Rozsudek NSS sp. zn. 30Ca 18/2009

Právní věta

Pokud celní ředitelství neumožní bývalému příslušníkovi bezpečnostního sboru nahlédnout do jeho osobního spisu dle § 202 odst. 4 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, s odůvodněním, že služební poměr skončil, jedná se o nezákonný zásah ve smyslu § 82 s. ř. s.

Plný text

Prejudikatura: (Podle rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 29. 10. 2009, čj. 30 Ca 18/2009-25)

Řízení před soudem: ochrana před nezákonným zásahem Služební poměr: nahlížení do osobního spisu Věc: Tomáš H. proti Celnímu ředitelství Hradec Králové o nahlížení do osobního spisu. Žalobce podal dne 28. 1. 2009 žalobu, kterou se domáhal toho, aby krajský soud žalovanému zakázal pokračovat v porušování práva žalobce nahlížet do jeho osobního spisu, který v souvislosti se službou žalobce jako bývalého celníka vede žalovaný, a aby žalovanému přikázal umožnit žalobci do jeho osobního spisu nahlížet. Žalobce, jehož služební poměr celníka skončil 31. 12. 2005, požádal dne 20. 1. 2009 žalovaného, aby mu umožnil nahlédnout do jeho osobního spisu a aby průběh nahlížení žalovaný ve smyslu správního řádu č. 500/2004 Sb. protokoloval (především za účelem zachycení případných otázek žalobce týkajících se spisu a způsobu jeho vedení). Žalovaný prostřednictvím své personalistky předal žalobci spis k nahlédnutí. Žalobce do něj ale odmítl nahlížet, dokud nebude žalovaný průběh nahlížení protokolovat. Poté, co žalobce trval na svém požadavku o protokolaci nahlížení, mu žalovaný sdělil, že nahlížení do spisu je zpoplatněno. Proti tomu se žalobce ohradil s tím, že podání do protokolu poplatkové povinnosti nepodléhá. Po určité časové prodlevě zaprotokoloval žalovaný požadavek žalobce do „Protokolu o učiněném podání“, který je součástí spisu. V dalším protokolu („Protokol o poučení“) žalovaný žalobci sdělil, že na podání žalobce se nevztahuje správní řád, neboť podání se týká práv a povinností bývalého příslušníka celní správy, a ten na nahlížení do osobního spisu nemá podle zákona o služebním poměru nárok. Žalovaný následně žalobci sdělil, že žalovaný jakožto správní orgán vyřídí podání žalobce ve lhůtách a způsobem stanoveným v právních předpisech. Na dotaz žalobce, podle jakého právního předpisu tak žalovaný učiní, nebyl žalovaný s odvoláním na náročnost problematiky schopen žalobci odpovědět. O nevyhovění žalobcově žádosti žalovaný nevydal žádné formální rozhodnutí, které by obsahovalo zákonem předvídané náležitosti jako např. výrok, odůvodnění a poučení. Žalobce má za to, že žalovaný k němu přistupuje v intencích zákona o služebním poměru. Svědčí o tom argumentace žalovaného opírající se o § 202 výše zmíněného zákona, podle kterého je do osobního spisu oprávněn mimo jiných osob, nahlížet pouze příslušník (viz § 202 zákona o služebním poměru), ale bývalý příslušník, kterým žalobce je, nikoliv. Postup žalovaného označil žalobce za zmatený, neboť na jedné straně žalovaný vystupuje jako správní orgán a označuje žalobce jako účastníka řízení ve smyslu správního řádu, na straně druhé vychází z již zmiňovaného zákona o služebním poměru, jehož působnost ale na žalobce jakožto bývalého příslušníka, nedopadá (viz § 1 odst. 1 výše zmíněného zákona). O tom, že žalovaný neví, podle jakého právního předpisu by měl k žalobci přistupovat svědčí mimo jiné i to, že pokud by žalovaný vůči žalobci skutečně postupoval podle zákona o služebním poměru (a žalovaný se tento dojem snaží vyvolat aplikací § 202 tohoto zákona, který ale podle žalobce v daném případě užít nelze), musel by zajistit, aby ve smyslu § 175 zákona o služebním poměru bylo podání žalobce přijato služebním funkcionářem žalovaného, což se ale nestalo. Z postupu žalovaného ani nevyplývá, kdo by takovým služebním funkcionářem, oprávněným o žádosti žalobce rozhodnout, měl být. Dalším důkazem neznalosti žalovaného o tom, jaký právní předpis na podání žalobce aplikovat, je skutečnost, že žalovaný užívá terminologii správního řádu („oprávněná úřední osoba“ a „žadatel“) a sám sebe ve výše zmíněných protokolech označuje jako „správní orgán“. Ve svém vyjádření k žalobě a ve sdělení žalobci žalovaný konstatoval, že právo, jehož se žalobce domáhá, není veřejným subjektivním právem, tedy právem, kterému zásadně soudy ve správním soudnictví poskytují ochranu. Žaloba podle něj obsahuje nepravdivé údaje. Žalovaný nesouhlasil s tím, že na požadavek žalobce by bylo lze aplikovat správní řád. Ten totiž v § 1 odst. 3 výslovně stanoví, že ho nelze užít na pracovněprávní vztahy. Pracovněprávní vztahy, resp. vztahy plynoucí ze služebního poměru (o které podle žalovaného v tomto řízení zřejmě jde) řeší zákon o služebním poměru, který je tzv. pracovněprávním předpisem sui generis. Tento zákon, který upravuje právní poměry fyzických osob, které v bezpečnostním sboru vykonávají službu (dále jen „příslušník“), jejich odměňování, řízení ve věcech služebního poměru a organizační věci služby (§ 1 odst. 1), rozlišuje podle žalovaného dva způsoby nahlížení do osobního spisu. Jeden z nich je jako procesní právo účastníka řízení ve věcech služebního poměru zakotven v § 174 odst. 1 písm. a) a druhý vyplývá z § 202 odst. 4, podle kterého může příslušník nahlížet do svého osobního spisu, ve kterém bezpečnostní sbor zpracovává jeho osobní údaje. Definuje-li § 1 odst. 1 uvedeného zákona příslušníka jako fyzickou osobu, která v bezpečnostním sboru vykonává službu, je zřejmé, že zákon činí rozdíl mezi příslušníkem a bývalým příslušníkem. Právo nahlížet do spisu podle § 174 odst. 1 písm. a) nemůže žalobci svědčit proto, že není účastníkem žádného řízení ve věci služebního poměru, a ani jeho podání z něj nemůže účastníka takového řízení učinit. Konečně nedochází ani k žádné úpravě právních poměrů žalobce a není-li vedeno řízení, neexistuje o něm ani žádný „správní spis“, do kterého by žalobce mohl nahlížet. Nahlížet do spisu nemůže žalobce ani podle § 202 odst. 4 služebního zákona, neboť takové právo svědčí jen v tomto ustanovení vyjmenovaným osobám, mezi kterými ale bývalý příslušník uveden není. Skutečnost, že zákonodárce právo nahlížet do osobního spisu nepřiznal bývalému příslušníku, je podle žalovaného zcela v souladu s účelem zákona, který směřuje k omezení administrativní náročnosti spojené s případnými žádostmi bývalých příslušníků o nahlédnutí do jejich osobních spisů. Kromě toho, právo nahlédnout do svého osobního spisu, žalobce „zmařil“ tím, že trval na protokolaci nahlížení do spisu. Takový postup je nejen v rozporu s účelem služebního zákona, ale jak již bylo řečeno výše, právo, o kterém se žalobce domnívá, že mu svědčí, jde nad rámec práv vyplývajících ze služebního zákona. Žalovaný dále uvedl, že listiny, které jsou obsaženy v osobním spise žalobce, jsou žalobci známé, neboť v průběhu svého služebního poměru s nimi byl seznamován, případně mu byly doručeny. Zná-li žalobce jejich obsah, nemohl žalovaný zasáhnout do jeho práva na vyhledávání informací o své osobě, ani do jiného žalobcem zmíněného práva obsaženého v čl. 17 Listiny. Zásahem do práv žalobce nemůže být ani omezení vyplývající z § 202 služebního zákona, neboť jak již bylo řečeno výše, žalobce obsah listin založených v jeho osobním spise, zná. Co se týče pasivní věcné legitimace, zmátl žalobce žalovaného tím, že učinil nespecifikované podání podle správního řádu vůči Celnímu ředitelství v Hradci Králové. Pokud by měl na daný případ dopadat správní řád, pak správním orgánem, který by bylo lze žalovat, by byl služební funkcionář, tzn. ředitel Celního ředitelství v Hradci Králové, nikoliv Celní ředitelství jako takové. Žalovaný neviděl prostor ani pro to, aby mohl žádost žalobce posoudit podle zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů. Nejen že z podání žalobce bylo zřejmé, že se o žádost podle tohoto zákona nejedná, ale i kdyby na ni tak bylo lze nahlížet, nebylo by možno žalobci vyhovět, neboť ani tento právní předpis neobsahuje žádné ustanovení, které by žalobci jím tvrzené právo zakládalo. Žalobce v reakci na vyjádření žalovaného odmítl jeho právní úvahy vedoucí k závěru, že nahlížení do osobního spisu není žalobcovým veřejným subjektivním právem. Zopakoval, že na danou věc nedopadá žalovaným tolikrát zmiňovaný zákon o služebním poměru. K vyjádření žalovaného, že žaloba obsahuje nepravdivé údaje, připomněl, že to byl žalobce, který požadoval, aby průběh nahlížení do spisu byl protokolován, právě za tím účelem, aby nevznikaly pochybnosti o tom, jak se vše odehrálo. K prokázání svých v žalobě uvedených tvrzení navrhl v případě potřeby vyslechnout v žalobě uvedené osoby, které byly žalobcem popsaným událostem přítomny. Námitka žalovaného, že ho žalobce ohledně pasivní věcné legitimace uvedl v omyl tím, že své podání řádně neoznačil, je podle žalobce nepřípadná. Krajský soud v Hradci Králové rozhodl, že se žalovanému zakazuje pokračovat v porušování práva žalobce nahlížet do jeho osobního spisu.

Z odůvodnění:

Při zkoumání důvodnosti žaloby se krajský soud musel v prvé řadě zabývat tím, zda má žalobce právo nahlížet do svého osobního spisu, a pokud ano, odkud mu toto právo plyne a zda se jedná o veřejné subjektivní právo.

Žalobce se obrátil dne 20. 1. 2009 na žalovaného s žádostí, aby mu umožnil nahlédnout do jeho osobního spisu, který žalovaný vedl v souvislosti se služebním poměrem žalobce, jenž skončil uvolněním dne 31. 12. 2005. Krajský soud je toho názoru, že na tuto žalobcovu žádost nelze aplikovat správní řád. Ohledně posouzení této otázky dává za pravdu žalovanému. Uvedenou žádostí nebylo zahájeno žádné správní řízení ve smyslu § 44 a násl. správního řádu, žalobce po žalovaném nežádal ani vydání vyjádření, osvědčení či sdělení ve smyslu § 154 a násl. téhož zákona. Žalobce chtěl nahlédnout do svého osobního spisu založeného u žalovaného jako bývalý celník. Jeho požadavek je tak nerozdílně spjat s existencí služebního poměru mezi ním a žalovaným, byť již v současnosti tento služební poměr neexistuje. Jelikož vzájemnou „podobu“ vztahu pracovněprávního a vztahu služebního v mnoha aspektech nelze přehlédnout, považuje v souvislosti s posouzením této otázky krajský soud za příhodný i odkaz žalovaného na § 1 odst. 3 správního řádu, který aplikaci správního řádu na pracovněprávní úkony prováděné správními orgány výslovně vylučuje.

Přezkoumávanou věc je tak dle krajského soudu nutno posuzovat na půdorysu zákona o služebním poměru, neboť je nesporné, že mezi žalobcem a žalovaným v minulosti služební poměr existoval. Vztahy vyplývající ze služebního poměru potom jak judikatura správních soudů, tak právní doktrína, konstantně označují za vztahy veřejnoprávní a práva vzniklá příslušníkovi jako jednomu z účastníků těchto vztahů za jeho veřejná subjektivní práva. Takovým právem je i možnost příslušníka nahlížet do svého osobního spisu, činit z něj výpisy a na náklady bezpečnostního sboru požadovat stejnopisy listin zakotvená v § 202 odst. 4 zákona o služebním poměru. Pokud toto oprávnění má příslušník bezpečnostního sboru, může být odepřeno příslušníkovi bývalému? Dle mínění krajského soudu pro to není jediný rozumný důvod.

Při posuzování této otázky totiž není možno vyložit ustanovení § 202 odst. 4 zákona o služebním poměru pouze za pomoci jazykového výkladu. Jazykový výklad totiž představuje toliko prvotní přiblížení se k aplikované právní normě, je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu. K celkovému závěru o aplikovatelnosti té které právní normy však slouží i řada dalších postupů, jako je logický či systematický výklad, výklad e ratione legis, atd. Při posuzování dané věci se proto krajský soud necítil a ani nemohl cítit být absolutně vázán doslovným zněním citované právní normy. To vše samozřejmě při vědomí toho, že se smí a musí od něho odchýlit jen v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel daného právního předpisu, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku. Tyto zásady aplikace zákona soudem lze nepochybně vztáhnout i na interpretaci zmíněné normy a krajský soud to také učinil. Ostatně Ústavní soud opakovaně připomíná, „že neudržitelným momentem používání práva je jeho aplikace vycházející pouze z jazykového výkladu“.

Za podstatné považuje krajský soud zejména to, co se v osobním spise shromažďuje, a proč vůbec se tento spis zakládá a vede. Dle § 202 odst. 1 zákona o služebním poměru zpracovává bezpečnostní sbor osobní údaje příslušníka, které jej identifikují, údaje o jeho způsobilosti k výkonu služby, dosaženém vzdělání, osobním stavu a bezúhonnosti, jež jsou potřebné pro rozhodování ve věcech služebního poměru, zabezpečení řádného výkonu služby, uplatnění práv a povinností příslušníka ve služebním poměru. Dále zpracovává osobní údaje, jestliže tak stanoví zvláštní zákon. Dle odstavce 2 osobní údaje příslušníka a doklady nebo jejich ověřené kopie, které je osvědčují, vede bezpečnostní sbor v osobním spisu příslušníka. Dále v něm vede dokumentaci o průběhu služebního poměru příslušníka. Tu tvoří zejména doklady o způsobilosti příslušníka vykonávat službu, rozhodnutí ve věcech služebního poměru a služební hodnocení.

Z uvedeného je zřejmé, že osobní spis obsahuje v podstatě všechny důležité informace související se služebním poměrem příslušníka, jeho vznikem, průběhem i zánikem. Tyto informace tedy mohou být důležité nejenom pro bezpečnostní sbor, ale pochopitelně také pro příslušníka; i proto mu zákon dává oprávnění do osobního spisu nahlédnout. Totéž se ale týká i příslušníka bývalého. I ten může mít důvodný zájem do svého osobního spisu nahlédnout. Lze si snadno představit, že i po skončení služebního poměru může mezi příslušníkem a bezpečnostním sborem přetrvávat řada nevyjasněných právních vztahů, které mohou být třeba i předmětem soudních sporů, kdy pro řádnou a úplnou ochranu svých veřejných subjektivních práv bude pro bývalého příslušníka nezbytností do svého osobního spisu nahlédnout. Nelze tak dle krajského soudu rozumně připustit, aby oprávnění nahlédnout do svého osobního spisu pozbyl příslušník ukončením služebního poměru.

Krajský soud v souvislosti s tím upozorňuje také na zákon č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (služební zákon), byť si je vědom, že tato právní norma je platná, ale zatím neúčinná. Ten v § 193 odst. 3 výslovně stanoví, že státní zaměstnanec a státní zaměstnanec, jehož služební poměr skončil, má právo nahlížet do svého osobního spisu, činit si z něj výpisy a na náklady služebního úřadu z něho požadovat stejnopisy listin.

Přiznání práva žalobci nahlížet do svého osobního spisu proto považuje krajský soud za naprosto logický a s principem rozumnosti souladný závěr. Opačný závěr, podle kterého osoba, jejíž osobní údaje správní orgán shromažďuje, má v určitý den (například 31. 12. 2005, tedy den, ke kterému ještě trval služební poměr žalobce) právo bez omezení nahlížet do svého osobního spisu, ovšem den následující, tj. 1. 1. 2006, tohoto práva pozbude, považuje krajský soud za absurdní. Obstát nemůže názor žalovaného, že nezahrnutí bývalých příslušníků do výčtu osob oprávněných nahlížet do osobního spisu bylo vedeno úmyslem omezit administrativní náročnost s případnými žádostmi bývalých příslušníků bezpečnostních sborů.

Krajský soud se nemohl ztotožnit ani s námitkou žalovaného, že postavení žalovaného přísluší jeho řediteli coby služebnímu funkcionáři. Ze shora uvedené citace zákona plyne, že osobní spis příslušníka vede bezpečností sbor, nikoliv konkrétní služební funkcionář. Žalovanému jako správnímu orgánu tak v zásadě přísluší postavení „bývalého zaměstnavatele“, on má osobní spis v dispozici a z toho titulu dle krajského soudu postupoval žalobce správně, pokud o nahlédnutí do osobního spisu žádal žalovaného a nikoliv služebního funkcionáře stojícího v jeho čele.

Nejvyšší správní soud ve své judikatuře (srov. např. jeho rozsudek ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS) opakovaně zdůrazňuje, že není možno se domáhat ochrany před jakýmkoliv zásahem, ale pouze před takovým, který kumulativně splňuje následující podmínky. Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením („zásahem“ správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž „zásah“ v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit opakování „zásahu“ (6. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout, přičemž uvedené definiční znaky zásahu, tj. podmínky pod č. 1 až 3 a 5 až 6, jsou již hodnocením věcné legitimace ústící do zákazu a příkazu správnímu orgánu nebo do zamítnutí žaloby (§ 87 odst. 2 a odst. 3 s. ř. s.).

V přezkoumávané věci ze shora uvedených důvodů dospěl krajský soud k závěru, že všechny uvedené zákonné podmínky, které zákon pro úspěšnou obranu před nezákonným zásahem stanoví, splněny byly.

Žalobce jakožto bývalý příslušník žalovaného má právo nahlížet do svého osobního spisu, který žalovaný vede, respektive nyní uchovává. Neumožnil-li žalovaný žalobci do jeho osobního spisu nahlédnout dle § 202 odst. 4 zákona o služebním poměru s odůvodněním, že služební poměr skončil, dopustil se tak vůči němu nezákonného zásahu ve smyslu § 82 s. ř. s. (-)