11 Ca 291/2009

Z odůvodnění:

Z § 57 odst. 3 zákona o místním referendu vyplývá, že rozhodnutí soudu o návrhu podaném podle § 57 odst. 1 písm. b) tohoto zákona nahrazuje rozhodnutí zastupitelstva obce nebo zastupitelstva statutárního města. Soud se proto zabýval otázkou, zda jsou splněny zákonem stanovené podmínky pro to, aby místní referendum o návrhu žalobce bylo vyhlášeno.

Z návrhu žalobce na vyhlášení místního referenda vyplývá, že referendum se mělo konat o otázce: „Souhlasíte s tím, aby Městská část Praha - Velká Chuchle podnikla v samostatné působnosti kroky zamezující realizaci přemostění přes železniční trať do doby, než nezávislá studie - zpracovaná podle Zadání uvedeného v příloze č. 5 usnesení zastupitelstva č. 3/2009 ze dne 30. 3. 2009 - nade vší pochybnost prokáže, že přemostění je pro Velkou Chuchli nezbytně nutné a jeho realizací nedojde k nárůstu dopravy ve Velké a Malé Chuchli ani k negativním dopadům na jejich životní prostředí?“ Podaný návrh byl odůvodněn tím, že na základě vypracované studie bude možno kvalifikovaně rozhodnout o realizaci dopravního řešení vedoucího ke zklidnění a omezení tranzitní automobilové dopravy ve Velké a Malé Chuchli a o tom, zda je nutné realizovat mimoúrovňové křížení železniční trati.

Při posuzování otázky, zda jsou splněny podmínky pro vyhlášení referenda o výše uvedené otázce či zda jsou dány důvody stanovené zákonem pro to, že místní referendum nelze konat, vycházel soud ze znění § 7 zákona o místním referendu. Je zřejmé, že v dané věci nepřicházelo v úvahu posouzení důvodů uvedených v § 7 písm. a), písm. b), písm. c), písm. f), písm. g) a písm. h).

Dle názoru soudu není dána ani výluka konání místního referenda uvedená v § 7 písm. e) zákona o místním referendu, podle něhož nelze místní referendum konat v případech, kdy se o položené otázce rozhoduje ve zvláštním řízení. Je zřejmé, že o stavbě přemostění přes železniční trať je či bude rozhodováno ve stavebním, tj. zvláštním řízení podle stavebního zákona (zákon č. 183/2006 Sb.), podle něhož orgány obcí, krajů, popř. jiné orgány navíc rozhodují ve většině případů v přenesené působnosti. V této věci bylo dotazem u žalovaného zjištěno, že na předmětnou stavbu přemostění železniční tratě bylo vydáno Městským úřadem Radotín jako příslušným stavebním úřadem rozhodnutí o umístění stavby dne 16. 7. 2007, které nabylo právní moci dne 4. 7. 2008 poté, kdy Magistrát hl. m. Prahy jako odvolací orgán rozhodnutí o umístění této stavby potvrdil. Žádost o vydání stavebního povolení nebyla dosud podána. Je tedy zřejmé, že o otázce přemostění železniční tratě žádné zvláštní řízení neprobíhá. Lze sice předpokládat, že zvláštní řízení probíhat bude, bude-li podána žádost o vydání stavebního povolení, to však není na překážku pro to, aby se místní referendum, při splnění podmínek stanovených zákonem o místním referendu, konalo. Zde soud vycházel z právního názoru, který vyjádřil Ústavní soud ve svém rozhodnutí ze dne 13. 3. 2007, sp. zn. I. ÚS 101/05 (č. 48/2007 Sb. ÚS), v němž vyjádřil, že konání místního referenda nemůže bránit skutečnost, že určitá věc je či bude předmětem správního řízení konaného v přenesené působnosti. To samozřejmě platí za situace, kdy otázka, která má být předmětem hlasování v místním referendu, se týká samostatné působnosti obce nebo statutárního města (§ 6 zákona o místním referendu) a jsou splněny všechny podmínky uvedeným zákonem stanovené.

Soud se dále zabýval otázkou, zda vyhlášení referenda nebrání důvody, jež jsou uvedeny v § 7 písm. d) zákona o místním referendu, podle něhož nelze místní referendum konat, jestliže by otázka položená v místním referendu byla v rozporu s právními předpisy nebo jestliže by rozhodnutí v místním referendu mohlo být v rozporu s právními předpisy. Soud po posouzení věci dospěl k závěru, že místní referendum nelze konat proto, že by rozhodnutí v místním referendu mohlo být v rozporu s právními předpisy.

Z § 49 zákona o místním referendu vyplývá, že rozhodnutí o místním referendu je pro zastupitelstvo obce, zastupitelstvo statutárního města, orgány obce a statutárního města závazné. To znamená, že orgány obce musí jednat podle toho, jak bylo v místním referendu rozhodnuto. V daném případě předmětem místního referenda měla být otázka: „Souhlasíte s tím, aby Městská část Praha - Velká Chuchle podnikla v samostatné působnosti kroky zamezující realizaci přemostění přes železniční trať do doby, než nezávislá studie - zpracovaná podle Zadání uvedeného v příloze č. 5 usnesení zastupitelstva č. 3/2009 ze dne 30. 3. 2009 - nade vší pochybnost prokáže, že přemostění je pro Velkou Chuchli nezbytně nutné a jeho realizací nedojde k nárůstu dopravy ve Velké a Malé Chuchli ani k negativním dopadům na jejich životní prostředí?“ Ze znění této otázky vyplývá, že byl uplatněn požadavek, aby Městská část Praha - Velká Chuchle podnikla v samostatné působnosti kroky zamezující realizaci přemostění přes železniční trať mj. za podmínky (do doby), že nezávislá studie nade vší pochybnost prokáže, že přemostění je pro Velkou Chuchli nezbytně nutné ... Současně navržená otázka ve vztahu k požadované nezávislé studii odkazuje na: „[...] Zadání uvedené v příloze č. 5 usnesení zastupitelstva č. 3/2009 ze dne 30. 3. 2009“. Z uvedeného zadání, které tvoří přílohu č. 5 usnesení č. 3/2009 ze dne 30. 3. 2009 však nevyplývá, že by měla být posuzována otázka k prokázání, že je přemostění železniční tratě nezbytně nutné, a již vůbec nepožaduje, aby studie řešila otázku, že závěry jsou zjištěny nade vší pochybnost. Ze zadání studie (dopravní studie zklidnění automobilové dopravy a omezení tranzitní automobilové dopravy v městské části) je patrno, že cílem studie je zjištění zatíženosti průjezdní automobilové dopravy na celkové dopravní zátěži ve Velké Chuchli a navržení variant řešení vyloučení průjezdní dopravy s posouzením vlivu na dopravní zatížení okolních komunikací, posouzení průjezdnosti železničního přejezdu pro automobilovou dopravu a posouzení nárůstu tranzitní dopravy ze Slivence v případě zřízení mimoúrovňového křížení tratě Českých drah. Z obsahu tohoto zadání vyplývá, že předmětem studie mělo být posouzení dopravní zátěže Velké Chuchle, a to zejména s přihlédnutím k tranzitní dopravě s tím, že měl být posouzen současný a výhledový stav jak automobilové dopravy, tak dopravy železniční. Z uvedeného zadání rozhodně nevyplývá, že by předmětem studie mělo být posouzení otázky, zda přemostění pro Velkou Chuchli je nezbytně nutné, jak je formulována navrhovaná otázka, jež měla být předmětem místního referenda. K tomu je třeba konstatovat, že pokud by byla zpracována studie dopravního zatížení smožnými variantami řešení, lze si jen obtížně představit situaci, že by zpracovatel takovéto studie dospěl k závěru, že přemostění železniční tratě je či není nezbytně nutné, a to takovým způsobem, že by to bylo prokázáno nade vší pochybnost. Tím se stává podmínka, kterou žalobci formulovali v předmětné otázce, podmínkou nerealizovatelnou, resp. podmínkou, která by musela nutně ovlivnit obsah zadání studie, neboť by v ní muselo být stanoveno, že má být zpracována taková studie, která nade vší pochybnost prokáže nezbytnou nutnost přemostění přes železniční trať. To by v konečných důsledcích znamenalo, že by žalovaná městská část musela zadat zpracování studie nikoli podle zadání uvedeného v příloze č. 5 usnesení zastupitelstva č. 3/2009 ze dne 30. 3. 2009, neboť zadání se o těchto otázkách vůbec nezmiňuje. Obdobně to platí ve vztahu k posouzení dopadů na životní prostředí, neboť o vlivu na životní prostředí zadání studie vůbec nehovoří.

Je nutno konstatovat, že předmětná otázka, jež měla být předmětem místního referenda, je vnitřně rozporná, neboť na jedné straně se dovolává zadání studie uvedené v příloze č. 5 usnesení zastupitelstva č. 3/2009 ze dne 30. 3. 2009, současně však formuluje obsah požadované nezávislé studie odlišně od uvedeného zadání. Pokud by byla městská část rozhodnutím v místním referendu o předmětné otázce zavázána k tomu, aby podnikla v samostatné působnosti kroky zamezující realizaci přemostění přes železniční trať do doby, než nezávislá studie prokáže v uvedené otázce formulované požadavky, byla by povinna tyto kroky činit po dobu časově neomezenou, neboť studie, která dle znění otázky má být zpracována podle zadání uvedeného v příloze č. 5 usnesení zastupitelstva č. 3/2009 ze dne 30. 3. 2009, by na v otázce formulované požadavky odpovědět nemohla, protože zadání studie se těmito otázkami (tj. otázkami prokázat nezbytnou nutnost přemostění železniční tratě a posouzení vlivu na životní prostředí) vůbec nezabývá. Vnitřní rozpornost předmětné otázky je způsobena nejen tím, že postup městské části v samostatné působnosti má být vázán na zodpovězení otázek, resp. splnění podmínek, kterými se zadání studie vůbec nezabývá, ale také tím, že zadání studie (příloha č. 5 usnesení zastupitelstva č. 3/2009) nebylo na třetím zasedání zastupitelstva Městské části Praha - Velká Chuchle, které se konalo dne 30. 3. 2009, schváleno. Je tedy zřejmé, že činnost městské části by formulací otázky, jež by měla být předmětem místního referenda, byla podmíněna skutečnostmi, které nelze splnit, neboť studie zpracovaná podle zadání (příloha č. 5 usnesení zastupitelstva č. 3/2009) na podmínky v otázce uvedené reagovat nemůže. To by ve svém důsledku znamenalo, že by městská část buď musela zadat zpracování zcela odlišné studie o dopravním zatížení předmětné lokality, tedy odlišné od zadání studie, které je v příloze č. 5 uvedeného usnesení uvedeno, nebo by se musela na svém zasedání znovu zabývat zadáním studie, jež tvoří přílohu č. 5 usnesení č. 3/2009 a musela by rozhodnout kladně. Případný kladný výsledek místního referenda by tedy městskou část zavazoval k činnosti, která není předmětem otázky navržené v požadovaném místním referendu.

Z výše uvedených důvodů má soud za to, že by případné rozhodnutí v místním referendu mohlo být v rozporu s právními předpisy, neboť činnost žalované městské části v samostatné působnosti ve vztahu k zvažovanému přemostění přes železniční trať vázalo na nesplnitelnou podmínku, což by ve svém důsledku znamenalo, že městská část by nemohla plnit své povinnosti vyplývající z § 2 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, podle něhož je městská část povinna pečovat o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů. Stejně tak by byla omezena ve své činnosti, která je uvedena např. v § 18 odst. 1 písm. a) zákona o hlavním městě Praze, povinnosti schvalovat program rozvoje městské části.

Žalobce v podané žalobě namítal, že formulace v usnesení žalovaného, kterým bylo rozhodnuto, že zastupitelstvo neschvaluje vyhlášení místního referenda, je porušením zákona o místním referendu a jsou zde dány podmínky pro to, aby se domáhal soudního přezku- mu tohoto rozhodnutí podle § 57 odst. 1 písm. b) zákona o místním referendu, neboť zastupitelstvo žalovaného buď kvalifikovaným způsobem nerozhodlo o návrhu na konání místního referenda, anebo rozhodlo o tom, že místní referendum nevyhlásí. Není věcí zastupitelstva, aby schvalovalo vyhlášení místního referenda na návrh přípravného výboru ke stanovené otázce, ale aby buď místní referendum vyhlásilo, anebo místní referendum nevyhlásilo s tím, že v daném případě byly porušeny oba důvody podle § 13 odst. 1 písm. a) i písm. b) zákona o místním referendu. K uvedeným námitkám je nutno konstatovat, že z usnesení č. 7/2009 ze 7. zasedání zastupitelstva Městské části Praha - Velká Chuchle, konaného dne 21. 9. 2009 pod bodem 7/6, vyplývá, že zastupitelstvo rozhodlo tak, že neschvaluje vyhlášení místního referenda na návrh přípravného výboru k výše uvedené otázce s tím, že právní názory ke znění otázky jsou v příloze č. 1 a2 zápisu ze zasedání ZMČ 7/2009. Lze přisvědčit žalobci v tom, že formulace usnesení není shodná se zněním § 13 odst. 1 písm. a) či písm. b) zákona o místním referendu, podle nichž zastupitelstvo obce nebo zastupitelstvo statutárního orgánu rozhodne buď o vyhlášení místního referenda, nebo o tom, že místní referendum nevyhlásí. Z formulace bodu 7/6 usnesení zastupitelstva č. 7/2009 Sb. je dle názoru soudu zcela nepochybně zřejmé, že zastupitelstvo o návrhu rozhodlo, a to tak, že: „neschvaluje vyhlášení místního referenda [...]“. Z této formulace je zřejmé, že zastupitelstvo žalovaného dospělo k závěru, že místní referendum nevyhlásí. Odlišná formulace znění usnesení „neschvaluje vyhlášení“ oproti zákonnému znění příslušného právního ustanovení „nevyhlásí“ nemá žádné právní důsledky, když je zcela nepochybně zřejmé, že zastupitelstvo o návrhu přípravného výboru k předmětné otázce rozhodlo negativně, tedy rozhodlo o tom, že místní referendum nevyhlásí. Z uvedeného znění usnesení zastupitelstva žalovaného nelze dovodit, že by zastupitelstvo o návrhu přípravného výboru nerozhodlo a bylo nečinné, naopak je zřejmé, že rozhodnutí bylo vydáno, a to rozhodnutí negativní. Soud nezpochybňuje oprávnění žalobce domáhat se soudní ochrany podle § 57 odst. 1 písm. b) zákona o místním referendu.

Žalobce dále v podané žalobě odkázal na § 6 a § 8 zákona o místním referendu s tím, že navržená otázka k místnímu referendu byla formulována zcela jednoznačně tak, aby na ni bylo možné odpovědět slovem „ano“ nebo slovem „ne“, a otázka do místního referenda vyhovuje i proto, že se zcela jasně dovolává konkrétního jednání orgánů městské části v rámci jejich samostatné působnosti s tím, že formulovaná otázka je plně v souladu se zákonnými podmínkami, je srozumitelná a je nade vší pochybnost, čeho se žalobce v místním referendu dovolává a za jakých podmínek. Žalobci lze přisvědčit v tom, že navržená otázka k místnímu referendu byla formulována tak, že na ni bylo možno odpovědět buď „ano“ nebo „ne“. Stanovisko žalobce o tom, že předmětná otázka se zcela jasně dovolává konkrétního jednání orgánů městské části v rámci jejich samostatné působnosti, soud však nesdílí, stejně tak nesdílí stanovisko žalobce, že formulovaná otázka je v souladu se zákonnými podmínkami. Samotná skutečnost, že na otázku lze odpovědět jednoznačně, a to buď „ano“ nebo „ne“, neznamená, že otázka do místního referenda je otázkou jasnou a srozumitelnou. Jak již bylo výše uvedeno, soud dospěl k závěru, že otázka je nejasná, vnitřně rozporná a ve svých důsledcích by znamenala možnost, že rozhodnutí v místním referendu by bylo v rozporu s právními předpisy.

Žalobce dále v podané žalobě poukázal na to, že usnesení zastupitelstva žalovaného ze dne 21. 9. 2009, č. 7/2009, je v části 7/6 do určité míry nesrozumitelné, když žalovaný sice dává najevo, že nevyhlásí místní referendum, na druhé straně však dává i možnost pro tvrzení, že o takovémto návrhu v kvalifikované podobě nerozhodl. Odůvodnění rozhodnutí je nekonkrétní a neurčité, když odkazuje na právní názory uvedené v příloze č. 1 a 2 zápisu. K těmto námitkám soud uvádí, že má za to, že usnesení, kterým bylo vysloveno, že se neschvaluje vyhlášení místního referenda, je jasné a konkrétní, soud má za to, že bylo zcela nesporně rozhodnuto o tom, že zastupitelstvo místní referendum nevyhlásí. Jak již bylo uvedeno výše, samotná formulace usnesení, jež je odlišná od výslovného znění § 13 zákona o místním referendu, neznamená, že by nebylo zřejmé, jakým způsobem o návrhu přípravného výboru na vyhlášení místního referenda bylo rozhodnuto. Soud nesdílí názor žalobce o tom, že je zde dána i možnost pro tvrzení, že o návrhu přípravného výboru nebylo v kvalifikované podobě rozhodnuto, resp. že nebylo rozhodnuto, neboť má za to, že z usnesení zastupitelstva městské části je zřejmé, že bylo o návrhu přípravného výboru rozhodnuto negativně. Určitou opodstatněnost lze přiznat námitce žalobce o tom, že nejsou v předmětném usnesení obsaženy důvody rozhodnutí, a to zejména za situace, kdy je odkazováno na přílohy č. 1 a č. 2 zápisu, ze kterých je patrno, že stanoviska, která jsou v těchto přílohách obsažena, jsou rozdílná. Nelze však souhlasit se žalobcem v tom, že nedostatky důvodů, resp. odůvodnění, rozhodnutí o nevyhlášení místního referenda, by měly nutně soud vést k tomu, aby o návrhu přípravného výboru rozhodl kladně a místní referendum k navržené otázce vyhlásil a stanovil termín konání tohoto místního referenda. Je nutno konstatovat, že postavení soudu v řízeních o žalobách na ochranu ve věcech místního referenda upravených v § 91a až § 93 s. ř. s. je odlišné od postavení soudu v případech, kdy projednává žalobu, na jejímž základě přezkoumává soud rozhodnutí správních orgánů podle § 65 až § 78 s. ř. s. V řízení o žalobě na ochranu ve věcech místního referenda soud nepřezkoumává rozhodnutí zastupitelstva příslušné obce (městské části), nýbrž se zabývá otázkou, zda v případě negativního rozhodnutí či v případě nevydání rozhodnutí ze strany orgánů obce o návrhu na vyhlášení místního referenda, jsou či nejsou splněny podmínky pro vyhlášení místního referenda. Tomu ostatně koresponduje oprávnění navrhovatele (přípravného výboru) domáhat se u soudu nikoli přezkoumání rozhodnutí o návrhu na vyhlášení místního referenda, nýbrž oprávnění domáhat se vyhlášení místního referenda přímo [§ 91a odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. Tomu ostatně koresponduje i § 57 odst. 3 zákona o místním referendu, z něhož vyplývá, že soud se nezabývá přezkumem rozhodnutí o nevyhlášení místního referenda, nýbrž svým rozhodnutím rozhodnutí zastupitelstva obce či statutárního města nahrazuje. Z tohoto důvodu soud také nepřistoupil k tomu, aby rozhodnutí zastupitelstva žalovaného ze dne 21. 9. 2009 pod bodem 7/6 usnesení č. 7/2009 přezkoumával, naopak soud se zabýval otázkou, zda jsou splněny zákonem stanovené podmínky a předpoklady pro to, aby místní referendum tak, jak žalobce požadoval, vyhlásil.