Rozsudek NSS sp. zn. 3 Ads 128/2009

Právní věta

Usnesení o odložení věci podle § 43 odst. 1 písm. b) správního řádu z roku 2004 (respektive rozhodnutí o odvolání proti němu) je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s. a žaloba proti němu je přípustná.

Plný text

Prejudikatura: (Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 3. 2010, čj. 3 Ads 128/2009-71)

Řízení před soudem: přezkum usnesení o odložení věci Věc: Ing. Ladislava K. proti Všeobecné zdravotní pojišťovně o pojistné na veřejné zdravotní pojištění, o kasační stížnosti žalobkyně. Žalovaná usnesením dne 3. 3. 2008 podle § 43 odst. 1 písm. b) správního řádu (dále jen „s. ř.“) odložila žádost žalobkyně ze dne 19. 2. 2008 o prominutí placení pojistného na veřejné zdravotní pojištění. Žalovaná na tuto žádost odpověděla nejprve dopisem ze dne 28. 2. 2008, v němž žalobkyni sdělila, že dle platné legislativy je každá osoba s trvalým pobytem na území České republiky pojištěna, z čehož se není možné vyvázat. Právní předpisy ukládají plátcům pojistného hradit pojistné na veřejné zdravotní pojištění, přičemž z této povinnosti nelze stanovit žádnou výjimku pro pojištěnce zdravotní pojišťovny v České republice. Žalovaná tedy nemá pravomoc o žádosti žalobkyně jakkoli rozhodnout. Dodala, že se nejedná o spor o výši placení pojistného či penále, neboť žalobkyně ani nemá nedoplatek na veřejném zdravotním pojištění. Žalovaná následně vydala shora uvedené usnesení, kterým podle § 63 odst. 1 písm. b) s. ř. tuto žádost odložila, protože k prominutí placení pojistného na veřejné zdravotní pojištění není věcně příslušná ani ona, ani žádný jiný správní orgán. Zdůraznila, že podle § 53 odst. 1 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, je oprávněna rozhodnout pouze ve věcech týkajících se přirážek k pojistnému, pokut a pravděpodobné výše pojistného a ve sporných případech ve věcech placení pojistného, penále, vracení přeplatku na pojistném a snížení záloh na pojistné a ve správním řízení zahajovaném na návrh pojištěnce rozhoduje též o hrazení regulačních poplatků. Protože žalobkyně neměla žádný dluh na pojistném ani penále, nebyl podle žalované dán žádný spor, který by bylo třeba rozhodnout. V poučení přitom uvedla, že proti tomuto usnesení se nelze odvolat a že usnesení nabylo právní moci dnem doručení. Proti uvedenému usnesení podala žalobkyně odvolání, v němž poukázala na to, že § 63 odst. 1 s. ř., podle kterého žalovaná žádost odložila, na věc vůbec nedopadá. Upozornila současně, že se žalovaná nevypořádala se všemi námitkami. Stejného dne podala stěžovatelka podle § 175 odst. 1 s. ř. proti postupu žalované stížnost, neboť podle jejího názoru doručením její žádosti žalované bylo podle § 44 odst. 1 s. ř. zahájeno správní řízení, které mělo vyústit v rozhodnutí podle § 67 s. ř. s. možností řádného odvolání, v němž by se žalovaná vypořádala se všemi námitkami vznesenými v předmětné žádosti. Žalovaná poté vydala dne 26. 3. 2008 opravné usnesení, kterým opravila v usnesení ze dne 3. 3. 2008 zřejmou nesprávnost spočívající v chybě v psaní, ke které došlo ve výroku rozhodnutí. Ve výroku žalovaná chybně uvedla, že žádost žalobkyně odkládá podle § 63 odst. 1 písm. b) s. ř., namísto § 43 odst. 1 písm. b) s. ř. Následně na podanou stížnost a odvolání žalobkyně odpověděla žalovaná dne 28. 3. 2008 tak, že její žádost odložila podle § 43 odst. 1 písm. b) s. ř., jak vyplývá z opravného usnesení ze dne 26. 3. 2008. Znovu zdůraznila, že k rozhodování o prominutí placení pojistného na veřejné zdravotní pojištění není oprávněna ani ona, ani žádný jiný správní orgán, neboť takové oprávnění musí být správnímu orgánu svěřeno zákonem nebo na základě zákona, k čemuž však nedošlo, a to ani zákonem o veřejném zdravotním pojištění. Podotkla, že právní předpisy ani neumožňují plátcům pojistného se jakkoli vyvázat z povinnosti hradit pojistné na veřejné zdravotní pojištění. Z tohoto důvodu stěžovatelčinu žádost odložila usnesením, aniž by zahájila správní řízení. Ohradila se proti výtce, že se nevypořádala se všemi námitkami žalobkyně, přičemž z důvodu právní jistoty a přehlednosti se opakovaně a přehledně v jednotlivých bodech zabývala všemi vznesenými námitkami. Z těchto důvodů v závěru pod bodem I. shledala stížnost jako nedůvodnou a pod bodem II. odložila odvolání jako bezpředmětné, neboť podle jejího názoru je napadené usnesení konečné. Proti usnesení žalované o odložení věci ze dne 3. 3. 2008, ve znění opravného usnesení ze dne 27. 3. 2008, podala žalobkyně žalobu. Namítla, že žalovaná svůj právní názor „neobhájila v rámci zákona a její výklad je neslučitelný s Ústavou ČR a Listinou základních práv a svobod“. V žalobě uvedla důvody, pro které měla být podle jejího názoru osvobozena od placení pojistného na veřejné zdravotní pojištění. Opakovaně zdůraznila, že byla vyřazena z evidence uchazečů o zaměstnání proti své vůli, v důsledku čehož je evidována jako osoba bez zdanitelných příjmů, a proto nemá prostředky ani na hrazení pojistného na veřejné zdravotní pojištění. Krajský soud v Praze svým usnesením ze dne 27. 2. 2009 žalobu odmítl, přičemž uvedl, že napadené usnesení nelze považovat za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., kterým by se zakládala, měnila, rušila nebo závazně určovala práva nebo povinnosti žalobkyně, a není tak splněna podmínka řízení podle § 65 odst. 1 s. ř. s. Protože je tento nedostatek neodstranitelný, nelze v řízení pokračovat. Proti tomuto usnesení krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost, v níž se především ohradila proti závěru krajského soudu, že rozhodnutí žalované o odložení žádosti podle § 43 odst. 1 písm. b) s. ř. není rozhodnutím podle § 65 s. ř. s. V této souvislosti poukázala na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54, v němž Nejvyšší správní soud vyslovil právní názor, že paušální přístup, který by vylučoval ze soudní ochrany celou kategorii rozhodnutí (např. o zastavení řízení) není namístě a je v příkrém rozporu s principy právního státu. Podle citovaného rozhodnutí jsou ve správním soudnictví jako rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. přezkoumatelné též úkony, které by založení, změnu, zrušení či závazné určení práv a povinností mohly přivodit, pokud by je správní orgán vydal v souladu s tím, čeho se ve správním řízení domáhal žalobce. Podle stěžovatelky je přitom zjevné, že pokud by žalovaný její žádosti vyhověl a povinnost hradit pojistné by jí prominul, jednalo by se o závažnou změnu či zrušení jejích práv a povinností. Skutečnost, že krajský soud paušálně odmítl přezkoumávat usnesení o odložení věci podle § 43 s. ř., je v rozporu s právem každého, aby se domáhal přezkumu věci před nezávislým soudem. Podle stěžovatelky postupoval krajský soud nezákonně, pokud rozhodnutí žalovaného věcně nepřezkoumal, neboť rozhodnutí o odložení věci podle § 43 s. ř. je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., přestože se při rozhodování o odložení žádosti podle § 43 s. ř. vůbec nezahajuje správní řízení. Rozhodující je totiž obsah napadeného rozhodnutí. Dále stěžovatelka namítla, že žalovaná byla oprávněna ve smyslu § 53 zákona o veřejném zdravotním pojištění o její žádosti rozhodnout. Pokud by dospěla k závěru, že žádost není možné podat, měla řízení o této žádosti zastavit či zamítnout. Podle jejího názoru přitom měla žalovaná vzít v úvahu specifika její konkrétní situace a nedržet se striktně textu zákona, nýbrž se od něj ústavně konformně odchýlit. Žalovaná v písemném vyjádření ke kasační stížnosti setrvala na všech svých důvodech, které ji vedly k odložení žádosti o prominutí placení pojistného na veřejné zdravotní pojištění, a zdůraznila, že pokud by zahájila správní řízení v této věci, jednala by contra legem. Institut „prominutí placení pojistného na veřejné zdravotní pojištění„ český právní řád nezná, a proto nemohlo být zahájeno správní řízení a žádost musela být odložena usnesením podle § 43 odst. 1 písm. b) s. ř. Nejvyšší správní soud napadené usnesení Krajského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

Z odůvodnění:

Nejvyšší správní soud předně považuje za nutné předeslat, že předmětem jeho posouzení v dané věci je právní otázka, zda usnesení podle § 43 odst. 1 písm. b) s. ř. je přezkoumatelné ve správním soudnictví. Krajský soud se totiž nezabýval meritem věci, neboť dospěl k závěru, že soudní přezkum usnesení, kterým byla věc odložena, je vyloučeno ze soudního přezkumu, neboť tento úkon není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Úkolem Nejvyššího správního soudu v tomto řízení je tak na základě kasační námitky stěžovatelky posoudit správnost tohoto právního názoru.

Při posuzovaní předmětné otázky je třeba vyjít ze setrvalého názoru Nejvyššího správního soudu, že krajský soud je povinen v každém jednotlivém případě zkoumat, zda se úkon správního orgánu, proti němuž žalobce brojí, dotýká subjektivních práv a povinností žalobce, a zda tedy je rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Přitom paušální přístup, který by celou kategorii rozhodnutí (např. rozhodnutí o zastavení řízení) vylučoval ze soudní ochrany, není namístě a je v příkrém rozporu s principy právního státu. K vyloučení určitých úkonů ze soudního přezkumu, a tím zúžení pravomoci soudů jednat a rozhodovat ve správním soudnictví, je zapotřebí přistupovat restriktivně. Proto nabízejí-li se dvě interpretace, z nichž jedna hovoří ve prospěch soudního přezkumu a druhá proti němu, je vždy zapotřebí upřednostnit tu první, resp. v pochybnostech, zda se určitý úkon dotýká práv a povinností žalobce podle § 65 odst. 1 s. ř. s., a tedy podléhá přezkumu, je namístě usuzovat, že tomu tak je (viz rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54, č. 792/2006 Sb. NSS).

(...) V dané věci je třeba posoudit, zda se stěžovatelka domáhala založení, změny, zrušení nebo závazného určení svých práv nebo povinností, a zda postupem žalovaného správního orgánu, který odložil žádost podle § 43 odst. 1 písm. b) s. ř., mohla být případně zkrácena na svých právech. Pokud by tomu tak bylo, tj. domáhala-li by se stěžovatelka podáním založení, změny, zrušení nebo závazného určení svých práv nebo povinností a žalovaný správní orgán by věc bez meritorního posouzení odložil, pak je podle názoru Nejvyššího správního soudu nezbytné, aby byl soud oprávněn přezkoumat, zda tento úkon spočívající v odložení věci byl učiněn v souladu se zákonem, či nikoli.

V předmětné věci požádala stěžovatelka, která byla plátkyní pojistného, aby jí bylo prominuto placení pojistného na veřejné zdravotní pojištění. Žalovaná její žádost usnesením odložila [§ 43 odst. 1 písm. b) s. ř.], neboť shledala, že k prominutí placení pojistného na veřejné zdravotní pojištění není věcně příslušná ani ona ani žádný jiný správní orgán. Krajský soud stěžovatelčinu žalobu odmítl, neboť dospěl k závěru, že toto usnesení není rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.

Nejvyšší správní soud podotýká, že povinnost hradit pojistné na veřejné zdravotní pojištění, kterou má stěžovatelka jako osoba podle § 4 písm. a) ve smyslu § 5 písm. c) zákona o veřejném zdravotním pojištění, představuje zásah do její majetkové sféry, neboť ji ochuzuje o částku, kterou je povinna zaplatit. Pro danou věc přitom není podstatné, zda tento zásah do jejích majetkových práv nastává přímo ze zákona a zda k němu může dojít i dobrovolným splněním zákonné povinnosti. Naopak je podstatné, že se stěžovatelka svou žádostí domáhala změny svých povinností a že jí nebylo vyhověno, když její žádost byla odložena. Takový postup se mohl dotknout jejích subjektivních povinností, pokud by jí povinnost odvádět pojistné byla prominuta (samozřejmě pouze za situace, že by tak učinil správní orgán, který by k tomu byl věcně příslušný). Nic na tom nemění skutečnost, že odložením žádosti se její právní pozice nezměnila, neboť takový výklad by vedl k absurdnímu závěru, že ze soudního přezkumu jsou vyloučena všechna rozhodnutí, jimiž by správní orgán zamítl jakoukoli (i oprávněnou) žádost žalobkyně. „Rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s. jsou totiž nejen úkony, které založily, změnily, zrušily či závazně určily práva a povinnosti žalobce, ale též úkony, které by založení, změnu, zrušení či závazné určení práv a povinností žalobce mohly přivodit, pokud by je správní orgán vydal v souladu s tím, čeho se stěžovatelka ve správním řízení domáhala“ (viz rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2005, čj. 1 Afs 86/2004-54). Pokud by tedy bylo vyhověno stěžovatelčině žádosti o prominutí hrazení pojistného, byla by tím zrušena její subjektivní veřejná povinnost hradit pojistné na veřejné zdravotní pojištění. V souladu s výše uvedeným právním názorem je tedy nepochybné, že stěžovatelka se domáhala změny svých veřejných povinností, jak předvídá § 65 odst. 1 s. ř. s., o nichž bylo rozhodnuto postupem podle § 43 s. ř. odst. 1 písm. b) s. ř.

Nejvyšší správní soud v této souvislosti připomíná, že institut odložení věci upravený v § 43 s. ř. umožňuje správnímu orgánu, aby za splnění zde uvedených podmínek odložil věc usnesením bez zahájení řízení. Tento postup je výjimkou z jinak platné zásady, že řízení je zahájeno dnem doručení žádosti nebo návrhu věcně a místně příslušnému správnímu orgánu (§ 44 odst. 1 správního řádu), a též výjimkou ze zásady, dle níž se správní rozhodnutí (largo sensu) vydává ve správním řízení. Účelem § 43 s. ř. je umožnit správnímu orgánu, aby se zjednodušeným způsobem vypořádal s podáním, které vykazuje takovou obsahovou vadu, která znemožňuje, aby je správní orgán mohl považovat za žádost. Správní orgán tak nemusí postupovat podle obecných ustanovení o řízení a vyzvat podatele k doplnění žádosti apod., neboť by takový postup byl zjevně neúčelný. Podle § 43 odst. 1 písm. b) s. ř. „není zahájeno řízení o žádosti a správní orgán věc usnesením odloží, jestliže bylo učiněno podání, k jehož vyřízení není věcně příslušný žádný správní orgán“. Toto ustanovení se vztahuje na situace, kdy věcná příslušnost k vyřízení podání nesvědčí žádnému správnímu orgánu ani na základě zvláštních zákonů, na které odkazuje § 10 s. ř., ani na základě „zbytkového“ ustanovení § 133 odst. 1 s. ř., neboť jde o záležitost, jejíž vyřízení a rozhodnutí je zcela mimo sféru působnosti veřejné správy. Podání tedy ani nelze postoupit podle § 12 s. ř. jinému příslušnému správnímu orgánu. Usnesení o odložení věci je tak do značné míry usnesením deklaratorním, kterým správní orgán prohlašuje, že v důsledku nedostatku věcné příslušnosti správních orgánů nebylo správní řízení vůbec zahajováno (více viz Správní řád - Komentář, Josef Vedral, Bova Polygon, Praha 2006, str. 307-308). Na tomto místě je nutné zdůraznit, že proti tomuto usnesení je v souladu s § 81 odst. 1 s. ř. možné podat řádný opravný prostředek (odvolání), neboť správní řád jeho podání nevylučuje.

Protože usnesením o odložení věci podle § 43 s. ř. správní orgány věc končí, a určují tak její právní osud, je toto rozhodnutí významným zásahem do právní sféry navrhovatele. Tento závěr je nadto podpořen také tím, že rozhodnutí je činěno mimo správní řízení, v důsledku čehož nemá žadatel procesní postavení účastníka správního řízení, přičemž žádosti nejenže není vyhověno, ale dokonce není ani věcně posouzena. To vše svědčí pro soudní přezkoumatelnost takového rozhodnutí. Nejvyšší správní soud připomíná, že již dříve (ve věcech týkajících se odložení věci dle § 66 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve spojení s § 43 odst. 1 s. ř., v řízení o návrhu podaného podle § 68 odst. 1 téhož zákona, tj. zákona o přestupcích) dospěl k závěru, že rozhodnutí o odložení věci je rozhodnutím ve smyslu § 65 s. ř. s., proti němuž (respektive proti rozhodnutí o odvolání) je přípustné bránit se správní žalobou, neboť se jím zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2009, čj. 9 As 57/2008-35).

Závěr, že usnesení o odložení věci podle § 43 odst. 1 písm. b) s. ř. podléhá přezkumu ve správním soudnictví, týká-li se subjektivních práv žalobce, je podpořen rovněž argumentem reductio ad absurdum, podle něhož by byla ze soudního přezkumu vyloučena také ta rozhodnutí, kterými by správní orgány zcela účelově odkládaly i jednoznačně oprávněné žádosti a návrhy, což by ve svém důsledku mohlo vést k odepření přístupu k soudu. Z tohoto důvodu musí podléhat usnesení o odložení žádosti podle § 43 odst. 1 písm. b) přezkumu ve správním soudnictví, týká-li se subjektivních práv žalobce v tom smyslu, že by mohly být založeny, měněny, rušeny či závazně určeny, pokud by správní orgán rozhodl v souladu s žádostí žadatelky.

Krajský soud proto pochybil, pokud žalobu stěžovatelky odmítl, protože usnesení podle § 43 odst. 1 písm. b) s. ř. o odložení věci, proti kterému brojila stěžovatelka, bylo rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. přezkoumatelným ve správním soudnictví. V dalším řízení tedy krajský soud přezkoumá, zda její žádost ze dne 19. 2. 2008 o prominutí placení pojistného na veřejné zdravotní pojištění byla odložena v souladu se zákonem, či nikoli. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že touto otázkou, která je meritem věci, se však nezabýval. (...)