravuje řešení sporů mezi správním orgánem, který řízení vede, a správním orgánem, který je dotčeným orgánem. Krajský úřad nebyl k řešení sporu o vydání usnesení Magistrátem vůbec věcně příslušný, což vede k nicotnosti rozhodnutí Krajského úřadu. Napadené rozhodnutí se s argumentací žalobce uplatněnou v rozkladu k této otázce vůbec nevypořádal. Městský soud v Praze napadené rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

Z odůvodnění:

(...)

Nejprve je třeba zaujmout stanovisko k námitce, kterou žalobce označil jako „absence zákonného podkladu“. Ve věci nastala situace, kdy bylo vyjádření obce s rozšířenou působností - Magistrátu města Hradec Králové následně podle § 156 odst. 2 správního řádu zrušeno. Účastníci soudního řízení se liší v názoru na to, zda byl Krajský úřad Královehradeckého kraje oprávněn tak učinit či nikoliv. Žalovaný v žalobou napadeném rozhodnutí k této otázce uvádí, že v rozhodnutí o zrušení předchozího stanoviska magistrátu ze dne 17. 5. 2007 bylo uvedeno poučení o možnosti podat opravný prostředek a toto rozhodnutí bylo žalovanému adresováno. Proto byl opravný prostředek podán. Nelze rovněž dovodit jiný subjekt, který by měl o podaném odvolání rozhodnout.

Tato právní argumentace neobstojí. Nejprve je třeba konstatovat, že vyjádření obecního úřadu obce s rozšířenou působností stejně jako vyjádření krajského úřadu podle § 3 odst. 1 zákona o státní památkové péči, není tzv. závazným stanoviskem ve smyslu § 149 správního řádu. Nejde o úkon učiněný správním orgánem, jehož obsah by byl závazným pro výrokovou část správního rozhodnutí, v tomto případě rozhodnutí o prohlášení vily Anička za kulturní památku. Zákon o státní památkové péči stanoví toliko předpoklad, že je třeba si vyžádat před prohlášením o věci za kulturní památku vyjádření těchto institucí a nelze dovodit, že by byl žalovaný při rozhodování o tom, zda bude ta která věc za kulturní památku prohlášena, vázán stanoviskem obecního úřadu obce s rozšířenou působností resp. krajského úřadu v této věci. Jde o to, že Ministerstvo kultury musí mít k dispozici před vydáním rozhodnutí vyjádření, u kterého lze předpokládat, že bude zohledňovat stanovisko zastávané v místě, kde se předmětná věc nachází. Je to toliko a výlučně Ministerstvo kultury, komu je dána pravomoc prohlašovat věci za kulturní památky ve smyslu ustanovení zejména § 1 a § 2 tohoto zákona. Na druhé straně je však třeba, pokud toto vyjádření nesvědčí o úmyslu žalovaného prohlásil předmětnou věc za kulturní památku, aby odůvodnění rozhodnutí, kterým se kulturní památka prohlašuje, obsahovalo odůvodnění, proč má Ministerstvo kulturu za to, že názory, vyjádřené ze zmíněných vyjádřeních, neobstojí.

Přestože v konkrétní věci vyjádření Magistrátu města Hradec Králové ze dne 8. 3. 2007 (bez ohledu na to, zda bylo či nebylo následně platně zrušeno) není pro výrokovou část rozhodnutí orgánu I. stupně bezprostředně závazné, umožňuje správní řád v § 156 původní vyjádření změnit, resp. zrušit, pokud jsou splněny zákonem stanovené podmínky. Soud má za to že tento institut lze využít jak v případě stanovisek podle § 149, tak i v případě stanovisek podle § 154 správního řádu, neboť úprava obsažená v § 154 - § 158 správního řádu tvoří obecný procesní rámec pro „úkony správních orgánů“, které samy o sobě nesměřují k vydání rozhodnutí ve věci samé a nejsou vydávány v samostatném správním řízení, avšak jsou jimi odvozeně ovlivňována práva a povinnosti podstatnou měrou.

Bylo však třeba se zabývat tím, zda je Ministerstvo kultury jako správní orgán který rozhoduje ve věci samé, oprávněno podat odvolání proti rozhodnutí, kterým se podle § 156 odst. 2 správního řádu předchozí vyjádření Magistrátu města Hradce Králové ze dne 8. 3. 2007 ruší. Na tomto místě je třeba přisvědčit žalobci, pokud namítá, že žalovanému nemůže svědčit postavení dotčeného subjektu, protože naopak je správním orgánem, který ve věci rozhoduje. Správní řád výslovně neřeší, zdali proti rozhodnutí podle § 156 odst. 2 je či není přípustné odvolání - opravný prostředek. Pro posouzení zákonnosti postupu v souzené věci však tato otázka takto postavena být nemusí. Je nepochybné, rozhodnutí Magistrátu města Hradce Králové ze dne 17. 5. 2007 obsahovalo poučení o možnosti podat odvolání a stanovilo k tomuto postupu lhůtu. Oprávnění domáhat se revokace rozhodnutí orgánu I. stupně cestou podání opravného prostředku je obecně v jakémkoliv typu soudního či správního řízení umožněna toliko jeho účastníkům, popřípadě subjektům, které jsou adresáty tohoto rozhodnutí. Nikdy oprávnění podat opravný prostředek není svěřeno subjektu, který ve věci samé rozhoduje. Právní postavení správního orgánu, který ve věci rozhoduje, z povahy věci umožňuje tomuto orgánu vyjádřit své právní stanovisko, avšak až v rozhodnutí ve věci samé, nikoliv brojit proti němu cestou opravného prostředku.

Vyjádření vydané v režimu § 154 správního řádu není výsledkem samostatného správního řízení, jehož by byl žalovaný účastníkem, proti němuž by mohl brojit cestou opravných prostředjů. Jde o vyjádření, jehož povinnost opatření stanoví žalovananému - správnímu orgánu, který ve věci rozhoduje - § 3 odst. 1 zákona o státní památkové péči. Nelze v jednom správním řízení současně vystupovat v pozici správního orgánu, který ve věci rozhoduje, a současně brojit proti vyjádření v něm učiněným opravným prostředkem. Nic na tom nemění ani okolnost, že vyjádření vydal orgán odlišný od žalovaného. Ani to, že rozhodnutí ze dne 17. 5. 200ý obsahovalo poučení o možnosti podat odvolání a toto rozhodnutí bylo žalovanému doručeno, nemůže založit oprávnění podat opravný prostředek za situace, kdy žalovaný k tomuto postupu není subjektivně oprávněn. Nesprávné poučení o opravném prostředku totiž nemůže založit oprávnění žalovaného takový prostředek s úspěchem podat, pokud tato možnost současně nevyplývá z právních předpisů. To, zda by byly ostatní subjekty, kterým je takové rozhodnutí doručeno, oprávněny opravný prostředek podat, ničeho nemění na závěru, že žalovaný takovým subjektem bezpochyby není. Právě s odkazem na nepřípustnost uplatnění tohoto prostředku ze strany žalovaného coby správního orgánu který ve věci rozhoduje, dospěl soud k závěru, že rozhodnutí Krajského úřadu Královéhradeckého kraje ze dne 18. 6. 2007 je rozhodnutím nicotným, protože krajský úřad neměl funkční příslušnost v této konkrétní věci o podaném odvolání rozhodovat.

Naproti tomu nelze přisvědčit stanovisku žalobce, že rozdílný náhled na prohlášení vily Anička kulturní památkou mezi Magistrátem města Hradec Králové a žalovaným je třeba předkládat k řešení postupem podle § 136 odst. 6, resp. § 133 odst. 2 správního řádu. Ustanovení § 136 se vztahuje na tzv. dotčené orgány. Který orgán je tzv. dotčeným orgánem stanoví § 136 odst. 1. Zákon o státní památkové péči výslovně nestanoví, že by obecní úřad obce s rozšířenou působností, resp. krajský úřad byly takzvanými dotčenými orgány státní správy. Nelze proto použít písm. a) § 136 odst. 1 správního řádu. Postavení těchto orgánů nelze dovodit ani z písm. b ) tohoto ustanovení, protože, jak již bylo uvedeno, zákon o státní památkové péči nevyžaduje vydání předchozího, tzv. závazného stanoviska. Vyžaduje pouze, aby si Ministerstvo kultury před prohlášením věci kulturní památkou vyžádalo předchozí vyjádření těchto orgánů. Obsah vyjádření není ve smyslu § 149 odst. 1 správního řádu závazný pro výrok o prohlášení věci za kulturní památku. Proto ani obec s rozšířenou působností, ani krajský úřad nejsou dotčenými orgány a neuplatní se v případě, že mají na věc jiný právní názor, postup podle § 136 odst. 6 správního řádu pro řešení takového sporu.

Je třeba znovu zdůraznit, že orgánem, kterému je dána pravomoc rozhodnout o prohlášení věci za kulturní památku, je Ministerstvo kultury. Poskytnutá vyjádření mají nepochybně za cíl zajistit co nejkomplexnější náhled na posuzovanou věc z hlediska jejího lokálního významu. Tvoří tak podstatný podklad pro rozhodnutí žalovaného, avšak z ničeho nelze dovodit, že by byl žalovaný ve své rozhodovací pravomoci těmito vyjádřeními omezen.Jinými slovy, nelze učinit závěr, že by nebylo lze prohlásit kulturní památku jenom proto, že obecní úřad obce s rozšířenou působností či krajský úřad s takovým postupem nesouhlasí.

To však na druhé straně neznamená, že by ona vyjádření, která zákon výslovně předpokládá, byla pro rozhodnutí ve věci zcela bez významu. Je vždy třeba, aby výsledek řízení o prohlášení věci za kulturní památku náležitě reflektoval obsah takových vyjádření a v případě, že je výsledek správního řízení od těchto stanovisek odlišný, je třeba, aby odůvodnění správního rozhodnutí ve věci samé obsahovalo dostatek důvodů, proč správní orgán - žalovaný z uvedených stanovisek nevycházel.