Rozsudek NSS sp. zn. 22Ca 15/2009

Právní věta

I. Zákon č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, je jako základní právní předpis upravující daný okruh právních vztahů obecně závazný i pro ty subjekty, které provozují svou činnost na základě povolení Ministerstva financí vydaného podle § 50 odst. 3 tohoto zákona.

II. Povolení Ministerstva financí podle § 50 odst. 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, je nutno chápat jako stanovení konkrétních podmínek provozování pro konkrétního adresáta vydaného povolení, které jsou pro něj závazné a které odrážejí specifika povolované „jiné podobné hry“. Tyto podmínky však nelze chápat jako výluku z působnosti citovaného zákona, neboť § 50 odst. 3 ani jiné ustanovení tohoto zákona tak nestanoví.

III. Podle § 48 odst. 1 písm. c) zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, je finanční úřad oprávněn ve vztahu k subjektu, který je držitelem povolení k provozování „jiné podobné hry“ ve smyslu § 50 odst. 3 tohoto zákona, posuzovat nejen rozpor s podmínkami, které byly v povolení uloženy, ale také rozpor se zákonem (a samozřejmě také rozpor s herním plánem).

Plný text

Prejudikatura: (Podle rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 30. 7. 2009, čj. 22 Ca 15/2009-32)

Provozování her a loterií: povolení k provozování „jiné podobné hry“ Věc: Akciová společnost SAZKA proti Finančnímu ředitelství v Ostravě o uložení pokuty. Rozhodnutím Ministerstva financí ze dne 1. 8. 2003 bylo žalobci vydáno podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích povolení k provozování sázkových her prostřednictvím Centrálního loterijního systému s interaktivními videoloterními terminály (dále jen „jiná podobná hra“). Toto povolení stanovilo také podmínky provozování. V podmínce č. 10 byla žalobci určena povinnost stanovit odpovědného pracovníka (vedoucího herního střediska), který odpovídá za řádný provoz herního střediska a dodržování zákazu hry osob mladších 18 let, a jeho jméno, adresu, datum narození a doklad o bezúhonnosti předat nejpozději 5 dnů před zahájením provozování příslušnému finančnímu úřadu. Dne 6. 8. 2008 proběhla v provozovně žalobce (herní středisko BENZINA Mohelnice - 1. máje) kontrola výkonu státního dozoru pracovníky Finančního úřadu v Zábřehu, kterou bylo zjištěno, že zahájení provozu bylo finančnímu úřadu oznámeno dne 31. 7. 2008 a přílohou oznámení byla mj. kopie výpisu z rejstříku trestů (RT) odpovědného pracovníka, který byl vyhotoven ke dni 19. 3. 2008. Tento doklad byl tedy starší tří kalendářních měsíců. Finanční úřad dospěl k závěru, že došlo k porušení bodu 10 podmínek rozhodnutí o povolení, neboť ve stanovené lhůtě nebyl předložen doklad o bezúhonnosti ve vazbě na § 4a odst. 3 zákona o loteriích, a rozhodnutím ze dne 22. 9. 2008 žalobci uložil pokutu podle § 48 odst. 1 písm. c) citovaného zákona ve výši 20 000 Kč. Odvolání žalobce proti tomuto rozhodnutí žalovaný dne 10. 11. 2008 zamítl. Žalobce se žalobou domáhal přezkoumání rozhodnutí žalovaného. Poukázal na § 2 zákona o loteriích, v němž jsou vymezeny některé typy her, avšak pouze demonstrativně, přičemž další typy her zákonem nepojmenované mohou být povoleny Ministerstvem financí podle § 50 odst. 3 tohoto zákona, a to za přesného stanovení podmínek v každém konkrétním povolení. Žalobce nesouhlasil se správními orgány obou stupňů, které měly za to, že doklad o bezúhonnosti odpovědného pracovníka nebyl předložen, neboť výpis z evidence RT byl v den předložení finančnímu úřadu starší než tři měsíce. Žalobce naopak tvrdí, že doklad o bezúhonnosti předložen byl, finančnímu úřadu jej oznámil dne 23. 7. 2008, a podle jeho názoru žádné omezení platnosti výpisu z evidence RT v tomto případě neexistuje. Tím, že správní orgány obou stupňů ve svých rozhodnutích postupovaly podle § 4a odst. 3 zákona o loteriích, který stanoví, že výpis z evidence RT nesmí být v době předložení starší tří kalendářních měsíců, vytrhly jedinou část z kontextu většího souboru právních pravidel, neboť celý § 4a citovaného zákona se týká prokazování bezúhonnosti. Odstavec první vymezuje, u kterých osob se bezúhonnost prokazuje, přičemž v posuzované věci o žádnou ze zde uvedených osob nešlo. V daném případě se povinnost předložit doklad o bezúhonnosti týká vedoucího herního střediska a nevyplývá ze zákona o loteriích ani z jiného právního předpisu, ale pouze z povolení Ministerstva financí, které bližší podmínky prokazování bezúhonnosti nestanovilo. Jestliže § 50 odst. 3 zákona o loteriích stanoví, že v povolení budou všechny podmínky provozování podrobně stanoveny, je nemyslitelné, aby bez výslovného vyjádření ve výrokové části správního aktu byly později přiměřeně dovozovány další povinnosti. Za absence bližších podmínek v povolení nelze proto automaticky dovozovat použití všech podmínek § 4a zákona o loteriích. Žalobce zdůraznil, že výpis z evidence RT, který byl v posuzované věci předložen, byl platným dokladem vydaným orgánem veřejné moci. Byl veřejnou listinou, jejíž platnost není žádným právním předpisem obecně omezena. Jestliže žalovaný neshledal rozsah podmínek v povolení jako dostačující, nelze přenášet důsledky tohoto nedostatku násilným výkladem na žalobce a ještě ho za to trestat. Výpis z evidence RT byl v době jeho předložení starý 4 měsíce a žádné negativní společenské důsledky nenastaly. Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě uvedl, že jelikož povolovací orgán vychází při povolování her podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích přiměřeně z ustanovení části první až čtvrté tohoto zákona, při posuzování pojmu „bezúhonnost“ vycházel také ze zákona o loteriích, kde je v § 4a stanoveno, kdo se považuje za osobu bezúhonnou, resp. kdo jí není a jakým způsobem se bezúhonnost prokazuje. Zde je uvedeno, že výpis z evidence RT nesmí být v době předložení starší tří kalendářních měsíců. Povolení vydané na základě § 50 odst. 3 zákona o loteriích a podmínky v něm stanovené určují povinnosti při provozu her takto povolených s využitím jednotlivých ustanovení části první až čtvrté zákona. Žalovaný trval na svém názoru vyjádřeném v odůvodnění rozhodnutí, že předložení starého dokladu o bezúhonnosti by postrádalo smysl podmínky uvedené v povolení. Výklad žalobce by znamenal faktické popření logického výkladu pojmu „doklad o bezúhonnosti“ jeho aktuálních skutečností rozhodujících pro posouzení plnění podmínek v povolení uvedených. Žalobce v replice k vyjádření žalovaného zdůraznil, že hlavním žalobním bodem je, že žalovaný svým rozhodnutím trestá nesplnění podmínky, která vůbec nebyla stanovena. Poukázal na výrok I. rozhodnutí správního orgánu I. stupně, kde doslovně stojí „[-] příslušnému finančnímu úřadu - orgánu státního dozoru nebyl ve stanoveném termínu nejpozději 5 dnů před zahájením provozování koncového interaktivního videoloterního terminálu předán doklad o bezúhonnosti stanoveného odpovědného pracovníka [-]“, což je v rozporu s tvrzením žalovaného, že v žádném rozhodnutí správních orgánů není uvedeno, že doklad o bezúhonnosti nebyl předložen. Žalobce trval na svém názoru, že pokud Ministerstvo financí jakožto povolující orgán v povolení výslovně neomezilo platnost dokladu o bezúhonnosti, nemohou tak činit jemu podřízené správní orgány v průběhu výkonu správního dozoru. Krajský soud v Ostravě napadené rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

Z odůvodnění:

(-) V posuzované věci byla pokuta žalobci uložena dle § 48 odst. 1 písm. c) zákona o loteriích za provozování „jiné podobné hry“ v rozporu s podmínkami stanovenými v povolení Ministerstva financí ze dne 1. 8. 2003, konkrétně za porušení podmínky č. 10, kterou je stanovena povinnost provozovatele předat nejpozději 5 dnů před zahájením provozování jméno, adresu, datum narození a doklad o bezúhonnosti odpovědného pracovníka - vedoucího herního střediska příslušnému finančnímu úřadu. Kritéria pro doklad o bezúhonnosti přitom nejsou v této podmínce č. 10 stanovena. Z obsahu správního spisu je jednoznačné, že žalobce ve stanovené lhůtě doklad o bezúhonnosti odpovědné pracovnice předložil. V odůvodnění rozhodnutí správních orgánů obou stupňů je mu kladeno za vinu, že doklad o bezúhonnosti nemá zákonné časové kritérium stanovené § 4a odst. 3 zákona o loteriích, tj., že v době předložení byl starší tří kalendářních měsíců. Žalobce tento závěr odmítá s tím, že povolení k provozování činnosti mu takovou povinnost neukládá, a proto nemohlo tímto způsobem dojít k porušení podmínek povolení. Krajský soud se především zabýval výkladem § 4a zákona o loteriích a dospěl k závěru, že ačkoliv je odst. 1 tohoto § namířen výhradně na osoby zde uvedené (tj. na fyzické osoby, které u žadatele mají postavení statutárního orgánu nebo jsou jeho členy a fyzické osoby, pokud jsou zakladateli právnické osoby a u právnických osob na osoby, které u této právnické osoby mají postavení statutárního orgánu nebo jsou jeho členy), jeho další ustanovení, konkrétně odst. 2 a odst. 3 mají již obecnou platnost pro všechny případy, kdy je v zákoně o loteriích bezúhonnost zmiňována. Soud se neztotožňuje s názorem žalobce, že odst. 3 byl správními orgány vytržen z kontextu § 4a a že se toto ustanovení vztahuje pouze k osobám uvedeným v § 4a odst. 1. Naopak má za to, že tato ustanovení (odst. 3, jakož i odst. 2) tím, že stanoví kritéria pro prokázání bezúhonnosti (odst. 3) a určují, koho nelze považovat za osobu bezúhonnou (odst. 2), jsou obecně použitelná pro právní vztahy tímto zákonem upravené. Jejich vázanost pouze na osoby uvedené v odst. 1 by byla v rozporu se zásadou rovnosti před zákonem. Z § 4a nevyplývá, že by se odst. 3 (příp. odst. 2) vztahoval pouze na osoby uvedené v odst. 1, ani že by pro osoby odlišné od osob uvedených v odst. 1 platila jiná pravidla. Je třeba podotknout, že požadavek, aby výpis z RT nebyl starší tří měsíců, je běžně zaveden i v jiných oblastech státní správy. Upravuje jej např. zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), v platném znění (§ 46 odst. 1). Časové kritérium relevantnosti dokladu o bezúhonnosti však musí být vždy stanoveno příslušným zvláštním právním předpisem, neboť zákon č. 269/1994 Sb., o Rejstříku trestů, v platném znění, časově platnost výpisu z Rejstříku trestů jakožto veřejné listiny nijak neomezuje. Dále se soud musel zabývat otázkou míry závaznosti § 4a odst. 3 v případě, kdy je Ministerstvem financí povolen provoz „jiné podobné hry“ a kdy všechny podmínky provozování jsou stanoveny příslušným povolením. Podle § 50 odst. 3 zákona o loteriích jsou ustanovení tohoto zákona určující pro stanovení podmínek povolení a Ministerstvo financí, které povolení vydává, z nich musí dle citovaného zmocňovacího ustanovení vycházet. V § 50 odst. 3 je výslovně stanoveno, že Ministerstvo financí stanoví podrobně všechny podmínky provozování („[-] v povolení budou všechny podmínky provozování podrobně stanoveny.“). V posuzované věci Ministerstvo financí v podmínce 10 povolení vydaného žalobci ve vztahu k dokladu o bezúhonnosti nestanovilo žádná kritéria jeho platnosti a citovaná podmínka neobsahuje ani odkaz na § 4a odst. 3 zákona o loteriích, i když v případě jiných podmínek (např. podmínka 14 - 17) odkazy na konkrétní zákonná ustanovení jsou běžně použity. Z dikce zmocňujícího § 50 odst. 3 zákona o loteriích a nepřímo také z § 48 odst. 1 písm. c) zákona o loteriích se nabízí interpretace prosazovaná žalobcem, že pro zřizovatele v postavení žalobce jsou právně závazné pouze podmínky stanovené povolením ministerstva, neboť toto má stanovit dle zmocňujícího ustanovení „všechny podmínky provozování podrobně“ a „použije přitom přiměřeně ustanovení části první až čtvrté zákona“. Jinými slovy by podle žalobce mělo platit, že pro ty právní subjekty, které provozují „jiné podobné hry“ na základě povolení ministerstva, platí podmínky povolení, zatímco pro ty subjekty, které provozují loterie a podobné hry, které jsou v zákoně výslovně uvedeny a pro něž zákon nevyžaduje povolení ministerstva, jsou závazná ustanovení zákona o loteriích. Takovýto výklad je podle krajského soudu nepřijatelný, neboť nerespektuje zásadu obecné závaznosti zákona jakožto pramene práva. Zákon o loteriích upravuje právní vztahy týkající se loterií a jiných podobných her a jeho ustanovení jsou obecně závazná pro všechny subjekty, jež do těchto vztahů vstupují. Zákon o loteriích je jako základní právní předpis upravující daný okruh právních vztahů obecně závazný i pro ty subjekty, které provozují svou činnost v této oblasti na základě povolení Ministerstva financí. Toto povolení je pak třeba chápat jako stanovení konkrétních podmínek provozování pro konkrétního adresáta vydaného povolení, které jsou pro něj závazné a které odrážejí specifika povolované „jiné podobné hry“, avšak nelze je chápat jako výluku z působnosti zákona o loteriích, neboť § 50 odst. 3 ani jiné ustanovení zákona o loteriích tak nestanoví. Citovaný § 4a odst. 3 zákona o loteriích, jak již bylo argumentováno shora, má obecnou platnost pro právní vztahy upravené tímto zákonem. Je proto nezbytné jej aplikovat ve všech případech, kdy je vyžadován doklad o bezúhonnosti, a to i ve vztahu k podmínkám provozování vydaným ve smyslu § 50 odst. 3 zákona o loteriích, byť není v těchto podmínkách provozování výslovně zahrnuto. Z uvedených důvodů krajský soud neshledal důvodnou žalobní námitku nesprávné aplikace § 4a odst. 3 správními orgány na posuzovaný případ.

V návaznosti na shora uvedené se soud dále zabýval postupem správního orgánu při posuzování správního deliktu dle § 48 odst. 1 písm. c) zákona o loteriích a má za to, že finanční úřad je oprávněn ve vztahu k subjektu, který je držitelem povolení k provozování „jiné podobné hry“, posuzovat nejen rozpor s podmínkami, které byly v povolení uloženy, ale také rozpor se zákonem (a samozřejmě také rozpor s herním plánem). V posuzované věci však správní orgán I. stupně posuzoval pouze rozpor s podmínkami povolení, když v rozhodnutí, jímž uložil žalobci pokutu, uvedl, že ji uložil v souladu s § 48 odst. 1 písm. c) zákona o loteriích, neboť nebyl ve stanoveném termínu předán doklad o bezúhonnosti odpovědného pracovníka. Tato skutková věta je v rozporu se skutečným stavem, jak vyplývá z obsahu správního spisu, neboť doklad o bezúhonnosti zcela jednoznačně předložen byl, neměl však náležitosti § 4a odst. 3 zákona o loteriích. Správní orgán I. stupně v odůvodnění svého rozhodnutí argumentoval, že předloženým dokladem o bezúhonnosti starším tří měsíců není možno bezúhonnost prokázat, a proto doklad o bezúhonnosti předložen nebyl. Výrok rozhodnutí I. stupně odporuje zjištěnému skutkovému stavu a správní orgán I. stupně se tímto způsobem účelově snažil překlenout skutečnost, že kritéria dokladu o bezúhonnosti nejsou součástí podmínek povolení. Obsah výroku rozhodnutí a obsah odůvodnění se skutkově neshodují a správní orgán se snaží tento rozpor účelově odstranit právní argumentací. Žalovaný pak v napadeném rozhodnutí sice správně podpořil argumentaci finančního úřadu § 4a odst. 3 zákona o loteriích v jeho obecném dopadu na daný okruh právních vztahů, nicméně současně potvrdil skutkově i právně nesprávný výrok rozhodnutí I. stupně. Je s podivem, že si zřejmě této skutečnosti nebyl vědom, když ve svém vyjádření k obsahu žaloby uvedl, že „v žádném rozhodnutí v tomto řízení není citováno, že by nebyl předložen tento doklad, neboť předložen byl, a to dne 23. 7. 2008“. Na základě shora uvedeného krajský soud shledal důvodnou žalobní námitku, že napadená rozhodnutí jsou v otázce předložení dokladu o bezúhonnosti v rozporu se skutkovým stavem. Stejně tak shledal důvodnou žalobní námitku, že nedošlo k porušení podmínek, které byly v povolení uloženy, neboť podmínka č. 10 neobsahuje kritéria dokladu o bezúhonnosti a postupem žalobce porušena nebyla. (-)